EXP. N.° 04385-2012-PA/TC
PIURA
TEODORO INGA SERNAQUÉ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 7 días del mes de enero de 2013, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los señores magistrados Urviola Hani, Vergara Gotelli y Calle Hayen, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Teodoro Inga Sernaqué contra la resolución expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Piura, de fojas 221, su fecha 11 de setiembre de 2012, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se declare inaplicable la Resolución 832-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990, del 19 de mayo de 2011; y que, en consecuencia, se prosiga con el pago de la pensión de jubilación que venía percibiendo en virtud de la Resolución 92581-2005-ONP/DC/DL 19990.
La ONP contesta la demanda alegando que la resolución administrativa mediante la cual se suspende la pensión de jubilación del actor se sustentó en informes que daban cuenta de una falsificación en los documentos que se habían presentado en el trámite de otorgamiento de la referida pensión, como el informe grafotécnico 2139-2010-DSO.SI/ONP, de fecha 24 de agosto de 2010.
El Cuarto Juzgado Civil de Piura, con fecha 15 de junio de 2012, declaró fundada la demanda, por considerar que desde la suspensión de la pensión de jubilación del actor hasta la fecha han transcurrido más de nueve meses sin que exista pronunciamiento definitivo en sede administrativa o fiscal respecto de las presuntas irregularidades y actos ilícitos que pudiera haber incurrido el demandante con el afán de lograr una pensión de jubilación.
La Sala Superior competente revoca la apelada y declara infundada la demanda, por estimar que se ha detectado la existencia de indicios razonables de adulteración de la documentación que sustenta el derecho del actor, y que por tanto la suspensión de la pensión configura una medida razonable, mediante la cual la Administración garantiza que el otorgamiento de dichas prestaciones se encuentre de acuerdo a ley, por lo que se concluye que la demandada no ha cometido un acto arbitrario con la medida de suspensión de la pensión, sino que ha ejercido de manera legítima su facultad de fiscalización.
FUNDAMENTOS
1. Delimitación del petitorio
El objeto de la demanda es que se declare inaplicable la Resolución 832-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990 del 19 de mayo de 2011; y que, en consecuencia, se prosiga con el pago de la pensión de jubilación que venía percibiendo en virtud de la Resolución 92581-2005-ONP/DC/DL 19990.
Manifiesta tanto en su demanda como en su recurso de agravio constitucional que la cuestionada resolución vulnera sus derechos constitucionales al debido proceso y a la pensión.
Evaluada la pretensión planteada según lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, debe recordarse que el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37.b) de la STC 1417-2005-PA/TC, por lo que corresponde verificar si se ha respetado el derecho al debido procedimiento administrativo.
Por otro lado, considerando que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, cabe concluir que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho.
2. Sobre afectación del derecho al debido proceso (artículo 139.3 de la Constitución)
2.1. Argumentos del demandante
Sostiene que no existe indicio de irregularidad o presunta falsedad en los documentos tramitados, por haber obtenido con esfuerzo y dedicación su derecho a la jubilación y, por ende, a una pensión.
Asimismo señala que luego de cinco años de haber estado percibiendo su pensión de jubilación procedieron a suspenderla, siendo ésta su única fuente de ingreso para subsistir dada su avanzada edad.
Considera que se ha vulnerado y trasgredido su derecho a la pensión, ya que sin una investigación previa y sin un debido proceso se ha recortado de plano un derecho fundamental que lo obtuvo con justicia.
2.2. Argumentos de la demandada
Alega que de las investigaciones y verificaciones basadas en el principio de privilegio de controles posteriores establecido en la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, se ha constatado la irregularidad de la documentación emitida por el exempleador del recurrente y presentada para obtener la pensión de jubilación, documentación que obra en el expediente administrativo.
Manifiesta que en el informe grafotécnico 2139-2010-DSO.SI/ONP, de fecha 24 de agosto de 2010, se menciona que efectuado el análisis comparativo entre la firma de don Enrique Arens Osterndorf, suscribiente del documento de beneficios sociales-liquidación por tiempo de servicios atribuido al empleador Compañía Irrigadora de Piura Ltda., y la que registra en los resúmenes de planillas y en reporte de consulta de RENIEC se puede aseverar que dichas firmas no provienen del propio puño del titular, y que en consecuencia es lógico concluir que constituye un documento irregular.
2.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
2.3.1. Al resolver la STC 0023-2005-AI/TC, este Tribunal ha expresado en los fundamentos 43 y 48, respectivamente, que "(…) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros)", y que, "(…) el contenido constitucional del derecho al debido proceso (…) presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su expresión sustantiva, están relacionados los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer" (énfasis agregado).
Y con anterioridad ya se había pronunciado para precisar que “El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada – de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)” (Cfr. Nº 4289-2004-AA/TC fundamento 2).
2.3.2. Respecto a la motivación de los actos administrativos, el Tribunal ha manifestado:
[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo. (STC 00091-2005-PA/TC, F.J. 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en las SSTC 294-2005-PA/TC, 5514-2005-PA/TC, entre otras.).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que:
un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada.
2.3.3. Por tanto, la motivación constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la Administración al emitir actos administrativos. En ese sentido, la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el artículo IV del Título Preliminar establece que el debido procedimiento es uno de los principios del procedimiento administrativo. En atención a este, se reconoce que “Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (…)”.
A su turno, los artículos 3.4, 6.1, 6.2 y 6.3, señalan respectivamente que, para su validez “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico; La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto”; y que, “No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto” (énfasis agregado).
Abundando en la obligación de motivar, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige a la Administración que la notificación contenga "el texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación".
Por último se debe recordar que el artículo 239.4, desarrollado en el Capítulo II del Título IV sobre "Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la Administración Pública" dispone que“las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia”.
Suspensión de la pensiones de jubilación
2.3.4. Cuando la causa de suspensión del pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan aportaciones al régimen del Decreto Ley 19990, la Administración deberá respetar las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General, para ejercer la facultad de fiscalización posterior y, de ser el caso, cuestionar su validez.
2.3.5. A este respecto, el artículo 32.3 de la Ley 27444 expresa que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos [...]”, debiendo iniciarse el trámite correspondiente para la declaración de nulidad y la determinación de las responsabilidades correspondientes.
2.3.6. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, siendo ilógico aceptar que pese a comprobarse la existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración este obligada a mantenerlo hasta que se declare la nulidad.
2.3.7. Así, en materia previsional se deberá proceder a suspender el pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General que se han invocado, procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones tendentes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos fraudulentos.
2.3.8. Cabe señalar que el artículo 3.14 de la Ley 28532 ha establecido que la ONP está facultada para efectuar acciones de fiscalización necesarias, con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 32.1 de la Ley 27444 establece que por la fiscalización posterior, la entidad ante la que se realiza un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de oficio, mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, los documentos, las informaciones y las traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está obligada a investigar, debidamente, en caso de que encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si, efectivamente, existió fraude para acceder a ésta, e iniciar las acciones legales correspondientes.
2.3.9. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida, debe establecer con certeza si uno o más documentos que sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en caso de que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión) es una obligación de la Administración y un derecho del administrado, incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su decisión y poder ejercer el control constitucional de su actuación.
2.3.10. Asimismo, el artículo 2 de la Ley 29711 y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo 92-2012-EF, señala que la ONP, en todos los casos “ (…) que compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones que la Administración pudiera implementar en observancia de lo establecido en el artículo 32 de la Ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General”.
2.3.11. En el caso de autos, mediante la Resolución 92581-2005-ONP/DC/DL 19990, del 19 de octubre de 2005 (f. 4), se le otorgó pensión de jubilación adelantada al actor, a partir del 25 de agosto de 2004, reconociéndole 30 años de aportaciones, mientras que por Resolución 832-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990 (f. 6), la ONP suspendió el pago de ésta a partir de julio de 2011.
2.3.12. La Administración sustenta la referida resolución que declara la suspensión de la pensión de jubilación del accionante, en la aplicación del privilegio de controles posteriores contemplado en el artículo IV, numeral 1.16, y de la fiscalización posterior consignada en el artículo 32, de la Ley 27444, del Procedimiento Administrativo General, señalando que el informe grafotécnico 2139-2010-DSO.SI/ONP, de fecha 24 de agosto de 2010, detalla que se efectuó el análisis comparativo entre la firma de don Enrique Arens Osterndorf, suscribiente del documento de beneficios sociales - liquidación por tiempo de servicios (f. 135) atribuido al empleador Compañía Irrigadora de Piura Ltda., y la que registra en los resúmenes de planillas y en el reporte de consulta de RENIEC, lo que lleva a concluir que dichas firmas no provienen del propio puño del titular, en consecuencia deviene en un documento irregular, motivo por el cual la ONP declarar la suspensión de la pensión del demandante.
2.3.13.De lo anotado fluye que la entidad demandada basa la declaración de suspensión de la Resolución 92581-2005-ONP/DC/DL 19990 en la irregularidad de los documentos precisados en el fundamento supra, que sustentaron el otorgamiento de la pensión de jubilación del demandante, por lo cual la Administración procedió a la suspensión de esta pensión por trasgresión del artículo 32.3 de la Ley 27444 al haberse comprobado fraude en la documentación presentada.
2.3.14.En tal sentido, se colige que la entidad demandada en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 3 del Decreto Supremo 063-2007-EF, suspende el pago de la pensión de jubilación del recurrente porque existían indicios razonables de falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información respecto de la persona que suscribe el mencionado documento de beneficios sociales - liquidación por tiempo de servicios, con el fin de que se le otorgue la pensión del actor.
2.3.15.Para corroborar lo señalado en la resolución impugnada, la ONP ha adjuntado el expediente administrativo (ff. 78 a 202), que contiene el Informe Grafotécnico 2139-2010-DSO.SI/ONP, de fecha 24 de agosto de 2010, el cual concluye que la firma de Enrique Arens Ostendorf en el documento de beneficios sociales- liquidación por tiempo de servicios en la Cía. Irrigadora de Piura Ltda. expedido a favor del demandante no proviene de su puño y letra, al haber sido contrastada con la que figura en los resúmenes de planillas y en el reporte RENIEC.
2.3.16.Por lo expuesto, la suspensión de la pensión del recurrente se sustenta en la existencia de indicios razonables de adulteración de la documentación que avala su derecho. Ello configura una medida razonable mediante la cual la Administración garantiza que las prestaciones se otorguen de acuerdo a ley. Por lo tanto, en el presente caso, la Administración no ha cometido un acto arbitrario que vulnere el derecho al debido proceso.
3. Sobre la afectación del derecho a la pensión (artículo 11 de la Constitución)
3.1 Argumentos del demandante
Sostiene que al habérsele privado de percibir su pensión de jubilación sin sustento legal, se ha vulnerado su derecho a la pensión.
3.2 Argumentos de la demandada
Argumenta que no se ha vulnerado el derecho a la pensión del actor al haberse verificado que no reúne los requisitos legalmente previstos para percibir la prestación dado que se ha constatado irregularidad en la documentación que presentó.
3.3 Consideraciones del Tribunal Constitucional
3.3.1. En el fundamento 37 de la STC 1417-2005-PA/TC, sobre la base de los alcances del derecho fundamental a la pensión como derecho de configuración legal y de lo expuesto respecto del contenido esencial y la estructura de los derechos fundamentales, este Colegiado estableció los lineamientos jurídicos que permitirán determinar las pretensiones que, por pertenecer al contenido esencial de dicho derecho fundamental o estar directamente relacionadas a él, merecen protección a través del proceso de amparo.
Así en el literal b) del mismo fundamento, precisó que “forman parte del contenido esencial directamente protegido por el derecho fundamental a la pensión las disposiciones legales que establecen los requisitos para la obtención de un derecho a la pensión. Así, serán objeto de protección en la vía de amparo los supuestos en los que, presentada la contingencia, se deniegue a una persona el reconocimiento de una pensión de jubilación o cesantía, a pesar de haber cumplido los requisitos legales para obtenerla (edad requerida y determinados años de aportación), o de una pensión de invalidez, presentados los supuestos previstos en la ley que determinan su procedencia”.
3.3.2. Siendo así, no habiéndose producido vulneración del derecho a la debida motivación –como una de las manifestaciones del derecho fundamental al debido proceso–, al expedir la entidad emplazada la Resolución 832-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990, que declaró la suspensión de la pensión de jubilación del accionante, no se ha afectado el derecho a la pensión del actor, toda vez que se ha demostrado la existencia de indicios razonables en un determinado documento que fue tomado en consideración por la ONP para el otorgamiento de la pensión del actor.
3.3.3. Por consiguiente, en el caso de autos, este Tribunal considera justificada la medida de suspensión del pago de la pensión mientras se realicen las investigaciones correspondientes, en concordancia con las conclusiones del informe grafotécnico que obra en autos, por lo que también corresponde desestimar la demanda en este extremo.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda porque no se ha acreditado la alegada vulneración de los derechos al debido proceso y a la pensión del actor.
Publíquese y notifíquese.
SS.
URVIOLA HANI
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN