00008-2011-AI

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

PLENO JURISDICCIONAL

Expediente N.° 00008–2011–PI/TC

SENTENCIA

DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Del 3 de abril de 2013

PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD

Presidente de la República contra Gobierno Regional de Áncash

Síntesis:

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la República contra la Ordenanza Regional N.º 003–2010–REGION–ÁNCASH/CR.

Magistrados presentes:

URVIOLA HANI

VERGARA GOTELLI

MESÍA RAMÍREZ

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

ÁLVAREZ MIRANDA

EXP. N.° 00008-2011-PI/TC

LIMA

PRESIODENTE DE LA REPÚBLICA

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 3 días del mes de abril de 2013, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Urviola Hani, Vergara Gotelli, Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos, Calle Hayen, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia

I. ASUNTO

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la República, representado por el Ministro de Producción, a través de la Procuradora Pública especializada en materia constitucional, contra la Ordenanza Regional N.º 003–2010–REGION–ÁNCASH/CR, de fecha 12 de octubre de 2010, publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 20 de noviembre de 2010.

II. DISPOSICIÓN LEGAL CUESTIONADA

Ordenanza Regional N.º 003–2010–REGION–ÁNCASH/CR, expedida por el Gobierno Regional de Áncash, que declara de preferente interés regional la extracción y procesamiento artesanal e industrial del recurso de Anchoveta para el consumo humano directo.

(…)

Artículo Primero.- DECLÁRESE DE PREFERENTE INTERES REGIONAL la extracción y procesamiento artesanal e industrial del Recurso de Anchoveta para el consumo humano directo, así como la implementación y promoción de Programas de consumo de la anchoveta, acciones de seguimiento, control y vigilancia de los Programas de Apoyo Social a los agentes del sector entre ellos el proyecto de la Villa del Pescador Artesanal en la Provincia de Santa.

Artículo Segundo.- En la actividad de extracción del recurso de anchoveta para el consumo humano directo dentro de las coordenadas marítimas que corresponden a la Región Áncash, solo participarán las embarcaciones pesqueras artesanales inscritas en el Registro de Embarcaciones Pesqueras Artesanales de la Dirección Regional de la Producción de Áncash, en concordancia con lo establecido en la Resolución Ministerial N.º 019 – 2009 – PRODUCE, y Ordenanza Regional N.º 030-2009-REGIONÁNCASH/CR y que tengan convenios actualizados con la industria de producción de conservas de procesamiento primario que se encuentren inscritas en la Dirección Regional de la Producción de la Región Áncash.

Artículo Tercero.- La flota artesanal dedicada a la pesca de cerco para consumo humano directo, realizará sus actividades dentro de las cinco (05) millas marinas, excluyéndose las bahías, ensenadas, desembocaduras de ríos y otras que se determine mediante Resolución Directoral y por la Dirección Regional de la Producción de Áncash, y que se acredite que constituyen zonas de acceso a la pesca artesanal de embarcaciones artesanales a remos o motorizadas, que no excedan de una capacidad de bodega mayor de 10 m³, y que pudiera poner en riesgo o depredación las especies de consumo humano directo distintos a la anchoveta.

Artículo Cuarto.- DECLÁRESE las facultades señaladas en el artículo 52º de la Ley N.º 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, INDELEGABLES E INSUSTITUIBLES por ser propias y exclusivas de la Dirección Regional de la Producción de Áncash, siendo por ello nulos e inaplicables cualesquiera de los convenios suscritos por terceros ajenos al Gobierno regional de Áncash, y que se opongan a las facultades descritas en el citado artículo de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en particular cuando señala como funciones en materia pesquera la de administrar, supervisar y fiscalizar la gestión de actividades y servicios pesqueros bajo su jurisdicción, así como la de vigilar el estricto cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal y su exclusividad dentro de las cinco millas marinas, entre otras. La Procuraduría Regional estará facultada para iniciar las acciones legales que correspondan conforme a la defensa de las facultades y competencias de los órganos regionales, promoviendo acciones dirigidas contra funcionarios públicos de otras dependencias o de particulares, si fuera el caso.

Artículo Quinto.- CRÉASE LAS TASAS DE PROMOCIÓN DEL CONSUMO DEL RECURSO ANCHOVETA Y DE LA CONSTRUCCIÓN DE LA VILLA DEL PESCADOR ARTESANAL, y a favor del Gobierno Regional de Áncash – Dirección Regional de Producción, derivado de las descarga en los desembarcaderos de la Región sean públicos o privados del recurso de Anchoveta, y destinado para el consumo humano directo, y de la producción de cajas de conservas de anchoveta, que constituyen los fondos a favor de los siguientes programas:

- FONDO DEL PROGRAMA DE PROMOCIÓN DEL CONSUMO HUMANO DIRECTO DE LA ANCHOVETA; administrado por la Dirección Regional de la Producción de Áncash, para uso exclusivo de programas de su fin.

- FONDO A FAVOR DEL PROYECTO VIVIENDA POPULAR DE LA VILLA DEL PESCADOR ARTESANAL, que se crea mediante la presente Ordenanza Regional, administrado por el Gobierno Regional de Áncash.

Los montos de las tasas será aprobadas por el TUPA (Texto Único de Procedimientos Administrativos) de la Dirección Regional de la Producción.

La tasa para el FONDO A FAVOR DEL PROYECTO DE VIVIENDA POPULAR DE LA VILLA DEL PESCADOR ARTESANAL, corresponderá a cada tonelada de materia prima anchoveta extraída por la flota artesanal y descargada para su procesamiento en las plantas de consumo humano directo. El pago de dicha tasa corresponderá a los armadores artesanales.

La tasa para el FONDO DEL PROGRAMA DE PROMOCIÓN DEL CONSUMO HUMANO DIRECTO DE LA ANCHOVETA corresponderá a cada caja de conserva de anchoveta producida en los Establecimientos Industriales Pesqueros de Consumo Humano Directo (EIP de CHD). El pago de dicha tasa corresponderá a los Establecimientos Industriales Pesqueros de Consumo Humano Directo.

Para el pago de ambas tasas actuarán los Establecimientos Industriales de Consumo Humano Directo como retenedores y quienes efectuarán directamente el depósito de las tasas en las cuentas correspondientes de la Dirección Regional de la Producción de Áncash.

El procedimiento y sus formularios se establecerán mediante Resolución Directoral de la Dirección de la Producción de Áncash.

Artículo Sexto.- En el procesamiento del recurso de anchoveta, se tendrá presente el índice de conversión para los diferentes tipos de conservas cajas/TM de producción y estará referido al producto grated de anchoveta, envase de ½ libra tipo tuna por 48 latas, tomándose como standard mínimo 26.4 cajas /TM., que representa el 60% del índice de conversión para este tipo de producto reportado por el Instituto Tecnológico Pesquero mediante Oficio N.º 01-2010-ITP/DIDT, del 22 de Julio del 2010, obtenido con materia prima en estado de óptima calidad que no incluye descartes ni mermas. Este índice de conversión será fiscalizado anualmente se podrá incrementar en el futuro en función al mejoramiento y modernización de la flota artesanal, de los desembarcaderos pesqueros artesanales y muelles que garanticen la óptima calidad de la materia prima y la modernización y adecuación de la infraestructura de las plantas de producción. Los descartes derivados del proceso de industrialización serán procesados en harina residual por los establecimientos autorizados para tal fin. Mediante la Resolución Directoral de la Dirección Regional de la Producción de Áncash, se aprobará el formulario respectivo de control y distribución de los volúmenes de descartes. Los decomisos de materia prima de anchoveta, no apta para Consumo Humano Directo, serán procesados en harina residual por los establecimientos autorizados para tal fin.

Artículo Séptimo.- SUSPÉNDASE la incorporación de nuevas Embarcaciones Pesqueras Artesanales de la Dirección Regional de la Producción por el plazo de seis (06) meses a partir de la vigencia de la presente Ordenanza Regional. En la incorporación de nuevas embarcaciones pesqueras al registro, se dará preferente atención a las de la región y acreditadas respectivamente por sus organizaciones sociales.

Las embarcaciones pesqueras artesanales inscritas en el registro de embarcaciones, limitarán su capacidad de carga de materia prima anchoveta a un máximo de 15 TM por embarcación y con una tolerancia de 10%, cualquier exceso será considerado como infracción y sujeto a las sanciones de Ley.

Artículo Octavo.- La presente Ordenanza Regional entrará en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano.

II. ANTECEDENTES

1. De los fundamentos de la demanda

Con fecha 8 de abril de 2011, el Presidente de la República, representado por el Ministro de Producción, a través de la Procuradora Pública especializada en materia constitucional, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional N.º 003–2010–REGION–ÁNCASH/CR, de fecha 12 de octubre de 2010, publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 20 de noviembre de 2010.

Alega que la referida Ordenanza Regional vulnera los artículos 66º, 67º y 191º de la Constitución Política. Precisa que sobre la base de una indebida interpretación de la Constitución y del bloque de constitucionalidad, el Gobierno Regional de Áncash emitió la Ordenanza Regional cuestionada, estableciendo un régimen integral de tratamiento de la extracción y procesamiento artesanal e industrial del recurso de anchoveta para el consumo humano directo en el ámbito de su jurisdicción.

Señala que tal regulación excede ampliamente las facultades del Gobierno Regional de Áncash, básicamente en aquellas funciones que tienen la naturaleza de compartidas, conforme a lo establecido en la Constitución y las Leyes N.º 27783, de Bases de la Descentralización, y N.º 27867, Orgánica de Gobiernos Regionales. Lo excede, pues mediante Decreto Supremo N.º 038–2004–PCM se aprobó el “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2004”, especificándose las funciones específicas en materia de pesquería que fueron transferidas, entre las cuales no se encuentra la relacionada con la vigilancia del estricto cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal y su exclusividad dentro de las cinco millas marinas, ni tampoco la de dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.

En ese sentido, considera que su regulación, pese a no haberse transferido tales competencias, torna inválida la Ordenanza Regional cuestionada. A su juicio, la presencia de un vicio de inconstitucionalidad de esa entidad compromete la totalidad de la mencionada Ordenanza.

2. De los fundamentos de la contestación de la demanda

Con fecha 15 de julio de 2011 el Procurador Público del Gobierno Regional de Áncash, don Oswaldo López Arroyo, contesta la demanda solicitando que ésta se declare infundada. Considera que la Ordenanza Regional cuestionada fue emitida respetando escrupulosamente los procedimientos constitucionales y legales. Y, en particular, dentro del marco de los artículos 191º y 192º, numerales 6 y 7, de la Constitución; el artículo 5º de la Ley N.º 27867, Orgánica de Gobiernos Regionales y el artículo 35º, literal n, de la Ley N.º 27783, de Bases de la Descentralización.

IV. FUNDAMENTOS

§1. Petitorio de la demanda

1. La demanda tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional N.º 003–2010–REGION–ÁNCASH/CR, de fecha 12 de octubre de 2010, publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 20 de noviembre de 2010, por vulnerar los artículos 66º, 67º y 191º de la Constitución Política; la Ley N.º 27783, de Bases de la Descentralización, y la Ley N.º 27867, Orgánica de Gobiernos Regionales.

§2. Análisis de constitucionalidad de la Ordenanza Regional N.º 003–2010–REGION–ÁNCASH/CR

a) Argumentos del demandante

2. Se cuestiona la inconstitucionalidad de la Ordenanza Regional N.º 003–2010–REGION–ÁNCASH/CR por regular una materia sobre la que no tiene competencia exclusiva, sino el carácter de compartida, transgrediendo de ese modo el bloque de constitucionalidad y, en particular, las Leyes Nos. 27783, de Bases de la Descentralización, y 27867, Orgánica de Gobiernos Regionales.

b) Argumentos del Gobierno Regional de Áncash

3. El Gobierno Regional de Áncash sostiene que la ordenanza cuestionada fue expedida en el marco de las facultades con que cuenta y, por tanto, de conformidad con los artículos 191º y 192, numerales 6 y 7, de la Constitución, así como con lo dispuesto por el artículo 5º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y en la Ley de Bases de la Descentralización.

c) Consideraciones del Tribunal Constitucional

4. El Tribunal Constitucional observa que la Ordenanza Regional N.º 003–2010–REGION–ÁNCASH/CR contiene una serie de disposiciones relacionadas de manera directa e indirecta con la declaración de preferente interés regional la extracción y procesamiento artesanal e industrial del recurso de anchoveta para el consumo humano directo; de modo que para determinar si su regulación podía (o no) efectuarse mediante una Ordenanza Regional, es preciso que se analice cómo está diseñado en la Constitución y el Bloque de Constitucionalidad el ejercicio de tales competencias.

5. Así pues, el Tribunal Constitucional observa que en materia de pesca, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales confiere a los Gobiernos Regionales competencias compartidas

“Artículo 10.- Competencias exclusivas y compartidas establecidas en la Constitución y la Ley de Bases de la Descentralización.

Los gobiernos regionales ejercen las competencias exclusivas y compartidas que les asigna la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización y la presente Ley, así como las competencias delegadas que acuerden entre ambos niveles de gobierno.

(…)

2. Competencias Compartidas.

Son competencias compartidas, de acuerdo al artículo 36º de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización N.º 27783, las siguientes:

(…)

C) Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas en su ámbito u nivel correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente.

(…)”.

6. En tanto que la actividad pesquera es una competencia compartida, esto es, una materia cuya regulación corresponde al gobierno central y al gobierno regional, las obligaciones, competencias y responsabilidades están divididas entre todas estas instancias de gobierno. Como expresa el artículo 13.2 de la Ley de Bases de la Descentralización, las competencias compartidas “Son aquellas en las que intervienen dos o más niveles de gobierno, que comparten fases sucesivas de los procesos implicados. La ley indica la función específica y responsabilidad que corresponde a cada nivel (…)”.

7. En el caso, el argumento según el cual mediante el Decreto Supremo N.º 038–2004–PCM, que aprobó el “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2004”, no se transfirió la competencia referida a vigilar el estricto cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal y su exclusividad dentro de las cinco millas marinas, así como tampoco la de dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes, no puede ser considerado como válido por el Tribunal Constitucional, por cuanto mediante Decreto Supremo N.º 049–2008–PCM, se aprobó el “Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2008”, que es el último dispositivo legal emitido en materia de transferencias de competencias a los gobiernos regionales, se transfirió, entre otros, la competencia de vigilar el estricto cumplimiento de las normas vigentes sobre pesca artesanal y su exclusividad dentro de las cinco millas marinas, así como dictar las medidas correctivas y sancionar de acuerdo con los dispositivos vigentes.

8. De hecho, el Tribunal Constitucional no desconoce que esta competencia aún no ha sido transferida, conforme se aprecia de la Resolución Ministerial N.º 048–2010–PRODUCE, ya que se encuentra en evaluación la identificación de los procesos esenciales de competencia exclusiva y compartida, en el marco de revisión y validación de las matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones del Ministerio de la Producción. Sin embargo, aun en este caso, en opinión del Tribunal, el letargo del Ejecutivo para transferir el ejercicio de la competencia en materia pesquera a los gobiernos regionales no autoriza, por sí mismo, que ésta pueda ejercerse por los gobiernos regionales como si se tratara de una competencia exclusiva, al tratarse de una de naturaleza compartida, conforme se ha expuesto.

9. Por ello, el Tribunal Constitucional considera que al regular tales materias la Ordenanza Regional N.º 003–2010–REGION–ÁNCASH/CR, sin tener en consideración su naturaleza compartida [que entre otras cosas le obliga a cooperar y coordinar los asuntos referidos a la Pesca con el Gobierno Central, específicamente con el sector de Producción], incurrió en el vicio de inconstitucionalidad consistente en haber regulado una materia ex novo para la cual se carece de competencia.

§3. Sobre la inconstitucionalidad por conexidad de la Ordenanza Regional N.º 005–2011–REGION ÁNCASH/CR.

10. Al ser el fin principal de todo proceso de inconstitucionalidad la defensa, y así reafirmación, de la supremacía de la Constitución, es también potestad de este Tribunal valorar también las demás disposiciones que puedan derivarse de la disposición cuestionada por inconstitucionalidad; pues, como se afirma en la STC 0033-2007-PI/TC:

“Nuestro ordenamiento jurídico al regular la declaración de la inconstitucionalidad de normas conexas ha permitido expurgar del ordenamiento jurídico normas que vulneran la Constitución, es decir se pronunció más allá del petitorio –ultra petita o fuera del petitorio– extra petita–, a fin de evitar el estado de inconstitucionalidad”. [STC EXP. N.º 00033–2007–PI/TC, FJ. 11].

11. Al enjuiciar la constitucionalidad de la Ordenanza N.º 003–2010–REGION–ÁNCASH/CR, este Tribunal constató además que el Gobierno Regional de Áncash emitió otra Ordenanza Regional, mediante la cual se modifica el último artículo de la Ordenanza cuestionada. Básicamente, esta modificación también incide sobre materia de pesca, al establecer una ampliación al plazo de suspensión de incorporación de nuevas embarcaciones pesqueras artesanales a la Dirección Regional de Producción de Áncash, que de 6 meses pasó a 1 año. Pues bien, estando a las razones expuestas con anterioridad, también la Ordenanza Regional N.º 005-2011-REGION-ÁNCASH/CR debe declararse inconstitucional, por conexión.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ordenanza Regional N.º 003–2010–REGION–ÁNCASH/CR, emitida por el Gobierno Regional de Áncash.

2. Declarar la INCONSTITUCIONALIDAD, POR CONEXIÓN, de la Ordenanza Regional N.º 005–2011–REGION ÁNCASH/CR.

Publíquese y notifíquese.