EXP. N.° 05246-2011-AA/TC
ICA
HERMITANIA SAMANEZ
CHAGUAYLA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 4 días del mes de septiembre de 2012, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Beaumont Callirgos, Mesía Ramírez y Eto Cruz , pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Hermitania Samanez Chaguayla contra la resolución expedida por la Sala Mixta y Penal Liquidadora de Pisco de la Corte Superior de Justicia de Ica, de fojas 211, su fecha 23 de setiembre de 2011, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), solicitando que se declare inaplicable la Resolución 522-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 23 de junio de 2008, que suspendió el pago de su pensión de jubilación; y que, en consecuencia, se restituya la pensión que se le otorgó mediante Resolución 51528-2004-ONP/DC/DL 19990, con el abono de devengados, intereses legales y costos del proceso.
La emplazada contesta la demanda expresando que en el ejercicio de su facultad de fiscalización posterior, se determinó que en el caso de la recurrente existían indicios razonables de irregularidad en la información y documentación presentada para obtener el derecho a la pensión de jubilación que se reclama.
El Juzgado Civil de Pisco, con fecha 17 de junio de 2011, declara fundada la demanda, por estimar que la emplazada omitió sustentar con precisión los hechos que ocasionaron la suspensión de la pensión de la actora.
La Sala Superior competente, revocando la apelada, declara infundada la demanda, por estimar que la medida tomada por la emplazada resulta correcta mientras se realicen las investigaciones correspondientes.
FUNDAMENTOS
Procedencia de la demanda
1. De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección en el amparo de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37 de la STC 01417-2005-PA/TC.
2. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce; se concluye que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho.
Delimitación del petitorio
3. La pretensión tiene por objeto la reactivación de la pensión de jubilación de la demandante, por lo que se debe efectuar su evaluación en atención a lo antes precitado.
La motivación de los actos administrativos
4. El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, considerando que:
“[…] [E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo”.
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”.
5. Por tanto, la motivación de los actos administrativos constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido, la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título Preliminar establece que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención a éste, se reconoce que “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)”.
6. A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2, y 6.3, señalan, respectivamente, que, para su validez “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto”; y que, “No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto” (destacado agregado).
7. Abundando en la obligación de motivación, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a la Administración que la notificación contenga “El texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación”.
8. Por último, se debe recordar que en el artículo 239.4, ubicado en el Capítulo II del Título IV sobre Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administración pública, se señala que serán pasibles de sanción “Las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia”.
Análisis de la controversia
9. La recurrente alega que la emplazada ha vulnerado sus derechos constitucionales a la pensión y al debido procedimiento administrativo, dado que sin una debida motivación se ha procedido a suspender el pago de la pensión de jubilación que percibía.
10. De la Resolución 51528-2004-ONP/DC/DL 19990, del 19 de julio de 2004 (fojas 5), se evidencia que a la demandante se le otorgó la pensión completa de jubilación dispuesta en el Decreto Ley 19990, por contar con 24 años completos de aportaciones.
11. Consta de la Resolución 522-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, del 23 de junio de 2008 (fojas 20), que se suspendió la pensión de jubilación de la demandante por cuanto, mediante Informe 003-2008-DSO.SI/ONP, se puso en evidencia las anomalías existentes en diversos expedientes revisados, en los que se ha comprobado que existen indicios de irregularidades en los documentos e información presentada por los administrados.
12. De autos se observa que la resolución cuestionada fue emitida luego de la verificación realizada a diversos expedientes, no especificándose si entre ellos se encuentra el expediente de la demandante. Como es de verse, la motivación utilizada en la resolución resulta genérica e imprecisa, pues aun cuando se remite a un informe técnico para justificar la suspensión del pago de la pensión, el acto administrativo no identifica cuáles serían los documentos que presentan irregularidades.
13. Conforme a lo precisado en el fundamento supra, se concluye que la resolución cuestionada se sustenta en argumentos de carácter general que establecen una referencia respecto de un grupo de informes grafotécnicos, sin identificación alguna de los expedientes administrativos de los cuales provienen, mientras que la referencia al hallazgo de irregularidades existentes en diversos documentos que aparentemente fueron generados por los empleadores Textil San Pedro S.A., Sociedad Agrícola Santa Teresa S.A., Cooperativa Agraria de Servicios Múltiples Cabeza de Toro Ltda., Valdivieso Olaguibel José Albrico, Víctor Tumas Flores “Fundo Santa Inés”, Víctor Ronny Siguas Peña “Fundo Santa Fe” de Máximo Aramburú, Sociedad Agrícola San Juan de Condor, Félix Navarro Grau Hda. Navarro Víctor Aguayo Silva “Fundo Capa Azul”, Negociación Agrícola Cascajal S.A. y Cooperativa Agraria de Producción La Unión Ltda., no permite establecer si estos fueron presentados por la recurrente para su trámite de pensión de jubilación, situación que denota la afectación del derecho a la motivación de las resoluciones administrativas y la consiguiente afectación del derecho a la pensión de la recurrente.
14. Tal como se advierte, la emplazada no ha motivado de manera suficiente la resolución impugnada, pues no ha precisado las razones concretas por las cuales suspende la pensión de la accionante, limitándose a invocar argumentos genéricos, como la existencia de “indicios” de adulteración o falsificación de los documentos en los expedientes referidos a diversos empleadores, presentados para obtener la pensión de jubilación, vulnerándose de esta manera los derechos a la motivación de los actos administrativos y a la pensión. A mayor abundamiento, con el escrito presentado el 2 de febrero de 2012, que contiene el Informe de fecha 22 de noviembre de 2011 y el Informe Grafotécnico 906-2009-SAACI/ONP, emitido recién el 9 de enero de 2009, la emplazada pretende justificar la decisión de suspensión de pensión ocurrida con fecha 23 de junio de 2008.
15. Por ello, si bien es
cierto que los documentos mencionados en el fundamento precedente aluden a
indicios que podrían sustentar la suspensión de la pensión de jubilación de la
actora, también lo es que dicha documentación no es la que sirvió de base para
la expedición de la resolución administrativa que declara dicha suspensión,
pues los aludidos informes fueron expedidos con posterioridad a la Resolución 522-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990. En tal sentido, la
presentación de esta nueva documentación en este estado del proceso no altera
el hecho de que la resolución que declaró la suspensión de la pensión de
jubilación de la actora se haya expedido sin la correcta motivación, vulnerando
el derecho al debido proceso, pues como se precisó en los fundamentos 12 y 13, supra, los informes grafotécnicos que sirvieron de base para la suspensión de
la pensión no estaban referidos al caso específico de la demandante.
16. Es importante señalar que si bien no puede soslayarse el hecho de que han existido numerosos casos de fraude en materia pensionaria y que la erradicación de dichas malas prácticas es una obligación ineludible por parte de la ONP; en ningún caso las labores de fiscalización pueden menoscabar los derechos fundamentales de los particulares ni los principios básicos sobre los que se cimienta el Estado Constitucional de Derecho, incluso cuando se adviertan conductas con probables vicios de ilicitud, en cuyo caso resulta necesario que la solución decretada pondere los bienes constitucionales comprometidos.
17. Así las cosas, este Tribunal considera que aun cuando se ha vulnerado el derecho a la motivación (debido proceso) con la expedición de la Resolución 522-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, mediante la cual se declara la suspensión de la pensión de la recurrente, los efectos del presente fallo únicamente deben circunscribirse a decretar la nulidad de dicha resolución, a fin de que la ONP motive debidamente su decisión y señale con precisión los motivos por los cuales dicha pensión debe ser suspendida, pero sin que ello conlleve su restitución, pues, como se ha precisado en el fundamento 14, supra, existirían indicios de irregularidad en los documentos que sirvieron como base para el otorgamiento de la referida pensión.
18. En consecuencia, al haberse acreditado la vulneración del derecho a la motivación –integrante del derecho al debido proceso- y del derecho a la pensión, la demanda debe ser estimada.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la vulneración de los derechos al debido proceso y a la pensión; en consecuencia, NULA la Resolución 522-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990.
2. Ordena que la entidad demandada emita una nueva resolución debidamente motivada, pero sin que conlleve la restitución de la citada pensión.
Publíquese y notifíquese.
SS.
BEAUMONT CALLIRGOS
MESÍA RAMÍREZ
ETO CRUZ
CPD