EXP. N.° 04540-2012-PC/TC

CAJAMARCA

MIGUEL CALDERÓN MERA

Y OTRO

 

           

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 

En Lima, a los 9 días del mes de abril de 2013, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los señores magistrados Urviola Hani, Vergara Gotelli y Calle Hayen, pronuncia la siguiente sentencia

 

ASUNTO

 

El recurso de agravio constitucional interpuesto por don Miguel Calderón Mera y otro contra la resolución de fojas 76, su fecha 5 de setiembre de 2012, expedida por la Sal Mixta Descentralizada Permanente e Itinerante de Santa Cruz de la Corte Superior de Justicia de Cajamarca, que declaró improcedente la demanda de autos.

 

ANTECEDENTES

 

Con fecha 8 de marzo de 2012, los recurrentes interponen demanda de cumplimiento contra el alcalde de la Municipalidad Provincial de Santa Cruz, solicitando que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 23.° de la Ley N.° 27972, y que como consecuencia de ello, se declare la vacancia del cargo del regidor Alfredo Raúl Mejía Azula por las causales contenidas en los incisos 4, 5 y 7 del artículo 22.° de la citada ley. Asimismo solicitan que se remitan copias certificadas de todo lo actuado al Ministerio Público para que se disponga la investigación y posterior formalización de denuncia en contra del demandado por el delito de omisión, rehusamiento o demora de actos funcionales. Refieren que el citado regidor se encuentra fuera de la jurisdicción desde su juramentación debido a que labora como servidor del Banco de la Nación en la Provincia de Cutervo, sin contar con la autorización del Concejo Municipal para ausentarse o cambiar de domicilio, razón por la cual no ha concurrido a las sesiones municipales pese a ser su obligación. Manifiesta que en tales circunstancias, solicitaron al emplazado que declarara la vacancia de dicho regidor, sin haber obtenido respuesta.

 

El apoderado de la Municipalidad emplazada contesta la demanda manifestando que la pretensión demandada se encuentra sujeta a controversia; que existen vías específicamente e igualmente satisfactorias para ventilarla y que a través del Acta de Sesión de Concejo Extraordinaria de fecha 21 de marzo de 2012, se ha declarado la vacancia del referido regidor, iniciándose de este modo el trámite respectivo ante el Jurado Nacional de Elecciones.

 

Con fecha 5 de junio de 2012, el Juzgado Mixto de Santa Cruz declaró improcedente la demanda por estimar que se ha producido la sustracción de la materia controvertida dado la declaratoria de la vacancia del regidor Alfredo Raúl Mejía Azula.

 

      La Sala revisora confirmó la apelada por estimar que lo que pretende el actor es impugnar la validez de un acto administrativo.

 

      Mediante recurso de agravio constitucional, el recurrente manifiesta que el artículo 66.1 del Código Procesal Constitucional le otorga el derecho de acudir a la justicia constitucional para solicitar el cumplimiento del artículo 23.° de la Ley N.° 27972, en particular, por no haberse observado el procedimiento que regula dicha norma, para resolver la vacancia del regidor Alfredo Raúl Mejía Azula.

 

FUNDAMENTOS

 

Procedencia y delimitación del petitorio

 

1.        El recurrente solicita el cumplimiento del procedimiento contenido en el artículo 23.° de la Ley Orgánica de Municipalidades, para determinar la vacancia del regidor Alfredo Raúl Mejía Azula por las causales contenidas en los incisos 4, 5 y 7 del artículo 22.° de la citada ley.

 

2.        Con el documento de fecha cierta obrante a fojas 13, se acredita que el recurrente ha cumplido con el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Código Procesal Constitucional. En consecuencia, corresponde analizar si la norma cuyo cumplimiento se solicita cumple los requisitos mínimos comunes para que sea exigible mediante el proceso de cumplimiento, de acuerdo con lo establecido por el precedente vinculante recaído en la STC 0168-2005-PC/TC.

 

Análisis de la controversia

 

Alegatos del demandante

 

3.        El actor manifiesta que aun cuando el Concejo Municipal de la Municipalidad Provincial de Santa Cruz expidió el acuerdo de vacancia del regidor Alfredo Raúl Mejía Azula por no haber asistido a más de tres sesiones ordinarias consecutivas, dicho acuerdo no ha cumplido el procedimiento que establece el artículo 23º de la Ley N.º 29792, dado que no subsanó las observaciones que el Jurado Nacional de Elecciones le hiciera al traslado de la vacancia del referido regidor, por lo que se dio por no presentado dicho pedido.

Alegato del demandado

 

4.        La Municipalidad emplazada sostiene que para dilucidar la pretensión del demandante existe una vía igualmente satisfactoria como la del proceso de amparo, cual es el proceso contencioso-administrativo, para ventilar su demanda y que a través del Acta de Sesión de Concejo Extraordinaria N.º 12-2012, del 21 de marzo, se declaró la vacancia del regidor Alfredo Raúl Mejía Azula, por no haber asistido a más de tres sesiones ordinarias consecutivas, habiendo iniciado los trámites correspondientes ante el Jurado Nacional de Elecciones.

 

Consideraciones del Tribunal Constitucional

 

5.        La disposición invocada establece lo siguiente:

 

Artículo 23° de la Ley N.° 27972. Procedimiento de declaración de vacancia del cargo de alcalde o regidor

La vacancia del cargo de alcalde o regidor es declarada por el correspondiente concejo municipal, en sesión extraordinaria, con el voto aprobatorio de dos tercios del número legal de sus miembros, previa notificación al afectado para que ejerza su derecho de defensa.

El acuerdo de concejo que declara o rechaza la vacancia es susceptible de recurso de reconsideración, a solicitud de parte, dentro del plazo de 15 (quince) días hábiles perentorios ante el respectivo concejo municipal.

El acuerdo que resuelve el recurso de reconsideración es susceptible de apelación. El recurso de apelación se interpone, a solicitud de parte, ante el concejo municipal que resolvió el recurso de reconsideración dentro de los 15 (quince) días hábiles siguientes, el cual elevará los actuados en el término de 3 (tres) días hábiles al Jurado Nacional de Elecciones, que resolverá en un plazo máximo de 30 (treinta) días hábiles, bajo responsabilidad.

La resolución del Jurado Nacional de Elecciones es definitiva y no revisable en otra vía.

Cualquier vecino puede solicitar la vacancia del cargo de un miembro del concejo ante el concejo municipal o ante el Jurado Nacional de Elecciones; su pedido debe estar fundamentado y debidamente sustentado, con la prueba que corresponda, según la causal. El concejo se pronuncia en sesión extraordinaria en un plazo no mayor de 30 (treinta) días hábiles después de presentada la solicitud y luego de notificarse al afectado para que ejerza su derecho de defensa.

En caso de que la solicitud sea presentada al Jurado Nacional de Elecciones, él correrá traslado al concejo municipal respectivo para que proceda conforme a este artículo”.

 

La citada norma legal establece el procedimiento a seguir para decretar la vacancia del cargo de alcaldes o regidores de acuerdo con alguna de las causales que estipula el artículo 22.º de la Ley N.º 27972.

 

Con relación a la irrevisabilidad de las decisiones del JNE, corresponde recordar que este Colegiado en reiterada jurisprudencia ha manifestado que:

“(…) dicho criterio sólo puede considerarse válido en tanto y en cuanto se trate de funciones ejercidas en forma debida o, lo que es lo mismo, compatibles con el cuadro de valores materiales reconocido por la misma Constitución. Como es evidente, si la función electoral se ejerce de una forma que resulte intolerable para la vigencia de los derechos fundamentales o quebrante los principios esenciales que informan el ordenamiento constitucional, no sólo resulta legítimo sino plenamente necesario el control constitucional, especialmente cuando éste resulta viable en mecanismos como el amparo” (STC N.º 522-2010-PA/TC, STC N.º 2366-2003-PA/TC, STC N.º 2730-2006-PA/TC, STC N.º 1078-2007-PA/TC, STC N.º 5854-2005-PA/TC, RTC N.º 5416-2008-`PA/TC, entre otras).

 

Asimismo, debe señalarse que el inciso 8) del artículo 5.º del Código Procesal Constitucional fue declarado inconstitucional por este Colegiado mediante STC N.º 0007-2007-AI/TC, de 19 de junio, con lo cual el Tribunal es competente para realizar el control constitucional de las resoluciones que dicta el JNE.

 

6.        En el presente caso, del documento de fojas 13 se aprecia que el recurrente solicitó la vacancia del mencionado regidor invocando tres de las causales que regula el citado artículo 22.º: 1) inciso  4), haberse ausentado de la jurisdicción municipal por más de 30 días sin autorización del Concejo Municipal; 2) inciso 5), haber cambiado de domicilio fuera de la jurisdicción municipal; y 3) inciso 7), por inconcurrencia injustificada a tres sesiones ordinarias o seis no consecutivas durante tres meses. De acuerdo con el Acta de Sesión de Concejo Extraordinaria N.° 12-2012, con fecha 29 de febrero de 2012, el abogado Julio Alegría también solicitó la vacancia del referido regidor, y fue en virtud de este último pedido que se tomó el acuerdo de vacancia. Por ello, aun cuando la petición del actor no originó dicho acuerdo, se verifica el interés para obrar del demandante y se entiende que igualmente, el referido Concejo Municipal debía seguir el procedimiento del invocado artículo 23.°.

 

7.        A fojas 42 de autos obra copia fedateada del Acta de Sesión de Concejo Extraordinaria N.º 12-2012, de fecha 21 de marzo, mediante el cual se declaró la vacancia del regidor Alfredo Raúl Mejía Azula de la Municipalidad Provincial de Santa Cruz. Asimismo, a fojas 83 aparece el Oficio N.º 00201-2012-SC-DGRS/JNE del 25 de junio, en cuyo contenido se aprecia la observación en el trámite de vacancia del citado regidor ante el Jurado Nacional de Elecciones. Por último y mediante Oficio N.º 0329-2010-SC-DGRS/JNE, del 28 de agosto de 2012 (f. 84), se consideró no presentado el referido expediente, por no haberse subsanado las observaciones efectuadas.

 

8.         El actor, en sus recursos de apelación y agravio constitucional, ha manifestado que la Municipalidad emplazada no ha cumplido con seguir el procedimiento que dispone la norma invocada dado que no cumplió con presentar los documentos que el Jurado Nacional de Elecciones le exigió para pronunciarse sobre el pedido de vacancia del referido regidor, a saber: a) constancia de notificación del afectado para que ejerza su derecho a la defensa; b) constancias de notificación del acuerdo al vacado; c) certificación de que el acuerdo de vacancia no ha sido impugnado; y, d) documentos que acrediten la causal de vacancia.

 

9.         Ante estas circunstancias, se aprecia que el actor no solo invoca el cumplimiento del procedimiento que regula el mencionado artículo 23.º, sino que, además, pretende que el alcalde emplazado culmine el procedimiento de registro de la vacancia del citado regidor ante el JNE, por lo que en aplicación del principio de suplencia de queja deficiente, corresponde también analizar si existe o no una obligación legal de parte del emplazado para registrar las vacancias ante dicha entidad.

 

10.     En virtud del inciso u) del artículo 5° de la Ley Orgánica del JNE (Ley N.° 26486), esta entidad tiene la potestad de “Declarar la vacancia de los cargos y proclamar a los candidatos que por ley deben asumirlos”, facultad cuyo procedimiento ha sido regulado en el artículo 23.° de la Ley N.° 29792, cuando taxativamente establece la competencia del JNE para revisar, en última y definitiva instancia electoral, el recurso de apelación que se interpusiera contra el acuerdo de concejo que rechaza el pedido de vacancia, así como establece la obligación legal del Consejo Municipal de elevar el expediente ante el JNE en el plazo de tres días hábiles; sin embargo, dicho procedimiento guarda silencio cuando se presenta el supuesto de consentimiento de la resolución de vacancia, situación que no niega ni restringe la referida facultad del JNE.

 

11.     Pese a dicha aparente falta de regulación, el Ítem 09.80 del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) del JNE establece el procedimiento de “Convocatoria al candidato no proclamado por declaratoria de vacancia del cargo de cargo de alcalde o regidor”, cuya solicitud corresponde ser efectuada por el Concejo Municipal y dirigida al JNE, para lo cual se exige la documentación que acredite: a) la constancia de notificación al afectado para que ejerza su defensa; b) la constancia certificada del acta de Concejo en la que conste el acuerdo de vacancia; c) la constancia de la notificación del acuerdo al vacado; d) la certificación de que el acuerdo de vacancia no ha sido impugnado; e) los documentos que acrediten la causal de vacancia; y, f) el comprobante de pago a nombre del JNE en el Banco de la Nación de la tasa respectiva. Como es de verse, los requisitos antes citados son los mismos que se exigen en el procedimiento de vacancia estipulado en el  artículo 23.° de la Ley N.° 27972.

 

12.     En consecuencia, se verifica, por un lado, que la facultad del JNE, regulada en el inciso u) del artículo 5.º de su Ley Orgánica, también le otorga competencia para analizar la legalidad de la vacancia; es decir, que tiene a su cargo la responsabilidad de verificar si el acuerdo del concejo municipal ha sido llevado a cabo de conformidad con las pautas que dispone el invocado artículo 23.º de la Ley N.° 27972, aun cuando no se haya presentado el recurso de apelación a la decisión de vacancia. Y ello es necesario para anular las credenciales de las autoridades que han sido vacadas y proceder a convocar y proclamar a nuevas autoridades, evitando la duplicidad de ciudadanos autorizados para ejercer los cargos públicos de alcaldes o regidores, tal y como lo ha venido efectuando el JNE, en diversos pedidos de registro de vacancia y convocatoria de nuevos regidores y alcaldes (vide Resolución N.º 131-2003-JNE, publicada el 7 de junio de 2003; Resolución N.º 137-2003-JNE, publicada el 12 de julio de 2003; Resolución N.º 158-2003-JNE, publicada el 4 de setiembre de 2003; Resolución N.º 069-2004-JNE, publicada el 26 de abril de 2004; Resolución N.º 085-2004-JNE, publicada el 13 de mayo de 2004; Resolución N.º 113-2004-JNE, publicada el 23 de junio de 2004; Resolución N.º 115-2004-JNE, publicada el 23 de junio de 2004, Resolución N.º 061-2005-JNE, publicada el 3 de abril de 2005; Resolución N.º 087-2005-JNE, publicada el 5 de mayo de 2005; Resolución N.º 091-2005-JNE, publicada el 5 de mayo de 2005; Resolución N.º 104-2005-JNE, publicada el 13 de mayo de 2005; Resolución N.º 263-2005-JNE, publicada el 22 de setiembre de 2005; Resolución N.º 203-2006-JNE, publicada el 2 de marzo de 2006; Resolución N.º 345-2006-JNE, publicada el 27 de marzo de 2006¸ Resolución N.º 0418-2012-JNE, publicada el 30 de mayo de 2012, Resolución N.º 0486-2012-JNE, publicada el 1 de junio de 2012; Resolución N.º 327-2012-JNE, publicada el 2 de junio de 2012; Resolución N.º 568-2012-JNE, publicada el 15 de junio de 2012; y, Resolución N.º 705-2012-JNE, publicada el 14 de agosto de 2012, entre otras).

 

Esto también nos permite concluir que los procesos constitucionales resultan subsidiarios para el análisis de las resoluciones de vacancia emitidas por los concejos municipales, pues al JNE le compete revisar la legalidad de la emisión de dichos acuerdos, quedando habilitado el proceso de amparo cuando durante el trámite, la decisión del JNE o la decisión en sí misma resulten lesivas de algún derecho fundamental, razones por las cuales, en el proceso que nos ocupa, únicamente corresponde evaluar la conducta omisiva denunciada.

 

13.     Por otro lado, también se verifica que el procedimiento contenido en el Ítem 09.80 del TUPA del JNE exige al concejo municipal que para solicitar el registro de la vacancia del alcalde o regidor, se cumpla con remitir la documentación necesaria que acredite el cumplimiento del procedimiento que regula el artículo 23.º de la Ley N.º 27972; sin embargo, no establece taxativamente la obligación legal a dicho ente municipal de elevar los actuados ante el JNE para que se disponga el registro del acuerdo de vacancia no apelado. Ante dicha situación, resulta pertinente recordar que el inciso 10) del artículo 9.º de la Ley N.º 27972 establece que “Corresponde al concejo municipal: 10) Declarar la vacancia o suspensión de los cargos de alcalde y regidor”, acuerdo que implica retirar del ejercicio del cargo a una autoridad elegida en comicios electorales y proclamada por el JNE conforme a ley, decisión que solo puede ser adoptada cuando se presente alguna de las causales que regula el artículo 22.° de la citada ley.

 

Por lo tanto, dada la importancia de la declaratoria de vacancia de una autoridad municipal, resulta necesario registrar dicho acuerdo ante el órgano competente (JNE) para que este, a su vez, cancele las credenciales del cargo vacado y proceda a convocar y proclamar al ciudadano suplente al cual le corresponderá asumir dicho cargo. Esta situación nos lleva a concluir que la elevación del acuerdo que establece el artículo 23.° de la Ley N.° 27972 resulta una obligación legal del Consejo Municipal que se despliega tanto cuando se presente un recurso de apelación frente al acuerdo de vacancia como cuando dicho acuerdo ha sido declarado consentido.

 

14.     Identificada la obligación legal cuyo cumplimiento se exige, cabe concluir que dicho mandato sí reúne los requisitos que establece el precedente recaído en la STC N.° 168-2005-PC/TC, pues: a) es un mandato vigente, dado que existe el acuerdo de vacancia emitido por el Concejo de la Municipalidad Provincial de Santa Cruz y en estos autos no se ha demostrado que haya sido dejado sin efecto; b) es un mandato cierto y claro, pues corresponde elevar la vacancia decretada ante el JNE para solicitar la convocatoria del ciudadano reemplazante; c) no se encuentra sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, en la medida en que aún no hay un pronunciamiento sobre la legalidad de la decisión de vacancia y que en todo caso corresponde ser efectuada por el JNE; d) es de ineludible y obligatorio cumplimiento, pues conforme se ha manifestado en el segundo párrafo del fundamento 13 supra, una vez decretada la vacancia de un regidor (o alcalde), corresponde cubrir dicha vacante, facultad que es exclusiva del JNE; y, e) resulta incondicional, en la medida en que no existe condición legal alguna para elevar el acuerdo de vacancia ante el JNE, salvo la presentación de la documentación que exige el ítem 09.80 del TUPA del JNE, que en ninguna circunstancia, condiciona dicho registro.

 

15.     Respecto de la omisión de dicha obligación legal, fluye en autos que el Concejo de la Municipalidad Provincial de Santa Cruz dispuso la vacancia del regidor Alfredo Raúl Mejía Azula a través del Acta de Sesión de Concejo Extraordinaria N.° 12-2012, de fecha 21 de marzo (f. 43) y que mediante la Resolución de Alcaldía N.° 285-2012-MPSC, de fecha 15 de mayo (f. 45), se consideró pertinente iniciar directamente el trámite de convocatoria del candidato no proclamado ante el JNE; sin embargo, del Oficio N.º 0329-2010-SC-DGRS/JNE, del 28 de agosto de 2012 (f. 84), se aprecia que el emplazado (en su calidad de presidente del referido concejo) no culminó el procedimiento regulado en el ítem 09.80 del TUPA del JNE, dado que no subsanó las observaciones que el JNE le efectuara con relación a la documentación que en dicho procedimiento se exige, hecho que generó la anulación del expediente J-2012-00857, en el que se tramitaba el pedido de convocatoria de candidato no proclamado por la declaratoria de vacancia del regidor lo que acredita la conducta omisiva del emplazado en el registro de dicho acuerdo de vacancia conforme lo dispone el artículo 23.º de la Ley N.º 27972 y el ítem 09.80 del TUPA del JNE, razón  por la cual corresponde estimar la demanda.

 

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la  Constitución Política del Perú

 

HA RESUELTO

 

1.        Declarar FUNDADA la demanda por haberse acreditado la omisión lesiva en el registro de la vacancia del regidor Alfredo Raúl Mejía Azula ante el JNE de conformidad con el artículo 23.º de la Ley N.º 27972 y el ítem 09.80, del TUPA del JNE.

 

2.        ORDENA al alcalde de la Municipalidad Provincial de Santa Cruz que, en su calidad de presidente del Concejo Municipal de dicha comuna, eleve el acuerdo de vacancia del regidor Alfredo Raúl Mejía Azula ante el JNE, para que proceda conforme a ley, con el pago de costos.

 

Publíquese y notifíquese.                       

 

 

SS.

 

URVIOLA HANI

VERGARA GOTELLI 

CALLE HAYEN