EXP. N.° 00375-2012-PA/TC
SANTA
EFRAÍN FELIPE
GONZALES MORALES
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 29 días del mes de marzo de 2012 la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los señores magistrados Urviola Hani, Vergara Gotelli y Calle Hayen, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por Efraín Felipe Gonzales Morales contra la resolución de fojas 567, su fecha 4 de noviembre de 2011, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 10 de noviembre de 2008, el actor interpuso demanda de amparo contra la Universidad Privada San Pedro de Chimbote (UPSP), solicitando que se declare nula e inaplicable la Resolución N.º 3187-2008-UPSP/CU, de fecha 12 de setiembre de 2008, emitida por el Consejo Universitario, y que por lo tanto, se le reincorpore al cargo de representante de egresados en dicho consejo. Alega que se le habrían vulnerado sus derechos al debido proceso y a la tutela jurisdiccional efectiva, el principio de presunción de inocencia, el principio de tipicidad, y el principio de inaplicabilidad por analogía de la ley penal.
Argumenta que fue elegido mediante elecciones democráticas para desempeñar el cargo de representante de los egresados de la UPSP por el período del 25 de enero de 2008 al 14 de julio de 2009; que ello fue reconocido mediante Resolución de Consejo Universitario N.º 283-2008-UPSP/CU, siendo ampliado el período hasta el 25 de enero de 2011, con la Resolución N.º 031-2008-USP/R; que no obstante ello, el Consejo Universitario en pleno, en sesión extraordinaria de fecha 17 de junio de 2008, continuada el 3 de julio de 2008, formula pedido para que se abra procedimiento disciplinario sancionador en su contra sobre actos de extorsión en contra de la empresa de vigilancia Elite SRL. Indica que con el inicio de tal procedimiento se vulneró el reglamento de sesiones del Consejo Universitario, que establece que los pedidos pueden ser realizados en reuniones ordinarias del consejo. Además, alega que de conformidad con el artículo 17.º de tal reglamento, se debe, primero, aprobar la cuestión previa antes de la fundamentación de los informes y pedidos. De otro lado, aduce que al abrírsele un procedimiento por extorsión no solo se le está aplicando una sanción por hechos no tipificados en los estatutos y reglamentos, sino que, además, el Consejo está arrogándose competencias jurisdiccionales. De igual manera, afirma que el Consejo Universitario lo investigó y sancionó por los mismos hechos presuntamente ilícitos, los que son materia de investigación penal, con lo que se vulnera el principio de presunción de inocencia y el ne bis in ídem. Agrega que a pesar de tales argumentos, la comisión investigadora recomendó la sanción administrativa de separación como representante de graduados ante el Consejo Universitario por el término del período eleccionario e inhabilitación para futuras representaciones, por vulnerar los artículos 31.º, 32.º, a), c), y d), del reglamento de sesiones del Consejo Universitario; que dicho consejo impuso tal sanción a pesar de que su reglamento no contempla la inhabilitación futura como una sanción; y que en todo caso, el reglamento general de la Universidad establece que la sanción de suspensión no puede superar los 30 días. Expresa, por último, que no es necesario agotar la vía previa debido a que mediante Acuerdo N.º 347 del Consejo Universitario se ejecuta la separación; que ello ocurre antes de que se expida resolución y de que venza el plazo para que dicha resolución quede consentida, siendo, por ello, aplicable el artículo 46, inciso 2, del Código Procesal Constitucional.
La Universidad San Pedro contesta la demanda solicitando que sea rechazada, alegando que está debe ser tramitada por otra vía igualmente satisfactoria. Aduce que mediante Resolución del Consejo Universitario N.º 2330-2008-USP/CU se decidió someter a proceso administrativo disciplinario al demandante. Afirma que el procedimiento disciplinario y la suspensión están plenamente justificados en tanto que son consecuencia directa de su conducta dolosa, investigada y corroborada a nivel policial, y que no se vulnera el principio non bis ídem, debido a que el procedimiento administrativo tiene una naturaleza totalmente distinta. Asimismo sostiene que el actor habría transgredido la recíproca contribución ética que debe existir entre la universidad y los graduados, de acuerdo con el artículo 64.º de la Ley Universitaria (Ley N.º 23733) y el artículo 143.º del Estatuto de la Universidad. La Universidad solicita que se declare improcedente la demanda por haberse materializado la sustracción de la materia; añade que en otros escritos explica que la demanda debería ser tramitada por otra vía igualmente satisfactorias.
El Juzgado Civil Transitorio-Sede Central, con fecha 16 de setiembre de 2010, declara fundada la demanda considerando que la Universidad San Pedro ha vulnerado el principio constitucional de legalidad al iniciar una investigación por extorsión y terminar sancionando por incumplimiento de las normas del reglamento, abuso de autoridad y falta de respeto y agresión física o moral a miembros del consejo. También expresa que no existe base legal para que el consejo universitario haya inhabilitado al demandante para futuras representaciones, sanción que no está tipificada en el artículo 34 del reglamento de sesiones del consejo universitario, que reconoce la amonestación y suspensión. Considera también que se ha vulnerado el derecho de presunción de inocencia puesto que la Universidad demandada debió inhibirse de investigar una vez enterada del proceso penal por extorsión promovido ante el poder judicial o iniciar investigación por otras inconductas realizadas por el actor, más aún cuando el Ministerio Público y el Poder Judicial han archivado el proceso penal por falta de medios probatorios.
La Sala revoca la resolución apelada y declara improcedente la demanda ya que los cuestionamientos del actor pueden ser realizados en la vía ordinaria correspondiente, debido a que en los procesos de amparo se carece de estación probatoria, siendo de aplicación el artículo 5, inciso 2), del Código Procesal Constitucional. Asimismo, estima que al haber sido el demandante elegido representante de los graduados ante el consejo universitario hasta el 25 de enero de 2011, y haber transcurrido tal período, carece de objeto expresar cualquier consideración al respecto.
FUNDAMENTOS
Delimitaciones del petitorio
1. Mediante la presente demanda de amparo se está cuestionando la Resolución N.º 3187-2008-UPSP/CU, de fecha 12 de setiembre de 2008, por supuestamente afectar los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela jurisdiccional efectiva, a la presunción de inocencia, el principio de tipicidad, el principio de legitimidad y el principio de inaplicabilidad por analogía de la ley penal. Y se solicita que se declare nula tal resolución y se disponga la reincorporación del actor al Consejo Universitario en calidad de representante de los egresados de la UPSP.
Consideraciones previas
2. En el artículo 1.º de la resolución cuestionada se impone al actor dos sanciones: a) la suspensión de sus funciones como miembro integrante del Consejo Universitario, por el término de su elección, y, b) la inhabilitación para futuras representaciones de esta naturaleza.
3. Tal como ha sido establecido en la demanda, el actor fue elegido representante de los egresados de la UPSP por el período del 25 de enero de 2008 al 14 de julio de 2009. Tal como indica el actor, ello fue reconocido mediante Resolución de Consejo Universitario N.º 283-2008-UPSP/CU (fojas 3), siendo ampliado el período hasta el 25 de enero de 2011, con la Resolución N.º 031-2008-USP/R (fojas 5). Entonces teniendo ello en cuenta, es sencillo determinar que, respecto al pedido de anulación de la sanción de suspensión en sus funciones, no es factible retrotraer las cosas al estado anterior al supuesto acto lesivo, porque el mandato para el cual fue elegido el actor ya venció. Por consiguiente, específicamente sobre este punto la demanda debe declararse improcedente al haberse materializado la sustracción de la materia.
4. En contraste con ello, puesto que el punto b) del artículo 1.º de la resolución cuestionada se refiere a la inhabilitación para futuras representaciones de tal naturaleza, se entiende que las consecuencias de tal prohibición son indefinidas en el tiempo, por lo que sus efectos se mantienen activos. En tal sentido, con relación a este punto de la resolución cuestionada no se habría generado la sustracción de la materia, debiendo analizarse lo solicitado por el demandante. Por consiguiente, en esta sentencia el Tribunal se centrará en analizar únicamente si la sanción de inhabilitación indefinida vulnera los derechos fundamentales del actor, esto es, si las consecuencias de tal inhabilitación vulneran o no los derechos fundamentales. Para determinar ello, se analizará el extremo relativo al principio de legalidad y al principio de tipificación de la sanción de inhabilitación permanente.
Sobre la supuesta vulneración de los principios de tipicidad y legalidad
Argumentos del demandante
5. Alega que mediante la Resolución del Consejo Universitario N.º 2330-2008-UPSP/CU, de fecha 4 de julio de 2008 (fojas 6), se determinó abrirle proceso de investigación, y que mediante el informe N.º 001-2008-CI-UPS-CU, del 13 de agosto de 2008, la Comisión investigadora recomienda imponer al actor la sanción administrativa de “suspensión de su condición de representante de los graduados de la Facultad de Derecho y Ciencia Política hasta por el término del período de su elección”. La comisión sustenta ello en los artículos 31.º, 32.º, incisos a), c) y d), 33.º y 38.º del Reglamento de Sesiones del Consejo Universitario. Si bien dicha recomendación fue tomada en cuenta por el Consejo Universitario mediante Resolución N.º 3187-2008-UPSP/CU, de fecha 12 de setiembre de 2008 (fojas 9), no solo lo suspendió sino que, además, lo inhabilitó para futuras representación de tales naturalezas.
6. Al respecto, alega que la sanción impuesta por el Consejo no condice con el artículo 34.º del Reglamento de Sesiones del Consejo Universitario (fojas 86-93), que establece como sanciones aplicables solo la amonestación y la suspensión, sin que exista estipulación normativa para inhabilitarlo del Consejo; máxime si el artículo 236.º del Reglamento General de la Universidad, aprobado por Acuerdo N.º 299-2001-UPSP-CU (fojas 94-125), establece que se aplicará la suspensión de 1 a 30 días, es decir, no se considera una separación definitiva y menos una inhabilitación indefinida. Se vulnera de esta manera el principio de legalidad ya que se le inhabilita de por vida para futuras representaciones en la Universidad Privada San Pedro, cuando la sanción de inhabilitación no se encuentra tipificada, siendo, por consiguiente, irregular la sanción impuesta.
Argumentos de la Universidad Privada San Pedro de Chimbote
7. La Universidad contesta la demanda alegando que el demandante ha transgredido uno de los fines por los cuales la institución mantiene su relación con sus graduados, como es la recíproca contribución ética. Aduce que frente a la denuncia presentada por el gerente de Elite SRL, Empresa de Vigilancia de la Universidad San Pedro, se decidió abrir un procedimiento de investigación al actor sobre los actos de extorsión denunciados. Así, se otorgó un plazo para que el ahora demandante efectúe su descargo por la presunta extorsión en que habría sido partícipe, por lo que no se vulneró su derecho a la defensa.
8. Agrega que no se ha vulnerado el principio ne bis in ídem puesto que la investigación penal es de distinta naturaleza que la investigación y sanción administrativa. Y que la sanción fue consecuencia de la conducta dolosa investigada y corroborada a nivel policial, por lo que en el procedimiento administrativo disciplinario en el que fue sancionado se respetó el derecho al debido proceso. Así recuerda que de acuerdo al artículo 15.º del Reglamento de la Universidad San Pedro “La representación de los profesores ante la Asamblea Universitaria, Consejo Universitario, Consejo de Facultad, Consejo Directivo de la Escuela de Postgrado y Comité electoral, según corresponde, vaca por: […] h) Sanción disciplinaria por falta grave” (fojas 95).
Consideraciones del Tribunal Constitucional
9. Debido a una denuncia realizada por la empresa de seguridad que brindaba sus servicios a la universidad emplazada el Consejo Universitario decidió iniciar un procedimiento administrativo disciplinario al ahora demandante, quien sería uno de los actores de la referida denuncia. La empresa de seguridad alegaba que el ahora actor había tratado de extorsionarlos ofreciéndole su apoyo a fin de renovar el contrato con la universidad. Frente a esta situación, que también fue investigada por la Policía y el Ministerio Público, abriéndose proceso penal inclusive (ver expediente N.º 2008-01568-0-2501-JR-PE-7 acompañado al primer tomo), el Consejo decidió iniciar procedimiento administrativo sancionador, mediante la Resolución del Consejo Universitario N.° 2330-2008-UPSOP/CU. Como consecuencia de ello, la comisión investigadora conformada para ello emitió el Informe N.º 001-2008-CI-USP-CU, de fecha 13 de agosto de 2008 (fojas 165 del cuadernillo anexado al segundo tomo del presente Expediente). En dicho informe se concluyó que no resultaba aplicable el principio ne bis in ídem; que el investigado no estaba comisionado ni autorizado por el Consejo Universitario para investigar o sostener conversaciones con los representantes de la empresa de Seguridad & Protección Elite SRL, como lo había argumentado el investigado. Además, en virtud del audio que analizó la comisión se determinó que el actor solicitó una suma de dinero al representante de la empresa de seguridad. Por ello, la Comisión consideró que el ahora amparista incurrió en la comisión de faltas contempladas en el Reglamento de Sesiones de Consejo Universitario, siendo aplicables los artículos 31.º, 32.º, incisos a), c) y d); 33.º y 38.º, recomendando que se imponga la sanción de suspensión de su condición de representante de los graduados de la facultad de Derecho. Indica, además, que si bien la norma mencionada no tiene mínimos ni máximos sobre el tiempo de suspensión, ello lo resolverá el Consejo Universitario, de acuerdo a la Disposición Final Única del Reglamento.
10. Mediante la Resolución del Consejo Universitario N.° 3187-2008-UPSP/CU, de fecha 12 de setiembre de 2008 (fojas 9), además de la suspensión se decide aplicar la sanción administrativa de inhabilitación para futuras representaciones en los órganos de las Universidad. Así, el Consejo decidió ir más allá de lo recomendado por la comisión investigadora para lo que, en principio, está autorizado. Sin embargo, conforme se aprecia, no existe en la regulación de la Universidad norma alguna que le permita declarar la inhabilitación indeterminada de un miembro del Consejo Universitario.
11. En efecto, el Consejo se basó en una serie de artículos del Reglamento de Sesiones de Consejo Universitario, específicamente en los artículos 31.º, 32.º, incisos a), c) y d); 33.º y 38.º. El artículo 31.° establece que
[…] las faltas se tipifican por la naturaleza de la acción u omisión. Su gravedad será determinada evaluando las condiciones siguientes: a) La forma de comisión, b) La concurrencia de varias faltas; c) La participación de uno o más miembros en la comisión de la falta; y, d) Los efectos que produce la falta.
12. Igualmente, el artículo 32.° del reglamento establece que son faltas de carácter disciplinario:
a) El incumplimiento de las normas establecidas en el presente Reglamento; b) La negligencia en el cumplimiento de las funciones; c) El abuso de autoridad y el uso de la función con fines distintos a los que figuran en las normas; d) La falta de respeto y la agresión física o moral a los miembros del Consejo; e) Los actos de inmoralidad o contrarios a las buenas costumbres; f) Las instancias o imputabilidad de los miembros a las sesiones de trabajo; y, g) La alteración del orden en las sesiones con palabras o con hechos.
13. Por último, el artículo 38.º establece que los miembros del Consejo Universitario serán sancionados administrativamente por “incumplimiento de las normas establecidas dentro del estatuto y el presente reglamento, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal en que pudiera incurrir”.
14. Como se aprecia de los argumentos expuestos, el problema en este caso se centra en el principio de legalidad y tipicidad. Al respecto, este Tribunal ha establecido en la STC 0197-2010-PA lo siguiente (fundamento 16-20):
[el principio de legalidad] constituye una garantía constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos, consagrado por la Constitución en su artículo 2º, inciso 24, literal d), con el siguiente tenor: “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley”.
El principio de legalidad en materia sancionadora impide que se pueda atribuir la comisión de una falta si ésta no está previamente determinada en la ley, y también prohíbe que se pueda aplicar una sanción si ésta no está determinada por la ley. Como lo ha expresado este Tribunal (Cfr. Expediente N.° 010-2002-AI/TC), este principio impone tres exigencias: la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado (lex praevia), y que la ley describa un supuesto de hecho estrictamente determinado (lex certa).
Se ha establecido, además, que "Dicho principio comprende una doble garantía; la primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, que refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes; es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex praevia) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como ley o norma con rango de ley” (Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional español N.º 61/1990).
Sin embargo, no debe identificarse el principio de legalidad con el principio de tipicidad. El primero, garantizado por el artículo 2º, inciso 24, literal d) de la Constitución, se satisface cuando se cumple con la previsión de las infracciones y sanciones en la ley. El segundo, en cambio, define la conducta que la ley considera como falta. Tal precisión de lo considerado como antijurídico desde un punto de vista administrativo, por tanto, no está sujeto a una reserva de ley absoluta, sino que puede ser complementado a través de los reglamentos respectivos.
Por consiguiente, y conforme a lo expuesto en la sentencia recaída en el Expediente N.º 2192-2004-AA/TC, el subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo, bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal.
15. En consecuencia, debe analizarse ahora la reglamentación aplicada a este caso. Como se aprecia, la reglamentación del Consejo Universitario no establece expresamente la sanción de la inhabilitación, por lo que, en sentido práctico, el período de sanción puede ser definido por el propio Consejo Universitario, en virtud de la Disposición Final Única del reglamento de sesiones de dicho órgano, que establece: “Todo lo no contemplado en el presente Reglamento será analizado y resuelto por el pleno del Consejo Universitario”. Entendida así la situación, el problema a resolver se centra en determinar si basta con la aplicación de las normas citadas para considerar que se ha respetado el principio de legalidad o tipicidad.
16. Este Tribunal estima que ello no basta y que por consiguiente, sí se ha afectado el principio de legalidad puesto que en ninguna de las normas citadas se establece la aplicación de la inhabilitación temporal o de por vida. Y si bien este tipo de sanción puede ser determinado en la regulación interna de la universidad, en virtud precisamente de la autonomía universitaria, lo real es que al momento de imponerle tal sanción, esta no existía.
17. Así, en el artículo 32.° del reglamento se establece qué se considera una falta sancionable, determinándose en el literal c) que “el abuso de autoridad y el uso de la función con fines distintos a los que figuran en las normas” es considerado como una falta. Y en el artículo 34.° se establece que las sanciones aplicables a las faltas son la amonestación verbal o escrita y la suspensión, añadiendo en el artículo 35.º que las sanciones se determinan dependiendo de si la falta es leve, grave o muy grave.
18. Este sistema, además de proponer una importante discrecionalidad en el Consejo Universitario, en donde una persona que comete una falta no tiene certeza de la sanción que puede recibir, no establece la inhabilitación de por vida para futuras representaciones de esa naturaleza como una posible sanción. Por lo tanto, al imponer esta sanción la Universidad está aplicando una consecuencia no contemplada en el reglamento, y, por consiguiente, vulnerando el principio de legalidad, y así el derecho al debido proceso del actor. Ello únicamente en lo que se refiere a la sanción de inhabilitación para futuras representaciones indicada en los artículos 1.º y 2.º de la Resolución del Consejo Universitario N.º 3187-2008-UPSP/CU, de fecha 12 de setiembre de 2008, tal sanción debe ser declarada nula.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA, en parte, la demanda de amparo en lo que respecta a la afectación del derecho al debido proceso al no respetarse el principio de legalidad; y en consecuencia,
2. NULA la sanción de inhabilitación para futuras representaciones de esta naturaleza, establecida por la Resolución del Consejo Universitario N.º 3187-2008-UPSP/CU, de fecha 12 de setiembre de 2008.
3. Declarar IMPROCEDENTE la demanda en lo demás por haberse determinado la sustracción de la materia.
Publíquese y notifíquese.
SS.
URVIOLA HANI
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN