EXP. N.° 02223-2012-PA/TC

HUANUCO

NÉLIDA AGUIRRE

AQUILINO

 

           

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 

En Lima, a los 5 días del mes de setiembre de 2013, la Sala Primera del Tribunal Constitucional pronuncia la siguiente sentencia con el voto en mayoría de los magistrados  Urviola Hani y Calle Hayen, y el voto dirimente del magistrado Eto Cruz, llamado a componer la discordia suscitada por el voto del magistrado Vergara Gotelli

 

ASUNTO

 

El recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Nélida Aguirre Aquilino contra la resolución de fojas 62, su fecha 12 de abril de 2012, expedida por la Sala Civil de la Huánuco de la Corte Superior de Justicia de Huánuco, que declaró infundada la demanda de autos.

 

ANTECEDENTES

 

Doña Nélida Aguirre Aquilino, con fecha 11 de enero de 2012, interpone demanda de amparo contra la Municipalidad Distrital de Amarilis (Huánuco), solicitando:

 

a) Que se declare inaplicable la inaplicabilidad de la Resolución Gerencial Nº 073-2011-MDA/GMADE, de fecha 26 de diciembre de 2011, que resuelve la clausura definitiva de su establecimiento comercial ubicado en el Jr. Cahuide Nº 237, Paucarbamba – Amarilis, por considerar que esta ha sido emitida lesionando sus derechos constitucionales de libertad de empresa, libertad de trabajo y el derecho al debido proceso.

 

b) Que se incorpore como apercibimiento ante la eventualidad de incumplimiento del mandato judicial o del contenido de la sentencia las siguientes medidas: 1) Multa acumulativa y en forma sucesiva que debe imponerse a la demandada en una suma no menor de 50 unidades de referencia procesal. 2) Ordenar la retención de los ingresos propios de la entidad y hasta por el monto ascendente de la multa a imputarse, bajo responsabilidad. 3) La remisión de copias certificadas de los actuados a la Fiscalía a efectos de formalizar la denuncia penal y la medida de destitución del representante legal de la comuna emplazada.

 

Sostiene la demandante que su establecimiento comercial cuenta con la autorización de funcionamiento Nº 000405, desde el 30 de julio de 1984, esto es que lleva más de 27 años con licencia de funcionamiento vigente; que sin embargo con fecha 27 de diciembre de 2011, la entidad emplazada dispuso la clausura de su local, sin considerar el tiempo de la licencia, así como obviando que los ingresos de su actividad comercial son el único sustento con el que cuenta su familia. Adicionalmente refiere que otros locales comerciales ubicados dentro de la jurisdicción de la emplazada no han sido clausurados pese a que en dichos lugares se han producido cruentos hechos.

 

El Segundo Juzgado Mixto de Huánuco, mediante Resolución de fecha 17 de enero de 2012, declaró improcedente la demanda sosteniendo que la vía constitucional no es la idónea para dilucidar la controversia planteada. A su turno, la Sala Civil de Huánuco confirmó la apelada por similares argumentos.

 

FUNDAMENTOS

 

Delimitación del petitorio

 

1.    De la lectura de la demanda y de los recursos de apelación y agravio constitucional, se advierte lo siguiente:

 

·      La accionante pretende que se restituya sus derechos a la libertad de empresa, la libertad de trabajo y al debido proceso, los cuales se habrían lesionado con la clausura de su local ubicado en Jr. Cahuide Nº 237, Paucarbamba - Amarilis.

 

·      La accionante cuestiona las razones por las cuales la Municipalidad Distrital de Amarilis resolvió la clausura de su local sin considerar que tenía licencia de funcionamiento, entre otros argumentos.  

 

En consecuencia, la demandante pretende:

 

a)    Que se declare la nulidad de la Resolución Gerencial Nº 073-2011-MDA/GMADE, de fecha 26 de diciembre de 2011, emitida por la Municipalidad Distrital de Amarilis, que resuelve la clausura definitiva de su establecimiento comercial ubicado en el Jr. Cahuide Nº 237, Paucarbamba - Amarilis.

 

b)   Que de ser estimada su demanda y ante un eventual incumplimiento de la comuna emplazada, la judicatura ordene las siguientes medidas: 1)Multa acumulativa y en forma sucesiva que debe imponerse a la demandada en una suma no menor de 50 unidades de referencia procesal. 2) Ordene la retención de los ingresos propios de la entidad y hasta por el monto ascendente de la multa a imputarse, bajo responsabilidad. 3) La remisión de copias certificadas de los actuados a la Fiscalía a efectos de formalizar la denuncia penal y la medida de destitución del representante legal de la comuna emplazada.

 

Consideraciones previas

 

2.    Si bien la demanda de autos ha sido rechazada liminarmente, tanto en primera como en segunda instancia, argumentándose que existe una vía procedimental específica para la protección de los derechos invocados, debe precisarse que tal criterio ha sido aplicado de forma incorrecta, pues se advierte de la documentación obrante en autos que es posible emitir pronunciamiento de fondo sobre la afectación de los derechos invocados por la demandante.

 

3.    Por tal motivo y habiéndose puesto en conocimiento de la comuna emplazada el recurso de apelación interpuesto contra la resolución de primera instancia que rechazó liminarmente la demanda (f. 54 y 55), conforme lo dispone el artículo 47º del Código Procesal Constitucional, y en atención a los principios de economía y celeridad procesal, corresponde analizar el fondo de la cuestión controvertida, toda vez que se encuentra garantizado el derecho de defensa de la entidad demandada.

 

4.    En reiteradas ocasiones este Tribunal ha subrayado que quien busca tutela constitucional debe acreditar ser titular del derecho que estime lesionado así como la existencia del acto al cual atribuya el agravio.

 

5.    En este orden de ideas, cabe considerar que cuando se invoca una lesión de los derechos a la libertad de empresa y a  la libertad de trabajo, la legitimidad activa para demandar la protección de estos derechos implica la titularidad de una licencia de funcionamiento emitida por la autoridad municipal correspondiente, situación que se advierte en el caso de autos (véase fojas 7 del cuaderno principal), quedando descartada la declaratoria de improcedencia en relación con este punto de la demanda.

 

6.    En cuanto a los Gobiernos Locales, conforme a lo dispuesto por el artículo 195º, inciso 8), de la Constitución, estos son competentes para: “(...) desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme a ley”. Así también lo dispone la Ley Orgánica de Municipalidades Ley Nº 27972, artículo 79º, inciso 3.6.

 

No obstante, como ya lo ha establecido en anterior jurisprudencia este Tribunal, si bien los Gobiernos Locales tienen la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad en los asuntos de su competencia, tales como el otorgamiento de licencias y en su caso la imposición de sanciones administrativas, dicha capacidad debe ejercerse de conformidad con la estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no solo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste. En ese sentido, debe entenderse que la autonomía local debe ser ejercida dentro del marco constitucional y legal ya establecido.

  

Análisis de la controversia 

 

Sobre la afectación de los derechos a la libertad de trabajo y a la libertad de empresa, contemplados en los artículos 2°, inciso 15) y 59º de la Constitución.

 

Argumentos del demandante

 

7.    La demandante sostiene que la Municipalidad Distrital de Amarilis al ordenar la clausura definitiva de su local comercial (bar), ubicado en Jr. Cahuide Nº 237, Paucarbamba – Amarilis, viene lesionando sus derechos a la libertad de empresa y a la libertad de trabajo.

 

Sostiene la demandante que mediante la Resolución Gerencial Nº 073-2011-MDA/GMADE, de fecha 26 de diciembre de 2011, emitida por la Municipalidad emplazada se formalizó la lesión a los atributos materia de análisis.

 

Consideraciones del Tribunal Constitucional

 

8.        Este Tribunal, en reiterada jurisprudencia, ha sostenido que el ejercicio de los derechos fundamentales no es absoluto e ilimitado pues se encuentra regulado y puede ser restringido mediante ley; por ello, los límites a los derechos pueden ser impuestos por la misma norma que los reconoce.

 

9.        De similar manera en reiterada jurisprudencia ha puesto de relieve que la libertad de empresa se erige como derecho fundamental que garantiza a todas las personas su participación en la vida económica de la nación, y que el poder público no solo debe respetar, sino además orientar, estimular y promover, conforme lo reconocen los artículos 58º y 59º de la Constitución.

 

10.    De este modo, cuando el artículo 59º de la Constitución reconoce el derecho a la libertad de empresa está garantizando a todas las personas una libertad de decisión no solo para crear empresas (libertad de fundación de una empresa), y por tanto, para actuar en el mercado (libertad de acceso al mercado), sino también para establecer los propios objetivos de la empresa (libertad de organización del empresario) y dirigir y planificar su actividad (libertad de dirección de la empresa) en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado, así como la libertad de cesación o de salida del mercado.

 

11.    La licencia de funcionamiento de un bar constituye una de las formas en que una persona puede ejercer su derecho a la libertad de empresa, claro está, respetando las normativa correspondiente ya que el ejercicio de dicho atributo, como se ha manifestado, no es ilimitado.

 

12.    El artículo 2°, inciso 15), de nuestro texto constitucional prescribe que toda persona tiene derecho: “(…) “a trabajar libremente, con sujeción a la ley”. Es más, sobre la base del artículo 22° de la Constitución, se reconoce que: “(…) el trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y un medio de realización de la persona”.

 

13.    En relación con el contenido del derecho al trabajo, se ha señalado, en la STC N° 1124-2001-AA/TC, (fund. 12), que el contenido esencial de este derecho implica dos aspectos: por un lado, el de acceder a un puesto de trabajo; y, por el otro, el derecho a no ser despedido sino por causa justa. Sin embargo es pertinente precisar que el derecho al trabajo se manifiesta también en el derecho a la libertad de trabajo, consagrado en el artículo 27° de la Constitución; es decir, en el derecho que poseen todas las personas: “(…) para elegir la profesión o el oficio que deseen”.

 

14.    Así, el Estado no solo debe garantizar el derecho de acceder a un puesto de trabajo o de proteger al trabajador frente al despido arbitrario, sino además garantizar la libertad de las personas de elegir la actividad mediante la cual se procuran los medios necesarios para su subsistencia. En tal sentido, el Estado debe proteger tanto al trabajador dependiente como a la persona que realiza actividades económicas por cuenta propia (trabajador independiente), como es el caso de la demandante.

 

15.    En consecuencia para poder determinar la existencia o no de afectación de la libertad de trabajo de la demandante tendrá que determinarse previamente la vulneración del derecho a la libertad de empresa, según los parámetros presentados anteriormente.

 

16.    La demandante, tal como lo ha expresado en su demanda “(…) viene laborando en su establecimiento comercial con mi licencia de funcionamiento Nº 000405, desde el 30 de julio de 1984 (...)”, es decir que desde hace más de 27 años viene ejerciendo sin limitación alguna su derecho a la libertad de empresa y, en consecuencia, su derecho a la libertad de trabajo.

 

17.    Doña Nélida Aguirre Aquilino en su escrito de demanda ha manifestado que la Municipalidad ante hechos cruentos, como el fallecimiento de un jugador de fútbol del Alianza Universidad Hemilio Valdizán, acaecido en la discoteca Boom, ubicada dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Distrital de Amarilis (véase fojas 22 del expediente), no ha ordenado el cierre del citado local. Aquí es pertinente hacer algunas observaciones:

 

·      Primero, que lo sostenido por la demandante de acuerdo al artículo 221° del Código Procesal Civil, aplicable al presente caso supletoriamente, tiene la condición de declaración asimilada.

·      Segundo, que la accionante no presenta documento alguno que acredite la veracidad de su afirmación en relación con el delito de homicidio del jugador en la discoteca Boom.

·      Adicionalmente, resulta oportuno referir que del texto de la demanda, la apelación y el recurso de agravio constitucional se advierte que doña Nélida Aguirre Aquilino no cuestiona la veracidad de los hechos por los cuales la Municipalidad Distrital de Amarilis ordenó la clausura definitiva, y que se encuentran debidamente indicados en la parte considerativa de la Resolución cuya nulidad reclama.

 

18.    Así, los hechos no contradichos por la demandante, que sirvieron de sustento para que la emplazada ordenara la clausura definitiva del local comercial en el giro de bar, de propiedad de la demandante, ubicado en Jr. Cahuide N° 327, distrito de Amarilis, son los siguientes: a) la presencia de menores de edad dentro del local citado, constatada por la autoridad local y la Fiscalía de Prevención de Delito, así como por la Policía Nacional (Informe N° 41-2007-MDA/GDL-DSC); b) se encontró un arma blanca escondida en una de las mesas del local; c) solicitud de clausura de fecha 6 de noviembre de 2008, suscrita por numerosos vecinos que habitan en zonas cercanas al bar ubicado en Jr. Cahuide N° 327, y, d) solicitud de clausura de fecha 19 de diciembre de 2011, presentada por los dirigentes de base, autoridades educativas y vecinos del Jr. Cahuide N° 327.

 

Por lo expuesto este Colegiado considera que la decisión de clausura cuestionada no lesiona derecho constitucional alguno y se encuentra ajustada a ley. Dicha medida ha sido adoptada sobre la base de hechos concretos concernientes a diversas alteraciones del orden público.

 

Sobre la afectación del derecho al debido proceso, contemplado en el artículo 139º inciso 3)  de la Constitución

 

Argumentos del demandante

 

19.    La demandante sostiene que la Municipalidad Distrital de Amarilis al ordenar la clausura definitiva de su local comercial (bar), ubicado en Jr. Cahuide Nº 237, Paucarbamba - Amarilis, viene lesionando su derecho al debido proceso.

Sostiene la demandante que mediante la Resolución Gerencial Nº 073-2011-MDA/GMADE, de fecha 26 de diciembre de 2011, emitida por la Municipalidad emplazada, se formalizó la lesión al atributo materia de análisis.

 

 

Consideraciones del Tribunal Constitucional

 

20.    En lo concerniente al derecho al debido proceso, este Tribunal ha dejado establecido en reiterada jurisprudencia que dicho atributo está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos en cuyo seno se albergan los actos administrativos, a fin de que las personas estén en la posibilidad de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado o de los particulares que pueda afectarlos. Queda claro, entonces, que la cláusula fundamental contenida en el artículo 139º, inciso 3), de la Constitución Política del Perú no es patrimonio exclusivo de los procesos jurisdiccionales, sino que el respeto del contenido del debido proceso se hace extensivo a los procesos administrativos públicos (como es el caso de autos) o privados.

 

21.    Este Tribunal Constitucional ha precisado que “el fundamento principal por el que se habla de debido proceso administrativo encuentra su sustento en el hecho de que tanto la jurisdicción como la administración están indiscutiblemente vinculadas a la Constitución Política del Estado, de modo que si ésta resuelve asuntos de interés para los administrados, y lo hace a través de procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional” (STC 8495-2006-PA/TC).

 

22.    En el caso de autos se aprecia que la demandante no ha fundamentado sus cuestionamientos al procedimiento administrativo, razón por la cual la entidad emplazada ha expedido la Resolución cuya nulidad solicita, no advirtiéndose, por lo tanto, la alegada violación al debido proceso.

 

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

 

HA RESUELTO

 

Declarar INFUNDADA la demanda de amparo en los extremos referidos a la afectación de los derechos constitucionales a la libertad de empresa, de trabajo y al debido proceso.

 

Publíquese y notifíquese.

 

SS.

 

URVIOLA HANI 

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXP. N.° 02223-2012-PA/TC

HUANUCO

NÉLIDA AGUIRRE

AQUILINO

 

 

VOTO DIRIMENTE DEL MAGISTRADO ETO CRUZ

 

Con el debido respeto por la opinión del magistrado Vergara Gotelli, quien opta por declarar improcedente la demanda, me adhiero a lo resuelto por los magistrados Urviola Hani y Calle Hayen, y en ese sentido, mi voto es porque se declare INFUNDADA la demanda de amparo en los extremos referidos a la afectación de los derechos constitucionales a la libertad de empresa, de trabajo y al debido proceso.

 

 

Sr.

ETO CRUZ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXP. N.° 02223-2012-PA/TC

HUANUCO

NÉLIDA AGUIRRE

AQUILINO

 

 

VOTO EN DISCORDIA DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI

 

     Emito el presente voto en discordia por las siguientes consideraciones:

 

1.      En el presente caso encontramos una demanda de amparo contra la Municipalidad Distrital de Amarilis - Huánuco, solicitando que se deje sin efecto la Resolución Gerencial N.ª073-2011-MDA/GMADE, de fecha 26 de diciembre de 2011, que declara la clausura definitiva de su establecimiento comercial ubicado en el Jr. Cahuide N.ª 237, Paucarbamba –Amarilis, por considerar que se está afectando sus derechos constitucionales a la libertad de empresa, libertad al trabajo y el derecho al debido proceso. Asimismo solicita se incorpore el apercibimiento ante la eventualidad de incumplimiento de la sentencia en las siguientes medidas tales como: a) La multa acumulativa y en forma sucesiva que debe imponerse a la demandada, la cual no deberá ser menor a 50 URP, b) Ordenarse la retención de los ingresos propios de la entidad, c) La remisión de copias certificadas de lo actuado por la Fiscalía

 

2.      Las instancias precedentes rechazaron liminarmente la demanda considerando que la pretensión carece de contenido constitucional directo, existiendo otras vías igualmente satisfactorias para la dilucidación de la pretensión reclamada.

 

3.      Entonces tenemos que el tema de la alzada trata de un rechazo liminar  de la demanda (ab initio), en las dos instancias (grados) precedentes, lo que significa que no hay proceso y por lo tanto no existe demandado (emplazado). Por ello cabe mencionar que si el Superior no está conforme con el auto venido en grado debe revocarlo para vincular a quien todavía no es demandado puesto que no ha sido emplazado por notificación expresa y formal requerida por la ley. Lo que se pone en conocimiento es “el recurso interpuesto” y no la demanda. Por esto es que el Tribunal Constitucional al intervenir como tribunal de alzada debe limitarse al auto de rechazo liminar.

 

4.      Debo manifestar que al concedérsele al actor el recurso extraordinario de agravio constitucional, el principio de limitación aplicable a toda la actividad recursiva le impone al Tribunal Constitucional (Tribunal de alzada) la limitación de sólo referirse al tema de la alzada, en este caso nada más y nada menos que el auto de rechazo liminar.

 

5.      Debo señalar que el artículo 47º del Código Procesal Constitucional en su último parágrafo precisa ciertamente que “si la resolución que declara la improcedencia (auto de rechazo liminar evacuado por el Juez al calificar la demanda) fuese apelada, el juez pondrá en conocimiento del demandado el recurso interpuesto”. Este mandato tiene un sustento en la más elemental lógica: el recurso de apelación concedido y notificado al que debería ser considerado demandado si la sala superior revoca el auto cuestionado, produce efectos para ambas partes.

 

6.      Por cierto si el Superior revoca el auto venido en grado, para vincular a quien todavía no es demandado puesto que no ha sido emplazado por notificación expresa y formal por no existir proceso y no ser él, por tanto, demandado, tiene que ponérsele en su conocimiento “el recurso interpuesto” y no la demanda, obviamente.

 

7.      No está de más recordar que la parte en análisis del recurrido artículo 47º del Código Procesal Constitucional es copia de lo que al respecto prescribe el artículo 427º del Código Procesal Civil en su último parágrafo  al decir: “La resolución superior que resuelve en definitiva la improcedencia, produce efectos para ambas partes”. Y la resolución del superior que, en definitiva, decide sobre la improcedencia, no puede ser o no es sino la confirmatoria o la revocatoria del auto objeto de la alzada, desde luego.

 

8.      Que en atención a lo señalado es materia de la alzada el pronunciamiento de este tribunal respecto del rechazo liminar, estando en facultad sólo para pronunciarse por la confirmatoria del auto recurrido o por la revocatoria de éste, y excepcionalmente cuando se trate de casos que amerite un pronunciamiento de emergencia por tutela urgente del derecho se podría ingresar al fondo del asunto.

 

9.      Considero pertinente la ocasión para manifestar mi opinión respecto a expresiones emitidas por mis colegas en otros casos, puesto que he observado que el sustento para justificar el ingreso al fondo de la controversia –pese al rechazo liminar de la demanda– es el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. ¿Qué nos dice el citado artículo? Este artículo nos refiere que:

 

 

Los procesos constitucionales se desarrollan con arreglo a los principios de dirección judicial del proceso, gratuidad en la actuación del demandante, economía, inmediación y socialización procesales.

 

   El Juez y el Tribunal Constitucional tienen el deber de impulsar de oficio los procesos, salvo en los casos expresamente señalados en el presente Código.

 

Asimismo, el Juez y el Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las formalidades previstas en este Código al logro de los fines de los procesos constitucionales.” (subrayado agregado)

 

10.  Respecto a ello es pertinente señalar que la expresión del artículado que refiere que se deben adecuar las exigencias de las formalidades previstas en este Código al logro de los fines de los procesos constitucionales no justifica de ninguna manera el ingreso al fondo, puesto que la defensa del demandado no puede asumirse de modo alguno como una formalidad. Digo esto por qué? El proceso ha sido concebido como aquella vía a la cual pueden recurrir las partes a efectos de que se resuelva una controversia suscitada en la sociedad. Tal participación de ambas partes requiere de la admisión de la pretensión por parte del juzgador a efectos de que admitida la demanda se notifique al presunto agresor a efectos de vincularlo no solo al proceso sino a la decisión. Ya con la participación de ambas partes, éstas se someten al proceso, pero no solo se someten a las reglas del proceso sino que se someten a la determinación final del juzgador. Es decir la presencia de ambas partes no solo implica que el juez tenga la obligación de resolver conforme a la Constitución y las leyes la controversia sino que las partes respeten su decisión. He ahí donde encuentra legitimidad la decisión del juzgador, puesto que no puede concebirse una decisión emitida en un proceso judicial, cuando no será respeta ni cumplida por alguna de las partes. Por ello considero que la exigencia de la participación de ambas partes en un proceso se encuentra vinculada al derecho a la tutela judicial efectiva, ya que no puede exigirse el cumplimiento de una decisión arribada en un proceso judicial a una persona que no ha tenido participación en el citado proceso, lo que implica que tal decisión es ineficaz, ya que no generara consecuencias respecto de quien no participó.

 

11.  Los procesos constitucionales tienen una especial importancia, puesto que su finalidad es la vigencia efectiva de los derechos fundamentales y el respeto por la Constitución del Estado, teniendo por ello que determinarse al presunto agresor de un derecho fundamental. Por ende, por tal relevancia, es que afirmo que con mayor razón no puede soslayarse la intervención de la persona a la que se le acusa de la violación de un derecho fundamental, puesto que la determinación a la que arribe este Colegiado necesariamente va exigir determinada acción de dicho emplazado. Pero ¿Cómo puede exigirse la realización de un acto o el cese del mismo si no ha participado en el proceso?, es decir ¿cómo puede exigirse el cumplimiento de una decisión que no es legítima para ambas partes?. La respuesta es obvia, no puede exigirse el cumplimiento de una decisión en la que una de las partes desconoce totalmente la pretensión, no teniendo  legitimidad ni vinculación alguna para la persona que no participó. Claro está existen casos en los que es evidente que el presunto demandado –si bien no ha sido emplazado con la demanda– conoce del conflicto, como por ejemplo casos en los que la discusión se ha visto administrativamente, en los que, considero, que el Tribunal puede ingresar al fondo, pero solo si se verifica una situación especial en la que se advierta que la dilación del proceso convierta la afectación en irreparable.

 

12.  Es precisamente por ello que el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional ha permitido la omisión de algunas “formalidades” para lograr el objeto del proceso constitucional, pero no puede considerarse que la defensa del presunto emplazado es una formalidad sino una exigencia que legitima el propio proceso. Por ello considero que tal afirmación no solo es impropia sino también quebranta el proceso en el cual se pretende la defensa de los derechos constitucionales, lo que puede interpretarse que por la defensa de un derecho fundamental puede afectarse otro, lo que es incorrecto.

 

13.  Asimismo si se observa con atención el artículo III del Título Preliminar del referido código, se puede apreciar que cuando expresa a que  “(…) el Juez y el Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las formalidades previstas en este Código al logro de los fines de los procesos constitucionales”, parte de la premisa de que existe un proceso abierto, en el que se puede ser flexibles con algunos actos procesales, denominados así precisamente porque ha existido admisión a trámite de la pretensión y por ende emplazamiento, razón por la que dicho argumento no puede ser utilizado erróneamente para justificar la emisión de una sentencia cuando el objeto del recurso es el cuestionamiento de un auto de rechazo liminar. De asumir dicha posición implicaría aceptar que a este Colegiado le es indiferente si la pretensión ha sido admitida a trámite o no, puesto que con proceso o sin él, siempre se encontrará en la facultad de emitir un pronunciamiento de fondo, rompiendo toda racionalidad del proceso, convirtiendo al proceso constitucional en aquel proceso sin garantías, en el que se afectan los derechos del que debiera ser emplazado. Con esto advierto que bajo esa lógica el Tribunal podría incluso resolver una demanda de amparo en instancia única, puesto que al ser indiferente para este Colegiado la existencia del proceso, no sería exigible la admisión a trámite la demanda y por ende la participación del demandado, por lo que podría resolver directamente la pretensión planteada.

 

14.  En el caso de autos encuentro que la pretensión está dirigida a que se declare la inaplicabilidad de la Resolución Gerencial N.º 073-2011-MDA/GMADE, la cual clausura definitivamente su establecimiento, por lo cual se estaría afectando su derechos. Revisado los autos considero necesario que el presente caso debe ser ventilado en una vía que cuente con etapa probatoria, a fin de resolver el caso con las pruebas necesarias.

 

Es por lo expuesto que considero que la demanda de amparo deviene en IMPROCEDENTE.

  

 

S.

 

VERGARA GOTELLI

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXP. N.° 02223-2012-PA/TC

HUANUCO

NÉLIDA AGUIRRE

AQUILINO

 

 

VOTO DE LOS MAGISTRADOS URVIOLA HANI

Y CALLE HAYEN

  

Sustentamos el presente voto en las consideraciones siguientes:

 

FUNDAMENTOS

 

Delimitación del petitorio

 

1.    De la lectura de la demanda y los recursos de apelación y de agravio constitucional, se advierte lo siguiente:

 

·      La accionante pretende que se restituya sus derechos a la libertad de empresa, la libertad de trabajo y al debido proceso, los cuales se han lesionado con la clausura de su local ubicado en Jr. Cahuide Nº 237, Paucarbamba – Amarilis.

 

·      La accionante cuestiona las razones por las cuales la Municipalidad Distrital de Amarilis resolvió la clausura de su local sin considerar que tenía licencia de funcionamiento, entre otros argumentos.  

 

En consecuencia, la demandante pretende:

 

c)    Que se declare la nulidad de la Resolución Gerencial Nº 073-2011-MDA/GMADE, de fecha 26 de diciembre de 2011, emitida por la Municipalidad Distrital de Amarilis, que resuelve la clausura definitiva de su establecimiento comercial ubicado en el Jr. Cahuide Nº 237, Paucarbamba – Amarilis.

 

d)   Que de ser estimada su demanda y ante un eventual incumplimiento de la comuna emplazada, la judicatura ordene las siguientes medidas: *Multa acumulativa y en forma sucesiva que debe imponerse a la demandada en una suma no menor de 50 unidades de referencia procesal. *Ordenarse la retención de los ingresos propios de la entidad y hasta por el monto ascendente de la multa a imputarse, bajo responsabilidad. *La remisión de copias certificadas de los actuados a la Fiscalía a efectos de formalizar la denuncia penal y la medida de destitución del representante legal de la comuna emplazada.

 

Consideraciones previas

 

2.    Si bien la demanda de autos ha sido rechazada liminarmente, tanto en primera como en segunda instancia, argumentándose que existe una vía procedimental específica para la protección de los derechos invocados, debe precisarse que tal criterio ha sido aplicado de forma incorrecta, pues se advierte de la documentación obrante en autos que es posible emitir pronunciamiento de fondo sobre la afectación de los derechos invocados por la demandante.

 

3.    Por tal motivo y habiéndose puesto en conocimiento de la comuna emplazada el recurso de apelación interpuesto contra la resolución de primera instancia que rechazó liminarmente la demanda (f. 54 y 55), conforme lo dispone el artículo 47º del Código Procesal Constitucional, y en atención a los principios de economía y celeridad procesal, corresponde analizar el fondo de la cuestión controvertida, toda vez que se encuentra garantizado el derecho de defensa de la entidad demandada.

 

4.    En reiteradas ocasiones este Tribunal ha señalado que quien busca tutela constitucional debe acreditar ser titular del derecho que estima lesionado así como la existencia del acto al cual atribuye el agravio.

 

5.    En este orden de ideas, consideramos que cuando se invoca lesión a los derechos a la libertad de empresa y a  la libertad de trabajo, la legitimidad activa para demandar protección de estos derechos implica la titularidad de una licencia de funcionamiento emitida por la autoridad municipal correspondiente, situación que se advierte en el caso de autos (véase fojas 7 del cuaderno principal), quedando descartada la declaratoria de improcedencia en relación con este punto de la demanda.

 

6.    En cuanto a los Gobiernos Locales, conforme a lo dispuesto por el artículo 195º, inciso 8), de la Constitución, estos son competentes para: “(...) desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme a ley”. Así también lo dispone la Ley Orgánica de Municipalidades Ley Nº 27972, artículo 79º, inciso 3.6.

 

No obstante, como ya lo ha establecido en anterior jurisprudencia este Tribunal, si bien los Gobiernos Locales tienen la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad en los asuntos de su competencia, tales como el otorgamiento de licencias y en su caso la imposición de sanciones administrativas, dicha capacidad debe ejercerse de conformidad con la estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no solo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste. En ese sentido, debe entenderse que la autonomía local debe ser ejercida dentro del marco constitucional y legal ya establecido.

  

Análisis de la controversia 

 

Sobre la afectación de los derechos a la libertad de trabajo y a la libertad de empresa, contemplada en los artículos 2°, inciso 15) y 59º de la Constitución.

 

Argumentos del demandante

 

7.    La demandante sostiene que la Municipalidad Distrital de Amarilis al ordenar la clausura definitiva de su local comercial (bar), ubicado en Jr. Cahuide Nº 237, Paucarbamba – Amarilis, viene lesionando sus derechos a la libertad de empresa y a la libertad de trabajo.

 

Sostiene la demandante que mediante la Resolución Gerencial Nº 073-2011-MDA/GMADE, de fecha 26 de diciembre de 2011, emitida por la Municipalidad emplazada se formalizó la lesión a los atributos materia de análisis.

 

Consideraciones del Tribunal Constitucional

 

8.        Este Tribunal, en reiterada jurisprudencia, ha sostenido que el ejercicio de los derechos fundamentales no es absoluto e ilimitado pues se encuentra regulado y puede ser restringido mediante ley; por ello, los límites a los derechos pueden ser impuestos por la misma norma que los reconoce.

 

9.        De similar manera en reiterada jurisprudencia se ha señalado que la libertad de empresa se erige como derecho fundamental que garantiza a todas las personas participar en la vida económica de la nación, y que el poder público no sólo debe respetar, sino que además debe orientar, estimular y promover, conforme lo señalan los artículos 58º y 59º de la Constitución.

 

10.    De este modo, cuando el artículo 59º de la Constitución reconoce el derecho a la libertad de empresa está garantizando a todas las personas una libertad de decisión no sólo para crear empresas (libertad de fundación de una empresa), y por tanto, para actuar en el mercado (libertad de acceso al mercado), sino también para establecer los propios objetivos de la empresa (libertad de organización del empresario) y dirigir y planificar su actividad (libertad de dirección de la empresa) en atención a sus recursos y a las condiciones del propio mercado, así como la libertad de cesación o de salida del mercado.

 

11.    La licencia de funcionamiento de un bar constituye una de las formas en que una persona puede ejercer su derecho a la libertad de empresa, claro está, respetando las normativa correspondiente ya que el ejercicio de dicho atributo, como se ha manifestado, no es ilimitado.

 

12.    El artículo 2°, inciso 15), de nuestro texto constitucional prescribe que toda persona tiene derecho: “(…) “a trabajar libremente, con sujeción a la ley”. Es más, sobre la base del artículo 22° de la Constitución, se reconoce que: “(…) el trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y un medio de realización de la persona”.

 

13.    En lo relacionado al contenido del derecho al trabajo, se ha señalado, en la STC N° 1124-2001-AA/TC, (fund. 12), que el contenido esencial de este derecho implica dos aspectos: por un lado, el de acceder a un puesto de trabajo; y, por el otro, el derecho a no ser despedido sino por causa justa. Sin embargo es pertinente precisar que el derecho al trabajo se manifiesta también en el derecho a la libertad de trabajo, consagrado en el artículo 27° de la Constitución; es decir, en el derecho que poseen todas las personas: “(…) para elegir la profesión o el oficio que deseen”.

 

14.    Así, el Estado no sólo debe garantizar el derecho de acceder a un puesto de trabajo o de proteger al trabajador frente al despido arbitrario, sino que, además, debe garantizar la libertad de las personas de elegir la actividad mediante la cual se procuran los medios necesarios para su subsistencia. En tal sentido, el Estado debe proteger tanto al trabajador dependiente como a la persona que realiza actividades económicas por cuenta propia (trabajador independiente), como es el caso de la demandante.

 

15.    Entonces, para poder determinar la existencia o no de afectación de la libertad de trabajo de la demandante tendrá que determinarse previamente la vulneración del derecho a la libertad de empresa, según los parámetros presentados anteriormente.

 

16.    La demandante, tal como lo ha expresado en su demanda “(…) viene laborando en su establecimiento comercial con mi licencia de funcionamiento Nº 000405, desde el 30 de julio de 1984 (...)”, es decir que desde hace más de 27 años viene ejerciendo sin limitación alguna su derecho a la libertad de empresa y, en consecuencia, su derecho a la libertad de trabajo.

 

17.    Doña Nélida Aguirre Aquilino en su escrito de demanda ha señalado que la Municipalidad ante hechos cruentos, como el fallecimiento de un jugador de fútbol del Alianza Universidad Hemilio Valdizán, acaecido en la discoteca Boom, ubicada dentro de la jurisdicción de la Municipalidad Distrital de Amarilis (Véase fojas 22 del expediente), no ha ordenado el cierre del citado local. Aquí es pertinente hacer algunas observaciones:

 

·      Primero, que lo sostenido por la demandante de acuerdo al artículo 221° del Código Procesal Civil, aplicable al presente caso supletoriamente, tiene la condición de declaración asimilada.

·      Segundo, que la accionante no presenta documento alguno que acredite la veracidad de su afirmación en relación al delito de homicidio del jugador en la discoteca Boom.

·      Adicionalmente, resulta oportuno referir que del texto de la demanda, la apelación y el recurso de agravio constitucional se advierte que doña Nélida Aguirre Aquilino no cuestiona la veracidad de los hechos por los cuales la Municipalidad Distrital de Amarilis ordenó su clausura definitiva, y que se encuentran debidamente indicados en la parte considerativa de la Resolución cuya nulidad reclama.

 

18.    Así, los hechos no contradichos por la demandante, que sirvieron de sustento para que la emplazada ordenara la clausura definitiva del local comercial en el giro de bar, de propiedad de la demandante, ubicado en Jr. Cahuide N° 327, distrito de Amarilis, son: a) la presencia de menores de edad dentro del local citado, constatado por autoridad local y la Fiscalía de Prevención de Delito, así como la Policía Nacional (Informe N° 41-2007-MDA/GDL-DSC); b) se encontró un arma blanca, escondida en una de las mesas del local; c) solicitud de clausura de fecha 6 de noviembre de 2008, suscrita por numerosos vecinos que habitan en zonas cercanas al bar ubicado en Jr. Cahuide N° 327, y, d) solicitud de clausura de fecha 19 de diciembre de 2011, presentada por los dirigentes de base, autoridades educativas y vecinos del Jr. Cahuide N° 327.

 

Por lo expuesto consideramos que la decisión de clausura cuestionada no lesiona derecho constitucional alguno y se encuentra ajustada a ley. Dicha medida ha sido adoptada sobre la base de hechos concretos concernientes a diversas alteraciones del orden público.

 

Sobre la afectación del derecho al debido proceso, contemplado en el artículo 139º inciso 3)  de la Constitución

 

Argumentos del demandante

 

19.    La demandante sostiene que la Municipalidad Distrital de Amarilis al ordenar la clausura definitiva de su local comercial (bar), ubicado en Jr. Cahuide Nº 237, Paucarbamba – Amarilis, viene lesionando su derecho al debido proceso.

Sostiene la demandante que mediante la Resolución Gerencial Nº 073-2011-MDA/GMADE, de fecha 26 de diciembre de 2011, emitida por la Municipalidad emplazada, se formalizó la lesión al atributo materia de análisis.

 

Consideraciones del Tribunal Constitucional

 

20.    En lo concerniente al derecho al debido proceso, este Tribunal ha señalado en reiterada jurisprudencia que dicho atributo está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos en cuyo seno se albergan los actos administrativos, a fin de que las personas estén en la posibilidad de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado o de los particulares que pueda afectarlos. Queda claro, entonces, que la cláusula fundamental contenida en el artículo 139º, inciso 3), de la Constitución Política del Perú no es patrimonio exclusivo de los procesos jurisdiccionales, sino que el respeto del contenido del debido proceso se hace extensivo a los procesos administrativos públicos (como es el caso de autos) o privados.

 

21.    Este Tribunal Constitucional ha precisado que “el fundamento principal por el que se habla de debido proceso administrativo encuentra su sustento en el hecho de que tanto la jurisdicción como la administración están indiscutiblemente vinculadas a la Constitución Política del Estado, de modo que si ésta resuelve asuntos de interés para los administrados, y lo hace a través de procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el órgano jurisdiccional” (STC 8495-2006-PA/TC).

 

22.    En el caso de autos se aprecia que la demandante no ha fundamentado sus cuestionamientos al procedimiento administrativo, razón por la cual la entidad emplazada ha expedido la Resolución cuya nulidad solicita, no advirtiéndose, por tanto, la alegada violación al debido proceso.

 

Por consiguiente, estimamos que se debe declarar INFUNDADA la demanda de amparo en los extremos referidos a la afectación de los derechos constitucionales a la libertad de empresa, de trabajo y al debido proceso.

 

 

SS.

 

URVIOLA HANI 

CALLE HAYEN