EXP. N.° 02844-2010-PC/TC

HUAURA

GUILLERMO TENORIO

PAJUELO

 

           

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 

En Lima, a los 22 días del mes de agosto de 2012, la Sala Primera del Tribunal Constitucional pronuncia la siguiente sentencia con el voto en mayoría de los magistrados Beaumont Callirgos y Calle Hayen, y el voto dirimente del magistrado Eto Cruz, llamado a componer la discordia suscitada por el voto del magistrado Álvarez Miranda.

 

ASUNTO

 

Recurso de agravio constitucional interpuesto contra la resolución expedida por la Corte Superior de Justicia de Huaura, de fojas 243, su fecha 5 de mayo de 2010, que declaró improcedente la demanda de autos.

 

ANTECEDENTES

 

Con fecha 27 de abril de 2009, el recurrente interpone demanda de cumplimiento contra la Municipalidad Distrital de Paramonga, contra su Concejo Municipal y sus integrantes (Alcalde y regidores) solicitando que cumpla con dictar, promulgar  y publicar la ordenanza que reglamente el cabildo abierto a que se refiere el artículo 119º de la Ley 27972, el que debe guardar relación con lo establecido en el Capítulo III de los Derechos de Control Vecinal de los Gobiernos Locales de la misma Ley 27972, en concordancia con lo establecido en sus artículos 121º y 100º al 118º, referidos a la revocatoria de autoridades municipales y rendición de cuenta. Añaden que mediante Acuerdo de Concejo N.º 05-08-C/MDP, de fecha 29 de febrero de 2008, se determinó conformar una comisión para la elaboración del referido reglamento y que no obstante las cartas notariales dirigidas y los pedidos de informe cursados por la Defensoría del Pueblo la demandada mantiene su renuencia a dictarlo, promulgarlo y publicarlo. Solicita, además, la condena de costos y costas del proceso y la aplicación del artículo 22º del Código Procesal Constitucional.

 

Mediante escrito de fecha 10 de diciembre y fuera del plazo para contestar la demanda el Procurador Público de la Municipalidad Distrital de Paramonga se apersona y acompaña a su escrito  copia fedateada de la Resolución de Alcaldía N.º 016-2009-AL/MDP, del 30 de enero de 2009, por la que se aprueba la conformación de la Comisión que se encargará de elaborar el Reglamento del Cabildo Abierto de la Municipalidad y la Ordenanza Municipal N.º 014-2009-C/MDP, del 20 de noviembre de 2009, que reglamenta los cabildos abiertos en el Distrito de Paramonga.

 

El Segundo Juzgado Civil de Barranca de la Corte Superior de Justicia de Huaura, con fecha 30 de diciembre de 2009, declara fundada en parte la demanda por considerar que el Acuerdo de Concejo N.º 05-08-C/MDP, de fecha 29 de febrero de 2008, contiene un mandamus claro e inobjetable; y, apreciando que se ha cumplido con la dación y promulgación de la Ordenanza que aprueba el reglamento de cabildos abiertos de la Municipalidad demandada, mas no con su publicación en el diario oficial “El Peruano” ordena que esta sea publicada bajo apercibimiento de aplicar el artículo 22º del Código Procesal Constitucional, sin condena de costos y costas.

 

La Sala, revocando la apelada, declara improcedente la demanda en todos sus extremos por considerar que se ha producido la sustracción de la materia al haberse expedido y publicado la Ordenanza que aprueba el reglamento de cabildos abiertos conforme a ley.

 

FUNDAMENTOS

 

§ 1 Cuestiones preliminares

 

1.      El artículo 200, inciso 6), de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 66, inciso 2, del Código Procesal Constitucional indica que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad pública renuente se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.

 

El artículo 69° del Código Procesal Constitucional contempla como requisito especial de la demanda que el demandante previamente haya reclamado, por documento de fecha cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo, y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación de la solicitud. A fojas 6, obra la carta notarial de fecha 10 de febrero de 2009, en la que el recurrente reitera su solicitud de fecha 17 de setiembre de 2008 (fojas 5), ya que hasta la fecha no había obtenido respuesta de parte de la emplazada; por tanto, se ha cumplido con el requisito especial de la demanda. Cabe resaltar, a su vez, que es a partir de la solicitud de fecha 10 de febrero de 2009 que se computará el plazo para interponer la demanda –60 días–, ya que de lo contrario se estaría avalando el incumplimiento e inacción de la Administración en perjuicio del derecho que le asiste al recurrente. En eses sentido, habiéndose interpuesto la demanda con fecha 27 de abril de 2009, se evidencia que la misma ha sido planteada dentro del plazo respectivo.

 

2.      Dentro de su labor como supremo intérprete de la Constitución, es deber de este Tribunal velar por la observancia de la finalidad del proceso de cumplimiento, esto es proteger el derecho constitucional de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos. Es por ello que mediante la sentencia recaída en el Expediente N.° 0168-2005-PC/TC (fundamentos 14, 15 y 16, que constituyen precedente vinculante), se ha establecido que para que el cumplimiento de una norma legal, la ejecución de un acto administrativo y la orden de emisión de una resolución o reglamento sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá reunir los siguientes requisitos mínimos comunes: a) ser un mandato vigente; b) ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo; c) no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) ser de ineludible y obligatorio cumplimiento; e) ser incondicional. Excepcionalmente podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.

 

§ 2 Delimitación del petitorio y de las normas cuyo cumplimiento se solicita

 

3.      Conforme se aprecia de la demanda, el recurrente solicita: a) que se cumpla con lo establecido en el artículo 119º de la Ley 27972 y que, en consecuencia se dicte, promulgue y publique la ordenanza que reglamenta los cabildos abiertos en el Distrito de Paramonga; b) que la reglamentación contenga los mecanismos de control ciudadano a que se refiere el artículo 121º y otros de la referida ley; y, adicionalmente, se solicita que a la demandada se le condene al pago de costas y costos y se aplique el artículo 22º del Código Procesal Constitucional.

 

§ 3 Análisis de las normas cuyo cumplimiento se solicita y de la actividad de la demandada

 

4.      Respecto a lo solicitado en los puntos a) y b) se procede a examinar las disposiciones referidas en el fundamento 3, supra, a fin de determinar si efectivamente pueden ser considerados mandatos exigibles mediante proceso de cumplimiento.

 

3.1 Aprobación y promulgación de la ordenanza

 

El artículo 119 de la Ley 27972 establece que:

 

El cabildo abierto es una instancia de consulta directa del gobierno local al pueblo, convocada con un fin específico. El concejo provincial o el distrital, mediante ordenanza reglamentará la convocatoria a cabildo abierto (énfasis agregado).

 

5.      Del análisis del artículo 119º de la Ley Orgánica de Municipalidades se aprecia claramente una norma cuya estructura denota un mandato que puede ser exigido mediante el proceso de cumplimiento, ya que palmariamente se demuestra que la Municipalidad tiene un deber legal de reglamentar dicha disposición a fin de estructurar jurídicamente los requisitos necesarios para que se realice la convocatoria del cabildo abierto. Dicha norma, entonces, contiene un mandato que cumple los requisitos establecidos en la sentencia recaída en el Expediente N.º 0168-2008-PC/TC, en tanto resulta cierto, claro, vigente, de obligatorio cumplimiento, incondicional y no está sujeto a controversias interpretativas.

 

6.      Como se aprecia, la norma no establece plazo alguno para que los Gobiernos Locales cumplan con emitir tal reglamentación. Aun cuando este Colegiado no soslaya este punto, debe tomarse en cuenta que al momento de interponerse la demanda el mandato contenido en el artículo sub exámine ya contaba con más de seis años de vigencia (la Ley 27972 fue publicada el 27 de mayo de 2003), tiempo que debe ser considerado más que suficiente para que se lleve a cabo la referida regulación.

 

7.      Respecto de la finalidad del cabildo y los mecanismos de participación y control vecinal, es importante resaltar que el artículo I del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Minicipalidades señala que los gobiernos locales son “canales inmediatos de participación vecinal en asuntos públicos”. De otro lado, no debe olvidarse que el cabildo abierto ha significado, a lo largo de nuestra historia republicana, un instrumento de legitimación de las decisiones de los Gobiernos Locales, creándose con ello un clima de paz y tranquilidad apropiado para el desarrollo de la dignidad y el desarrollo de la comunidad.

 

8.      A nivel comparado, la Corte Constitucional de Colombia ha definido esta institución como “la congregación del pueblo soberano para discutir libremente, acerca de los asuntos que le interesen o afecten” (Sentencia de la Corte Constitucional Colombiana N.° C-180/94.) En el ámbito nacional, debe recordarse que la derogada LOM (Ley N.° 23853) regulaba esta figura –incluso de manera algo más extensa– en su artículo 83, en el que disponía que: “los vecinos pueden ser consultados en Cabildo Abierto, en vía ilustrativa, para que expresen su opinión sobre materias de la competencia municipal”. En cambio la vigente LOM no expone mayor referencia sobre la institución, salvo lo dicho en el artículo 119. Es decir, establece que se trata de una “instancia de consulta directa del gobierno local al pueblo”, al que se le convoca con un fin específico, el mismo que debe ser de relevancia para la comunidad.

 

9.      Constituye, entonces, obligación de la municipalidad emplazada facilitar el ejercicio de los derechos de participación vecinal de los ciudadanos que viven en su circunscripción, por lo que la inactividad producida al no reglamentar el procedimiento a seguir para la convocatoria de cabildo abierto es un acto que no solo omite un mandato legal, sino que termina por vulnerar los derechos, no solo del actor, sino de todos los ciudadanos que domicilian en esa circunscripción, ya que impide un normal desarrollo del derecho de participación vecinal.

 

3.2 Sustracción de materia y pronunciamiento de fondo

 

10.  Al margen de las consideraciones precedentes, se aprecia de autos (fojas 109 a 117) y, en particular de la documentación alcanzada por el procurador público de la Municipalidad Distrital de Paramonga, que de acuerdo con la Ordenanza Municipal N.º 014-2009-C/MDP, el Concejo Municipal Distrital de Paramonga en Sesión Ordinaria de Concejo N.º 021-2009-C/MP, de fecha 13 de noviembre de 2009, aprobó el reglamento de los cabildos abiertos en el Distrito de Paramonga conforme a lo dispuesto en el inciso 9 del artículo 8 de la Ley 27972. En dicho contexto y verificándose que la ordenanza que reglamenta los cabildos abiertos en el ámbito del distrito de Paramonga a que se refiere el artículo 119º de la Ley 27972 ha sido dictada (aprobada) y promulgada, luego de presentada la demanda, el extremo de la misma que invoca la expedición de la citada norma resultaría improcedente por sustracción de la materia; sin embargo, conforme a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 1º del Código Procesal Constitucional y atendiendo al agravio producido por la demora en la reglamentación de los cabildos abiertos en lo que se refiere a la aprobación y la promulgación de la respectiva ordenanza, lo cual tiene implicancias en el ejercicio de los derechos de participación vecinal, este Tribunal estima que se debe declarar fundada la demanda en este extremo y disponer que la demandada no vuelva a incurrir en el futuro en omisiones como la descrita, no siendo aceptable el argumento expuesto por el Procurador Público de la Municipalidad de Paramonga con el que pretende explicar una demora tan prolongada, esgrimiendo cuestiones netamente presupuestales (escrito a fojas 153 de autos).

 

11.  Es preciso acotar que lo dicho no implica un juicio de validez desde la dimensión material y que sólo se circunscribe a la validez formal que supone que la Ordenanza Municipal N.º 014-2009-C/MDP es válida en tanto que el proceso de su producción se ha ajustado al derecho vigente.

 

3.3 La exigencia de publicación completa de las ordenanzas municipales

 

12.  Conforme al inciso 1 del artículo 44 de la Ley 27972: “Las ordenanzas (...) deben ser publicadas: en el diario oficial El Peruano en el caso de las municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao”; en consecuencia, en lo que se refiere al presente caso, resulta evidente la obligación de la Municipalidad Distrital de Paramonga de publicar sus ordenanzas en el diario oficial El Peruano.

 

13.  Asimismo, en el caso de autos se demanda que se cumpla no sólo con la aprobación y la promulgación de la Ordenanza a que se refiere el artículo 119º de la Ley 27972, sino también que se cumpla con su publicación; al respecto, no cabe duda de que el inciso 1) del artículo 44º de la Ley 27972 exige, como ya se ha expresado supra, que las ordenanzas deben ser publicadas en el diario oficial El Peruano en el caso de las municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao. Sin embargo, la demandada considera que dicha exigencia se ha satisfecho con la publicación del Reglamento de los Cabildos Abiertos realizada en el Diario Oficial del día 16 de enero de 2010, para lo cual acompaña la copia de la publicación referida (a fojas 152 y a fojas 168 de autos).

 

14.  Sobre el particular, y vista la publicación del 16 de enero de 2010, se observa que no se ha publicado el texto íntegro de la ordenanza pues en la propia publicación aparece como artículo segundo lo siguiente:

 

Artículo Segundo.- INDICAR que el texto completo de la Ordenanza se encuentra publicado en su integridad en el Portal Web de nuestra institución www.muniparamonga.gob.pe.

 

15.  En efecto, el texto de la reglamentación de los cabildos abiertos no se encuentra publicado en el diario oficial El Peruano conforme lo dispone el inciso 1) del artículo 44º de la Ley 27972. A la omisión advertida se añade el agravante constatado por los magistrados que integran el Colegiado, en el portal electrónico institucional de la Municipalidad Distrital de Paramonga pues en la dirección electrónica que se indica no se ha encontrado referencia alguna al texto íntegro de la Ordenanza N.º 014-2009-C/MDP. En consecuencia, se ha acreditado la renuencia de la Municipalidad en publicar la ordenanza que reglamenta los cabildos abiertos en la Municipalidad Distrital de Paramonga, por lo que se debe declarar fundada la demanda en el extremo en que se solicita su publicación. Por lo tanto, a fin de revertir esta situación, la Municipalidad demandada deberá cumplir con publicar íntegramente en el diario oficial El Peruano el texto de la ordenanza por ella aprobada y promulgada dentro del plazo de 10 días, de conformidad con lo establecido en el artículo 72º del Código Procesal Constitucional, disponiéndose el apercibimiento correspondiente indicado en el artículo 22º del Código Procesal Constitucional en la medida en que no solo se ha omitido cumplir con lo exigido por la Ley sino que dicha omisión debilita sustancialmente el principio de seguridad jurídica, pues solo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, su posibilidad de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de estos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen la oportunidad de conocerlas.

 

3.4 Sobre el cumplimiento de expedir la ordenanza sobre cabildos abiertos y los derechos de control vecinal establecidos en el Capítulo III de la Ley 27972

 

16.  Con relación a la solicitud de que se dicte una sentencia que ordene a la Municipalidad Distrital de Paramonga incluir en su ordenanza sobre cabildos abiertos la reglamentación referida a los mecanismos de control vecinal: Revocatoria de autoridades municipales y Demanda de rendición de cuentas este Colegiado estima que no existe un mandato cierto, claro, vigente, de obligatorio cumplimiento, incondicional y no sujeto a controversias interpretativas para que la Municipalidad demandada cumpla con lo que el demandante exige. En efecto, si bien el artículo 121º de la Ley 27972 dispone que los vecinos ejercen los derechos de control, queda meridianamente claro que la regulación de dichos mecanismos de participación directa (de control) se realiza por ley conforme lo establece el segundo párrafo del artículo 31 de la Constitución, de tal modo que dichos mecanismos han sido desarrollados en la Ley 26300, específicamente en los artículos 20° al 26º para el procedimiento de Revocación de autoridades municipales y en los artículos 31° al 36º para el procedimiento de la demanda de rendición de cuentas, y cuyo trámite es competencia del Jurado Nacional de Elecciones. En consecuencia, no se aprecia un mandamus  cierto, claro, vigente, de obligatorio cumplimiento e incondicional para que la demandada cumpla con la pretensión.

 

§ 4 Condena de costos

 

17.  El artículo 56º del Código Procesal Constitucional dispone que el Estado solo puede ser condenado a los costos del proceso. En consecuencia, en vista de que, aun habiéndose aprobado y promulgado la Ordenanza 014-2009-C/MDP, estos actos se realizaron con excesiva morosidad (luego de presentada, admitida y notificada la demanda a la Municipalidad demandada) provocando con ello que se demande su cumplimiento por esta vía; y que incluso, como se ha podido apreciar, aún no se ha publicado la referida ordenanza conforme lo establece el artículo 44º de la Ley Orgánica de Municipalidades; la demandada debe ser condenada al pago de costos de todo el proceso conforme a la liquidación que se deberá realizar en ejecución de sentencia.

 

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

 

HA RESUELTO

 

1.        Declarar FUNDADA la demanda respecto al cumplimiento del artículo 119º de la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, en el extremo en que se solicita la aprobación a la promulgación de la ordenanza que reglamente la convocatoria a cabildo abierto, conforme lo establece el fundamento 10 de la presente sentencia, a fin de que omisiones injustificadas que inciden en derechos fundamentales como las advertidas no se repitan en el futuro.

 

2.        Declarar FUNDADA la demanda respecto del cumplimiento de la publicación de la ordenanza que reglamenta los cabildos abiertos en la Municipalidad de Paramonga, y ordena la publicación íntegra de su texto en el diario oficial El Peruano, en un plazo máximo de 10 días calendario, contados desde el día siguiente a la fecha de notificación de la presente sentencia a la Municipalidad demandada, bajo apercibimiento de aplicársele una multa de 10 unidades de referencia procesal (URP), la que se incrementará en 50% por cada día calendario en que persista la omisión, hasta el acatamiento del presente mandato judicial.

 

3.        Declarar IMPROCEDENTE la demanda en lo demás que contiene.

 

4.        Condenar a la Municipalidad Distrital de Paramonga al pago de costos conforme a lo expuesto en el fundamento 17 de esta sentencia.

 

Publíquese y notifíquese.

 

 

SS.

 

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXP. N.° 02844-2010-PC/TC

HUAURA

GUILLERMO TENORIO

PAJUELO

 

 

VOTO DEL MAGISTRADO ETO CRUZ

 

Concuerdo con los fundamentos y el fallo contenidos en el voto de los magistrados Beaumont Callirgos y Calle Hayen, por lo que mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda respecto al cumplimiento del artículo 119 de la Ley N° 27972, en el extremo que se solicita la promulgación de la ordenanza que reglamente la convocatoria a cabildo abierto, conforme al fundamento 10, a fin de que omisiones injustificadas que inciden en derechos fundamentales como las advertidas no se repitan en el futuro; y FUNDADA respecto al cumplimiento de la publicación de la Ordenanza que reglamenta los cabildos abiertos en la Municipalidad de Paramonga, ordenando la publicación íntegra de su texto en el Diario Oficial El Peruano, en un plazo máximo de 10 días calendario, contados desde el día siguiente de notificación de la presente sentencia a la Municipalidad demandada, bajo apercibimiento de aplicarse una multa de 10 Unidades de Referencia Procesal, la que se incrementará en 50% por cada día calendario en que persista la omisión; con el abono de los costos e       IMPROCEDENTE en lo demás que contiene.

 

 

SS.

ETO CRUZ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXP. N.° 02844-2010-PC/TC

HUAURA

GUILLERMO TENORIO

PAJUELO

 

 

VOTO DE LOS MAGISTRADOS BEAUMONT CALLIRGOS

Y CALLE HAYEN

 

Con pleno respeto por la opinión de nuesto colega, expresamos nuestra discrepancia mediante el presente voto

 

FUNDAMENTOS

 

1§ Cuestiones preliminares

 

1.      El artículo 200, inciso 6), de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 66, inciso 2), del Código Procesal Constitucional indica que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad pública renuente se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.

 

El artículo 69° del Código Procesal Constitucional contempla como requisito especial de la demanda que el demandante previamente haya reclamado, por documento de fecha cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo, y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación de la solicitud. A fojas 6, obra la carta notarial de fecha 10 de febrero de 2009, en la que el recurrente reitera su solicitud de fecha 17 de setiembre de 2008 (fojas 5), ya que hasta la fecha no había obtenido respuesta de parte de la emplazada; por tanto, se ha cumplido con el requisito especial de la demanda. Cabe resaltar, a su vez, que es a partir de la solicitud de fecha 10 de febrero de 2009 que se computará el plazo para interponer la demanda –60 días–, ya que de lo contrario se estaría avalando el incumplimiento e inacción de la Administración en perjuicio del derecho que le asiste al recurrente. En eses sentido, habiéndose interpuesto la demanda con fecha 27 de abril de 2009, se evidencia que la misma ha sido planteada dentro del plazo respectivo.

 

2.      Dentro de su labor como supremo intérprete de la Constitución, es deber de este Tribunal velar por la observancia de la finalidad del proceso de cumplimiento, esto es proteger el derecho constitucional de defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos. Es por ello que mediante la sentencia recaída en el Expediente N.° 0168-2005-PC/TC (fundamentos 14, 15 y 16, que constituyen precedente vinculante), se ha establecido que para que el cumplimiento de una norma legal, la ejecución de un acto administrativo y la orden de emisión de una resolución o reglamento sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos deberá reunir los siguientes requisitos mínimos comunes: a) ser un mandato vigente; b) ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo; c) no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) ser de ineludible y obligatorio cumplimiento; e) ser incondicional. Excepcionalmente podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.

 

2§ Delimitación del petitorio y de las normas cuyo cumplimiento se solicita

 

3.      Conforme se aprecia de la demanda, el recurrente solicita: a) que se cumpla con lo establecido en el artículo 119º de la Ley 27972 y que, en consecuencia se dicte, promulgue y publique la ordenanza que reglamenta los cabildos abiertos en el Distrito de Paramonga; b) que la reglamentación contenga lo referido a los mecanismos de control ciudadano a que se refiere el artículo 121º y otros de la referida ley; y, adicionalmente, se solicita que a la demandada se le condene al pago de costas y costos y se aplique el artículo 22º del Código Procesal Constitucional.

 

3§ Análisis de las normas cuyo cumplimiento se solicita y de la actividad de la demandada

 

4.      Respecto a lo solicitado en los puntos a) y b) se procede a examinar las disposiciones referidas en el fundamento 3, supra, a fin de determinar si efectivamente pueden ser considerados mandatos exigibles mediante proceso de cumplimiento.

 

3.1 Aprobación y Promulgación de la Ordenanza

 

El artículo 119 de la Ley 27972 establece que:

 

El cabildo abierto es una instancia de consulta directa del gobierno local al pueblo, convocada con un fin específico. El concejo provincial o el distrital, mediante ordenanza reglamentará la convocatoria a cabildo abierto (énfasis agregado).

 

5.      Del análisis del artículo 119º de la Ley Orgánica de Municipalidades se aprecia claramente una norma cuya estructura denota un mandato que puede ser exigido mediante proceso de cumplimiento, ya que palmariamente se demuestra que la Municipalidad tiene un deber legal de reglamentar dicha disposición a fin de estructurar jurídicamente los requisitos necesarios para que se realice la convocatoria del cabildo abierto. Dicha norma, entonces, contiene un mandato que cumple los requisitos establecidos en la sentencia recaída en el Expediente N.º 0168-2008-PC/TC, en tanto resulta cierto, claro, vigente, de obligatorio cumplimiento, incondicional y no sujeto a controversias interpretativas.

 

6.      Como se aprecia, la norma no establece plazo alguno para que los gobiernos locales cumplan con emitir tal reglamentación. Aun cuando no soslayamos este punto, debe tomarse en cuenta que al momento de interponerse la demanda el mandato contenido en el artículo sub exámine ya contaba con más de seis años de vigencia (la Ley 27972 fue publicada el 27 de mayo de 2003), tiempo que debe ser considerado más que suficiente para que se lleve a cabo la referida regulación.

 

7.      Respecto de la finalidad del cabildo y los mecanismos de participación y control vecinal, es importante resaltar que el artículo I del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Minicipalidades señala que los gobiernos locales son “canales inmediatos de participación vecinal en asuntos públicos”. De otro lado, no debe olvidarse que el cabildo abierto ha significado, a lo largo de nuestra historia republicana, un instrumento de legitimación de las decisiones de los gobiernos locales, creándose con ello un clima de paz y tranquilidad apropiado para el desarrollo de la dignidad y el desarrollo de la comunidad.

 

8.      A nivel comparado, la Corte Constitucional de Colombia ha definido esta institución como “la congregación del pueblo soberano para discutir libremente, acerca de los asuntos que le interesen o afecten” (Sentencia de la Corte Constitucional Colombiana N.° C-180/94.) En el ámbito nacional, debe recordarse que la derogada LOM (Ley N.° 23853) regulaba esta figura -incluso de manera algo más extensa- en su artículo 83, en el que disponía que: “los vecinos pueden ser consultados en Cabildo Abierto, en vía ilustrativa, para que expresen su opinión sobre materias de la competencia municipal”. En cambio la vigente LOM no expone mayor referencia sobre la institución, salvo lo dicho en el artículo 119. Es decir, establece que se trata de una “instancia de consulta directa del gobierno local al pueblo”, al que se le convoca con un fin específico, el mismo que debe ser de relevancia para la comunidad.

 

9.      Constituye, entonces, obligación de la municipalidad emplazada facilitar el ejercicio de los derechos de participación vecinal de los ciudadanos que viven en su circunscripción, por lo que la inactividad producida al no reglamentar el procedimiento a seguir para la convocatoria de cabildo abierto es un acto que no solo omite un mandato legal, sino que termina por vulnerar los derechos, no solo del actor, sino de todos los ciudadanos que domicilian en esa circunscripción, ya que impide un normal desarrollo del derecho de participación vecinal.

 

3.2 Sustracción de materia y pronunciamiento de fondo

 

10.  Al margen de las consideraciones precedentes, se aprecia de autos (fojas 109 a 117) y en particular de la documentación alcanzada por el Procurador Público de la Municipalidad Distrital de Paramonga, que de acuerdo con la Ordenanza Municipal N.º 014-2009-C/MDP, el Concejo Municipal Distrital de Paramonga en Sesión Ordinaria de Concejo N.º 021-2009-C/MP, de fecha 13 de noviembre de 2009, aprobó el reglamento de los cabildos abiertos en el Distrito de Paramonga conforme a lo dispuesto en el inciso 9) del artículo 8 de la Ley 27972. En dicho contexto y verificándose que la Ordenanza que reglamenta los cabildos abiertos en el ámbito del distrito de Paramonga a que se refiere el artículo 119º de la Ley 27972 ha sido dictada (aprobada) y promulgada, luego de presentada la demanda, el extremo de la misma que invoca la expedición de la citada norma resultaría improcedente por sustracción de la materia; sin embargo, conforme a lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 1º del Código Procesal Constitucional y atendiendo al agravio producido por la demora en la reglamentación de los cabildos abiertos en lo que se refiere a la aprobación y la promulgación de la respectiva ordenanza, lo cual tiene implicancias en el ejercicio de los derechos de participación vecinal, estimamos que se debe declarar fundada la demanda en este extremo y disponer que la demandada no vuelva a incurrir en el futuro en omisiones como la descrita, no siendo aceptable el argumento expuesto por el Procurador Público de la Municipalidad de Paramonga con el que pretende explicar una demora tan prolongada, esgrimiendo cuestiones netamente presupuestales (escrito a fojas 153 de autos).

 

11.  Es preciso acotar que lo dicho no implica un juicio de validez desde la dimensión material y que sólo se circunscribe a la validez formal que supone que la Ordenanza Municipal N.º 014-2009-C/MDP es válida en tanto que el proceso de su producción se ha ajustado al Derecho vigente.

 

3.3 La exigencia de publicación completa de las ordenanzas municipales

 

12.  Conforme al inciso 1) del artículo 44 de la Ley 27972: “Las ordenanzas (...) deben ser publicadas: en el diario oficial El Peruano en el caso de las municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao”; en consecuencia, en lo que se refiere al presente caso, resulta evidente la obligación de la Municipalidad Distrital de Paramonga de publicar sus ordenanzas en el diario oficial El Peruano.

 

13.  Asimismo, en el caso de autos se demanda que se cumpla no sólo con la aprobación y la promulgación de la Ordenanza a que se refiere el artículo 119º de la Ley 27972, sino también que se cumpla con su publicación; al respecto, no cabe duda de que el inciso 1) del artículo 44º de la Ley 27972 exige, como ya se ha expresado supra, que las ordenanzas deben ser publicadas en el diario oficial El Peruano en el caso de las municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao. Sin embargo, la demandada considera que dicha exigencia se ha satisfecho con la publicación del Reglamento de los Cabildos Abiertos realizada en el Diario Oficial del día 16 de enero de 2010, para lo cual acompaña la copia de la publicación referida (a fojas 152 y a fojas 168 de autos).

 

14.  Sobre el particular, y vista la publicación del 16 de enero de 2010, se observa que no se ha publicado el texto íntegro de la ordenanza pues en la propia publicación aparece como artículo segundo lo siguiente:

 

Artículo Segundo.- INDICAR que el texto completo de la Ordenanza se encuentra publicado en su integridad en el Portal Web de nuestra institución www.muniparamonga.gob.pe.

 

15.  En efecto, el texto de la reglamentación de los cabildos abiertos no se encuentra publicado en el diario oficial El Peruano conforme lo dispone el inciso 1) del artículo 44º de la Ley 27972. A la omisión advertida se añade el agravante constatado por los magistrados que integran el Colegiado, en el portal electrónico institucional de la Municipalidad Distrital de Paramonga pues en la dirección electrónica que se indica no se ha encontrado referencia alguna al texto íntegro de la Ordenanza N.º 014-2009-C/MDP. En consecuencia, se ha acreditado la renuencia de la Municipalidad de publicar la Ordenanza que reglamenta los cabildos abiertos en la Municipalidad Distrital de Paramonga, por lo que se debe declarar fundada la demanda en el extremo en que se solicita su publicación. Por lo tanto, a fin de revertir esta situación, la Municipalidad demandada deberá cumplir con publicar íntegramente en el diario oficial El Peruano el texto de la Ordenanza por ella aprobada y promulgada dentro del plazo de 10 días, de conformidad con lo establecido en el artículo 72º del Código Procesal Constitucional, disponiéndose el apercibimiento correspondiente indicado en el artículo 22º del Código Procesal Constitucional en la medida en que no solo se ha omitido cumplir con lo exigido por la Ley sino que dicha omisión debilita sustancialmente el principio de seguridad jurídica, pues solo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, su posibilidad de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de estos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen la oportunidad de conocerlas.

3.4 Sobre el cumplimiento de expedir la ordenanza sobre cabildos abiertos y los derechos de control vecinal establecidos en el Capítulo III de la Ley 27972

 

16.  Con relación a la solicitud de que se dicte una sentencia que ordene a la Municipalidad Distrital de Paramonga incluir en su ordenanza sobre cabildos abiertos la reglamentación referida a los mecanismos de control vecinal: Revocatoria de autoridades municipales y Demanda de rendición de cuentas estimamos que no existe un mandato cierto, claro, vigente, de obligatorio cumplimiento, incondicional y no sujeto a controversias interpretativas para que la Municipalidad demandada cumpla con lo que el demandante exige. En efecto, si bien el artículo 121º de la Ley 27972 dispone que los vecinos ejercen los derechos de control, queda meridianamente claro que la regulación de dichos mecanismos de participación directa (de control) se realiza por ley conforme lo establece el segundo párrafo del artículo 31 de la Constitución, de tal modo que dichos mecanismos han sido desarrollados en la Ley 26300, específicamente en los artículos 20° al 26º para el procedimiento de Revocación de autoridades municipales y en los artículos 31° al 36º para el procedimiento de la demanda de rendición de cuentas; y cuyo trámite es competencia del Jurado Nacional de Elecciones. En consecuencia no se aprecia un mandamus  cierto, claro, vigente, de obligatorio cumplimiento e incondicional para que la demandada cumpla con lo que se pretende se le exija.

 

4§ Condena de costos

 

17.  El artículo 56º del Código Procesal Constitucional dispone que el Estado solo puede ser condenado a los costos del proceso. En consecuencia, en vista de que, aun habiéndose aprobado y promulgado la Ordenanza 014-2009-C/MDP, estos actos se realizaron con excesiva morosidad (luego de presentada, admitida y notificada la demanda a la Municipalidad demandada) provocando con ello que se demande su cumplimiento por esta vía; y que incluso, como se ha podido apreciar, aún no se ha publicado la referida ordenanza conforme lo establece el artículo 44º de la Ley Orgánica de Municipalidades; la demandada debe ser condenada al pago de costos de todo el proceso conforme a la liquidación que se deberá realizar en ejecución de sentencia.

 

Por estos fundamentos, en nuestra opinión, correspondería:

 

1.        Declarar FUNDADA la demanda respecto al cumplimiento del artículo 119º de la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, en el extremo en que se solicita la aprobación a la promulgación de la ordenanza que reglamente la convocatoria a cabildo abierto, conforme lo establece el fundamento 10 del presente voto, a fin de que omisiones injustificadas que inciden en derechos fundamentales como las advertidas no se repitan en el futuro.

 

2.        Declarar FUNDADA la demanda respecto del cumplimiento de la publicación de la Ordenanza que reglamenta los cabildos abiertos en la Municipalidad de Paramonga, ordenando la publicación íntegra de su texto en el diario oficial El Peruano, en un plazo máximo de 10 días calendario, contados desde el día siguiente a la fecha de notificación de la presente sentencia a la Municipalidad demandada, bajo apercibimiento de aplicársele una multa de 10 Unidades de Referencia Procesal (URP), la que se incrementará en 50% por cada día calendario en que persista la omisión, hasta el acatamiento del presente mandato judicial.

 

3.        Declarar IMPROCEDENTE la demanda en lo demás que contiene.

 

4.        Condenar a la Municipalidad Distrital de Paramonga al pago de costos conforme a lo expuesto en el fundamento 17 de este voto.

 

Publíquese y notifíquese.

 

 

SS.

 

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

EXP. N.° 02844-2010-PC/TC

HUAURA

GUILLERMO TENORIO

PAJUELO

 

 

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

ÁLVAREZ MIRANDA

  

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas magistrados, emito el presente voto singular por las razones que expongo a continuación.

 

1.      De lo actuado se advierte que:

 

a.    Mediante la Carta Notarial recibida por la emplazada el 1 de febrero de 2008 (fojas 3), se le solicitó que conforme a lo previsto en el artículo 119º de la Ley Orgánica de Municipalidades, cumpla con reglamentar el funcionamiento del Cabildo Abierto en el Distrito de Paramonga.

 

b.    Atendiendo a ello, la emplazada conformó una comisión para la elaboración del mencionado reglamento, conforme se advierte del Acuerdo de Concejo Nº 005-2008-C/MDP, de fecha 29 de febrero de 2008 (fojas 4).

 

c.    No obstante lo acordado por el Concejo Distrital de Paramonga, a través de la Carta Notarial recibida por el citado municipio el 17 de setiembre de 2008 (fojas 5), el recurrente solicitó que se cumpla el acuerdo de concejo señalado en el párrafo precedente, para lo cual le “otorgó” un plazo de diez días para que ejecute dicho acuerdo.

 

d.   Sin embargo, dado que la demandada no cumplió con expedir dicha reglamentación, el recurrente reiteró la ejecución del referido acuerdo mediante la Carta Notarial de recepcionada por la entidad emplazada el 10 de febrero de 2009 (fojas 6).

 

2.      De ahí que, dado que la presente demanda de cumplimiento ha sido interpuesta el 27 de abril de 2009, como se verifica a fojas 14, se advierte que el demandante ha excedido el plazo de sesenta días para poder hacerlo, incurriéndose así en la causal de improcedencia prevista en el artículo 70º, inciso 8, del Código Procesal Constitucional pues, contrariamente a lo señalado por el demandante, el plazo para la presentación de la demanda no debe reputarse desde la recepción de la comunicación recibida el 10 de febrero de 2009, sino desde el 17 de setiembre de 2008.

 

3.      Tal como ha sido regulada dicha causal de improcedencia, el plazo para la presentación de la demanda no se suspende durante la formulación de requerimientos adicionales, máxime cuando estos resultan, a todas luces, inoficiosos.

 

Sin embargo, estaríamos ante otro escenario si dicho requerimiento adicional supondría el agotamiento de la vía administrativa pues, pese a que esta exigencia no resulta aplicable al proceso de cumplimiento, no se podría declarar la improcedencia de la demanda dado que ello importaría sancionar al demandante por su conducta diligente (Cfr. Fundamento Jurídico Nº 6 de la STC Nº 01002-2011-PC/TC).

 

Por tales consideraciones, a mi juicio, la presente demanda debe ser declarada IMPROCEDENTE.

 

 

S.

 

ÁLVAREZ MIRANDA