01310-2011-AA

EXP. N.° 01310-2011-PA/TC

LIMA

SINDICATO DE TRABAJADORES

DE LA MUNICIPALIDAD

DE SAN BORJA

(SITRAMUN SAN BORJA)

RAZÓN DE RELATORÍA

La resolución recaída en el Expediente 01310-2011-PA/TC, que declara FUNDADA la demanda, se compone del voto en mayoría de los magistrados Beaumont Callirgos y Vergara Gotelli, y el voto dirimente del magistrado Eto Cruz, llamado a componer la discordia suscitada por el voto del magistrado Álvarez Miranda.

Debe señalarse que aun cuando el magistrado Beaumont Callirgos participó en la vista de la causa, su voto aparece firmado en hoja membretada aparte y no junto con la firma de los otros magistrados integrantes de la Sala debido a que se declaró su vacancia mediante Resolución Administrativa N.° 66-2013-P/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 6 de mayo de 2013.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 14 días del mes de agosto de 2013, la Sala Primera del Tribunal Constitucional pronuncia la siguiente sentencia con el voto en mayoría de los magistrados Beaumont Callirgos y Vergara Gotelli, y el voto dirimente del magistrado Eto Cruz, llamado a componer la discordia suscitada por el voto del magistrado Álvarez Miranda

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por el Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de San Borja contra la resolución de fojas 141, su fecha 13 de enero de 2011, expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 13 de julio de 2009, el Sindicato recurrente interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Distrital de San Borja solicitando que se deje sin efecto la Resolución de Alcaldía 110-2009-MSB-A del 4 de junio de 2009, y que en consecuencia, se disponga el reinicio de la negociación bilateral hasta la disponibilidad presupuestaria del año 2009. Invoca la vulneración de su derecho a la negociación colectiva. Manifiesta que de acuerdo con la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411 y el Decreto Supremo 070-85-PCM, las municipalidades se encuentran facultadas para regular el pago de remuneraciones, bonificaciones y otros beneficios a través del procedimiento de negociación colectiva.

El Procurador Público de la Municipalidad emplazada contesta la demanda manifestando que el derecho a la negociación colectiva no es un derecho absoluto y que resulta admisible su limitación a través de normas presupuestarias, razón por la cual al no existir disponibilidad presupuestaria para atender el pliego de reclamos propuesto por el Sindicato demandante, se dio por concluido el trato directo sin que ello implique una violación del derecho a la negociación colectiva.

El Noveno Juzgado Constitucional de Lima con fecha 7 de enero de 2010 declaró infundada la demanda por estimar que pese a que se realizó la instalación y el debate del pliego de reclamos, la negociación colectiva no prosperó por cuestiones de disponibilidad presupuestaria.

La Sala Superior competente revocó la apelada y declaró improcedente la demanda por estimar que la pretensión demandada requiere de un proceso que cuente con una etapa probatoria.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio y procedencia de la demanda

1. La demanda tiene por objeto que se deje sin efecto la Resolución de Alcaldía 110-2009-MSB-A, del 4 de junio de 2009, y que como consecuencia de ello, se ordene el reinicio de la negociación colectiva bilateral hasta por el monto de disponibilidad presupuestaria existente para el año 2009, demanda que de acuerdo con lo establecido en la STC 206-2005-PA/TC, constituye una pretensión destinada a proteger el derecho a la negociación colectiva, por lo que el proceso de amparo resulta ser la vía idónea para su conocimiento, razón por la cual corresponde emitir pronunciamiento.

Análisis de la controversia

2. Mediante la Resolución de Alcaldía 110-2009-MSB-A, del 4 de junio de 2009 (f. 16), la Municipalidad emplazada dio por concluido el trato directo sin acuerdo de las partes, en atención a las conclusiones y recomendaciones del Órgano de Control Institucional (OCI) quien a su vez recomendó no otorgar los incrementos solicitados vía negociación colectiva, toda vez que ello implicaría infringir las normas de austeridad presupuestaria.

3. Al respecto el Sindicato demandante sostiene que de acuerdo con el acápite 2) de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y el Decreto Supremo 070-85-PCM, no existe impedimento para que la restricción presupuestaria y las condiciones de austeridad que señala el marco legal presupuestario afecte la actividad del Gobierno local de aprobación de reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos, refrigerios y movilidad a trabajadores, pues únicamente se exige que dicho gasto se encuentre previamente presupuestado y financiado.

4. Sobre el particular cabe precisar que el procedimiento de negociación colectiva de los servidores públicos se encuentra regulado en el Decreto Supremo 003-82-PCM. El citado decreto supremo otorga la representación de la negociación al sindicato mayoritario de la repartición (artículo 24), asimismo dispone que una vez presentado el pliego de peticiones, en un plazo de 10 días hábiles el titular de la Repartición convoque a una Comisión Paritaria, la cual tiene por finalidad encontrar una fórmula de solución (artículo 25). Luego de analizada la fórmula de solución propuesta y de no encontrarse en ella alguna observación se procede a aprobar los acuerdos a los que se haya llegado mediante la emisión de la resolución correspondiente (artículo 28). En el caso de que las partes de la Comisión Paritaria no llegaran a un acuerdo respecto de la fórmula de solución, se procede de la siguiente manera:

Artículo 30. Si la Comisión Paritaria no aceptara las observaciones e insistiera en la fórmula de arreglo propuesta inicialmente, por disposición del Titular de la Repartición, los actuados pasarán a conocimiento del Tribunal Arbitral que se constituirá en cada Repartición.

Artículo 31. El Tribunal Arbitral estará integrado por cuatro árbitros, designados dos por el sindicato mayoritario y dos por la Repartición y estará presidido por el que designen las partes de común acuerdo y a falta del mismo, por el que designe la Corte Superior del Distrito Judicial correspondiente, a solicitud del Titular de la Repartición.

Artículo 32. El Tribunal conocerá del pliego de peticiones y dentro del término de tercero día hábil de instalado expedirá el laudo que ponga fin al mismo, debiendo tomar en consideración el informe emitido por la respectiva Comisión Técnica. El laudo del Tribunal tienen carácter de cosa juzgada y será de obligatorio cumplimiento.

5. En el presente caso, mediante la Resolución de Alcaldía 045-2009-MSB-A, del 4 de marzo de 2009 (f. 5), se conformó la Comisión Paritaria encargada de la negociación colectiva bilateral del pliego de peticiones 2009 entre el Sindicato demandante y la Municipalidad emplazada. Asimismo, con fecha 12 de marzo de 2009 (f. 7), se instaló la Comisión Paritaria citada para dar inicio a la negociación colectiva.

Con fecha 19 de marzo de 2009 (f. 11), prosiguiendo el debate del pliego de peticiones 2009, los representantes de la Municipalidad emplazada manifestaron que no existía disponibilidad presupuestaria para atender el total de los incrementos solicitados, pues su atención demandaba un presupuesto de S/. 4’002,500.00 (cuatro millones dos mil quinientos nuevos soles), hecho que implicaría incumplir las recomendaciones del OCI sobre restricciones presupuestarias, que a su vez se encontraban respaldadas por la Contraloría General de la República. Asimismo pusieron en conocimiento que la disponibilidad presupuestaria existente para el 2009 ascendía a S/. 505,452.00 (quinientos cinco mil cuatrocientos cincuenta y dos nuevos soles). Por su parte los representantes del Sindicato demandante sostuvieron que las restricciones presupuestarias no incluían la negociación colectiva y que si bien resultaba cierto que el presupuesto existente no resultaba suficiente para atender sus reclamos, sí podía cubrir alguno de ellos.

La citada reunión concluyó sin acuerdo alguno, manifestando por su parte los representantes de la Municipalidad emplazada que todas las peticiones formuladas por el Sindicato implicaban un incremento, mientras que los representantes del Sindicato demandante expresaron que procederían a dar inicio al trato directo con las correspondientes acciones legales que ameritaran.

Con fecha 4 de junio de 2009, a recomendación de la Comisión Técnica del Pliego de peticiones 2009 (f. 17), la Municipalidad emplazada emite la resolución de alcaldía cuestionada, dándose por concluido el trato directo por imposibilidad legal ligada a la existencia de normas de austeridad presupuestaria.

6. Como es de verse, el procedimiento seguido concluyó de manera unilateral sin observarse lo dispuesto por el artículo 30 y siguientes del Decreto Supremo 003-82-PCM, dado que luego de las desavenencias surgidas entre las partes y las recomendaciones de la Comisión Técnica, correspondía conformarse un Tribunal Arbitral para proseguir con la negociación colectiva, estadio que de acuerdo con lo existente en autos, no ha sido cumplido por el titular de la Municipalidad emplazada, afectándose los derechos al debido procedimiento y a la negociación colectiva del Sindicato demandante, razón por la cual corresponde declarar la nulidad de la resolución de alcaldía cuestionada, debiendo retrotraerse las cosas al estado anterior a la violación de los citados derechos a efectos de que se prosiga la negociación colectiva en los términos que dispone el referido Decreto Supremo 003-82-PCM.

7. En la medida que en este caso se ha acreditado que la Municipalidad emplazada ha vulnerado los derechos al debido procedimiento y a la negociación colectiva del Sindicato demandante, corresponde que de conformidad con el artículo 56 del Código Procesal Constitucional, asuma el pago de los costos del proceso, los cuales deberán ser liquidados en la etapa de ejecución de sentencia.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA la demanda por haberse acreditado la vulneración de los derechos al debido procedimiento y a la negociación colectiva del Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de San Borja.

2. Ordenar que la Municipalidad Distrital de San Borja prosiga con el procedimiento de negociación colectiva con el Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de San Borja de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto Supremo 003-82-PCM, con el abono de los costos.

Publíquese y notifíquese.

SS.

VERGARA GOTELLI

BEAUMONT CALLIRGOS

ETO CRUZ

EXP. N.° 01310-2011-PA/TC

LIMA

SINDICATO DE TRABAJADORES

DE LA MUNICIPALIDAD

DE SAN BORJA

(SITRAMUN SAN BORJA)

VOTO DIRIMENTE DEL MAGISTRADO ETO CRUZ

Con el debido respeto por la opinión del magistrado Álvarez Miranda, quien opta por declarar infundada la demanda, me adhiero a lo resuelto por los magistrados Beaumont Callirgos y Vergara Gotelli, y en ese sentido, mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda de amparo de autos, en atención a las siguientes consideraciones:

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por el Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de San Borja contra la resolución expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 141, su fecha 13 de enero de 2011, que declaró improcedente la demanda de autos

ANTECEDENTES

Con fecha 13 de julio de 2009, el Sindicato recurrente interpuso demanda de amparo contra la Municipalidad Distrital de San Borja, solicitando que se deje sin efecto la Resolución de Alcaldía N.º 110-2009-MSB-A, de fecha 4 de junio de 2009, y que en consecuencia, se disponga el reinicio de la negociación bilateral hasta la disponibilidad presupuestaria del año 2009. A tal fin, invoca la afectación de su derecho a la negociación colectiva, y sustentando que, de acuerdo con la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley N.º 28411 y el Decreto Supremo N.º 070-85-PCM, las municipalidades se encuentran facultadas para regular el pago de remuneraciones, bonificaciones y otros beneficios a través del procedimiento de negociación colectiva.

En su contestación a la demanda, el Procurador Público de la Municipalidad emplazada manifestó que el derecho a la negociación colectiva no era un derecho absoluto y resulta admisible su limitación a través de normas presupuestarias, razón por la cual al no existir disponibilidad presupuestaria para atender el pliego de reclamos propuesto por el Sindicato demandante, se dio por concluido el trato directo sin que ello implique una violación al derecho a la negociación colectiva.

Con fecha 7 de enero de 2010, el Noveno Juzgado Constitucional de Lima declaró infundada la demanda, por estimar que pese a que se realizó la instalación y el debate del pliego de reclamos, la negociación colectiva no prosperó por cuestiones de disponibilidad presupuestaria.

A su turno, la Sala Superior competente revocó la apelada, declarando improcedente la demanda, por estimar que la pretensión demandada requiere de un proceso que cuente con una etapa probatoria.

FUNDAMENTOS

§1. Sobre el derecho constitucional a la negociación colectiva (artículo 28º de la Constitución)

1. El artículo 28º de la Constitución garantiza el derecho de negociación colectiva, y le impone al Estado los deberes de fomentar y promover la concertación y demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo. Con ello, se busca lograr el bienestar y la justicia social en las relaciones empleador- trabajador, dentro de un espíritu de coordinación económica y equilibrio social.

2. En el ámbito internacional, el artículo 4º del Convenio 98 de la OIT entiende a la negociación colectiva como aquella forma de discusión o diálogo destinada a lograr un acuerdo que tiene por objeto reglamentar las condiciones de empleo a través de acuerdos, contratos o convenios colectivos; mientras que el artículo 2º del Convenio 154 la define como aquella negociación que tiene lugar entre, por una parte, un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, y por la otra, una organización o varias organizaciones de trabajadores, con el fin de: a) fijar las condiciones de trabajo y empleo; b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores; o, c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez.

3. En lo que respecta al contenido de este derecho iusfundamental, el Tribunal Constitucional ha señalado que el artículo 28° de la Constitución “debe interpretarse en el sentido de que, si bien esta labor de fomento y promoción de la negociación colectiva, implica, entre otras acciones, que el Estado promueva las condiciones necesarias para que las partes negocien libremente, ante situaciones de diferenciación admisible, el Estado debe realizar determinadas acciones positivas para asegurar las posibilidades de desarrollo y efectividad de la negociación colectiva, pudiendo otorgar determinado ‘plus de tutela’ cuando ésta sea la única vía para hacer posible la negociación colectiva” [STC N.º 0261-2003-AA/TC, fundamento 3].

4. Así entendido, el derecho de la negociación colectiva supone que el Estado puede efectuar acciones positivas que tutelen al trabajador, atendiendo a que, en los hechos, éste no se encuentra en igualdad de condiciones respecto de su empleador a la hora de la negociación, a efectos de llegar a un acuerdo que satisfaga sus intereses; en esa medida, el proceso constitucional de amparo es la vía adecuada para tutelar los derechos colectivos de los trabajadores [Cfr. RRTC N.^os 0636-2011-PA/TC, 0799-2012-AC/TC, 02287-2009-PA/TC, 03312-2011-PA/TC].

5. Ahora bien, de una lectura conjunta de los Convenios núms. 98, 151 y 154 de la OIT, que forman parte del bloque de constitucionalidad del artículo 28º de la Constitución, es posible desprender una serie de principios que rigen la negociación colectiva como actividad o proceso, cuales son los siguientes:

a) El principio de la negociación libre y voluntaria, así reconocido en el artículo 4º del Convenio núm. 98, según el cual, para que la negociación colectiva sea eficaz, de tener carácter voluntario y no estar mediado por medidas de coacción que alteren el carácter voluntario de la negociación. Este principio incluye, a su vez: a) la libertad para negociar, entendida como la libertad de elegir entre acudir o no a negociar y de negociar con una o con otra organización sindical, y b) la libertad para convenir, entendida como la libertad para ponerse o no de acuerdo durante la negociación. De este modo, el Estado no puede ni debe imponer, coactivamente, un sistema de negociaciones colectivas a una organización determinada, aunque ello no le impide preveer legislativamente mecanismos de auxilio a la negociación, tales como la conciliación, la mediación o el arbitraje, ni órganos de control que tengan por finalidad facilitar las negociaciones.

b) El principio de libertad para decidir el nivel de la negociación, igualmente establecido en el artículo 4º del Convenio núm. 98, con arreglo al cual la determinación del nivel de negociación colectiva debe depender esencialmente de la voluntad de las partes y, por consiguiente, no debe ser impuesto por la legislación. Por esta razón, la negativa de los empleadores de negociar a un nivel determinado, en principio, no constituiría una violación del derecho de negociación colectiva, si bien, por excepción, cabe la posibilidad de que el nivel de la negociación colectiva pueda ser determinada por vía heterónoma (arbitraje) ante un organismo independiente a las partes, en función de la naturaleza promotora de la negociación colectiva, lo cual se justifica plenamente en el caso de que se demuestre que una de las partes no está cumplimiento con su deber de negociar de buena fe o está realizando prácticas desleales.

c) El principio de buena fe, en atención al cual las dos partes deben actuar con buena fe y lealtad para el mantenimiento de un desarrollo armonioso del proceso de negociación colectiva, es decir, deben realizar un esfuerzo sincero de aproximación mutua para obtener un acuerdo razonable y coherente. Asimismo, en virtud a este principio, los acuerdos adoptados entre las dos partes deben ser de cumplimiento obligatorio e inmediato, por lo que ninguna legislación puede preveer ni permitir que el empleador modifique unilateralmente el contenido y los compromisos asumidos en los convenios colectivos previamente pactados, u obligar a negociar nuevamente.

6. En suma, a la luz de los principios expuestos, es claro que la negociación colectiva se manifiesta como la actividad o proceso encaminado a la conclusión de un acuerdo, contrato o convenio colectivo, de forma de dar respuesta a los distintos intereses de las partes, fijando formas equitativas para la distribución de las cargas y beneficios y de los derechos y obligaciones, siendo por ende el principal instrumento para la armonización de los intereses contradictorios de las partes en el contexto de una relación laboral.

§2. El derecho constitucional a la negociación colectiva en el ámbito de los trabajadores del sector público

7. En la STC N.º 0008-2005-PI/TC, hemos señalado que los derecho de sindicación y huelga que la Constitución reconoce a los trabajadores, también son aplicables a los empleados públicos, con las limitaciones que el propio texto constitucional establece. Así, por ejemplo, si bien el artículo 42º de la Constitución reconoce los derechos de sindicación y huelga de los servidores públicos, precisa al mismo tiempo que los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, no son titulares de tales derechos.

8. Asimismo, en la referida sentencia, se ha dejado establecido que, para una adecuada interpretación del derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos, conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, es preciso tener en cuenta el Convenio N.º 151 de la OIT, relativo a la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones del empleo en la administración pública. Dicho Convenio dispone, en su artículo 7º, que deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos en torno a las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones.

9. En ese orden de ideas, el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos, a través de sus organizaciones sindicales, como cualquier otro derecho, no es absoluto y está sujeto a límites. Así, dentro de las condiciones nacionales a las que hace referencia el Convenio 151 de la OIT, la Constitución establece determinadas normas relativas al presupuesto público; por ejemplo, según sus artículos 77º y 78º, es un imperativo que el presupuesto asigne equitativamente los recursos públicos que y su proyecto deba estar efectivamente equilibrado. Consecuentemente, si el empleador de los servidores públicos es el Estado a través de sus diferentes dependencias, las limitaciones presupuestarias que se derivan de la Constitución deben ser cumplidas en todos los ámbitos del Estado. Por ello, ha dicho este Tribunal, “en el caso de las negociaciones colectivas de los servidores públicos, éstas deberán efectuarse considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y equitativo, cuya aprobación corresponde al Congreso de la República, ya que las condiciones de empleo en la administración pública se financian con recursos de los contribuyentes y de la Nación” [STC N.º 0008-2005-PI/TC, fundamento 53]. A consecuencia de ello, “no porque la ley disponga que todo acto relativo al empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado se vulnera el derecho a la negociación colectiva y a la libertad sindical”, en la medida en que “después de los acuerdos logrados mediante la negociación colectiva, conforme a la legislación vigente para los servidores públicos, los que tengan incidencia económica se podrán autorizar y programar en el presupuesto” [STC N.º 0008-2005-PI/TC, fundamento 54].

10. En el escenario descrito, el Tribunal Constitucional ha comprendido que, en la tensión entre el derecho a la negociación colectiva en el sector público y el principio de legalidad presupuestaria (artículos 28º y 77º de la Constitución, respectivamente), corresponde asumir una decisión ponderada que satisfaga razonablemente, y por igual, el contenido constitucionalmente protegido de ambos principios en un contexto de equidad y razonabilidad [STC N.º 02566-2012-PA/TC, fundamento 25]; lo cual conlleva reconocer necesariamente que, tal como lo ha resaltado el Comité de Libertad Sindical, “si bien las facultades presupuestarias reservadas a la autoridad legislativa no deberían tener por resultado impedir el cumplimiento de los convenios colectivos celebrados directamente por esta autoridad o en su nombre” [La libertad sindical. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 5ª edición revisada, 2006, párrafo 1033], no es menos cierto que el principio de la autonomía de las partes en la negociación colectiva de los funcionarios y empleados públicos “ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de la administración pública” [Ibidem, párrafo 1038].

11. En ese sentido, considero que para armonizar las restricciones presupuestarias a la negociación colectiva en el sector público con el artículo 28º de la Constitución, resulta preciso entender que cualquier eventual incremento y/o beneficio económico resultante de una negociación colectiva llevada a cabo con entidades del Estado, debe ser cubierto con recursos provenientes de ingresos propios, previamente incluidos en el presupuesto de la entidad, y de ninguna manera financiados por ingresos que tengan como origen otras fuentes [STC N.º 01035-2001-AC/TC, fundamentos 10 y 11]. Y que en cualquier caso, todo incremento deberá estar previsto oportunamente en el presupuesto de la entidad al momento de la negociación, en defecto de lo cual, deberá estarlo en el presupuesto subsiguiente, a fin de no limitar irrazonablemente el principio de buena fe que debe presidir todo procedimiento de negociación colectiva [STC N.º 02566-2012-PA/TC, fundamento 28].

§3. La negociación colectiva en el ámbito estatal: normativa legal aplicable

12. Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurídico, las disposiciones legales vigentes que regulan el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores del sector público son las siguientes:

12.1. Decreto Supremo N.º 003-82-PCM, del 22 de enero de 1982, que regula el derecho de los servidores públicos a constituir sus organizaciones sindicales

12.2. Decreto Supremo N.º 026-82-JUS, que dicta disposiciones para el mejor cumplimiento de la norma antes citada

12.3. Decreto Legislativo N.º 276, cuyo artículo 44º excluye del ámbito de las negociaciones colectivas a las remuneraciones o condiciones de trabajo que modifiquen el sistema único de remuneraciones

12.4. Decreto Supremo N.º 070-85-PCM, que establece el procedimiento de la negociación bilateral para determinar las remuneraciones por costo de vida y por condiciones de trabajo de los trabajadores municipales.

13. En lo que se refiere al procedimiento regulado en el Decreto Supremo N.º 003-82-PCM, se aprecia que éste otorga la representación de la negociación al sindicato mayoritario de la repartición (artículo 24º); asimismo, dispone que una vez presentado el pliego de peticiones, en un plazo de 10 días hábiles, el Titular de la Repartición convocará a una Comisión Paritaria, instalada con la finalidad de encontrar una fórmula de solución (artículo 25º). Luego de analizada la fórmula de solución propuesta y de no encontrar ella alguna observación se procede a aprobar los acuerdos arribados mediante la emisión de la resolución correspondiente (artículo 28º). En tal sentido, en caso de que las partes de la Comisión Paritaria no llegaran a un acuerdo respecto de la fórmula de solución, se procede de la siguiente manera:

13.1. Artículo 30.- Si la Comisión Paritaria no aceptara las observaciones e insistiera en la fórmula de arreglo propuesta inicialmente, por disposición del Titular de la Repartición, los actuados pasarán a conocimiento del Tribunal Arbitral que se constituirá en cada Repartición.

13.2. Artículo 31.- El Tribunal Arbitral estará integrado por cuatro árbitros, designados dos por el sindicato mayoritario y dos por la Repartición y estará presidido por el que designen las partes de común acuerdo y a falta del mismo, por el que designe la Corte Superior del Distrito Judicial correspondiente, a solicitud del Titular de la Repartición.

13.3. Artículo 32.- El Tribunal conocerá del pliego de peticiones y dentro del término de tercero día hábil de instalado expedirá el laudo que ponga fin al mismo, debiendo tomar en consideración el informe emitido por la respectiva Comisión Técnica. El laudo del Tribunal tienen carácter de cosa juzgada y será de obligatorio cumplimiento.

14. En el caso de autos, de las instrumentales que obran en autos, tenemos lo siguiente:

14.1. Mediante Resolución de Alcaldía N.º 095-2009-MSB-A, de fecha 4 de marzo de 2009, la demandada resolvió conformar la Comisión Paritaria para la Negociación Bilateral del Pliego de Peticiones del año 2009, nombrando a tal efecto a los representantes de ambas partes (fojas 5)

14.2. Con fecha 12 de marzo de 2009, se instaló finalmente la Comisión Paritaria, tal como consta del Acta correspondiente que corre a fojas 7, en la que luego de darse lectura al Pliego de Peticiones (que corre a fojas 9), se levantó la reunión para que se puedan llevar a cabo las evaluaciones y análisis correspondiente.

14.3. Con fecha 19 de marzo de 2009, reunida nuevamente la Comisión Paritaria, el Gerente de Planificación Estratégica de la municipalidad emplazada informó que el Pliego de Peticiones del SITRAMUN-SAN BORJA ascendía a un total de S/. 4’000,500.00 nuevos soles, no existiendo posibilidad de realizar incrementos remunerativos en la Genérica de Gasto 2.1. “Personal y Obligaciones Sociales”, pues los créditos presupuestarios asignados y aprobados estaban dentro del marco de ejecución previsto (fojas 11), y que durante la etapa de ejecución presupuestaria sólo se podía efectuar modificaciones en el Nivel Funcional Programático de la Genérica de Gasto 2.1 durante el primer mes del año vigente. A su turno, el Gerente de Administración y Finanzas de la emplazada expuso que si bien no existía disponibilidad presupuestal para atender el total de incrementos contenidos en el Pliego de Peticiones, podía efectuarse un análisis presupuestal para determinar qué conceptos y montos podían ser asumidos por la municipalidad (fojas 12); ante lo cual el Gerente de Planificación Estratégica precisó que, para atender las peticiones del SITRAMUN para ese año, existía una disponibilidad presupuestal de S/. 505,482.00 nuevos soles.

Por su parte, en esta misma sesión, el Gerente Municipal señaló que el Órgano de Control Institucional (OCI), mediante Informe N.º 003-2008-OCI-MSB “Examen Especial a las Remuneraciones” había emitido varias recomendaciones, las cuales impedían que se atiendan los incrementos solicitados o cualquier otro. A lo que la Gerente de Asesoría Jurídica agregó que el llegar a cualquier acuerdo respecto a los puntos materia del Pliego Petitorio para ese año implicaría un incumplimiento de las recomendaciones dadas por el OCI, las cuales están respaldadas por la propia Contraloría General de la República (según se verifica del Oficio N.º 00078-2009-CG/ORLC, de fecha 29 de enero de 2009); esto es, no se podía arribar a ningún acuerdo sobre incremento de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones, incentivos y beneficios de cualquier índoles, porque si bien estaban vigentes la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley N.º 28411 y el Decreto Supremo N.º 070-85-PCM (que autorizan la negociación de remuneraciones vía negociación colectiva en los gobiernos locales), lo cierto es que el OCI lo ha prohibido, sugiriéndose por tanto que se dé por terminada la negociación bilateral.

Finalmente, el Secretario del SITRAMUN manifestó que si bien es cierto que la capacidad presupuestal de la Municipalidad no era suficiente para atender todas las peticiones del Pliego, sí podía cubrir algunos de los incrementos solicitados.

Ante todo ello, el Gerente Municipal indicó que lamentablemente, ante las recomendaciones del OCI, y por respeto a las normas de austeridad, la Municipalidad se veía imposibilidad, aun existiendo disponibilidad presupuestal y financiera, de llegar a algún acuerdo con el SITRAMUN vía negociación colectiva que implique un incremento, reajuste o dación de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones, incentivos y beneficios; lo que conllevaba dar por concluida la negociación bilateral sin acuerdo alguno; ante lo cual el Secretario del SITRAMUN manifestó que procederían a dar inicio al Trato Directo.

14.4. Mediante Resolución de Alcaldía N.º 110-2009-MSB-A, de fecha 4 de junio de 2009, la Municipalidad emplazada resolvió dar por concluido el trato directo sin acuerdo de las partes (fojas 16)

14.5. Asimismo, es del caso recalcar que, ante la solicitud de opinión legal presentada por el SITRAMUN ante el Ministerio de Trabajo sobre la procedencia legal de incrementos vía negociación colectiva en mérito de los Decretos Supremos N.º 070-85-PCM y 003-82-PCM, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MINTRA) dio respuesta mediante Informe N.º 134-2009-MTPE/9.110, de fecha 3 de marzo de 2009 (fojas 20) concluyendo lo siguiente:

- En primer lugar, que si bien el artículo 5º de la Ley N.º 29289, Ley del Presupuesto de Sector Público para el Año Fiscal 2009 dispone la prohibición del reajuste o incremento de remuneraciones en las entidades públicas, ello era aplicable al otorgamiento de cualquier tipo de incremento en las remuneraciones, con excepción de los aumentos que son fijados a través de la negociación colectiva en los gobiernos locales con la debida observancia de las disposiciones legales correspondientes y la exigencia de disponibilidad presupuestal de la entidad edilicia; postura que, a decir del MINTRA, es coherente con la Cuarta Disposición Transitoria, numeral 2, de la Ley N.º 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, el artículo 28º de la Constitución, así como lo señalado por la Comisión de Expertos, los convenios y las recomendaciones de la OIT.

- En segundo lugar, que el artículo 5º de la Ley N.º 29289, Ley del Presupuesto para el Sector Público para el Año Fiscal 2009, puede interpretarse de tres maneras: una que prohíbe la negociación colectiva sobre materia remunerativa; una segunda, según la cual las normas presupuestarias son de organización y no limitan el derecho a la negociación colectiva; y una tercera, para la cual dicha prohibición presupuestaria no alcanza a ninguna de las partes en la relación colectiva. En tal sentido, señala que si bien el Ministerio de Economía y Finanzas ha optado por la primera interpretación, el MINTRA, en cambio, ha adoptado la tercera interpretación, porque considera que una limitación del derecho constitucional a la negociación colectiva sólo podría realizarse de forma expresa, cuando la norma presupuestaria no limita expresamente el incremento vía negociación colectiva.

- En conclusión, señala el MINTRA que, en la medida en que las normas presupuestarias no prohíben expresamente el incremento remunerativo vía negociación colectiva, no puede interpretarse su inclusión limitativa, porque tal interpretación colocaría a la norma en situación de invalidez.

- Finalmente, recordó que el Tribunal Constitucional, en la STC N.º 01035-2001-AC/TC ha determinado que existen dos condiciones para que las entidades ediles puedan otorgar incrementos salariales: que fijen el procedimiento señalado en los Decretos Supremos N.º 070-85-PCM y N.º 003-82-PCM, y que dichos incrementos sean atendidos con cargo a los ingresos propios de cada municipalidad. En tal sentido, agrega que se encuentra prohibido incluir en el presupuesto autorizaciones de gasto sin el correspondiente financiamiento, pues de lo contrario el convenio colectivo que no cumpla estas condiciones carecerá de eficacia jurídica.

15. En ese sentido, considero que para resolver la presente controversia, resulta necesario precisar que, tal como lo señala el sindicato demandante, en el caso específico de los gobiernos locales, la negociación colectiva se encuentra expresamente permitida, no sólo a nivel constitucional (artículo 42º de la Constitución, según la interpretación antes señalada), sino también a nivel legal: en efecto, de conformidad con el citado Decreto Supremo N.º 003-82-PCM, los servidores públicos tienen el derecho a constituir sus organizaciones sindicales y, en consecuencia, a negociar sus pliegos de reclamos con la entidad estatal que es su empleador, siempre de conformidad con el procedimiento allí establecido. Asimismo, la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley N.º 28411, Ley General del Sistema de Presupuesto, señala con toda claridad que:

“[l]a aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada Municipalidad. Su fijación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N.º 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985 y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Concejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que los formalicen. No son de aplicación a los Gobiernos Locales los aumentos de remuneraciones, bonificaciones o beneficios de cualquier otro tipo que otorgue el Poder Ejecutivo a los servidores del Sector Público. Cualquier pacto en contrario es nulo”.

16. En concordancia con estas disposiciones vigentes, el Tribunal Constitucional, en su STC N.º 01035-2001-AC/TC, recaída en el proceso de amparo instaurado por el Sindicato de Obreros Municipales de Breña contra dicha Comuna, ha señalado que existen dos condiciones para que las autoridades ediles puedan otorgar incrementos salariales: 1) que se fijen por el procedimiento señalado en los Decretos Supremos N.^os 070-85-PCM y 003-82-PCM; y, 2) que dichos incrementos sean atendidos con cargo a los ingresos propios de cada municipalidad (fundamento 8).

17. Por ello, considero que, atendiendo al estado del procedimiento de negociación iniciado por el SITRAMUN-SAN BORJA al momento de interponer la demanda, lo que correspondía era conformar un Tribunal Arbitral para proseguir con la negociación colectiva, lo que no fue ni ha sido cumplido por el Titular de la Municipalidad emplazada, lo que ha terminado afectando el derecho al debido procedimiento y a la negociación colectiva del Sindicato recurrente. Por lo que corresponde declarar la nulidad de la resolución de alcaldía cuestionada en autos, debiéndose retrotraer las cosas al estado anterior para que se prosiga con la negociación colectiva en los términos que dispone el antes citado Decreto Supremo N.º 003-82-PCM.

En consecuencia, mi voto es por que se declare FUNDADA la demanda de amparo de autos, por haberse acreditado la vulneración de los derechos al debido procedimiento y a la negociación colectiva del Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de San Borja; y en consecuencia, debe ordenarse a la Municipalidad Distrital de San Borja que prosiga con el procedimiento de negociación colectiva con el Sindicato recurrente, de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto Supremo N.º 003-82-PCM, con el abono de los costos.

Sr.

ETO CRUZ

EXP. N.° 01310-2011-PA/TC

LIMA

SINDICATO DE TRABAJADORES

DE LA MUNICIPALIDAD

DE SAN BORJA

(SITRAMUN SAN BORJA)

VOTO DE LOS MAGISTRADOS VERGARA GOTELLI

Y BEAUMONT CALLIRGOS

Sustentamos el presente voto en las consideraciones que a continuación indicamos:

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio y procedencia de la demanda

Análisis de la controversia

3. Sobre ello, el Sindicato demandante sostiene que de acuerdo con el acápite 2) de la Cuarta Disposición Transitoria de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y el Decreto Supremo 070-85-PCM, no existe impedimento para que la restricción presupuestaria y las condiciones de austeridad que señala el marco legal presupuestario afecte la actividad del Gobierno local de aprobación de reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos, refrigerios y movilidad a trabajadores, pues únicamente se exige que dicho gasto se encuentre previamente presupuestado y financiado.

4. Al respecto, cabe precisar que el procedimiento de negociación colectiva de los servidores públicos se encuentra regulado en el Decreto Supremo 003-82-PCM. El citado decreto supremo otorga la representación de la negociación al sindicato

mayoritario de la repartición (artículo 24), asimismo dispone que una vez presentado el pliego de peticiones, en un plazo de 10 días hábiles el titular de la Repartición convoque a una Comisión Paritaria, la cual tiene por finalidad encontrar una fórmula de solución (artículo 25). Luego de analizada la fórmula de solución propuesta y de no encontrar ella alguna observación se procede a aprobar los acuerdos a los que se haya llegado mediante la emisión de la resolución correspondiente (artículo 28). En el caso de que las partes de la Comisión Paritaria no llegaran a un acuerdo respecto de la fórmula de solución, se procede de la siguiente manera:

La citada reunión concluyó sin acuerdo alguno, manifestando por su parte los representantes de la Municipalidad emplazada que todas las peticiones formuladas por el Sindicato implicaban un incremento, mientras que los representantes del Sindicato demandante manifestaron que procederían a dar inicio al trato directo con las correspondientes acciones legales que ameritaran.

En consecuencia, a nuestro criterio, corresponde:

2. Ordenar a la Municipalidad Distrital de San Borja que prosiga con el procedimiento de negociación colectiva con el Sindicato de Trabajadores de la Municipalidad de San Borja de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto Supremo 003-82-PCM, con el abono de los costos.

SS.

VERGARA GOTELLI

BEAUMONT CALLIRGOS

EXP. N.° 01310-2011-PA/TC

LIMA

SINDICATO DE TRABAJADORES

DE LA MUNICIPALIDAD

DE SAN BORJA

(SITRAMUN SAN BORJA)

VOTO DEL MAGISTRADO ÁLVAREZ MIRANDA

Sustento el presente voto en las consideraciones siguientes:

Delimitación del asunto litigioso

1. Conforme se advierte de la presente demanda, el recurrente solicita que se deje sin efecto la Resolución de Alcaldía 110-2009-MSB-A y que, por consiguiente, se disponga el reinicio de la negociación colectiva bilateral hasta la disponibilidad presupuestaria del 2009, sin embargo, la emplazada refiere que tal pedido no resulta atendible al no existir disponibilidad presupuestaria para atender dicho pliego de reclamos.

2. De ahí que, a mi juicio, el asunto controvertido radica en determinar si el artículo 5º de la Ley Nº 29289 – Ley del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2009 debe interpretarse conforme lo señala el sindicato demandado (posición compartida por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo en el Informe Nº 134-2009-MTPE/9.110 (182/2014)), o tal como lo interpreta la Municipalidad demandada (posición asumida por el Ministerio de Economía y Finanzas en el Oficio Nº 0235-2009-EF/76.17).

Para tal efecto, resulta imprescindible analizar la constitucionalidad de dicha restricción en relación al derecho a la negociación colectiva.

Análisis de la controversia

3. El derecho a la negociación colectiva de los empleados municipales se encuentra debidamente garantizado en el artículo 28º de nuestra Constitución y ha sido regulado detalladamente en el Decreto Supremo Nº 070-85-PCM. Sin embargo, como bien lo señala el Ministerio de Economía y Finanzas, no puede soslayarse que el artículo 5º de la Ley Nº 29289 Ley del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2009, proscribe todo reajuste o incremento de remuneraciones en las entidades públicas, con excepción de los aumentos que son fijados a través de la negociación colectiva en los Gobiernos locales con la debida observancia de las disposiciones legales correspondientes y la exigencia de la disponibilidad presupuestal de la entidad edilicia.

4. Al respecto, conviene precisar que en la STC Nº 00008-2005-PI/TC este Tribunal ha señalado expresamente que “en el caso de las negociaciones colectivas de los servidores públicos, éstas deberán efectuarse considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y equitativo, cuya aprobación corresponde al Congreso de la República, ya que las condiciones de empleo en la administración pública se financian con recursos de los contribuyentes y de la Nación”. Y es que, tal como ha sido señalado en forma constante, uniforme y reiterada, ningún derecho fundamental es absoluto.

5. En tal escenario, y dado que la política de austeridad presupuestaria emprendida en aquel momento (la misma que vincula al Gobierno en todos sus niveles) tornaba inviable tales incrementos, la presente demanda resulta infundada, máxime cuando, a mi juicio, dicha política estatal de austeridad no adolece, en principio, de vicio de inconstitucionalidad alguno en tanto responde a la necesidad de administrar eficientemente los limitados recursos públicos.

Por las consideraciones precedentes, voto a favor de que se declare INFUNDADA la demanda.

ÁLVAREZ MIRANDA