EXP. N.° 01291-2013-PA/TC
ICA
TEODORA MARGARITA
MARTÍNEZ DE QUISPE
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Teodora Margarita Martínez de Quispe contra la resolución expedida por la Sala Mixta, Penal Liquidadora y de Apelación de Chincha y Pisco de la Corte Superior de Justicia de Ica, de fojas 163, su fecha 19 de febrero de 2013, que declara improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto que se declare nula la Resolución 11586-2011-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 20 de julio de 2011; y que, en consecuencia se prosiga con el pago de la pensión de jubilación que venía percibiendo en virtud de la Resolución 3598-2005-ONP/DC/DL 19990, de fecha 4 de enero de 2005. Asimismo, solicita el pago de las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos del proceso.
La ONP contesta la demanda solicitando que se la declare infundada, argumentando que la resolución cuestionada declaró la nulidad de la resolución que le otorgó la pensión a la demandante al haber sido expedida en base a documentación irregular.
El Juzgado Especializado Civil de Chincha, con fecha 10 de setiembre de 2012, declaró infundada la demanda, por considerar que la emplazada encontró indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria.
La Sala Superior revisora, revocando la apelada, declara improcedente la demanda, por estimar que la demandante debe acudir a una vía que cuente con etapa probatoria.
En el recurso de agravio constitucional la demandante sostiene que se han vulnerado sus derechos a la pensión y al debido proceso porque la demandada no ha aportado documentación adicional que precise las irregularidades que se mencionan en la resolución cuestionada.
FUNDAMENTOS
1. Delimitación del petitorio
La demandante pretende que se le restituya el pago de la pensión de jubilación.
De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37 de la STC 01417-2005-PA/TC.
Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce; debe concluirse que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho.
Por tal motivo, en atención a lo antes citado, corresponde evaluar el caso concreto, considerando además que la titularidad del derecho invocado debe estar suficientemente acreditada, para que sea posible emitir un pronunciamiento.
2. Sobre la afectación del derecho al debido proceso (inciso 3, del artículo 159 de la Constitución)
2.1. Argumentos de la demandante
Manifiesta que mediante la Resolución 3598-2005-ONP/DC/DL 19990, de fecha 4 de enero de 2005, se le otorgó una pensión de jubilación con arreglo al régimen general del Decreto Ley 19990, por haber acreditado 20 años de aportaciones.
Sin embargo, a través de las Resoluciones 529-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990 y 11586-2011-ONP/DPR/DL 19990, la ONP decidió declarar primero la suspensión y luego la nulidad de la resolución que le otorgó la pensión de jubilación a la actora, sobre la base de los argumentos esgrimidos en el Informe 457-2011-DSO.SI.D/ONP y los Informes Grafotécnicos 886-2009-SAACI/ONP y 1005-2009-SAACI/ONP, y contenidos en los considerandos de tal resolución, según los cuales se ha constatado la irregularidad de los documentos que sirvieron de sustento para el otorgamiento de la pensión de la recurrente.
Considera que se han vulnerado sus derechos constitucionales a la pensión y al debido proceso porque la emplazada ha declarado la suspensión y la posterior nulidad de la pensión de jubilación de la accionante sin haber realizado una debida motivación.
2.2. Argumentos de la demandada
Sostiene que se declaró nulo el goce de la pensión de jubilación de la demandante por haberse descubierto que la documentación presentada para que se le otorgue dicha pensión tiene indicios de falsedad.
Manifiesta que se determinó que dicha pensión fue indebidamente otorgada pues en los Informes Grafotécnicos 886-2009-SAACI/ONP y 1005-2009-SAACI/ONP, se determinó que, luego de realizar un análisis comparativo entre las liquidaciones de beneficios sociales atribuidos a los empleadores Aurelio Montoya Macedo – María Rosa Macedo de Camino y otros y Negociación Agrícola Cascajal S.A, se llegó a establecer que existía coincidencias tipográficas en cuanto a diseño, calibre, interlineado y defectos de impresión; es decir, que dichos documentos provenían de una misma máquina de escribir mecánica, por lo que se llegó a la conclusión de que el documento que sirvió para reconocer a la asegurada aportaciones presentaba irregularidades.
2.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
2.3.1. Al resolver la STC 0023-2005-AI/TC, este Tribunal ha expresado en los fundamentos 43 y 48, respectivamente, que "(…) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros), y que, (…) el contenido constitucional del derecho al debido proceso (…) presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su expresión sustantiva, están relacionados los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer" (destacado agregado).
Y con anterioridad ya se había pronunciado para precisar que "El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada – de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)" (Cfr. Nº 4289-2004-PA/TC, fundamento 2).
2.3.2. Respecto a la motivación de los actos administrativos, ha tenido oportunidad de abundar su posición, considerando que:
[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo. (STC 00091-2005-PA/TC, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en las SSTC 294-2005-PA/TC, 5514-2005-PA/TC, entre otras.).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que:
un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada.
2.3.3. Por tanto, la motivación constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido, la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título Preliminar, establece que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo, el cual reconoce que “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)”.
A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2 y 6.3 señalan respectivamente que, para su validez “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto”; y que, “No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto” (énfasis agregado).
Abundando en la obligación de motivar, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a la Administración que la notificación contenga "el texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación".
Por último se debe recordar que el artículo 239.4, desarrollado en el Capítulo II del Título IV, sobre "Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la Administración Pública", señala: “de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia”.
Suspensión de la pensiones de jubilación
2.3.4. Cuando la causa de suspensión del pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan aportaciones al régimen del Decreto Ley 19990, la Administración deberá respetar las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General, para ejercer la facultad de fiscalización posterior y, de ser el caso, cuestionar su validez.
2.3.5. A este respecto, el artículo 32.3 de la Ley 27444 expresa que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos [...]”, debiendo iniciarse el trámite correspondiente para la declaración de nulidad y la determinación de las responsabilidades correspondientes.
2.3.6. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, siendo ilógico aceptar que pese a comprobarse la existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración este obligada a mantenerlo hasta que se declare la nulidad.
2.3.7. Así, en materia previsional se deberá proceder a suspender el pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General que se han invocado, procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones tendentes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos fraudulentos.
2.3.8. Cabe señalar que el artículo 3.14 de la Ley 28532 ha establecido que la ONP está facultada para efectuar acciones de fiscalización necesarias, con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 32.1 de la Ley 27444 establece que por la fiscalización posterior, la entidad ante la que se realiza un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de oficio, mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, los documentos, las informaciones y las traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está obligada a investigar, debidamente, en caso de que encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si, efectivamente, existió fraude para acceder a ésta, e iniciar las acciones legales correspondientes.
2.3.9. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida debe establecer con certeza si uno o más documentos que sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en caso de que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión) es una obligación de la Administración y un derecho del administrado, incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su decisión y poder ejercer el control constitucional de su actuación.
2.3.10. Asimismo, el artículo 2 de la Ley 29711 y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo 92-2012-EF, señala que la ONP, en todos los casos “(…) que compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones que la Administración pudiera implementar en observancia de lo establecido en el artículo 32 de la Ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General”.
2.3.11 Con la Resolución 3598-2005-ONP/DC/DL 19990, de fecha 4 de enero de 2005, a la demandante se le otorgó la pensión completa de jubilación del régimen del Decreto Ley 19990, a partir del 29 de mayo de 1993.
2.3.12 De autos se observa que la emplazada primero suspende y luego declara la nulidad de la pensión de jubilación de la actora mediante la Resolución 11586-2011-ONP/DPR/DL 19990 (f. 2), en virtud de lo establecido por el artículo 32 de la Ley 27444 y el artículo 3, numeral 14 de la Ley 28532, y en atención al Informe 457-2011-DSO.SI.D/ONP, de fecha 16 de mayo de 2011, determinando que la pensión de jubilación ha sido indebidamente otorgada; asimismo, la citada resolución señala que se emitieron los Informes Grafotécnicos 886-2009-SAACI/ONP y 1005-2009-SAACI/ONP, que indican que se efectuó un análisis comparativo de las copias legalizadas de las Liquidaciones de Beneficios Sociales atribuidas a los empleadores Aurelio Montoya Macedo – María Rosa Macedo de Camino y otros y Negociación Agrícola Cascajal S.A., con diversos documentos atribuidos a los mismos empleadores y al empleador Cooperativa Agraria de Producción La Unión Ltda. N.º 238, en los cuales se puso en evidencia diversas irregularidades (coincidencias tipográficas en cuanto a su diseño, calibre, interlineado y defectos de impresión) y que las firmas atribuidas a José Almenara Rodríguez no corresponden a la firma que el titular tiene registrada en la RENIEC.
2.3.13 Para corroborar lo señalado en la resolución impugnada, la ONP ha adjuntado el Expediente Administrativo 01800135104, que contiene las copias fedateadas del Informe 457-2011-DSO.SI.D/ONP, así como los Informes Grafotécnicos 886-2009-SAACI/ONP y 1005-2009-SAACI/ONP, que acreditan que se produjeron los hechos en los cuales se sustenta la nulidad del acto administrativo; esto es, que en el caso concreto de la actora los documentos que sirvieron para otorgarle la pensión de jubilación son irregulares.
2.3.14 Por lo expuesto, la nulidad de la pensión de la recurrente se sustenta en la existencia de indicios razonables de adulteración de la documentación que avala su derecho. Ello configura una medida razonable mediante la cual la Administración garantiza que las prestaciones se otorguen de acuerdo a ley. Por lo tanto, en el presente caso, la Administración no ha cometido un acto arbitrario que vulnere el derecho al debido proceso.
3. Sobre la afectación del derecho fundamental a la pensión (artículo 11 de la Constitución)
3.1. Argumentos de la demandante
Refiere que al privársele de su pensión de jubilación en forma ilegal se está afectando su derecho fundamental de gozar de una pensión de jubilación, pues ha cumplido con los requisitos establecidos en la ley para obtenerla.
3.2. Argumentos de la demandada
Indica que habiéndose demostrado que la demandante ha obtenido una pensión de jubilación irregularmente, no ha atentado contra su derecho fundamental a la pensión al disponer que se declare la nulidad del acto administrativo (pago de pensión).
3.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
3.3.1. En el fundamento 37 de la STC 1417-2005-PA/TC, sobre la base de los alcances del derecho fundamental a la pensión como derecho de configuración legal y de lo expuesto respecto del contenido esencial y la estructura de los derechos fundamentales, este Colegiado estableció los lineamientos jurídicos que permitirán determinar las pretensiones que, por pertenecer al contenido esencial de dicho derecho fundamental o estar directamente relacionadas a él, merecen protección a través del proceso de amparo.
Así en el literal b) del mismo fundamento, precisó que “forman parte del contenido esencial directamente protegido por el derecho fundamental a la pensión las disposiciones legales que establecen los requisitos para la obtención de un derecho a la pensión. Así, serán objeto de protección en la vía de amparo los supuestos en los que, presentada la contingencia, se deniegue a una persona el reconocimiento de una pensión de jubilación o cesantía, a pesar de haber cumplido los requisitos legales para obtenerla (edad requerida y determinados años de aportación), o de una pensión de invalidez, presentados los supuestos previstos en la ley que determinan su procedencia”
3.3.2. Siendo así, no habiéndose producido vulneración del derecho a la debida motivación –como una de las manifestaciones del derecho fundamental al debido proceso–, al expedir la entidad emplazada la Resolución 11586-2011-ONP/DPR/DL 19990, que declaró la nulidad de la pensión de jubilación de la accionante, no se ha afectado el derecho a la pensión, toda vez que se ha demostrado la existencia de indicios razonables de adulteración de la documentación que fue tomada en cuenta por la ONP para la concesión de la pensión de la actora.
3.3.3. Por consiguiente, en el caso de autos, este Tribunal considera justificada la medida de nulidad de la resolución que dispuso el pago de la pensión, por lo que también corresponde desestimar la demanda en este extremo.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda, porque no se ha acreditado la alegada vulneración de los derechos al debido proceso y a la pensión de la actora.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA