EXP. N.º 02566-2012-PA/TC

LIMA

SINDICATO NACIONAL

DE UNIDAD DE TRABAJADORES

DE LA SUPERINTENDENCIA

NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN

TRIBUTARIA (SINAUT - SUNAT)

 

RAZÓN DE RELATORÍA

 

 

La sentencia correspondiente a la presente causa declara INFUNDADA la demanda y está conformada por el voto en el que convergen los magistrados Vergara Gotelli, Eto Cruz y Álvarez Miranda, al que se suma el magistrado Urviola Hani sólo en este extremo.

Respecto al extremo que declara que los fundamentos 18 y 25 a 28 son doctrina jurisprudencial vinculante obligatoria para todos los jueces y tribunales del país, dicha posición sólo es suscrita por los señores magistrados Vergara Gotelli, Eto Cruz y Álvarez Miranda, por lo que no alcanza la mayoría suficiente para formar sentencia conforme al artículo 5° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

 

Se acompañan los votos singulares de los magistrados Mesía Ramírez y Calle Hayen.

 

Lima, 16 de julio 2013

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXP. N.º 02566-2012-PA/TC

LIMA

SINDICATO NACIONAL

DE UNIDAD DE TRABAJADORES

DE LA SUPERINTENDENCIA

NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN

TRIBUTARIA (SINAUT - SUNAT)

 

 

VOTO DE LOS MAGISTRADOS VERGARA GOTELLI, ETO CRUZ Y

ÁLVAREZ MIRANDA

 

 

Emitimos el presente voto por las consideraciones siguientes:

 

 

           

ASUNTO

 

Recurso de agravio constitucional interpuesto por el Sindicato Nacional de Unidad de Trabajadores de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SINAUT-SUNAT) contra la resolución expedida por la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 491, su fecha 11 de abril de 2012, que declara fundada la excepción de prescripción y el archivo de los actuados

 

ANTECEDENTES

 

            Con fecha 10 de febrero de 2010, el Sindicato recurrente interpone demanda de amparo contra la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), solicitando que se le ordene suscribir el Acta de Compromiso Arbitral para que se someta a arbitraje el Pliego de Reclamos del período anual 2008-2009, al no haber existido acuerdo entre las partes durante las etapas de negociación directa y conciliación ante la Autoridad de Trabajo. Alega la vulneración de su derecho a la negociación colectiva, reconocido por el artículo 28º de la Constitución.

 

            Refiere, al respecto, que, con fecha 31 de julio de 2008, la organización sindical demandante presentó a la SUNAT el Proyecto de Convención Colectiva, con vigencia de (01) año, comprendido entre el 1 de agosto de 2008 y el 31 de julio de 2009, ante lo cual la Sub-Dirección de Negociaciones Colectivas de la Dirección Regional de Trabajo de Lima, mediante providencia de fecha 04 de agosto de 2008, dispuso abrir expediente y notificar a las partes para que dieran inicio a la negociación colectiva de acuerdo a ley. Aduce, no obstante, que transcurrido el plazo que establece el artículo 57º del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, la demandada no convocó a reunión para la instalación e inicio de la negociación entre las partes. En ese sentido, sostiene que, luego de cursar varios escritos a la entidad demandada, con fecha 29 de agosto de 2008, la Gerente de Administración de Personal de la SUNAT remitió al Sindicato copia de la Resolución de Superintendencia N.º 161-2008-SUNAT, mediante la cual se designó a los representantes de la SUNAT para la negociación del pliego de reclamos. Sostiene, empero, que ante el vencimiento del plazo de tres días concedido por el Sindicato para iniciar la negociación, éste último, mediante Oficio N.º 082-2008-/SINAUT-TI, de fecha 17 de noviembre de 2008, comunicó a la demandada su decisión de dar por concluida la etapa de negociación directa, solicitando a la Autoridad de Trabajo que convocara a las partes a conciliación. Realizadas las reuniones de conciliación, sin arribarse a ningún acuerdo sobre los puntos del pliego de reclamos, el sindicato, mediante Oficio N.º 000019-2009/SINAUT-SUNAT hizo conocer a la Comisión Negociadora de la SUNAT su decisión de dar por concluida la etapa de conciliación y someter el diferendo a arbitraje, para su definitiva solución. Finalmente, refiere que, mediante Oficio N.º 0193-2009-SUNAT/100000, de fecha 25 de marzo de 2009, el Superintendente Nacional de la SUNAT comunicó al sindicato su negativa a acudir al arbitraje, aduciendo que en tanto hay libertad para acudir a un arbitraje laboral, la entidad no podía aceptar el pedido de proceso arbitral formulado.

 

Sin embargo, el sindicato recurrente sostiene que el arbitraje laboral, al ser una opción excluyente respecto del derecho de huelga, se configura como un arbitraje “potestativo”, pues así se desprende de una interpretación sistemática de los artículos 61º a 63º del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, en el sentido de que la decisión de someter el conflicto a arbitraje corresponde a los trabajadores, debiendo en tal caso el empleador someterse a dicho procedimiento, sin tener la facultad de oponerse o negarse, salvo en el supuesto contemplado en el artículo 63º de la mencionada ley.

 

Con fecha 17 de diciembre de 2010, el Procurador Público Ad Hoc de la SUNAT contesta la demanda, deduciendo la excepción de prescripción, y solicitando que aquélla se declare improcedente, por considerar que existe una vía igualmente satisfactoria para la tutela del derecho invocado. Asimismo, aduce que no se le puede imponer el resultado de una negociación colectiva, en razón del principio de negociación libre y voluntaria que le asiste. Al respecto, replica que en todo momento la SUNAT se ha mostrado dispuesta a negociar con el sindicato, pero que no puede obligarse a una entidad estatal a someterse al arbitraje, dado el principio de legalidad presupuestaria, máxime si existe una norma legal expresa (Ley N.º 29465, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2010), que establece la prohibición de incrementar las remuneraciones del sector público, incluyendo a los arbitrajes en materia laboral.

 

Con fecha 09 de mayo de 2011, el Primer Juzgado Constitucional de Lima declara infundada la excepción de prescripción deducida por la demandada y saneado el proceso, y con fecha 30 de septiembre de 2011, fundada la demanda de amparo, por considerar que la negativa de la entidad demandada a someter a arbitraje el pliego de peticiones, sin existir justificación alguna para ello, vulnera el derecho a la negociación colectiva.

 

La Sala superior, revocando la apelada, declara fundada la excepción de prescripción y dispone el archivo de los actuados, por considerar que, al tener la comunicación de la SUNAT (Oficio N.º 0193-2009-SUNAT/100000) como fecha de emisión y recepción el 25 de marzo de 2009, la demanda ha sido interpuesta vencido el plazo que establece el artículo 44º del Código Procesal Constitucional.

 

FUNDAMENTOS

 

§1. Sobre la procedencia de la presente demanda

 

1.      Antes de ingresar a evaluar el fondo de la controversia constitucional, corresponde evaluar si la demanda fue interpuesta, o no, dentro del plazo de prescripción previsto en el artículo 44º del Código Procesal Constitucional.

 

2.      Al respecto, este Tribunal aprecia que la excepción de prescripción deducida por la entidad emplazada resulta desestimable, pues se denuncia una supuesta afectación de naturaleza continuada, cual es la negativa de la SUNAT a suscribir el Acta de Compromiso Arbitral para someter a arbitraje el Pliego de Reclamos del período anual 2008-2009; lo que equivale a decir que su cuestionamiento no está sujeto al plazo prescriptorio establecido en el primer párrafo del artículo 44º del citado Código adjetivo, sino a lo dispuesto en su inciso 5), el cual señala que “si el agravio consiste en una omisión, el plazo no transcurrirá mientras ella subsista”, supuesto de subsistencia éste último que, a la fecha, no ha desaparecido.

 

§2. Sobre el ejercicio del derecho a la negociación colectiva

 

3.      El artículo 28º de la Constitución garantiza el derecho de negociación colectiva, imponiéndole al Estado el deber de fomentar y de promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo. A través de su ejercicio, se busca cumplir la finalidad de lograr el bienestar y la justicia social en las relaciones que surgen entre empleadores y trabajadores, dentro de un espíritu de coordinación económica y equilibrio social.

 

4.      En el ámbito de los instrumentos elaborados por la OIT, el artículo 4º de su Convenio 98 entiende a la negociación colectiva como cualquier forma de discusión o diálogo destinada a lograr un acuerdo, teniendo por objeto reglamentar, a través de acuerdos, contratos o convenios colectivos, las condiciones de empleo.

 

5.      Por su parte, el artículo 2º del Convenio 154 de la OIT define la negociación colectiva como todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de:

 

  1. Fijar las condiciones de trabajo y empleo, o
  2. Regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o
  3. Regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez

 

6.      En lo que respecta al contenido de este derecho constitucional, este Tribunal en la STC N.º 0261-2003-AA/TC ha señalado que: “[…] el artículo 28° de la Constitución debe interpretarse en el sentido de que, si bien esta labor de fomento y promoción de la negociación colectiva, implica, entre otras acciones, que el Estado promueva las condiciones necesarias para que las partes negocien libremente, ante situaciones de diferenciación admisible, el Estado debe realizar determinadas acciones positivas para asegurar las posibilidades de desarrollo y efectividad de la negociación colectiva, pudiendo otorgar determinado «plus de tutela» cuando ésta sea la única vía para hacer posible la negociación colectiva”.

 

7.      Así entendido, el derecho a la negociación colectiva supone que el Estado puede efectuar acciones positivas que tutelen al trabajador, atendiendo a que, en los hechos, éste no se encuentra en igualdad de condiciones respecto de su empleador a la hora de la negociación, a efectos de llegar a un acuerdo que satisfaga sus intereses; y, asimismo, que el amparo es la vía adecuada para tutelar los derechos colectivos de los trabajadores.

 

8.      Ahora bien, de una lectura conjunta de los Convenios núms. 98, 151 y 154 de la OIT, que forman parte del bloque de constitucionalidad del artículo 28º de la Constitución, es posible desprender una serie de principios que rigen la negociación colectiva como actividad o proceso, cuales son los siguientes:

 

a)      El principio de la negociación libre y voluntaria, así reconocido en el artículo 4º del Convenio núm. 98, según el cual, para que la negociación colectiva sea eficaz, de tener carácter voluntario y no estar mediado por medidas de coacción que alteren el carácter voluntario de la negociación. Este principio incluye, a su vez: a) la libertad para negociar, entendida como la libertad de elegir entre acudir o no a negociar y de negociar con una o con otra organización sindical, y b) la libertad para convenir, entendida como la libertad para ponerse o no de acuerdo durante la negociación. De este modo, el Estado no puede ni debe imponer, coactivamente, un sistema de negociaciones colectivas a una organización determinada, aunque ello no le impide preveer legislativamente mecanismos de auxilio a la negociación, tales como la conciliación, la mediación o el arbitraje, ni órganos de control que tengan por finalidad facilitar las negociaciones.

 

b)      El principio de libertad para decidir el nivel de la negociación, igualmente establecido en el artículo 4º del Convenio núm. 98, con arreglo al cual la determinación del nivel de negociación colectiva debe depender esencialmente de la voluntad de las partes y, por consiguiente, no debe ser impuesto por la legislación. Por esta razón, la negativa de los empleadores de negociar a un nivel determinado, en principio, no constituiría una violación del derecho de negociación colectiva, si bien, por excepción, cabe la posibilidad de que el nivel de la negociación colectiva pueda ser determinada por vía heterónoma (arbitraje) ante un organismo independiente a las partes, en función de la naturaleza promotora de la negociación colectiva, lo cual se justifica plenamente en el caso de que se demuestre que una de las partes no está cumplimiento con su deber de negociar de buena fe o está realizando prácticas desleales.

 

c)      El principio de buena fe, en atención al cual las dos partes deben actuar con buena fe y lealtad para el mantenimiento de un desarrollo armonioso del proceso de negociación colectiva, es decir, deben realizar un esfuerzo sincero de aproximación mutua para obtener un acuerdo razonable y coherente. Asimismo, en virtud a este principio, los acuerdos adoptados entre las dos partes deben ser de cumplimiento obligatorio e inmediato, por lo que ninguna legislación puede preveer ni permitir que el empleador modifique unilateralmente el contenido y los compromisos asumidos en los convenios colectivos previamente pactados, u obligar a negociar nuevamente.

 

9.      En suma, a la luz de los principios expuestos, es claro para este Tribunal que la negociación colectiva se manifiesta como la actividad o proceso encaminado a la conclusión de un acuerdo, contrato o convenio colectivo, de modo a dar respuesta a los distintos intereses de las partes, fijando formas equitativas para la distribución de las cargas y beneficios y de los derechos y obligaciones, siendo por ende el principal instrumento para la armonización de los intereses contradictorios de las partes en el contexto de una relación laboral.

 

§3. Análisis de la controversia

 

10.  en lo que concierne al procedimiento de negociación colectiva llevado a cabo entre la organización sindical demandante y la SUNAT, se aprecia que, concluidas las etapas de negociación directa y conciliación, sin arribarse a ningún acuerdo sobre los puntos del pliego de reglamos, el SINAUT, mediante Oficio N.º 000019-2009/SINAUT-SUNAT, de fecha 11 de marzo de 2009, obrante a fojas 34, hizo conocer a la Comisión Negociadora de la SUNAT su decisión de dar por concluida la etapa de conciliación y someter el diferendo a arbitraje para su definitiva solución. Ante lo cual, mediante Oficio N.º 0193-2009-SUNAT/100000, de fecha 25 de marzo de 2009, que corre a fojas 40, la entidad demandada comunicó al sindicato su negativa a acudir al arbitraje, aduciendo que en tanto había libertad para acudir al arbitraje laboral, dicha entidad no aceptaba el pedido formulado.

 

11.  El artículo 61º del Decreto Supremo N.º 010-2003-TR, TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, dispone:

 

“Si no se hubiese llegado a un acuerdo en negociación directa o en conciliación, de haberla solicitado los trabajadores, podrás las partes someter el diferendo a arbitraje”.

  

12.  Conforme a la interpretación sostenida por el Tribunal Constitucional en el auto de aclaración recaído en el Exp. N.º 03561-2009-PA/TC, de fecha 10 de junio de 2010 (referido a la determinación del nivel de negociación ante la falta de acuerdo), el arbitraje al cual alude el artículo 61º del referido decreto supremo es un arbitraje potestativo, y no voluntario, razón por la cual, manifestada la voluntad de una de las partes de acudir al arbitraje, la otra tiene la obligación de aceptar esta fórmula de solución del conflicto; interpretación que, según lo expuesto en dicha resolución, halla sustento en las siguientes consideraciones:

 

Ø  En primer lugar, porque el artículo 62º de este mismo decreto supremo establece que, ante la ausencia de acuerdo entre las partes, los trabajadores puede, alternativamente al arbitraje, declarar la huelga. De suerte que, si conforme a la Constitución, el derecho a la huelga debe ser reconocido –y en esa medida, respetado y garantizado– (artículo 28º de la Constitución), pero no promovido o fomentado, mientras sí deben ser promovidas las formas de solución pacífica de los conflictos laborales (artículo 28.2 de la Constitución), entonces resulta claro que el arbitraje al que alude el artículo 61º es uno potestativo, y no voluntario.

 

Ø  En segundo lugar, porque una interpretación contraria llevaría a la inconstitucional conclusión de que en caso de que los trabajadores optaran por acudir al arbitraje, el empleador tendría plena capacidad, con su negativa, de frustrar esta vía heterocompositiva de solución, obligando a los trabajadores a acudir a la huelga; solución que no sólo se opondría al deber del Estado de promover y fomentar formas pacíficas de solución del conflicto, sino que además haría de la huelga no un derecho fundamental libremente ejercido por el trabajador, sino una vía obligatoria impuesta indirectamente por el empleador, lo que equivaldría a vaciar de contenido a este derecho fundamental.

 

Ø  Finalmente, porque sólo así cobra cabal sentido la especificación realizada por el artículo 63º del mismo decreto supremo, conforme al cual “[d]urante el desarrollo de la huelga los trabajadores podrán, asimismo, proponer el sometimiento del diferendo a arbitraje, en cuyo caso se requerirá de la aceptación del empleador” (cursiva agregada); precisión esta última que sólo guarda coherencia si se interpreta que el arbitraje regulado por el artículo 61º no requiere de dicha aceptación.

 

13.  Al respecto, refiere el Sindicato en su demanda que, concluidas las etapas de negociación directa y conciliación, mediante Oficio N.º 000019-2009/SINAUT-SUNAT, de fecha 11 de marzo de 2009, comunicó a la Comisión Negociadora de la SUNAT su decisión de optar por el arbitraje para la definitiva solución de la controversia, descartando de esta forma la opción de la huelga. Por consiguiente, aduce que, hallándonos ante un arbitraje potestativo, la decisión de acudir a él corresponde única y exclusivamente a los trabajadores, debiendo el empleador someterse a dicho procedimiento, sin tener la facultad de oponerse o negarse, salvo en el supuesto contemplado en el artículo 63º del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, que no es el caso.

 

14.  Sin embargo, tanto en su recurso de apelación, de fojas 360, así como en su escrito de fecha 5 de julio de 2012, presentado ante este Tribunal, la SUNAT ha precisado que el Sindicato recurrente, antes de acudir al amparo para someter el diferendo a arbitraje, optó por ejercer su derecho de huelga, como medida de presión para obligarla a suscribir el ata de compromiso arbitral, hecho que, a criterio de la demanda, ha modificado la situación jurídica del Sindicato para acudir a la vía arbitral, que ahora requerirá la aceptación del empleador, conforme lo establece el artículo 63º del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo. En tal sentido, sostiene que la pretensión del Sindicato no resulta amparable, pues no se puede promover una forma pacífica de solución de conflictos (arbitraje) con una medida de fuerza conjunta a la misma (huelga), lo cual devendría en una clara imposición del procedimiento de negociación colectiva.

 

15.  En relación a este punto, el Tribunal Constitucional constata que, en autos, corren las siguientes instrumentales:

 

-          A fojas 348, obra la Declaración Jurada de la Junta Directiva del SINAUT-SUNAT, de fecha 5 de diciembre de 2009, en la cual se manifiesta que la declaración de huelga para los días 17 y 18 de diciembre de 2009 ha sido adoptada cumpliendo los requisitos establecidos en el inciso b) del artículo 73º del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo.

 

-          A fojas 350, obra la comunicación cursada por el SINAUT-SUNAT a la SUNAT sobre declaración de huelga, de fecha 9 de diciembre de 2009, de cuarenta y ocho (48) horas, para los días 17 y 18 de diciembre de 2009, la cual tiene como finalidad la solución de la negociación colectiva al Pliego de Peticiones para el año 2008, presentado por la organización sindical, y que la SUNAT se niega a negociar y someter a arbitraje.

 

-          Finalmente, a fojas 354, obra el Auto Sub Directoral N.º 072-2009-MTPE/2/12.210, de fecha 11 de diciembre de 2009, que declara improcedente la comunicación de huelga efectuada por el Sindicato, invocando a los trabajadores a abstenerse de llevar a cabo la medida anunciada, bajo apercibimiento de declararse su ilegalidad. Asimismo, a fojas 355, obra el Auto Directoral N.º 153-2009-MTPE/2/12.210, de fecha 18 de diciembre de 2009, que revocando la apelada, y reformándola, resuelve tener por efectuada la comunicación de huelga de 48 horas. 

 

16.  En consecuencia, para este Tribunal, se encuentra acreditado que el Sindicato recurrente, con fecha posterior a la comunicación cursada a la SUNAT informándole su decisión de acudir al arbitraje (11 de marzo de 2009) y antes de interponer la demanda de amparo de autos (10 de febrero de 2010), optó por ejercer su derecho de huelga, a través de la paralización de labores llevada a cabo durante los días 17 y 18 de diciembre de 2009, como medida de presión para obligar a la demandada a suscribir el acta de compromiso arbitral; hecho este último que, por lo demás, no ha sido rebatido por la referida organización sindical.

 

17.  Por consiguiente, al margen de la validez de los argumentos vertidos por la SUNAT para negarse a acudir a la vía arbitral, este Tribunal considera que, como consecuencia de la medida de huelga antes mencionada, resulta de aplicación al caso de autos el artículo 63º del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, según el cual “[d]urante el desarrollo de la huelga los trabajadores podrán, asimismo, proponer el sometimiento del diferendo a arbitraje, en cuyo caso se requerirá de la aceptación del empleador”; razón por la cual, el arbitraje laboral propuesto por el Sindicato recurrente a la entidad demandad sólo puede ser entendido como voluntario, y no como potestativo.

 

18.  Esto es así, a juicio de este Tribunal, pues según la interpretación sostenida en el fundamento 14 supra, el arbitraje potestativo y la medida de huelga son opciones alternativas, aunque no excluyentes, en la vía de la negociación colectiva. Ello equivale a decir que el hecho de acudir a una de ellas no convierte en irrealizable la otra; sin embargo, dicha variación sucesiva en la elección del medio supondrá inexorablemente la modificación del tipo de arbitraje laboral al cual se halle sujeto el en futuro el empleador, que a partir de entonces sólo podrá ser voluntario, tal como se desprende de una lectura textual del artículo 63º del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo. Y es que, como parece obvio, entender lo contrario implicaría someter al empleador a una imposición extremadamente gravosa, y por ende, irracional y desproporcionada, consistente en mantener dos medidas, una pacífica y otra de fuerza, para lograr un mismo objetivo en la vía de la negociación colectiva, lo que sería inconstitucional.

 

19.  En orden a lo expuesto, estando probado que el Sindicato recurrente optó por ejercer su derecho de huelga en el curso de la negociación colectiva sostenida con la SUNAT, correspondiente al Pliego de Reclamos para el período anual 2008-2009, y siendo, por ende, de aplicación al caso de autos el artículo 63º del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, este Tribunal considera que no se ha vulnerado el derecho a la negociación colectiva de la organización sindical demandante, debiéndose desestimar la pretensión del amparo.

 

§4. Sobre la negociación colectiva llevada a cabo entre el SINAUT-SUNAT y la SUNAT: el arbitraje potestativo en el ámbito público

 

20.  Sin perjuicio de lo dicho anteriormente, es preciso tener en cuenta que, en lo que se refiere al caso de autos, en el 357º Informe del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado por el Consejo de Administración en su 308.ª reunión (Ginebra, junio de 2010), dicho Comité ha señalado en el Caso núm. 2690 (Perú) lo siguiente:

 

“En cuanto al alegato según el cual en el marco del proceso de negociación colectiva entre el Sindicato de Unidad de Trabajadores de SUNAT (SINAUT-SUNAT) y la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), la SUNAT se niega a someter la controversia a un proceso arbitral, invocando la imposibilidad de negociar cláusulas de carácter económico toda vez que las leyes presupuestales se lo prohíben, el Comité lamenta que el Gobierno no haya comunicado sus observaciones al respecto. El Comité recuerda que al examinar alegatos sobre trabas y dificultades para negociar colectivamente en el sector público expresó que «es consciente de que la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la Ley de Presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades» [véase 287.º informe, caso núm. 1617 (Ecuador), párrafos 63 y 64]. El Comité señala, por otra parte, que en numerosas ocasiones ha indicado que «si en virtud de una política de estabilización un gobierno considerara que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1024].

 

Asimismo, el Comité recuerda que ha compartido el punto de vista de la Comisión de Expertos en su Estudio General de 1994, cuando ésta manifiesta que: son compatibles con el Convenio las disposiciones legislativas que habilitan al Parlamento o al órgano competente en materias presupuestarias para fijar un «abanico» salarial que sirva de base a las negociaciones, o establecer una «asignación» presupuestaria global fija en cuyo marco las partes pueden negociar las cláusulas de índole pecuniaria o normativa (por ejemplo, la reducción del tiempo de trabajo u otros arreglos en materia de condiciones de empleo, la regulación de los aumentos de salario en función de los diferentes niveles de remuneración, o el establecimiento de dispositivos para escalonar los reajustes), o incluso las disposiciones que confieren a las autoridades públicas que tengan atribuidas responsabilidades financieras, el derecho de participar en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva; y que las autoridades deberían privilegiar en la mayor medida posible la negociación colectiva como mecanismo para determinar las condiciones de empleo de los funcionarios; si en razón de las circunstancias ello no fuera posible, esta clase de medidas deberían aplicarse durante períodos limitados y tener como fin la protección del nivel de vida de los trabajadores más afectados. En otras palabras, debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1038]” [párrafos 944 y 945, énfasis agregado].

 

21.  En atención a ello, el Comité de Libertad Sindical concluye, en el punto b) de sus Recomendaciones, señalando que:

 

“(…) la imposibilidad de negociar aumentos salariales de manera permanente es contraria al principio de negociación libre y voluntaria consagrado en el Convenio núm. 98 y pide al Gobierno que promueva mecanismos idóneos para que el Sindicato de Unidad de Trabajadores de SUNAT (SINAUT-SUNAT) y la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), puedan concluir un convenio colectivo en un futuro próximo (…)”.

 

22.  Al respecto, debe recordar este Tribunal que, en la STC N.º 0008-2005-PI/TC, hemos señalado que los derecho de sindicación y huelga que la Constitución reconoce a los trabajadores, también son aplicables a los empleados públicos, con las limitaciones que el propio texto constitucional establece. Así, por ejemplo, si bien el artículo 42º de la Constitución reconoce los derechos de sindicación huelga de los servidores públicos, precisa al mismo tiempo que los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, no son titulares de tales derechos.

 

23.  Asimismo, en la referida sentencia, se ha dejado establecido que, para una adecuada interpretación del derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos, conforme a la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, es preciso tener en cuenta el Convenio N.º 151 de la OIT, relativo a la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones del empleo en la administración pública. Dicho Convenio dispone, en su artículo 7º, que deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos en torno a las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones.

 

24.  Es por ello que, en el caso peruano, el ejercicio del derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos, a través de sus organizaciones sindicales, como cualquier otro derecho, no es absoluto y está sujeto a límites. Así, dentro de las condiciones nacionales a que hace referencia el Convenio 151 de la OIT, la Constitución establece determinadas normas relativas al presupuesto público; por ejemplo, según sus artículos 77º y 78º, el presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, y su proyecto debe estar efectivamente equilibrado. Consecuentemente, si el empleador de los servidores públicos es el Estado a través de sus diferentes dependencias, las limitaciones presupuestarias que se derivan de la Constitución deben ser cumplidas en todos los ámbitos del Estado. Por ello, ha dicho este Tribunal, “en el caso de las negociaciones colectivas de los servidores públicos, éstas deberán efectuarse considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y equitativo, cuya aprobación corresponde al Congreso de la República, ya que las condiciones de empleo en la administración pública se financian con recursos de los contribuyentes y de la Nación” [STC N.º 0008-2005-PI/TC, fundamento 53]. A consecuencia de ello, “no porque la ley disponga que todo acto relativo al empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado se vulnera el derecho a la negociación colectiva y a la libertad sindical”, en la medida en que “después de los acuerdos logrados mediante la negociación colectiva, conforme a la legislación vigente para los servidores públicos, los que tengan incidencia económica se podrán autorizar y programar en el presupuesto” [STC N.º 0008-2005-PI/TC, fundamento 54].

 

25.  En el escenario descrito, entiende este Tribunal que, en la tensión entre el derecho a la negociación colectiva en el sector público y el principio de legalidad presupuestaria (artículos 28º y 77º de la Constitución, respectivamente), corresponde asumir una decisión ponderada que satisfaga razonablemente, y por igual, el contenido constitucionalmente protegido de ambos principios en un contexto de equidad y razonabilidad. Esto conlleva reconocer que, tal como lo ha resaltado el Comité de Libertad Sindical, “si bien las facultades presupuestarias reservadas a la autoridad legislativa no deberían tener por resultado impedir el cumplimiento de los convenios colectivos celebrados directamente por esta autoridad o en su nombre” [La libertad sindical. Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 5ª edición revisada, 2006, párrafo 1033], no es menos cierto que, como también afirma el referido Comité, el principio de la autonomía de las partes en la negociación colectiva de los funcionarios y empleados públicos “ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de la administración pública” [Ibidem, párrafo 1038].

 

26.  En relación a este punto, el Tribunal Constitucional constata que, invariablemente, y cuando menos desde el año 2008, las respectivas leyes de presupuesto aprobadas por el Congreso de la República (artículos 5º, numeral 5.1 de la Ley N.º 29142, presupuestal para el año fiscal 2008; 5º, numeral 5.1 de la Ley N.º 29289, presupuestal para el año fiscal 2009; 6º, numeral 6.1 de la Ley N.º 29465, presupuestal para el año fiscal 2010; y 6º, numeral 6.1 de la Ley N.º 29626, presupuestal para el año fiscal 2011) han venido imponiendo algunas restricciones al poder de negociación colectiva en el sector público, al prohibir el incremento de remuneraciones, bonificaciones y beneficios de toda índole, cualquier sea su forma, modalidad, mecanismo y fuente de financiamiento, incluyendo los derivados de arbitrajes en materia laboral. Éste es también, por lo demás, el caso de la vigente Ley N.º 29812, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2012, cuyo artículo 6º dispone:

 

Artículo 6. Ingreso de personal

Prohíbese en las entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, el reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones, estímulos, incentivos y beneficios de toda índole, cualquiera sea su forma, modalidad, periodicidad, mecanismo y fuente de financiamiento. Asimismo, queda prohibida la aprobación de nuevas bonificaciones, asignaciones, incentivos, estímulos, retribuciones, dietas y beneficios de toda índole con las mismas características señaladas anteriormente. Los arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones legales establecidas por la presente norma. La prohibición incluye el incremento de remuneraciones que pudiera efectuarse dentro del rango o tope fijado para cada cargo en las escalas remunerativas respectivas” (énfasis agregado).    

 

27.   A juicio de este Colegiado, la mencionada previsión normativa traduce, en el ámbito legal, el principio de equilibrio presupuestario establecido en el artículo 77º de la Constitución, en su condición de límite legítimo a la negociación colectiva (y al arbitraje potestativo resultante de dicho procedimiento) entre organizaciones sindicales y entidades del Estado. En ese sentido, dicha disposición normativa resulta plenamente constitucional y, por ende, vinculante para todos los poderes públicos y privados, en el marco de cualquier negociación colectiva que reúna estas características.

 

28.  Sin embargo, con el mismo énfasis, considera este Tribunal que, para armonizar dicho precepto normativo con el artículo 28º de la Constitución, resulta preciso entender que cualquier eventual incremento y/o beneficio económico resultante de una negociación colectiva llevada a cabo con entidades del Estado, debe ser cubierto con recursos provenientes de ingresos propios, previamente incluidos en el presupuesto de la entidad, y de ninguna manera financiados por ingresos que tengan como origen otras fuentes [STC N.º 01035-2001-AC/TC, fundamentos 10 y 11]. En cualquier caso, estima este Colegiado que todo incremento deberá estar previsto oportunamente en el presupuesto de la entidad al momento de la negociación, en defecto de lo cual, deberá estarlo en el presupuesto subsiguiente, a fin de no limitar irrazonablemente el principio de buena fe que debe presidir todo procedimiento de negociación colectiva.

 

Por estos fundamentos, nuestro voto es por:

  

1.      Declarar INFUNDADA la demanda de amparo de autos

 

2.      Declarar que los fundamentos 18 y 25 a 28 de la presente sentencia constituyen doctrina jurisprudencial vinculante obligatoria para todos los jueces y tribunales del país, de conformidad con el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal constitucional.

 

Publíquese y notifíquese

 

 

SS.

 

VERGARA GOTELLI

 

ETO CRUZ

ÁLVAREZ MIRANDA

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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VOTO DEL MAGISTRADO URVIOLA HANI

 

Emito el presente voto por las razones que a continuación expongo:

 

1.    El objeto del petitorio de la demanda es que se ordene a la entidad demandada “suscribir el acta de compromiso arbitral por la cual somete a arbitraje el pliego de reclamos del período anual 2008-2009 presentado por el Sindicato (…), al no haber existido acuerdo entre las partes durante las etapas de negociación directa y conciliación ante la Autoridad de Trabajo”, razón por la cual considero que el pronunciamiento debe circunscribirse al referido petitorio.

 

2.    El arbitraje laboral se presenta como una opción excluyente respecto del derecho de huelga. Así lo consagra el TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, en cuyo artículo 63° prescribe que “durante el desarrollo de la huelga los trabajadores podrán, asimismo, proponer el sometimiento del diferendo a arbitraje, en cuyo caso se requerirá de la aceptación del empleador”, y así lo reconoce expresamente el demandante.

 

3.    En efecto, a fojas 17 el demandante señala que “de optar por la huelga ya no podrán, en principio, recurrir al arbitraje (…) pues se reconoce a éste (se refiere al empleador) el derecho de negarse”, para luego a fojas 23, tras insistir que se requiere la aceptación del empleador para someter el diferendo al arbitraje en caso los trabajadores hayan optado por la huelga en el curso de una negociación colectiva, indicar que “se trata de una exigencia (…) que limita el posible ´juego´ que podría hacer la parte sindical optando inicialmente por la huelga para luego pedir el arbitraje”.

 

4.    En el presente caso está acreditado que el sindicato demandante optó por la huelga antes de interponer la demanda de autos exigiendo que se imponga a la demandada que acuda al arbitraje laboral. En efecto, a fojas 350 obra la comunicación de 9 de diciembre de 2009 cursada por aquél a la demandada sobre declaración de huelga de 48 horas, para los días 17 y 18 de diciembre de 2009, a fin de dar solución al pliego de peticiones correspondiente al año 2008, dado que la demandada se negaba a negociar y someter a arbitraje dicho pliego, -comunicación de huelga que se tuvo por efectuada mediante Auto Directoral N° 153-2009-MTPE/2/12.2, de 18 de diciembre de 2009 de la autoridad administrativa de trabajo, que consta  a fojas 355-; mientras que la demanda de amparo de autos se interpuso posteriormente, esto es, el 10 de febrero de 2010.

 

5.    Al haber optado previamente por el derecho a la huelga en el curso de la negociación colectiva, deviene infundada la pretensión de que la demandada suscriba el acta de compromiso arbitral por la cual se someta a arbitraje el pliego de reclamos del período anual 2008-2009 presentado por el Sindicato demandante.

 

6.    Por otro lado, y atendiendo al objeto del petitorio de la demanda, considero que no corresponde emitir pronunciamiento respecto de la constitucionalidad de la Ley de Presupuesto para el Sector Público cuando ésta establece que “Los arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones legales establecidas por la presente norma y disposiciones legales vigentes”, como se formula en la ponencia de autos, máxime si se han presentado ante el Tribunal Constitucional sendas demandas de inconstitucionalidad que versan sobre dicha materia (Exps. 003-2013-AI/TC y 004-2013-AI/TC, en el que los Colegios de Abogados del Callao y de Arequipa impugnan el artículo 6° (que reproduce la citada disposición) y la 58° disposición complementaria final de la Ley N° 29951 – Ley de Presupuesto para el Sector Público para el año 2013).

 

7.    En consecuencia, me aparto de lo dispuesto en el segundo punto resolutivo de la ponencia de autos.

 

Por estos fundamentos, debe declararse INFUNDADA la demanda.                                                                                                                                                            

 

 

S.

 

URVIOLA HANI

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI

 

       Emito el presente fundamento de voto por las siguientes consideraciones:

 

1.        En el presente caso el sindicato recurrente interpone demanda de amparo contra la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SINAUT-SUNAT) con la finalidad de que se ordene suscribir el Acta de Compromiso Arbitral para que se someta a arbitraje el Pliego de Reclamos del periodo anual 2008-2009, al no haber existido acuerdo entre las partes durante las etapas de negociación directa y conciliación ante la Autoridad de Trabajo, puesto que considera que se le está afectando su derecho a la negociación colectiva, reconocido en el artículo 28° de la Constitución del Estado.

 

Refiere que el 31 de julio de 2008, la organización sindical demandante presentó ante la entidad emplazada el Proyecto de Convención Colectiva para el periodo comprendido entre el 1 de agosto de 2008 y el 31 de julio de 2009, ante lo cual la Sub-Dirección de Negociaciones Colectivas de la Dirección Regional de Trabajo de Lima, mediante providencia de fecha 4 de agosto de 2008, dispuso abrir expediente y notificar a las partes para dar inicio a la negociación colectiva. Habiendo transcurrido el plazo establecido por ley (artículo 57° del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo) la demandada no convocó a reunión para la instalación e inicio de la negociación. Sostiene que no obstante cursar varios escritos a la demandada, la Gerente de Administración de Personal de la SUNAT remitió al Sindicato copia de la Resolución de Superintendencia N° 161-2008-SUNAT, mediante la cual se designó a los representantes de la SUNAT  para la negociación del pliego de reclamos. Sin embargo ante el vencimiento del plazo concedido por el sindicato demandante para iniciar la negociación, mediante Oficio N° 082-2008-/SINAUT-TI, de fecha 17 de noviembre de 2008, se comunicó a la emplazada la decisión de dar por concluida la etapa de negociación directa, solicitando a la Autoridad de Trabajo convoque a las partes a conciliación. Realizadas las reuniones de conciliación sin arribar a un acuerdo, el Sindicato se dirigió a la comisión negociadora de la SUNAT manifestándole su decisión de dar por concluida la etapa de conciliación y someter el diferendo a arbitraje. Finalmente la entidad emplazada comunicó al sindicato su negativa a acudir al arbitraje bajo el argumento de que si hay libertad para acudir a un arbitraje laboral, la entidad no podía aceptar el pedido de proceso arbitral formulado.

 

Finalmente expresa que el arbitraje laboral al ser una opción excluyente respecto del derecho de huelga, se configura como un arbitraje “potestativo”, pues así se desprende de una interpretación sistemática de los artículos 61º a 63º del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, en el sentido de que la decisión de someter el conflicto a arbitraje corresponde a los trabajadores, debiendo en tal caso el empleador someterse a dicho procedimiento sin tener la facultad de oponerse o negarse, salvo en el supuesto contemplado en el artículo 63º de la mencionada ley.

 

2.        En el caso de autos tenemos la denuncia del sindicato recurrente que persigue que la SUNAT suscriba el Acta de compromiso arbitral, para que se someta a arbitraje el Pliego de Reclamos del periodo anual 2008-2009 al no haberse arribado a un acuerdo entre las partes en la negociación colectiva.

 

Derecho a la Negociación Colectiva

 

3.        El artículo 28º de la Constitución Política del Estado garantiza el derecho a la negociación colectiva, imponiéndole al Estado el deber de fomentar y de promover la concertación y los demás medios para la solución pacifica de los conflictos colectivos de trabajo. A través de su ejercicio se busca cumplir con la finalidad de bienestar y la justicia social en las relaciones que surgen entre empleadores y trabajadores, dentro de un espíritu de coordinación económica y equilibrio social.

 

4.        Según la OIT la negociación colectiva es concebida como la actividad o proceso encaminado a la conclusión de un acuerdo, contrato o convenio colectivo que de respuesta a los distintos intereses de las partes, fijando formas equitativas para la distribución de las cargas y beneficios y de los derechos y obligaciones, es decir, constituye el principal instrumento para la armonización de los intereses contradictorios de las partes en la relación laboral.

 

Por dicha razón, en el subpárrafo 1 del párrafo 2 de la Recomendación núm. 91, la OIT define al contrato colectivo como “todo acuerdo escrito relativo a las condiciones de trabajo y de empleo, celebrado entre un empleador, un grupo de empleadores o una o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y, por otra, una o varias organizaciones representativas de trabajadores (...)”.

 

5.        De este modo la negociación colectiva, entendida como cualquier forma de discusión o dialogo, tanto formal como informal, destinada a lograr un acuerdo, tiene por objeto, conforme lo señala el artículo 4º del Convenio núm. 98 reglamentar, por medio de acuerdos, contratos o convenios colectivos, las condiciones del empleo.

 

Por ello en el artículo 2º del Convenio núm. 154, la OIT define a la negociación colectiva como todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de:

 

1.      Fijar las condiciones de trabajo y empleo, o

2.      Regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o

3.      Regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores, o lograr todos estos fines a la vez.

 

En el presente caso

 

6.        Se aprecia que seguido el procedimiento de negociación colectiva llevado a cabo entre la partes, esto entre la organización sindical demandante y la SUNAT, concluidas las etapas de negociación directa y conciliación sin arribarse a un acuerdo sobre los puntos del pliego de reclamos, el SINAUT mediante Oficio Nº 0019-2009/SINAUT – SUNAT, de fecha 11 de marzo de 2009, expresó su decisión de dar por concluida la etapa de conciliación, debiendo someterse el conflicto a arbitraje para su definitiva solución, propuesta que tuvo como respuesta de la emplazada el Oficio Nº 0193-2009-SUNAT/100000, de fecha 25 de marzo de 2009, que expresó en su contenido la negativa de acudir al arbitraje, bajo el argumento de que en tanto había libertad para acudir al arbitraje laboral, dicha entidad no aceptaba el pedido realizado.

 

7.        El artículo 61º del Decreto Supremo Nº 010-2003-TR, TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, dispone lo siguiente: “[s]i no se hubiese llegado a un acuerdo en negociación directa o en conciliación, de haberla solicitado los trabajadores, podrán las partes someter el diferendo a arbitraje”.

 

8.        Al respecto este Colegiado expresó en la resolución aclaratoria recaída en el Exp. Nº 03561-2009-PA/TC, de fecha 10 de junio de 2010, que “(…) resulta evidente que el arbitraje al que hace alusión el artículo 61º del Decreto Supremo N.º 010-2003-TR, y que es el llamado a determinar el nivel de negociación ante la falta de acuerdo, es potestativo, y no voluntario. Es decir, ante la falta de acuerdo, y manifestada la voluntad de una de las partes de acudir al arbitraje, la otra tiene la obligación de aceptar esta fórmula de solución del conflicto.

 

9.        El artículo 63° del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo  expresa que “[d]urante el desarrollo de la huelga los trabajadores podrán, asimismo, proponer el sometimiento del diferendo a arbitraje, en cuyo caso se requerirá de la aceptación del empleador”. Ello implica que de haber decidido los trabajadores por acudir a la huelga, podrían proponer el sometimiento a arbitraje, pero tal pedido ya no implicará la aceptación obligatoria del empleador, sino que éste quedará en libertad para decidir. 

 

10.    Revisados los autos se observa que el sindicato recurrente antes de interponer la demanda de amparo, ejerció su derecho de huelga como medida de presión para obligarla a suscribir el acta de compromiso arbitral. En tal sentido tenemos a fojas 348 y 350 la Declaración Jurada de la Junta Directiva del SINAUT-SUNAT, y la comunicación cursada por el SINAUT-SUNAT a la SUNAT, en la que se manifiesta que la declaración de huelga para los días 17 y 18 de diciembre de 2009 ha sido adoptada cumpliendo los requisitos establecidos en el inciso b) del artículo 73° del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, respectivamente; asimismo tenemos el Auto SubDirectoral N° 072-2009-MTPE/2/12.210, de fecha 11 de diciembre de 2009, que declara improcedente la comunicación de huelga efectuada por el Sindicato, invocando a los trabajadores a abstenerse de llevar a cabo la medida anunciada, bajo apercibimiento de declararse su ilegalidad, y el Auto Directoral N° 153-2009-MTPE/2/12.2, que revocando la apelada y reformándola resuelve tener por efectuada la comunicación de huelga de 48 horas.

 

11.    Por lo expuesto es claro entonces que el Sindicato recurrente habiendo comunicado a la SUNAT su decisión de acudir al arbitraje y antes de interponer la demanda de amparo, ejerció su derecho de huelga a través de la paralización de labores llevada a cabo los días 17 y 18 de diciembre de 2009, como medida de presión para obligar a la demandada a suscribir el acta de compromiso arbitral.

 

12.    Entonces conforme a lo expresado encontramos que habiendo el sindicato demandante optado por la huelga resulta de aplicación el artículo 63° del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, es decir la entidad emplazada, SUNAT, está en libertad para negarse a acudir al arbitraje, puesto que el sindicato libremente ejerció su derecho de huelga en el curso de la negociación colectiva. Por ende se evidencia que no se ha afectado el derecho negociación colectiva del sindicato recurrente, por lo que la demanda deviene en infundada.

 

13.    Asimismo se observa del proyecto puesto a mi vista que se declara como doctrina jurisprudencial los fundamentos referidos, primero, al arbitraje potestativo, expresándose que el arbitraje potestativo y la medida de huelga son opciones alternativas, aunque nunca excluyentes, en la vía de la negociación colectiva, señalándose que el acudir a una de las dos opciones referidas implica la modificación del tipo de arbitraje laboral al cual se halle sujeto en el futuro el empleador, el que a partir de dicho momento será voluntario, y, segundo, a la negociación colectiva en el sector público, estableciendo que cualquier eventual incremento y/o beneficio económico resultante de una negociación colectiva llevada a cabo con entidades del Estado debe ser cubierto con recurso provenientes de ingresos propios, previamente incluidos en el presupuesto de la entidad, y de ninguna manera financiados por ingresos que tengan como origen otras fuentes, por lo que reitera que todo incremento debe estar previsto previamente en el presupuesto de la entidad al momento de la negociación. En conclusión respecto a este segundo punto se coloca como un límite a los acuerdos económicos llevados a cabo por negociación colectiva, el Presupuesto que tenga la entidad.

  

Por las razones expuestas mi voto es porque se declare INFUNDADA la demanda de amparo.

 

 Lima, 23 de enero de 2013

 

  

S.

 

VERGARA GOTELLI

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MESÍA RAMÍREZ

 

Haciendo uso de la facultad establecida por el artículo 5° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, manifiesto, a través de este voto, mi parecer discrepante con el criterio adoptado por la sentencia, parecer que se sustenta en las consideraciones siguientes:

 

1.      La pretensión de la demanda es que se le ordene a la SUNAT que suscriba “el Acta de Compromiso Arbitral por la cual somete a arbitraje el Pliego de Reclamos del periodo anual 2008-2009 presentado por el” SINAUT–SUNAT, por “no haber existido acuerdo entre las partes durante las etapas de negociación colectiva y conciliación ante la Autoridad de Trabajo”.

 

2.      Con el laudo arbitral de fecha 29 de marzo de 2012, emitido en el arbitraje seguido entre la SUNAT y el SINAUT–SUNAT, por la negociación colectiva correspondiente al período 2008-2009, obrante de fojas 34 a 78 del cuadernillo del Tribunal, se prueba que –a la fecha– la pretensión demandada se encuentra satisfecha, por lo que es razonable concluir que la vulneración alegada ha cesado, es decir, se ha producido la sustracción de la materia, por lo que corresponde declarar improcedente la demanda.

 

De la lectura del laudo arbitral referido se desprende que el Tribunal Arbitral actuó conforme al precedente de la STC 00142-2011-PA/TC que estableció que “la garantía del control difuso de constitucionalidad, prevista en el segundo párrafo del artículo 138º de la Constitución, pued[e] también ser ejercida por los árbitros en la jurisdicción arbitral” e inaplicó el artículo 6º de la Ley Nº 29812.

 

En el presente caso, cabe destacar que en la demanda no se cuestiona el laudo arbitral citado, ni el ejercicio del control difuso que efectuó el Tribunal Arbitral sobre el artículo 6º de la Ley Nº 29812; sin embargo, en los fundamentos 26 y 27 de la sentencia se analiza y concluye que la ley citada es constitucional, es decir, de forma adelantada e indirecta se está juzgando la motivación del laudo arbitral citado y concluyendo que ésta es inconstitucional, argumentación que me parece incongruente.

 

3.      Sin perjuicio de lo anterior, estimo pertinente señalar que disiento del fundamento 28 de la sentencia, por cuanto jurisprudencialmente se termina creando e imponiendo una restricción irrazonable al ejercicio del derecho de negociación colectiva de los servidores públicos que lo termina convirtiendo en impracticable, a pesar de que ello no es competencia del Tribunal Constitucional. Es indudable que el resultado de un procedimiento de negociación colectiva de los servidores públicos va tener incidencia en el presupuesto del Estado, pero no por ello se le va exigir a los servidores públicos que los eventuales incrementos sean cubiertos “con recursos provenientes de ingresos propios, previamente incluidos en el presupuesto de la entidad”. Acaso los servidores públicos son los que estructuran el presupuesto público o tienen el don de saber cuántos ingresos por recursos propios va a percibir la entidad en la que trabajan.

 

Esta regla me parece irrazonable e inconsecuente, pues ninguna entidad del Estado puede presupuestar que carece de sustento, en tanto que el pliego de reclamo se presenta después de aprobado el presupuesto de cada entidad, y además, ninguna entidad sabe exactamente que se le ve a pedir para negociar, cuánto van a ser sus ingresos por recursos propios, ni si va a aceptar el pliego de reclamos. Entonces, si la entidad no sabe el monto de ingresos que va a tener por recursos propios, es fácil que se niegue a negociar o que lo negociado no llegue a ser cumplido, por la sencilla razón de que no hay presupuesto o no se encuentra presupuestado con recursos propios lo pactado.

 

Me parecer que no es coherente y lógico el fundamento 28 con los demás fundamentos de la sentencia, porque la cita que se efectúa a los pronunciamientos del Comité de Libertad Sindical de la OIT permiten concluir que el Estado (entiéndase Administración Pública) no puede esgrimir dificultades presupuestarias como argumento válido para no negociar con los servidores públicos. Es más, en el fundamento 20 se recoge y subraya una cita que dice “son compatibles con el Convenio [151 de la OIT] las disposiciones legislativas que habilitan al Parlamento o al órgano competente en materias presupuestarias para fijar un «abanico» salarial que sirva de base a las negociaciones, o establecer una «asignación» presupuestaria global fija”.

 

Por estas razones, considero que la demanda debe ser declarada IMPROCEDENTE, por haberse producido la sustracción de la materia.

 

 

Sr.

 

MESÍA RAMÍREZ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO CALLE HAYEN

 

Haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 5° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, manifiesto, a través de este voto, mi parecer discrepante con la ponencia, por las consideraciones siguientes:

 

  1. Que conforme es de verse de autos, con fecha 10 de febrero de 2010, el Sindicato Nacional de Unidad de Trabajadores de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SINAUT-SUNAT), interpone demanda constitucional de amparo contra la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), alegando tutela urgente y reposición de su derecho constitucional a la Negociación Colectiva, reconocido por el artículo 28 de la Constitución Política, el cual viene siendo vulnerado en forma continuada por la entidad demandada, por lo que solicitan que se declare fundada la acción de amparo y se ordene a la demandada suscribir el Acta de Compromiso Arbitral por la cual somete a arbitraje el pliego de reclamos del periodo anual 2008-2009 presentado por el Sindicato demandante, y el pago de las costas y costos procesales.

 

Sostiene que con fecha 31 de julio de 2008 la organización sindical demandante presenta a la SUNAT el proyecto de Convención Colectiva (Pliego de Peticiones), 2008-2009, remitiéndose copia a la Autoridad de Trabajo. Refiere que con fecha 04 de agosto de 2008 la Sub Dirección de Negociaciones Colectivas de la Dirección Regional de Trabajo de Lima, dispuso abrir expediente y notificar a las partes para que dieran inicio a la negociación colectiva sin embargo vencido los plazos mediante oficio N° 082-2008/SINAUT-SUNAT-TI de fecha 17 de noviembre de 2008, comunicaron a los representantes de SUNAT su decisión de dar por concluida la etapa de negociación directa y solicita a la Autoridad de Trabajo que convoque a la partes a una conciliación, por lo que mediante resolución de fecha 11 de diciembre de 2008, el conciliador del Ministerio de Trabajo Señor Carlo Magno Ronceros Goicochea cita a partes a reunión de conciliación para el 14 de enero de 2009, si bien en esta primera reunión no concurrió la demandada, las posteriores reuniones no obstante a su asistencia no se arribó a ningún acuerdo sobre ninguno de los puntos de pliego de peticiones ante la frontal negativa de la demandada de negociar; por lo que mediante Oficio N° 000019-2009/SINAUT/SUNAT de fecha 11 de marzo 2009 el Sindicato comunicó a la comisión negociadora de la SUNAT dar por concluida la etapa de conciliación y someter el diferendo a arbitraje, recibiendo como respuesta de parte del Superintendente Nacional de SUNAT mediante Oficio N° 0193 -2009-SUNAT/100000, de fecha 25 de marzo de 2009, su negativa a acudir al arbitraje para resolver la negociación colectiva.

 

  1. A fojas 212 a 245 de autos corre el escrito de contestación de la demanda mediante la cual la demandada sostiene que en ningún momento han rehuido al procedimiento de negociación colectiva, pues nombraron a su comisión encargada de negociar el pliego de peticiones y que el amparo no es la vía idónea para tramitar la presente causa, Por otro lado refiere que la negociación colectiva debe estar sometida a la ley para que pueda validarse su producto, es decir no existe facultad de negociar todo y de cualquier modo; por lo que refiere que esta situación es la que obvia el Sindicato demandante, pues simplemente pretende obligar a su representada a suscribir un Acta de Compromiso cuando no se han negado categóricamente a otorgar al fuero arbitral competencia para resolver la controversia suscitada con el Sindicato y tampoco existe norma que obligue a su representada a suscribir un acuerdo de  compromiso arbitral ni mucho menos a que un juez constitucional los obligue a suscribirlo, pues atenta contra la autonomía y libertad que ostentamos. Afirma también, que la entidad demandante desde que tuvo conocimiento de la negativa de  su representada a someterse a arbitraje, pues refieren que es su facultad aceptar o no tal sometimiento y que la demandante se ha desentendido del procedimiento de negociación colectiva, habiendo quedado el Sindicato conforme con la negativa de su representada, pues se ha sometido a las consecuencias jurídicas que esta produce, consintiendo así la culminación del procedimiento de negociación colectiva.

 

  1. De lo antes expuestos podemos advertir que lo que se pretende a través del presente proceso constitucional, es el cese de los actos vulneratorios de parte de la demandada y firme el acta de compromiso arbitral para someter a arbitraje el Pliego de Reclamos del periodo anual 2008 -2009; por lo que la controversia se centra en determinar si la demandada con su negativa ha vulnerado el derecho a la negociación colectiva.

 

  1. Que el artículo 28°2 de la Constitución Política del Estado, establece que "[e]l estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales. El hecho de que la Constitución indique que el Estado debe "promover" la solución pacífica de los conflictos colectivos, ha merecido, también, la interpretación del Tribunal Constitucional, quien ha sostenido en la STC N° 0008- 2005-PI/TC, lo siguiente:

 

Esta promoción se justifica en razón de las dos consideraciones siguientes:

 

-         Asegurar que el desacuerdo entre los agentes negociadores no se prolongue indefinidamente en el tiempo de modo que se consolide la paz laboral y el normal desarrollo de la actividad económica.

 

-         Otorgar satisfacción mancomunada, por la vía pacífica a las pretensiones de las partes contendientes en el conflicto laboral.

 

De este modo, el uso de los procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje, tiene por objeto que los conflictos laborales no se mantengan abiertos durante largos periodos, afectando la paz social.

 

  1. El arbitraje es concebido corno un mecanismo de "solución" definitiva del conflicto laboral, dentro de la concepción, subyacente en la Constitución, de que este debe ser resuelto y no permanecer abierto, por ser ello contrario a la paz social, como ha venido ocurriendo en el caso de autos. En tal sentido, es evidente que la posibilidad de que el arbitraje como medio de solución de la negociación también fracase debido al desacuerdo de las partes respecto a someter el conflicto a este, con lo cual resultaría claramente contraria a lo establecido por el articulo 28 2 de la Constitución, esto, una violación flagrante del derecho fundamental a la negociación colectiva

 

  1. Que el artículo 62° del TUO-LRCT, dice textualmente: " En el caso del artículo anterior, los trabajadores pueden alternativamente declarar la huelga conforme a las reglas del artículo 73°", esto quiere decir que fracasada la negociación directa, la parte sindical tiene dos opciones: el arbitraje o la huelga, lo que no significa que la huelga sea un medio de solución de conflicto, sino como un medio de fuerza encaminado a solucionar el conflicto debido a la resistencia del empleador, con lo cual representa el ejercicio legítimo de un derecho que merece tutela en nuestro ordenamiento jurídico; siendo la intención del legislador de que se activen y ofrezcan todas las posibilidades conocidas de solución de los conflictos, sin llegar a la medida de fuerza en que la huelga consiste.

 

  1. El arbitraje potestativo lleva a ese fin a dar solución pacífica a los conflictos laborales, lo que no ocurre con el arbitraje voluntario, por cuanto se requiere el acuerdo de parte para recurrir a esta modalidad, pues con el solo rechazo del empleador se impide el arbitraje y con ello el rechazo a la negociación colectiva; "mientras que el arbitraje potestativo solo basta la decisión de una de las partes, para que la otra quede sometida a dicho procedimiento; pues, como es obvio, si se ha llegado hasta el momento en que los trabajadores han optado por solicitar el arbitraje, es debido a que tanto la negociación directa como los demás mecanismos de autocomposición -conciliación y mediación- han fracasado, quedando, como única - y última-posibilidad de "solución pacífica" del conflicto el arbitraje. Por tanto el rechazo del empleador determinará el fracaso total de la negociación colectiva.

 

  1. Que de las pruebas aportadas en autos podemos advertir que mediante Oficio N° 040-20087ASUNAUT-SLTNAT-TI recepcionado por la Secretaría General de la SLTNAT, el día 13 de agosto de 2008, se infiere que con fecha 31 de julio del año 2008, el Sindicato demandante entregó a la entidad demandada el Pliego de Peticiones que contiene el Proyecto de Convención colectiva de trabajo para el período comprendido entre el 10 de agosto de 2008 al 31 de julio de 2009, por lo que debido al vencimiento de los plazos, proceden a comunicar a su empleadora el vencimiento del mismo de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 570 del TUO de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo ha vencido; no obstante ello mediante carta de fecha 31 de octubre de 2008 cuya copia corre a fojas 16,17 de autos, se aprecia la intención de parte de la organización sindical de querer arribar a una negociación directa, intención que no es compartida por la demandada, por lo que mediante Oficio N° 082-2008/SINAUT-SLTNAT-T1 de fecha 14 de noviembre de 2008, comunican su decisión de dar por terminada la negociación, debido a la negativa de la demandada de dar inicio a la negociación colectiva, llevando el conflicto a la vía administrativa para que convoque a las partes para dar inicio al procedimiento de conciliación, conforme es de verse del escrito que corre a fojas 20-21 dirigido a la Sub-Dirección de Negociaciones Colectivas, en razón de haber transcurrido 3 meses y 14 días desde la presentación del pliego de reclamos sin que la representación de la SLTNAT haya convenido en dar inicio a la negociación a pesar de las numerosas comunicaciones efectuadas.

 

  1. Que mediante carta 021-2008-SUNAT/100000 de fecha 19 de noviembre de 2008 (fojas30), si bien la demandada con la comunicación de que han designando a sus representantes se podría entender la intención de dar solución al conflicto en el proceso de negociación, sin embargo ello no se ve reflejado en los hechos, toda vez que no obstante haber sido debidamente notificado con la citación de fecha 11 de diciembre de 2008 a reunión de conciliación para el día 14 de enero de 2009 (fojas 133), esta se vio frustrada por la inconcurrencia de los representantes; y si bien concurrió a las sucesivas citaciones conforme lo precisa la accionante en su escrito de demanda, esta etapa ha concluido sin arribar a acuerdo alguno, por lo que mediante oficio N° 0019-2009/SINAUT-SUNAT de fecha 11 de marzo de 2009 la demandante comunica al Superintendente Nacional de Administración Tributaria dar por concluido la etapa de conciliación al no haberse arribado a acuerdo alguno respecto a las condiciones económicas y no económicas contenidas en el pliego de reclamos y ante la falta de propuesta concreta y clara de la SUNAT que atienda las legítimas expectativas de los trabajadores afiliados; comunicando que la Comisión Negociadora de este Sindicato opta por someter la negociación a arbitraje; afirmación que es corroborada con el Oficio N° 0181-2009-SUNAT/100000, de fecha 16 de marzo 2009, mediante la cual la demandada justifica su decisión de no negociar, bajo la justificación de que se debe a normas legales específicas que según refiere se encuentran prohibidas en el sector público.

 

  1. Que a fojas 38, corre el Oficio N° 027-2009/SUNAUT-SUNAT de fecha 20 de marzo de 2009, mediante la cual el Sindicato demandante debido a la evidente negativa de la representación de la demandada de no negociar, en ejercicio del derecho conferido por el artículo 610 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo someten el conflicto al arbitraje, con lo cual precisan que han elegido esta vía de solución en lugar de la huelga, conforme a la opción que establece el artículo 62° de la mencionada norma legal.

 

  1. Que en efecto el artículo 61° del TUO de la Ley de Negociaciones Colectivas establece que: [s]i no se hubiese llegado a un acuerdo en negociación directa o en conciliación, de haberla solicitado los trabajadores, podrán las partes someter el diferendo a arbitraje. Que este Tribunal ya ha sentado criterio jurisprudencial respecto a la interpretación del artículo en referencia, precisando "que el arbitraje llamado a determinar el nivel de negociación ante la falta de acuerdo es el potestativo, conforme al texto siguiente: RTC N° 3561-2009-PA, aclaratoria, fundamento 8) ha precisado que "( ) resulta evidente  que el arbitraje al que hace alusión el artículo 61° del Decreto Supremo N° 010-2003-TR, y que es el llamado a determinar el nivel de negociación ante la falta de acuerdo, es potestativo y no voluntario. Es decir ante la falta de acuerdo, y manifestada la voluntad de una de las partes a acudir al arbitraje, la otra tiene la obligación de aceptar esta fórmula de solución del conflicto.

 

Una interpretación contraria llevaría a la inconstitucional conclusión de que en caso de que los trabajadores optaran por acudir al arbitraje, el empleador tendría plena capacidad, con su negativa, de frustrar esta vía heterocompositiva de solución, obligando a los trabajadores a acudir a la huelga. Como es evidente, ello no solo se opondría al deber del Estado de promover y fomentar formas pacíficas de solución del conflicto, sino que además haría de la  huelga no un derecho fundamental libremente  ejercido por el trabajador, sino una vía obligatoria impuesta indirectamente por el empleador, vaciando de contenido a este derecho fundamental "

 

  1. En tal sentido, sometido el diferendo a arbitraje por la organización sindical, la otra tiene el deber de someterse a éste; sin embargo esta obligación ha sido resistida por la demandada, quien mediante oficio N° 0193-2009-SUNAT/100000, de fecha 25 de marzo de 2009 manifiesta que "en tanto hay libertad para acudir a un arbitraje laboral la entidad no puede aceptar el pedido de un proceso arbitral", por lo que en aplicación a lo dispuesto en el artículo 61° de la ley, correspondía aplicar al caso de autos el arbitraje potestativo, toda vez que el Sindicato demandante tomó la decisión de optar por el arbitraje en lugar de aplicar la medida de fuerza conforme es de verse de la carta de fecha 11 de marzo de 2009 que corre a fojas 34 de autos; que si bien es cierto los trabajadores como medida de fuerza hicieron uso de su derecho de huelga, también es cierto que dicha medida la tomaron después de más de 9 meses de haber optado por el arbitraje, por lo que no tuvieron otra alternativa que utilizar el derecho constitucional de la huelga, derecho que fue aprobado por la Autoridad de Trabajo mediante Auto Directoral N° 153-2009-MTPE/2/12.2, medidas que llevaron a la designación de los árbitros, de lo contrario si hubiera advertido la intervención de la Autoridad de Trabajo para designación correspondiente

 

  1. Es importante precisar que el artículo 63°, establece que si los trabajadores optan por la huelga y, luego, proponen someter el conflicto al arbitraje, en este caso, se requiere la aceptación del empleador, lo que significa que este puede rechazarlo; es en este único supuesto contemplado en la normativa laboral en que el empleador podría negarse, a someter el diferendo a arbitraje, ya que el referido artículo señala que, en este caso, "se requerirá la aceptación del empleador", requisito que no se plantea en el caso previsto en el artículo 61° del TIJO-LRCT. Por consiguiente, "a contrario sensu", lo señalado en el artículo 63° del TUO-LRCT, permite concluir que en el caso del artículo 61°, -esto es cuando los trabajadores optan por el arbitraje, descartando la huelga- la aceptación del empleador, no es un requisito para que se someta la negociación a arbitraje, cuando la parte sindical lo ha solicitado, conforme a ocurrido en el caso de autos y al cual se ha sometido la demandada.

 

  1. Siendo esto así, y estando a que si bien es cierto de las pruebas aportadas en autos aparece que la demandada ha venido poniendo resistencia a la solución del conflicto; también es cierto que de las pruebas aportadas por la demandada y obra en el cuaderno de este Tribunal aparece que el conflicto suscitado entre las partes fue resuelto mediante Laudo Arbitral de fecha 29 de marzo de 2012, con lo cual habría cesado la agresión por decisión voluntaria del agresor hecho que se produce después de que el Sindicato demandante recurriera a los medios de fuerza (huelga por 2 días), sometiéndose al arbitraje potestativo al que recurrieron el Sindicato demandante; modalidad arbitral que correspondía al caso de autos, por lo cual proceden a designar al doctor Jorge Acevedo Mercado para que sea el árbitro de la institución en el proceso de negociación colectiva con el SINAUT. Si bien con la actitud de la demandada de someterse al arbitraje potestativo diríamos que la supuesta vulneración a cesado; también es cierto que desde la invitación a dar inicio a la negociación colectiva (julio 2008) a la fecha de solución del conflicto, han transcurrido casi 4 años, actitud que resulta contrario a lo establecido por el artículo 28.2, de la Constitución Política del Estado, mediante la cual se precisa que [e]l Estado [f]omenta la negociación colecta y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales, a la cual la demandada ha venido poniendo resistencia bajo el argumento de que "no existe norma que obligue a su representada a suscribir un acuerdo de compromiso arbitral ni mucho menos a que un juez constitucional los obligue a suscribirlo, pues atenta contra la autonomía y libertad que ostentamos, y que es su facultad aceptar o no tal sometimiento y que el tiempo transcurrido con su negativa el sindicato lo aceptado;", actitud que resulta una violación flagrante del derecho fundamental a la negociación colectiva, en la que la demandada no debe incurrir en los futuros pliegos.

 

Por las consideraciones expuestas mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda sin embargo ella deviene en irreparable en aplicación a lo dispuesto en el artículo 1° segundo párrafo del Código Procesal Constitucional, por lo que se dispone que la demandada SLTNAT no vuelva a incurrir en las acciones que motivaron la interposición de la demanda.

 

 

Sr       

 

CALLE HAYEN