EXP. N.° 05428-2011-AA/TC
PIURA
JOSE EULALIO
ELÍAS VALENCIA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, a los 19 días del mes de octubre de 2012, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Beaumont Callirgos, Calle Hayen y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don José Eulalio Elías Valencia contra la resolución expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, de fojas 73, su fecha 8 de noviembre de 2011, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto que se declare inaplicable la Resolución 1516-2010-ONP/DSO.SI/DL 19990 del 16 de setiembre de 2010; y que, en consecuencia, se prosiga con el pago de la pensión de jubilación que venía percibiendo en virtud de la Resolución 5529-2002-GO/ONP.
La ONP contesta la demanda alegando que la resolución administrativa mediante la cual se suspende la pensión de jubilación del actor, estuvo respaldada en informes que daban cuenta de una falsificación en los documentos que había presentado en el trámite de otorgamiento de la referida pensión, como el informe grafotécnico 305-2008-SAACI/ONP, de fecha 20 de agosto de 2008, donde se menciona las coincidencias tipográficas encontradas en la documentación presentada por el actor para sustentar sus aportaciones con las obrantes en expedientes administrativos de otros asegurados.
El Segundo Juzgado Civil de Piura, con fecha 22 de octubre de 2011, declara infundada la demanda, por estimar que se ha detectado documentación falsa o adulterada que ha servido como base para el otorgamiento de la pensión del demandante, la cual ha sido obtenida de forma fraudulenta, lo que habilita a que la ONP actúe de conformidad al artículo 32.3. de la Ley 27444 y previa a la declaración de nulidad del acto administrativo proceda a suspender sus efectos, dado que lo contrario sería aceptar que pese a comprobar la existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración se encuentre obligada a mantenerlo mientras se obtiene su nulidad.
La Sala Superior competente confirma la apelada por similar fundamento.
FUNDAMENTOS
1) Delimitación del petitorio
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto que se declare inaplicable la Resolución 1516-2010-ONP/DSO.SI/DL 19990 del 16 de setiembre de 2010; y que, en consecuencia, se prosiga con el pago de la pensión de jubilación que venía percibiendo en virtud de la Resolución 5529-2002-GO/ONP.
Manifiesta -en su recurso de agravio constitucional (f. 80)- que la cuestionada resolución vulnera el derecho al debido proceso y el derecho a la pensión del recurrente.
Evaluada la pretensión planteada según lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37.b) de la STC 01417-2005-PA/TC, por lo que corresponde verificar si se ha respetado el derecho al debido procedimiento administrativo.
Por otro lado, considerando que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, debe concluirse que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho.
2) Sobre la afectación del derecho al debido proceso (artículo 139.3 de la Constitución)
2.1. Argumentos del demandante
Sostiene que no se encontrará indicio de irregularidad o presunta falsedad en los documentos tramitados por haber obtenido con esfuerzo y dedicación su derecho a la jubilación y por ende a una pensión.
Asimismo señala que luego de ocho años de haber estado percibiendo su pensión de jubilación procedieron a suspenderla siendo ésta su única fuente de ingreso para subsistir dada su avanzada edad.
Considera que se ha vulnerado y trasgredido su derecho a la pensión, ya que sin una investigación previa, sin un debido proceso se ha recortado de plano un derecho fundamental que lo obtuvo con justicia, por lo que la demanda debe ser declarada fundada.
2.2. Argumentos de la demandada
Sostiene que de las investigaciones y verificaciones basadas en el principio de privilegio de controles posteriores establecido en la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, se ha constatado la irregularidad de la documentación emitida por los exempleadores del recurrente que fuera presentada para obtener la pensión de jubilación, los mismos que obran en el expediente administrativo.
Manifiesta que en el informe grafotécnico 305-2008-SAACI/ONP, de fecha 20 de agosto de 2008, se efectuó el análisis comparativo de la liquidación por tiempo de servicios atribuido al empleador Compañía Irrigadora Piura Ltda. con la liquidación por tiempo de servicios, liquidaciones de beneficios sociales y certificados de trabajo obrantes en otros expedientes administrativos atribuidos al empleador Cooperativa Comunal de Trabajadores Viduque Limitada 006-D-1, advirtiéndose coincidencias tipográficas que permiten establecer que provienen de una misma máquina de escribir mecánica, es decir, provienen de un mismo origen, siendo distintos empleadores, lo que evidencia que existe documentación que reviste la calidad de irregular relacionada con los empleadores mencionados y que sirvió de sustento para obtener la pensión de jubilación del actor, razón por la cual la Administración procedió a declarar la suspensión de ésta.
Por ello, considera que la pretensión debe ser declarada infundada.
2.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
2.3.1. Al resolver la STC 0023-2005-AI/TC, este Tribunal ha expresado en los fundamentos 43 y 48, respectivamente, que (…) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros), y que, (…) el contenido constitucional del derecho al debido proceso (…) presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su expresión sustantiva, están relacionados los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer (destacado agregado).
Y con anterioridad ya se había pronunciado para precisar que El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada – de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.) (Cfr. Nº 4289-2004-PA/TC, fundamento 2).
2.3.2. Respecto a la motivación de los actos administrativos, ha tenido oportunidad de abundar su posición, considerando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA/TC, F.J. 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en las SSTC 294-2005-PA/TC, 5514-2005-PA/TC, entre otras.).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”.
2.3.3. Por tanto, la motivación constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido, la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título Preliminar establece que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención a este, se reconoce que “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)”.
A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2, y 6.3, señalan respectivamente que, para su validez, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto”; y que, “No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto” (destacado agregado).
Abundando en la obligación de motivación, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a la Administración que la notificación contenga el texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación.
Por último se debe recordar que en el artículo 239.4, ubicado en el Capítulo II del Título IV sobre Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administración pública, se señala que serán pasibles de sanción “las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia”.
Suspensión de la pensiones de jubilación
2.3.4. Cuando la causa de suspensión del pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan aportaciones al régimen del Decreto Ley 19990, la Administración deberá respetar las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General, para ejercer la facultad de fiscalización posterior y, de ser el caso, el cuestionamiento de su validez.
2.3.5. A este respecto, el artículo 32.3 de la Ley 27444 expresa que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos...”, debiendo iniciarse el trámite correspondiente para la declaración de su nulidad y determinación de las responsabilidades correspondientes.
2.3.6. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, dado que lo contrario sería aceptar que pese a comprobar la existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración se encontraría obligada mantenerlo mientras se obtenga la nulidad.
2.3.7. Así, en materia previsional, se deberá proceder a suspender el pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General que se ha referido, procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones tendientes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos fraudulentos.
2.3.8. Cabe señalar que el artículo 3.14 de la Ley 28532 ha establecido, como obligación de la ONP, la facultad de efectuar acciones de fiscalización necesarias, con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 32.1 de la Ley 27444 establece que por la fiscalización posterior, la entidad ante la que se realiza un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de oficio, mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está obligada a investigar, debidamente, en caso de que encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si, efectivamente, existió fraude para acceder a ésta, e iniciar las acciones legales correspondientes.
2.3.9. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida, debe de establecer certeramente que uno o más documentos que sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o tienen datos inexactos; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en caso que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión) es una obligación de la Administración y un derecho del administrado, incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su decisión y poder efectuar el control constitucional de su actuación.
Análisis de la controversia
2.3.10. En el caso de autos, mediante la Resolución 5529-2002-GO/ONP, del 4 de diciembre de 2002 (f. 4), se le otorgó pensión de jubilación al actor, a partir del 11 de marzo de 1995, reconociéndole 21 años de aportaciones y por Resolución 1516-2010-ONP/DSO.SI/DL 19990 (f. 20), la ONP suspendió el pago de ésta a partir de noviembre de 2010.
2.3.11. La Administración sustenta la referida resolución que declara la suspensión de la pensión de jubilación del accionante, en aplicación del privilegio de controles posteriores contemplado en el artículo IV numeral 1.16 y de la fiscalización posterior consignada en el artículo 32, de la Ley 27444, del Procedimiento Administrativo General, señalando que el informe grafotécnico 305-2008-SAACI/ONP, de fecha 20 de agosto de 2008, se efectuó el análisis comparativo de la liquidación por tiempo de servicios atribuido al empleador Compañía Irrigadora Piura Ltda. con la liquidación por tiempo de servicios, liquidaciones de beneficios sociales y certificados de trabajo obrantes en otros expedientes administrativos atribuidos al empleador Cooperativa Comunal de Trabajadores Viduque Limitada 006-D-1 Catacaos, advirtiéndose coincidencias tipográficas en cuanto a su diseño, calibre interlineado y defectos de impresión, lo que permite establecer que fueron dactilografiados por una misma máquina, incurriendo en uniprocedencia mecanográfica, por lo cual devienen en documentos irregulares; por otra parte efectuado el análisis comparativo de las fimas atribuidas a los titulares suscribientes Enrique Arens Ostendorf y Cristóbal Castillo Yarleque trazadas en la liquidación por tiempo de servicios y en la liquidación de beneficios sociales con las signaturas que registran en el reporte de consulta Reniec, se advierte que no son del puño gráfico de sus titulares; no obstante ello, fueron considerados para obtener la pensión de jubilación del demandante, motivo por el cual la ONP procedió a declarar la suspensión de ésta.
2.3.12. De lo anotado fluye, que la entidad demandada sustenta la declaración de suspensión de la Resolución 5529-2002-GO/ONP, en la irregularidad de los documentos precisados en el fundamento anterior, que sustentaron el otorgamiento de la pensión de jubilación del demandante, al verificar los aportes que sirvieron de base para su expedición, por lo cual la Administración procedió a la suspensión de esta pensión por trasgresión del artículo 32.3 de la Ley 27444 al haberse comprobado fraude en la documentación presentada.
2.3.13. Es relevante señalar que de la revisión de los actuados, se observa que obran en autos sólo las resoluciones cuestionadas; sin embargo, la entidad demandada no ha aportado ninguna otra documentación ni el expediente administrativo que permita corroborar el contenido del pronunciamiento administrativo, a pesar de haber sido solicitado por este Tribunal Constitucional mediante Resolución de fecha 14 de mayo de 2012, recepcionada por la entidad demandada el 14 de junio de 2012, conforme se verifica a fojas 12 del cuaderno de este Tribunal.
2.3.14. En orden a lo indicado, y siguiendo el criterio recaído en la STC 0086-2011-PA/TC (fundamento 6), aplicable mutatis mutandis en el presente caso, resulta pertinente afirmar que “la distribución de la carga de la prueba comporta que la demandada demuestre que se ha configurado la causal de suspensión que le sirve de argumento para sostener su postura en esta litis. Tal exigencia probatoria, sin embargo, no ha sido satisfecha por la demandada, puesto que de los actuados se verifica que no presenta ningún documento que demuestre el hecho en el cual se sustente la suspensión referida; esto es, que el actor haya adulterado documentos para así poder obtener su pensión de jubilación minera”.
2.3.15. En ese sentido, se evidencia que la resolución cuestionada de autos adolece de motivación deficiente, dado que al no obrar en autos el expediente administrativo ni el informe grafotécnico, ni ningún otro documento probatorio de la conducta ilícita mencionada en la indicada resolución, no es posible determinar con detalle en que consistieron o cuales fueron los hechos fraudulentos cometidos por las personas que intervinieron en los documentos sustentatorios de acreditación de aportaciones en el caso del demandante, razones por las cuales resulta una decisión arbitraria, que no contiene fundamento suficiente y se encuentra sustentada en términos genéricos.
2.3.16. En consecuencia, queda acreditado en autos la vulneración de derecho a la motivación de las resoluciones administrativas y, por ende, al debido proceso.
3) Sobre la afectación del derecho a la pensión (artículo 11 de la Constitución)
3.1. Argumentos del demandante
El demandante señala que al habérsele privado de percibir su pensión de jubilación sin sustento legal, se ha vulnerado su derecho a la pensión.
3.2. Argumentos de la demandada
La emplazada aduce que no se ha vulnerado el derecho a la pensión de la recurrente al haberse verificado que no reúne los requisitos legalmente previstos para percibir la prestación reclamada, dado que se ha constatado irregularidad en la documentación presentada.
3.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
3.3.1. En el fundamento 37 de la STC 1417-2005-PA/TC, sobre la base de los alcances del derecho fundamental a la pensión como derecho de configuración legal y de lo expuesto a propósito del contenido esencial y la estructura de los derechos fundamentales, este Colegiado delimitó los lineamientos jurídicos que permitirán ubicar las pretensiones que, por pertenecer al contenido esencial de dicho derecho fundamental o estar directamente relacionadas a él, merecen protección a través del proceso de amparo.
Así en el literal b) del mismo fundamento, se precisó que “forma parte del contenido esencial directamente protegido por el derecho fundamental a la pensión, las disposiciones legales que establecen los requisitos para la obtención de un derecho a la pensión. Así, será objeto de protección en la vía de amparo los supuestos en los que, presentada la contingencia, se deniegue a una persona el reconocimiento de una pensión de jubilación o cesantía, a pesar de haber cumplido los requisitos legales para obtenerla (edad requerida y determinados años de aportación), o de una pensión de invalidez, presentados los supuestos previstos en la ley que determinan su procedencia”.
3.3.2. En tal sentido y conforme a lo anotado en los fundamentos precedentes, habiéndose producido vulneración del derecho a la debida motivación- como una de las manifestaciones del derecho fundamental al debido proceso- al expedir la entidad emplazada la Resolución 1516-2010-ONP/DSO.SI/DL 19990 que declaró la suspensión de la pensión de jubilación del accionante, se ha producido una afectación al derecho a la pensión del actor toda vez que se la ha privado del goce de su pensión.
3.3.3. Por tanto se ha vulnerado el derecho a la pensión del actor.
4) Efectos de la sentencia
Se acredita en autos la vulneración del derecho a la debida motivación – como parte del derecho fundamental al debido proceso- y del derecho a la pensión, debiéndose ordenar el pago de los intereses legales de acuerdo lo dispuesto en el artículo 1246 del Código Civil y la STC 05430-2006-PA/TC, correspondiendo efectuar dicho pago en la forma y el modo establecidos por el artículo 2 de la Ley 28798, más el pago de costos del proceso de acuerdo con el artículo 56 del Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Publíquese y notifíquese.
SS.
BEAUMONT CALLIRGOS
CALLE HAYEN
ETO CRUZ