EXP. N.° 03020-2012-PA/TC

LIMA

JUSTA FLORES

CASTILLO DE FLORES

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 15 días del mes de enero de 2013 la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Beaumont Callirgos, Mesía Ramírez  y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Justa Flores Castillo de Flores contra la resolución expedida por la Sétima Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 454, su fecha 15 de marzo de 2012, que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

            La recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con la finalidad de que se deje sin efecto la Resolución 4078-2007-ONP/DP/DL 19990, de  fecha 28 de noviembre de 2007, que suspendió el pago de su pensión de invalidez; y que, en consecuencia, se restituya la pensión que se le otorgó mediante Resolución 35952-2004-ONP/DC/DL 19990, de conformidad con el Decreto Ley 19990, con el abono de los devengados, intereses legales, costos y costas del proceso.

            La emplazada contesta la demanda alegando que la demanda debe ser declarada infundada debido a que la suspensión de la pensión se efectuó en estricta observancia de la facultad discrecional que la ley le otorga, ante la existencia de indicios razonables y suficientes de irregularidad en la información proporcionada por la accionante.

            El Octavo Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 15 de abril de 2011, declaró fundada la demanda, por considerar que la resolución cuestionada incurre en vicio de insuficiencia de motivación al encontrarse sustentada en apreciaciones genéricas y no haber señalado el plazo de suspensión del derecho pensionario

            La Sala Superior revisora, revoca la apelada y, reformándola, declara infundada la demanda, por estimar que la suspensión de la pensión de invalidez de la recurrente se justifica en la existencia de indicios razonables de irregularidad en la documentación que sustenta su derecho.

FUNDAMENTOS

1) Delimitación del petitorio

La recurrente interpone demanda de amparo contra la ONP, con el objeto de que se declare sin efecto la Resolución 4078-2007-ONP/DP/DL 19990, de fecha 28 de noviembre de 2007, que dispone que a partir del mes de diciembre de 2007, se suspenda el pago de su pensión de invalidez; y que, en consecuencia, se ordene a la entidad demandada restituirle la pensión de invalidez que le fue otorgada en virtud de la Resolución 35952-2004-ONP/DC/DL19990, de fecha 21 de mayo de 2004.

Considera que la emplazada  vulnera sus derecho constitucional a la debida motivación, al suspender el pago de su pensión de invalidez que le fue otorgada con carácter de definitiva y sin la exigencia de la comprobación periódica de su estado de invalidez. 

De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37 de la STC 01417-2005-PA/TC; por lo tanto, evaluada la pretensión planteada, corresponde  verificar si en la resolución que ordena la suspensión de la pensión de invalidez de la recurrente, se ha respetado el derecho a la debida motivación, como parte integrante del derecho al debido procedimiento administrativo.

Por su parte, si se tiene en cuenta que la pensión, como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones que resultan necesarias para su goce,  corresponde verificar que aquellas restricciones temporales a su ejercicio, como ocurre en el caso sub exámine, se encuentren debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho.

2) Sobre la afectación al debido proceso (artículo 139.3 de la Constitución)

2.1. Argumentos de la demandante

Manifiesta que  mediante  Resolución  35952-2004-ONP/DC/DL 19990, de fecha 21 de mayo de 2004 (fojas 168), la ONP le otorgó pensión de invalidez definitiva, a partir del 1 de marzo de 2003. No obstante, con fecha 28 de noviembre de 2007, sin una debida motivación, expide la Resolución 4078-2007-ONP/DP/DL19990 (fojas 106), que decide suspender el pago de la pensión de invalidez que venía percibiendo con carácter de definitiva y sin la exigencia de la comprobación periódica de su estado de invalidez.

2.2.  Argumentos de la demandada

Solicita que la demanda sea declarada infundada debido a que su actuación, a través de la cuestionada resolución administrativa, se sustenta en el Informe 343-2007-GO.DC/ONP, de fecha 22 de noviembre de 2007, en el que la División de Calificaciones de la Gerencia de Operaciones de la ONP, al revisar el expediente administrativo de la actora, detectó que se le otorgó la pensión de invalidez en razón de que contaba con un certificado médico que consignaba una incapacidad permanente por sufrir una enfermedad irreversible; sin embargo, de las revaluaciones médicas efectuadas por la ONP, se ha determinado que a la fecha no padece de enfermedad alguna, conforme se acredita con el certificado médico que obra en su expediente administrativo.

2.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional

El derecho a un debido proceso en sede administrativa

2.3.1. El derecho constitucional al debido proceso tipificado en la Constitución Política de 1993 establece, en el inciso 3) del artículo 139 que: “Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…) 3) La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”

Dicha disposición constitucional es aplicable a todo proceso en general, por lo que constituye también un principio y un derecho del proceso administrativo.

2.3.2. Al respecto, con relación al debido proceso en sede administrativa, este Tribunal en la STC 4289-2004-AA/TC, ha expresado en los fundamentos 2 y 3, respectivamente, que “(…) el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. …”; y que “El derecho al debido proceso y los derechos que contiene son invocables y, por lo tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo.  Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada- de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)”  (subrayado agregado)

Posteriormente, en lo que se refiere al contenido constitucional del derecho al debido proceso  este Colegiado, ha establecido en la STC 0023-2005-AI/TC, fundamento 43 que: “(…) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros)”y fundamento 48 que: “(…) este contenido presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva.  En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su expresión sustantiva, están relacionados los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer”.

2.3.3. Por su parte,  cabe precisar que este Tribunal ha precisado que el derecho al debido proceso comprende, a su vez, un conjunto de derechos constitucionales que forman parte de su estándar mínimo, entre los cuales se encuentra el derecho a la motivación. Así, en el presente caso, especial relevancia adquiere confirmar si se ha respetado el derecho a la motivación, como parte integrante del derecho al debido procedimiento administrativo.

La motivación como parte integrante del debido procedimiento administrativo

2.3.4. En lo que refiere a la motivación de los actos administrativos, este Colegiado en la STC 2192-2004-AA/TC, ha señalado que: “La motivación de las decisiones administrativas no tiene referente constitucional directo.  No obstante, se trata de un principio constitucional implícito en la organización del Estado Democrático de derecho, que se define en los artículos 3º y 43º de la Constitución como un tipo de Estado contrario a la idea del poder absoluto o arbitrario. En el Estado constitucional democrático, el poder público está sometido al Derecho, lo que supone, entre otras cosas, que la actuación de la Administración deberá dar cuenta de esta sujeción a fin de despejar cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones de la Administración deben contener una adecuada motivación, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso”

2.3.5. A su vez este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición en la STC 00091-2005-PA/TC, fundamento jurídico 9, párrafos 3 y 5 al 8; criterio reiterado en las STC 294-2005-PA/TC, 5514-2005-PA/TC, entre otras, en los siguientes términos:

“El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […].

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo”.

2.3.6. Adicionalmente, en el fundamento 40 de la STC 8495-2006-PA/TC,  ha determinado  que: “(…) un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”.

2.3.7. Sobre el particular, el inciso 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, señala que  el debido procedimiento administrativo es uno de los principios del procedimiento administrativo.  En atención a éste, reconoce que: “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho…”. (subrayado agregado)

2.3.8. A su vez, el artículo 3.4. de la Ley 27444,  sobre los requisitos de validez de los actos administrativos, precisa que: “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”;  y en el artículo 6, sobre la motivación del acto administrativo, señala: “6.1 La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; 6.2  Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se le identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto”; 6.3 No son admisibles como motivación la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto…”.

2.3.9. Abundando en la obligación de la motivación, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 de la Ley  27444, exige a la Administración que la notificación contenga “El texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación”

2.3.10. Por último,  en el Título V, Capítulo II, denominado “Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la Administración Pública” de la Ley 27444, el artículo 239.4 preceptúa que “las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia”.

2.3.11. Por su parte, cabe precisar, además, que este Tribunal, tal como lo ha expuesto en anterior jurisprudencia, considera que la motivación no solo es una obligación legal de la Administración, sino también un derecho del administrado, a efectos de que éste pueda interponer los recursos de impugnación pertinentes, cuestionado o respondiendo las imputaciones que deben aparecer con claridad y precisión en el acto administrativo que expiden y que, como en el presente caso, involucran una medida de suspensión del goce de derechos pensionarios.

El derecho a la motivación en las decisiones de la entidad previsional referidas a la suspensión de la pensión de invalidez

2.3.12. Respecto a las causales de suspensión de pensiones de invalidez, el Decreto Ley 19990 establece un supuesto vinculado al estado de salud del pensionista. Así, en el artículo 35 se establece que "Si el pensionista de invalidez dificultase o impidiese su tratamiento, se negase a cumplir las prescripciones médicas que se le impartan, se resistiese a someterse a las comprobaciones de su estado o a observar las medidas de recuperación, rehabilitación o reorientación profesional, se suspenderá el pago de la pensión de invalidez mientras persista en su actitud, sin derecho a reintegro".

2.3.13. Asimismo, el tercer párrafo del artículo 26 prescribe que "Si efectuada la verificación posterior, se comprobara que el Certificado Médico de invalidez es falso o contiene datos inexactos, serán responsables de ello penal y administrativamente, los médicos e incluso el propio solicitante". Es decir que la responsabilidad de los partícipes de estos ilícitos se determina cuando se comprueba la falsedad o inclusión de datos inexactos en el certificado médico.

2.3.14. De otro lado, si la causa de suspensión del pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan las aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones –SNP, la Administración  deberá respetar las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General, a fin de ejercer la facultad de fiscalización posterior y, de ser el caso, cuestionar su validez.

2.3.15. A este respecto, el artículo 32.3 de la Ley 27444, a la letra dice: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos (…)”; procediendo a iniciarse el trámite correspondiente para que se declare la nulidad del acto administrativo, la determinación de las sanciones correspondientes y responsabilidades penales, de ser el caso.

2.3.16. Obviamente, se entiende que la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, dado que lo contrario sería aceptar que, pese a comprobar la existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración se encuentre obligada a mantenerlo hasta que se declare su nulidad.

2.3.17. Así, en materia previsional, conforme a las normas que regulan los requisitos indispensables para el reconocimiento del derecho pensionario, la ONP está facultada para suspender el pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, toda vez que  continuar con el pago supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad social.  Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General a que se ha hecho referencia, procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones correspondientes para declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció derechos pensionarios sustentada en documentación y/o información falsa, adulterada y/o irregular presentada por el administrado.

2.3.18. Por su parte, cabe precisar que el artículo 3.14 de la Ley 28532, ha establecido como una de las funciones de  la ONP “Efectuar las acciones de fiscalización que sean necesarias, con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento con arreglo a ley” (subrayado agregado).   A su vez, el artículo 32.1, en concordancia con el artículo IV, inciso 1.16 de la Ley 27444, establece que la entidad ante la que se ha realizado un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa, por la fiscalización posterior, queda obligada a verificar de oficio, mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado. Por consiguiente, en caso de que existan indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, la ONP está obligada a investigar a fin de determinar o comprobar si efectivamente existió fraude para acceder a ésta, e iniciar las acciones legales correspondientes, en caso que la información presentada no sea veraz.

2.3.19. Siendo así, en el caso de que la ONP decida suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida debe establecer con certeza si uno o más documentos e información  que sustentan el derecho a la pensión son falsos, adulterados y/o irregulares; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplir con su obligación de fundamentar debida y suficientemente su decisión, dado que carecerá de validez en caso de que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en  términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión) es una obligación de la Administración y un derecho del administrado, incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su actuación y poder efectuar el control constitucional de su actuación.

2.3.20. En el caso de autos,  de la Resolución 35952-2004-ONP/DC/DL 19990, de fecha 21 de mayo de 2004 (f. 168), se evidencia que a la demandante se le otorgó la pensión de invalidez definitiva en atención a que, según el Certificado de Discapacidad, de fecha 26 de enero de 2004, expedido por DISA II-Lima Sur del Ministerio de Salud, se determinó que se encontraba incapacitada para laborar y que su incapacidad era de naturaleza permanente.

2.3.21. Asimismo, consta de la Resolución 4078-2007-ONP/DP/DL 19990, del 28 de noviembre de 2007 (fojas 106), que conforme al último párrafo del artículo 3 del Decreto Supremo 063-2007-EF, que establece que en todos los casos en que la ONP compruebe que existen indicios razonables de falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan, la demandada suspendió el pago de la pensión de invalidez de la recurrente debido a  “Que, mediante el Informe 343-2007-GO.DC/ONP, de fecha 22 de noviembre de 2007, la División de Calificaciones de la Gerencia de Operaciones comunicó que de las investigaciones y verificaciones basadas en el privilegio de controles posteriores, numeral 1.16 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General, realizadas en los expedientes administrativos de las personas mencionadas en el Anexo Nº 1 de la Resolución de vista, se ha podido concluir que existen suficientes indicios razonables de irregularidad en la información y/o documentación presentada con el fin de obtener pensión de invalidez”.

2.3.22. Es importante destacar que obra en autos el Informe 343-2007-GO.DC/ONP, emitido por la Jefa de la División de Calificaciones de la ONP con fecha 22 de noviembre de 2007 (f. 123), en el que, entre las personas comprendidas en el “Anexo Nº 01”, figura el nombre de la actora ( f. 119); documentos en los que se sustentan los argumentos esgrimidos en el párrafo anterior.

2.3.23. Adicionalmente, obra el Certificado Médico de control posterior, expedido por la Comisión Médica Evaluadora y Certificadora de Incapacidades de EsSalud – Operativo ONP, de fecha 27 de julio de 2007 (f. 159), con el que se acredita lo argumentado en la resolución que declara la suspensión de la pensión de invalidez de la demandante, dado que dicho documento deja constancia de que la actora no padece de incapacidad para laborar.

2.3.24. Cabe recordar que el segundo párrafo del artículo 26 del Decreto Ley 19990 establece que, en caso de enfermedad terminal o irreversible, no se exigirá la comprobación periódica del estado de invalidez. Así, sólo está excluida la comprobación periódica  -que en esencia está regulada para la incapacidad de carácter temporal- mas no la comprobación o fiscalización posterior que la ONP realice en cumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 3.14 de la Ley 28532, y en mérito a la facultad de fiscalización posterior otorgada por el artículo 32.1 de la Ley 27444.

2.3.25. A este respecto, el tercer párrafo del artículo 26 del Decreto Ley 19999 establece que si, efectuada la verificación posterior, se comprobara que el Certificado Médico de Invalidez es falso o contiene datos inexactos, serán responsables de ello, penal y administrativamente, los médicos y el propio solicitante inclusive.

2.3.26. Por lo tanto, la facultad de revisión y supervisión posterior de la prestación previsional en las pensiones de invalidez definitivas, ejercida por la ONP, es legítima; consecuentemente, debe rechazarse esta pretensión.

2.3.27. Finalmente conviene precisar que los exámenes radiológicos presentados por la demandante (f. 2 a 7) no constituyen documentación idónea que sustente su pretensión, motivo por el cual no se ha acreditado la vulneración de derecho constitucional alguno.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda, al no haberse acreditado la vulneración del derecho invocado por la recurrente.

Publíquese y notifíquese.

SS.

BEAUMONT CALLIRGOS 

MESÍA RAMÍREZ 

ETO CRUZ 

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