EXP. N.° 04085-2012-PA/TC
ICA
VÍCTOR GUERRA MARTÍNEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 5 días del mes de marzo de 2013, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Urviola Hani, Vergara Gotelli y Calle Hayen, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Víctor Guerra Martínez contra la resolución de fojas 314, su fecha 11 de julio de 2012, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Ica, que declara infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 1 de octubre de 2009, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se declare inaplicable la Resolución 652-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 24 de junio de 2008, que suspendió el pago de su pensión de jubilación; y que, en consecuencia, se restituya la pensión que se le otorgó mediante Resolución 19286-2004-ONP/DC/DL 19990, del 17 de marzo de 2004, de conformidad con el Decreto Ley 19990.
Sostiene que ha cumplido los requisitos necesarios para acceder a una pensión de jubilación del referido régimen previsional del Decreto Ley 19990; y que, pese a ello, la entidad demandada le suspendió el goce de la citada pensión sobre la base de indicios o evidencias de falsificación de documentos, sin haberse acreditado fehacientemente dicha situación. Asimismo solicita el pago de los intereses legales, las costas y costos procesales.
La emplazada contesta la demanda alegando que se suspendió la pensión del actor por existir evidencias de información y documentación con indicios de falsedad y adulteración, habiendo adquirido la calidad de cosa decidida la resolución administrativa de suspensión.
El Primer Juzgado Civil de Ica, con fecha 18 de mayo de 2011, declaró fundada la demanda, por estimar que la resolución administrativa se encuentra sustentada en indicios, pues no obra investigación previa alguna que haya realizado la demandada para concluir que la documentación aportada por el actor es falsa o adulterada vulnerando de esta forma los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
La Sala Superior competente, revocando la apelada, declaró infundada la demanda, argumentando que la ONP ha cumplido con explicar motivadamente las razones por la cuales se ha suspendido la pensión de jubilación del demandante.
FUNDAMENTOS
1. Delimitación del petitorio
En el presente caso, el recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se declare inaplicable la Resolución 652-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990; y que, en consecuencia, se reactive la pensión de jubilación del actor, Cuestiona la resolución que declara la suspensión de pago, por lo que corresponde evaluar su pretensión.
Evaluada la pretensión planteada según lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, debe recordarse que el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37.b) de la STC 01417-2005-PA/TC, por lo que corresponde verificar si se ha respetado el derecho al debido procedimiento administrativo.
Por otro lado, considerando que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, cabe concluir que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho.
2. Sobre afectación del derecho al debido proceso (artículo 139.3 de la Constitución)
2.1. Argumentos del demandante
Sostiene que sin motivo legal alguno y con base en simples suposiciones se procedió a suspender la pensión de jubilación que venía percibiendo, pues no existe sentencia penal condenatoria por falsificación de documentos en contra del actor, que demuestre la adulteración de documentos en el otorgamiento de su pensión de jubilación.
2.2. Argumentos de la demandada
Alega que el artículo 3 del Decreto Supremo 063-2007-EF establece que en todos los casos en que la ONP compruebe que existen indicios razonables de falsedad, adulteración y/o irregularidades en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, esta queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan, por lo que la cuestionada resolución fue emitida dentro de sus atribuciones legales.
2.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
2.3.1. Al resolver la STC 0023-2005-PI/TC, este Tribunal ha expresado en los fundamentos 43 y 48, respectivamente, que (…) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros), y que, (…) el contenido constitucional del derecho al debido proceso (…) presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su expresión sustantiva, están relacionados con los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer (destacado agregado).
Y con anterioridad ya se había pronunciado para precisar que “El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada – de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)” (Cfr. Nº 4289-2004-AA/TC fundamento 2).
2.3.2. Respecto a la motivación de los actos administrativos, ha tenido oportunidad de abundar en su posición, manifestando que:
[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo. (STC 00091-2005-PA/TC, F.J. 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en las SSTC 294-2005-PA/TC, 5514-2005-PA/TC, entre otras.).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que:
[...]un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada.
2.3.3. Por tanto, la motivación constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir actos administrativos. Al respecto, la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título Preliminar establece que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo, en virtud del cual se reconoce que “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)”.
A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2 y 6.3 señalan respectivamente que, para su validez “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto”; y que, “No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto” (destacado agregado).
Abundando en la obligación de motivar, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a la Administración que la notificación contenga el "texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación".
Finalmente se debe recordar que el artículo 239.4, desarrollado en el Capítulo II del Título IV sobre Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la Administración Pública, establece que “las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia”.
Suspensión de la pensión de jubilación
2.3.4. Cuando la causa de suspensión del pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan aportaciones al régimen del Decreto Ley 19990, la Administración deberá respetar las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General, para ejercer la facultad de fiscalización posterior y, de ser el caso, cuestionar su validez.
2.3.5. A este respecto, el artículo 32.3 de la Ley 27444 expresa que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos[...]”, debiendo iniciarse el trámite correspondiente para la declaración de su nulidad y determinación de las responsabilidades correspondientes.
2.3.6. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, dado que sería ilógico aceptar que pese a comprobar la existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración está obligada a mantenerlo hasta que se declare su nulidad.
2.3.7. Así, en materia previsional se deberá proceder a suspender el pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General que se ha referido, procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones tendentes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos fraudulentos.
2.3.8. Cabe señalar que el artículo 3.14 de la Ley 28532 ha establecido, como obligación de la ONP, la facultad de efectuar acciones de fiscalización necesarias, con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 32.1 de la Ley 27444 establece que por la fiscalización posterior, la entidad ante la que se realiza un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de oficio, mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está obligada a investigar, debidamente, en caso de que encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si, efectivamente, existió fraude para acceder a esta, e iniciar las acciones legales correspondientes.
2.3.9. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida, debe establecer con certeza que uno o más documentos que sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en caso de que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica previsional (caducidad y suspensión) es una obligación de la Administración y un derecho del administrado, incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su decisión y poder efectuar el control constitucional de su actuación.
2.3.10. Asimismo el artículo segundo de la reciente Ley 29711 y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo 92-2012-EF, señala que la ONP, en todos los casos “que compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones que la Administración pudiera implementar en observancia de lo establecido en el artículo 32 de la Ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General”.
2.3.11. En el caso de autos, mediante la Resolución 19286-2004-ONP/DC/DL19990, del 17 de marzo de 2004 (f. 4), se le otorgó pensión de jubilación al actor, a partir del 23 de marzo de 1995, reconociéndole 23 años de aportaciones, mientras que por Resolución 652-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990 (f. 10), la ONP suspendió el pago de esta a partir de agosto de 2008.
2.3.12. La Administración sustenta la referida resolución que declara la suspensión de la pensión de jubilación del accionante, en aplicación del privilegio de controles posteriores contemplado en el artículo IV numeral 1.16 y de la fiscalización posterior consignada en el artículo 32, de la Ley 27444, del Procedimiento Administrativo General, indicando que en los informes grafotécnicos 006-2008-SAACI/ONP, 007-2008-SAACI/ONP y los informes técnicos 002-2008-SAACI/ONP,004-2008-SAACI/ONP y 012-2008-SAACI/ONP, se detallan las irregularidades encontradas como uniprocedencia mecanográfica, diferencias gráficas, temporalidad de firma y uniprocedencia, falsificación de sello notarial, fotocomposición, inconsistencia en la secuencia lógica numérica, inconsistencia de contenido en la información, inconsistencia por incapacidad legal e inconsistencia por temporalidad impropia en diversos empleadores cuyos nombres se mencionan; no obstante, no se precisa las irregularidades en las que se habría incurrido en el caso del actor.
2.3.13. Por consiguiente la motivación de la cuestionada resolución resulta genérica e imprecisa pues aun cuando se sustenta en informes técnicos, así como en informes grafotécnicos, en estos no se identifica como ya se ha mencionado los documentos que el actor habría presentado y que contendrían las aludidas irregularidades que ocasionaron la suspensión de la pensión de jubilación.
2.3.14. De lo anotado fluye que la entidad demandada basa la declaración de suspensión de la cuestionada Resolución 652-2008-ONP/DSO.SI/DL19990, en la irregularidad de los documentos mencionados de manera genérica en el fundamento 2.3.12. supra, que sustentaron el otorgamiento de la pensión de jubilación del demandante, al verificar los aportes que sirvieron de base para su expedición, por lo cual la Administración procedió a la suspensión de esta pensión por trasgresión del artículo 32.3 de la Ley 27444, aduciendo fraude en la documentación presentada.
2.3.15. En orden a lo indicado, y siguiendo el criterio recaído en la STC 0086-2011-PA/TC (fundamento 6), aplicable mutatis mutandi en el presente caso, resulta pertinente afirmar que “la distribución de la carga de la prueba comporta que la demandada demuestre que se ha configurado la causal de suspensión que le sirve de argumento para sostener su postura en esta litis. Tal exigencia probatoria, sin embargo, no ha sido satisfecha por la demandada, puesto que de los actuados se verifica que no presenta ningún documento que demuestre puntualmente el hecho en el cual se sustente la suspensión referida; esto es, que el actor haya adulterado documentos para así poder obtener su pensión de jubilación minera”.
2.3.16. En consecuencia, se evidencia que la resolución cuestionada resulta manifiestamente arbitraria, dado que declara la suspensión de un acto administrativo sin sustento alguno, puesto que omite precisar cuáles son y en qué consisten las irregularidades o actos delictivos que se habrían cometido en el procedimiento administrativo del demandante, y cuáles los medios probatorios que los acreditan.
2.3.17. Resulta relevante mencionar que mediante escrito de fecha 2 de julio de 2010, la ONP ha presentado el expediente administrativo 01800190803, en el que obran el Informe Técnico 286-2009-SAACI/ONP (f. 116) y el Informe Grafotécnico 906-2009-SAACI/ONP (f. 117) y 1017-2009-SAACI/ONP (f. 248), en los cuales se concluye que existen indicios de irregularidad por uniprocedencia mecanográfica en las liquidaciones de beneficios sociales expedidas por Negociación Agrícola Cascajal S.A. Asimismo, según los referidos informes, dichos documentos se consideran inconsistentes, pues con ellos se pretende demostrar periodos laborados cuando el solicitante tenía la condición de menor de edad, y de otro lado, las firmas atribuidas a José Almenara Rodríguez en las mencionadas liquidaciones de beneficios sociales son diametralmente opuestas a la muestra auténtica de comparación, es decir, no corresponden a la firma que el titular tiene registrada en el Reniec.
2.3.18. Si bien es cierto que los documentos mencionados en el fundamento precedente sustentan la suspensión de la pensión de jubilación del actor, también lo es que dicha documentación no es la que sirvió de base para la expedición de la resolución administrativa que declara dicha suspensión, pues los aludidos informes fueron expedidos con posterioridad a la expedición de la Resolución 652-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990. Por lo tanto, la presentación de esta nueva documentación en este estado del proceso no altera el hecho de que la resolución que declaró la suspensión de la pensión de jubilación del actor se haya expedido sin la correcta motivación, vulnerando el derecho al debido proceso, pues como ha precisado, los informes grafotécnicos que sirvieron de base para la suspensión de la pensión no estaban referidos al caso específico del actor.
2.3.19. Es importante señalar que si bien no puede soslayarse el hecho de que han existido numerosos casos de fraude en materia pensionaria, y que la erradicación de dichas malas prácticas es una obligación ineludible por parte de la ONP; en ningún caso las labores de fiscalización pueden menoscabar los derechos fundamentales de los particulares ni los principios básicos sobre los que se cimienta el Estado constitucional de derecho, incluso cuando se adviertan conductas con probables vicios de ilicitud, en cuyo caso resulta necesario que la solución decretada pondere los bienes constitucionales comprometidos.
2.3.20. Así las cosas, este Tribunal considera que aun cuando se ha vulnerado el derecho a la motivación (debido proceso) con la expedición de la Resolución 652-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, mediante la cual se declara la suspensión de la pensión del recurrente, los efectos del presente fallo únicamente deben circunscribirse a decretar la nulidad de dicha resolución, a fin de que la ONP motive debidamente su decisión y señale con precisión los motivos por los que dicha pensión debe ser suspendida, pero sin que ello conlleve su restitución, pues –como se ha precisado– existirían indicios de irregularidad en los documentos que sirvieron de base para el otorgamiento de la pensión.
2.3.21. En consecuencia, se ha acreditado la vulneración del derecho a la motivación, integrante del derecho al debido proceso.
3. Sobre la afectación del derecho a la pensión (artículo 11 de la Constitución)
3.1. Argumentos del demandante
Sostiene que al habérsele privado de percibir su pensión de jubilación sin sustento legal, se ha vulnerado su derecho a la pensión.
3.2. Argumentos de la demandada
Alega que no se ha vulnerado el derecho a la pensión del recurrente al haberse verificado que no reúne los requisitos legalmente previstos para percibir la prestación reclamada, dado que se ha constatado irregularidad en la documentación presentada.
3.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
3.3.1. Cabe mencionar que en el presente caso la Resolución 652-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, expedida por la ONP, que ordena suspender el pago de la pensión de jubilación del demandante, se fundamenta en la evidencia de que existe información y/o documentación con indicios de falsedad o adulteración que sirvieron de sustento para que el actor obtenga la referida pensión de jubilación. No obstante, de los actuados se advierte que la emplazada al emitir la cuestionada resolución, no había acreditado debidamente que los documentos que el accionante presentó en sede administrativa para obtener su pensión de jubilación sean falsos, adulterados y/o irregulares.
3.3.2. Por consiguiente, cabe concluir que la actuación de la ONP ha sido arbitraria, y por tanto vulneratoria del derecho a la pensión del actor.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda, por haberse acreditado la vulneración de los derechos al debido proceso y a la pensión; en consecuencia, NULA la Resolución 652-2008-ONP/DSO.SI/DL 19990, y ordena que la entidad demandada emita una nueva resolución debidamente motivada, pero sin que ello conlleve la restitución de la citada pensión.
Publíquese y notifíquese.
SS.
URVIOLA HANI
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN