EXP. N.° 01440-2013-PA/TC
LIMA
MARGOT MARÍA
OCHOA DE CAMARGO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 9 días del mes de agosto de 2013, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Mesía Ramírez, Calle Hayen y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Margot María Ochoa de Camargo contra la resolución expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 134, su fecha 3 de enero de 2013, que declara improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se declare inaplicable la Resolución 463-2007-GO.DP/ONP, de fecha 26 de junio de 2007, que suspendió el pago de su pensión de jubilación; y que, en consecuencia, se restituya la pensión que se le otorgó mediante Resolución 82773-2004-ONP/DC/DL 19990, del 8 de noviembre de 2004, de conformidad con el Decreto Ley 19990. Sostiene que ha cumplido con los requisitos necesarios para acceder a una pensión de jubilación del referido régimen previsional del Decreto Ley 19990; y que, pese a ello, la entidad demandada le suspendió el goce de la citada pensión sobre la base de indicios o evidencias de falsificación de documentos, sin haberse acreditado dicha situación. Asimismo, solicita el pago de los devengados, intereses legales y costos procesales.
La emplazada contesta la demanda alegando que se suspendió la pensión de la actora por existir evidencias de información y documentación con indicios de falsedad y adulteración, habiendo adquirido la calidad de cosa decidida la resolución administrativa de suspensión.
El Cuarto Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 16 de abril de 2012, declaró improcedente la demanda, por estimar que de los documentos obrantes en autos se advierte que la demandante no ha sustentado fehacientemente su derecho a pensión.
La Sala Superior competente confirma la apelada, argumentando que la demandante debe acudir a una vía que cuente con etapa probatoria.
FUNDAMENTOS
1. Delimitación del petitorio
En el presente caso, la recurrente interpone demanda de amparo con el objeto de que se declare inaplicable la Resolución 463-2007-GO.DP/ONP; y que, en consecuencia, se reactive su pensión de jubilación. Cuestiona la resolución que declara la suspensión de pago, por lo que corresponde evaluar su pretensión.
Evaluada la pretensión planteada según lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, debe recordarse que el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37.b) de la STC 01417-2005-PA/TC, por lo que corresponde verificar si se ha respetado el derecho al debido procedimiento administrativo.
Por otro lado, considerando que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce; cabe concluir que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho.
2. Sobre afectación del derecho al debido proceso (artículo 139.3 de la Constitución)
2.1. Argumentos de la demandante
Sostiene que sin motivo legal alguno y en base a simples suposiciones se procedió a suspender su pensión de jubilación, pues nunca se sustentó la aludida adulteración de documentos para lograr el otorgamiento de la pensión de jubilación.
2.2. Argumentos de la demandada
Alega que la resolución cuestionada fue expedida con arreglo a ley, en virtud de dispositivos legales que enmarcan la legalidad del acto administrativo, como son los incisos 1) y 4) del artículo 10 y los incisos 1) y 2) del artículo 202 de la Ley 27444.
2.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
Suspensión de la pensión de jubilación
2.3.4. Cuando la causa de suspensión del pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan aportaciones al régimen del Decreto Ley 19990, la Administración deberá respetar las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General, para ejercer la facultad de fiscalización posterior y, de ser el caso, cuestionar su validez.
2.3.5. A este respecto, el artículo 32.3 de la Ley 27444 expresa que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos [...]”, debiendo iniciarse el trámite correspondiente para la declaración de su nulidad y determinación de las responsabilidades correspondientes.
2.3.6. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, dado que sería ilógico aceptar que pese a comprobar la existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración está obligada a mantenerlo hasta que se declare su nulidad.
2.3.7. Así, en materia previsional se deberá proceder a suspender el pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General que se ha referido, procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones tendientes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos fraudulentos.
2.3.8. Cabe señalar que el artículo 3.14 de la Ley 28532 ha establecido, como obligación de la ONP, la facultad de efectuar acciones de fiscalización necesarias, con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 32.1 de la Ley 27444 establece que por la fiscalización posterior, la entidad ante la que se realiza un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de oficio, mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está obligada a investigar, debidamente, en caso de que encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si, efectivamente, existió fraude para acceder a esta, e iniciar las acciones legales correspondientes.
2.3.9. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida, debe establecer con certeza que uno o más documentos que sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en caso de que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica previsional (caducidad y suspensión) es una obligación de la Administración y un derecho del administrado, incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su decisión y poder efectuar el control constitucional de su actuación.
2.3.10. Asimismo el artículo segundo de la reciente Ley 29711 y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo 92-2012-EF, señala que la ONP, en todos los casos “que compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones que la Administración pudiera implementar en observancia de lo establecido en el artículo 32 de la Ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General”.
2.3.11. En el caso de autos, mediante la Resolución 82773-2004-ONP/DC/DL 19990, del 8 de noviembre de 2004 (f. 2), se le otorgó pensión de jubilación a la actora, a partir del 25 de octubre de 1992, reconociéndole 28 años de aportaciones, mientras que por Resolución 463-2007-GO.DP/ONP (f. 8), la ONP suspendió el pago de ésta a partir de agosto de 2007.
2.3.12. La Administración sustenta la referida resolución en la aplicación del privilegio de controles posteriores contemplado en el artículo IV, numeral 1.16, del Título Preliminar de la Ley 27444 y de la fiscalización posterior consignada en el artículo 32.1, de la misma ley, del Procedimiento Administrativo General, indicando que en el Informe 208-2007-GO.DC la División de Calificaciones de la Gerencia de Operaciones comunicó que de las investigaciones y verificaciones realizadas en los expedientes administrativos de las personas mencionadas en el Anexo N.º 1 de la resolución de vista, se ha podido concluir que existen suficientes indicios razonables de irregularidad en la información y/o documentación presentada con el fin de obtener pensión de jubilación. Agrega que al existir información y/o documentación con indicios de falsedad o adulteración, se viene causando un perjuicio a los recursos económicos del Sistema Nacional de Pensiones.
2.3.13. Por consiguiente, la motivación de la cuestionada resolución resulta genérica e imprecisa, pues aun cuando se sustenta en un informe técnico, en éste no se identifican los documentos que la actora habría presentado y que contendrían las aludidas irregularidades que ocasionaron la suspensión de su pensión de jubilación.
2.3.14. De lo anotado fluye que la entidad demandada basa la declaración de suspensión de la pensión en la irregularidad de los documentos mencionados de manera genérica en el fundamento 2.3.12. supra, al verificar los aportes que sirvieron de base para el otorgamiento de la pensión de jubilación de la demandante, por lo cual la Administración procedió a la suspensión de la pensión por trasgresión del artículo 32.3 de la Ley 27444, aduciendo fraude en la documentación presentada.
2.3.15.En orden a lo indicado, y siguiendo el criterio recaído en la STC 0086-2011-PA/TC (fundamento 6), aplicable mutatis mutandis en el presente caso, resulta pertinente afirmar que “la distribución de la carga de la prueba comporta que la demandada demuestre que se ha configurado la causal de suspensión que le sirve de argumento para sostener su postura en esta litis. Tal exigencia probatoria, sin embargo, no ha sido satisfecha por la demandada, puesto que de los actuados se verifica que no presenta ningún documento que demuestre puntualmente el hecho en el cual se sustente la suspensión referida; esto es, que el actor haya adulterado documentos para así poder obtener su pensión de jubilación minera”.
2.3.16.En consecuencia, se evidencia que la resolución cuestionada resulta manifiestamente arbitraria, dado que declara la suspensión de un acto administrativo sin sustento alguno, puesto que omite precisar cuáles son y en qué consisten las irregularidades o actos delictivos que se habrían cometido en el procedimiento administrativo de la demandante, y cuáles los medios probatorios que los acreditan.
2.3.17. Resulta relevante mencionar que del Expediente Administrativo 01800123904, que contiene la Resolución de Gerencia de Operaciones 6926-2007-GO/ONP (f. 67 a 72), así como del Informe de fecha 13 de setiembre de 2011 (f. 67 a 81 del expediente principal), que contiene el Informe Grafotécnico 101-2011-DSO.SI/ONP, presentado por la ONP mediante escrito de fecha 18 de enero de 2010, se concluye que del análisis comparativo del certificado de trabajo y de la liquidación de beneficios sociales atribuidos al supuesto ex empleador Estela Sánchez viuda de Kong – Bar Restaurant Salón Víctor, con otros documentos atribuidos al empleador en mención, se advierten coincidencias tipográficas, es decir, fueron ejecutados por una misma máquina de escribir mecánica, permitiendo establecer identidad mecanográfica; en consecuencia, dichos documentos son irregulares.
2.3.18. Si bien es cierto que los documentos mencionados en el fundamento precedente sustentan la suspensión de la pensión de jubilación de la actora, también lo es que dicha documentación no es la que sirvió de base para la expedición de la resolución administrativa que declara dicha suspensión, pues los aludidos documentos fueron expedidos con posterioridad a la expedición de la Resolución 463-2007-GO.DP/ONP. Por lo tanto, la presentación de esta nueva documentación en este estado del proceso no altera el hecho de que la resolución que declaró la suspensión de la pensión de jubilación de la actora se haya expedido sin la correcta motivación, vulnerando el derecho al debido proceso, pues como ha precisado, el Informe 208-2007-GO.DC, que sirvió de base para la suspensión de la pensión, no estaba referido al caso específico de la actora.
2.3.19. Es importante precisar que si bien no puede soslayarse el hecho de que han existido numerosos casos de fraude en materia pensionaria, y que la erradicación de dichas malas prácticas es una obligación ineludible por parte de la ONP; en ningún caso las labores de fiscalización pueden menoscabar los derechos fundamentales de los particulares ni los principios básicos sobre los que se cimienta el Estado constitucional de derecho, incluso cuando se adviertan conductas con probables vicios de ilicitud, en cuyo caso resulta necesario que la solución decretada pondere los bienes constitucionales comprometidos.
2.3.20. Así las cosas, este Tribunal considera que aun cuando se ha vulnerado el derecho a la motivación (debido proceso) con la expedición de la Resolución 463-2007-GO.DP/ONP, mediante la cual se declara la suspensión de la pensión de la recurrente, los efectos del presente fallo únicamente deben circunscribirse a decretar la nulidad de dicha resolución, a fin de que la ONP motive debidamente su decisión y señale con precisión los motivos por los que dicha pensión debe ser suspendida, pero sin que ello conlleve su restitución, pues –como se ha precisado– existirían indicios de irregularidad en los documentos que sirvieron de base para el otorgamiento de la pensión.
2.3.21.En consecuencia, se ha acreditado la vulneración del derecho a la motivación, integrante del derecho al debido proceso.
3. Sobre la afectación del derecho a la pensión (artículo 11 de la Constitución)
3.1. Argumentos de la demandante
Sostiene que al habérsele privado de percibir su pensión de jubilación sin sustento legal, se ha vulnerado su derecho a la pensión.
3.2. Argumentos de la demandada
Alega que no se ha vulnerado el derecho a la pensión de la recurrente, al haberse verificado que no reúne los requisitos legalmente previstos para percibir la prestación reclamada, dado que se ha constatado irregularidad en la documentación presentada.
3.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
3.3.1. Cabe mencionar que en el presente caso la Resolución 463-2007-GO.DP/ONP, expedida por la ONP, que ordena suspender el pago de la pensión de jubilación de la demandante, se fundamenta en la evidencia de que existe información y/o documentación con indicios de falsedad o adulteración que sirvieron de sustento para que la actora obtenga la referida pensión de jubilación. No obstante, de los actuados se advierte que la emplazada, al emitir la cuestionada resolución, no había acreditado debidamente que los documentos que la accionante presentó en sede administrativa para obtener su pensión de jubilación sean falsos, adulterados y/o irregulares.
3.3.2. Por consiguiente, cabe concluir que la actuación de la ONP ha sido arbitraria y, por tanto, vulneratoria del derecho a la pensión de la actora.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
CALLE HAYEN
ETO CRUZ