EXP. N.º 04661-2011-PA/TC

LIMA

GUSTAVO RAÚL

SIERRA ORTIZ

Y OTROS

RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Lima, 2 de setiembre de 2013

VISTO

El recurso de agravio constitucional interpuesto por don Gustavo Raúl Sierra Ortiz y otros contra la resolución expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 201, su fecha 6 de setiembre de 2011, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos; y,

ATENDIENDO A

1. Que con fecha 9 de febrero de 2011 el recurrente conjuntamente con doña Andrea Bohórquez Romero, doña Cristina Córdova Anacleto, doña Luisa Elena Guerra Patiño y don Nelson Martín Loayza Bezzolo, interponen demanda de amparo contra el Congreso de la República, solicitando que se declare inaplicables los Decretos Leyes N.^os 25438, 25640 y 25759 mediante los cuales se estableció un mecanismo inconstitucional para cesarlos, y que en consecuencia se ordene su reincorporación en los cargos que venían ocupando al momento de su arbitrario despido.

2. Que en el precedente vinculante sentado en la STC N.º 0206-2005-PA/TC, el Tribunal Constitucional ha precisado los criterios de procedencia del amparo laboral; es decir, ha señalado los supuestos en los cuales el proceso de amparo es la vía adecuada, idónea y satisfactoria para la tutela del derecho vulnerado o amenazado con ser vulnerado, y en cuáles no lo es.

En este sentido el Tribunal explicó que las pretensiones relacionadas con el régimen laboral público tenían que ser dilucidadas en el proceso contencioso administrativo, salvo en el caso en que se alegara la violación o amenaza de violación de los derechos laborales colectivos o en el supuesto de haber sido objeto de un cese discriminatorio.

Entre las pretensiones que merecen tutela en el proceso contencioso- administrativo, mencionadas en el fundamento 23 del citado precedente, se encuentra la “reincorporación”. Como en el presente caso se cuestiona la supuesta arbitrariedad en el cese de trabajadores del Congreso de la República que estuvieron sujetos al régimen laboral del sector público, la vía procesal idónea e igualmente satisfactoria para tramitarla es el proceso contencioso-administrativo.

3. Que si bien en el precedente vinculante mencionado se hace referencia a las reglas procesales establecidas en los fundamentos 54 a 58 de la STC N.º 1417-2005-PA/TC –publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de julio de 2005–, es necesario precisar que dichas reglas son aplicables solo a los casos que se encontraban en trámite cuando la STC N.º 0206-2005-PA/TC fue publicada, y que en el caso de autos no se presenta dicho supuesto, dado que la demanda se interpuso el 9 de febrero de 2009.

Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

RESUELVE, con el voto en mayoría de los magistrados Urviola Hani y Vergara Gotelli, el voto en discordia del magistrado Eto Cruz, y el voto dirimente del magistrado Álvarez Miranda, que se agregan

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Publíquese y notifíquese.

SS.

URVIOLA HANI

VERGARA GOTELLI

ÁLVAREZ MIRANDA

EXP. N.º 04661-2011-PA/TC

LIMA

GUSTAVO RAÚL

SIERRA ORTIZ

Y OTROS

VOTO DE LOS MAGISTRADOS URVIOLA HANI Y VERGARA GOTELLI

Visto el recurso de agravio constitucional interpuesto por don Gustavo Raúl Sierra Ortiz y otros contra la resolución expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 201, su fecha 6 de setiembre de 2011, que declaró improcedente la demanda de amparo de autos, los magistrados firmantes emiten el siguiente voto:

1. Con fecha 9 de febrero de 2011 el recurrente conjuntamente con doña Andrea Bohórquez Romero, doña Cristina Córdova Anacleto, doña Luisa Elena Guerra Patiño y don Nelson Martín Loayza Bezzolo, interponen demanda de amparo contra el Congreso de la República, solicitando que se declare inaplicables los Decretos Leyes N.^os 25438, 25640 y 25759 mediante los cuales se estableció un mecanismo inconstitucional para cesarlos, y que en consecuencia se ordene su reincorporación en los cargos que venían ocupando al momento de su arbitrario despido.

2. En el precedente vinculante sentado en la STC N.º 0206-2005-PA/TC, el Tribunal Constitucional ha precisado los criterios de procedencia del amparo laboral; es decir, ha señalado los supuestos en los cuales el proceso de amparo es la vía adecuada, idónea y satisfactoria para la tutela del derecho vulnerado o amenazado con ser vulnerado, y en cuáles no lo es.

En este sentido el Tribunal Constitucional explicó que las pretensiones relacionadas con el régimen laboral público tenían que ser dilucidadas en el proceso contencioso administrativo, salvo en el caso en que se alegara la violación o amenaza de violación de los derechos laborales colectivos o en el supuesto de haber sido objeto de un cese discriminatorio.

3. Si bien en el precedente vinculante mencionado se hace referencia a las reglas procesales establecidas en los fundamentos 54 a 58 de la STC N.º 1417-2005-PA/TC –publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de julio de 2005–, es necesario precisar que dichas reglas son aplicables solo a los casos que se encontraban en trámite cuando la STC N.º 0206-2005-PA/TC fue publicada, y que en el caso de autos no se presenta dicho supuesto, dado que la demanda se interpuso el 9 de febrero de 2009.

Por estas consideraciones, nuestro voto es por declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Sres.

URVIOLA HANI

VERGARA GOTELLI

EXP. N.º 04661-2011-PA/TC

LIMA

GUSTAVO RAÚL

SIERRA ORTIZ

Y OTROS

VOTO DIRIMENTE DEL MAGISTRADO ÁLVAREZ MIRANDA

Llamado por ley a dirimir la discordia surgida en autos, me adhiero al voto de los magistrados Urviola Hani y Vergara Gotelli, pues, conforme lo justifican, también considero que la demanda debe ser declarada IMPROCEDENTE.

Sr.

ÁLVAREZ MIRANDA

EXP. N.º 04661-2011-PA/TC

LIMA

GUSTAVO RAÚL

SIERRA ORTIZ

Y OTROS

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ETO CRUZ

Por las siguientes consideraciones disiento de la posición expresada en la ponencia; en consecuencia mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda de amparo.

Delimitación del petitorio

1. El recurrente conjuntamente con doña Andrea Bohórquez Romero, doña Cristina Córdova Anacleto, doña Luisa Elena Guerra Patiño y don Nelson Martín Loayza Bezzolo pretenden que se declaren inaplicables los Decretos Leyes Nº 25438, 25640 y 25759, mediante los cuales se estableció el mecanismo para su cese, así como las Resoluciones 1303-A-92-CACL y 1303-B-92-CACL expedidas por el Congreso de la República a través de las cuales se procedió a su cese; ordenándose, en consecuencia, su reposición en el cargo que venían desempeñando antes de su separación, más el pago de sus haberes y todos los derechos y beneficios dejados de percibir desde la fecha del despido hasta la fecha de su efectiva reposición.

Procedencia de la demanda

2. En la ponencia se establece que la demanda debe ser declarada improcedente, pues de acuerdo con el precedente del caso Baylón Flores (STC 0206-2005-PA/TC), los asuntos referidos a reincorporación de trabajadores sujetos al régimen laboral público deben ventilarse en el proceso contencioso administrativo. No concordamos con dicha postura, en tanto el presente caso puede ser ubicado dentro de aquellos señalados por el propio precedente como casos que requieren “tutela urgente”; ello en tanto el acto reclamado como lesivo, y que derivaría de unos decretos leyes abiertamente inconstitucionales expedidos durante el golpe de Estado de 1992, se ha prolongado en el tiempo de un modo excesivo. Además de ello, la resolución de la presente controversia es un asunto de mero derecho, que ha merecido ya una solución por parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y del propio Estado peruano, que en situaciones idénticas, ha procedido a establecer la obligación de reponer a los trabajadores cesados irregularmente del Congreso. Por lo demás, el Tribunal Constitucional ya ha sostenido en anterior ocasión que:

“Respecto a la aplicación del precedente de este Tribunal recaído en el Expediente N.º 0206-2005-PA/TC, cabe precisar que, si bien es cierto, el asunto controvertido es uno del régimen laboral público y, por ende, debería ser dilucidado a través del proceso contencioso administrativo, también es verdad que no puede desconocerse la jurisprudencia sobre la materia, pues el caso de autos responde a un supuesto sumamente particular o sui generis derivado de los decretos leyes expedidos como consecuencia del autogolpe del año 1992 tratándose, en el fondo, de una cuestión de puro derecho” (STC 4221-2007-PA/TC, fundamento 2).

3. Por otro lado, el Octavo Juzgado Constitucional resolvió declarar improcedente la demanda por considerar que en el presente caso había operado la prescripción: dado que el acto lesivo se perpetró el 6 de noviembre de 1992 (fecha de expedición de la Resolución Legislativa de cese) y la demanda se presentó el 9 de febrero de 2011, el plazo para interponerla ha excedido largamente. No concordamos tampoco con esta posición, pues como el Tribunal Constitucional ya ha sostenido en reiteradas oportunidades, en los casos en los cuales una norma legal haya impedido la interposición de demandas de amparo para cuestionar el acto considerado como inconstitucional, no puede aplicarse la figura de la prescripción, ello en razón de que “la inexistencia de un recurso idóneo no puede implicar la convalidación de un acto atentatorio de derechos fundamentales” (STC 0168-2007-PA/TC, fundamento 1). Esto aplica, como ya dijo el Tribunal, aun cuando el propio Intérprete Supremo de la Constitución haya admitido la interposición de demandas contra este tipo de actos inconstitucionales, pues el hecho de que el Colegiado Constitucional las haya admitido no enerva el hecho de que muchos jueces han rechazado este tipo de demandas, con lo cual no existe certeza en los justiciables respecto a la posibilidad de interponer o no una demanda de amparo para cuestionar los referidos actos lesivos (STC 1109-2002-AA/TC, fundamento 16).

En el presente caso, el Decreto Ley Nº 25640, en su artículo 9, estableció expresamente que “no procede la acción de amparo dirigida a impugnar directa o indirectamente la aplicación del presente Decreto Ley”. Dicha disposición normativa hasta la fecha se encuentra vigente, por lo que mientras el impedimento no sea removido –como ha dicho reiteradamente este Colegiado- no procede aplicar la figura de la prescripción en el proceso de amparo.

4. Por otro lado, si bien los ahora accionantes interpusieron en su momento un proceso de amparo dirigido a cuestionar el cese efectuado en el Congreso de la República, el mismo fue declarado improcedente por el Tribunal Constitucional mediante sentencia Nº 338-96-AA/TC, de fecha 24 de noviembre de 1997; por lo que tampoco puede considerarse que en el presente caso exista cosa juzgada respecto a la pretensión constitucional, dado que como establecía el artículo 8 de la Ley Nº 23506, “La resolución final constituye cosa juzgada únicamente si es favorable al recurrente”.

Análisis del fondo de la controversia

5. Los recurrentes fueron cesados del Congreso de la República mediante Resoluciones 1303-A-92-CACL y 1303-B-92-CACL, de fecha 6 de noviembre de 1992. Estas resoluciones aprobaron el cese de los trabajadores demandantes por causal de reorganización del Congreso de la República, separando de sus cargos a los trabajadores que, no habiendo aceptado el procedimiento de renuncias con incentivos, no se sometieron a los exámenes de conocimientos y psicológicos destinados a seleccionar el personal que, en virtud del proceso de racionalización, se quedaría en sus cargos. Dicho proceso de racionalización del personal del Congreso de la República fue aprobado mediante Decreto Ley 25640, y precisado por Decreto Ley Nº 25759. La Comisión Administradora a cargo del proceso se estableció, a su vez, mediante Decreto Ley Nº 25438.

6. Con fecha 24 de noviembre de 2006, la Corte Interamericana de Derechos Humanos expidió sentencia de fondo en el caso Trabajadores cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs Perú, declarando que el Estado peruano había violado, en perjuicio de las 257 víctimas enunciadas en el Anexo de la referida sentencia (entre las que no se encuentran los demandantes del presente proceso de amparo), los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial consagrados en los artículos 8.1. y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. La Corte determinó que si bien no le cabía evaluar la legitimidad de los ceses efectuados en aplicación del proceso de racionalización del personal del Congreso de la República, sí había quedado demostrado que las víctimas de dichos ceses no habían tenido acceso a un recurso efectivo e idóneo, en términos de garantías judiciales de imparcialidad e independencia, para determinar la legitimidad del cese y la posibilidad de reparación, en su caso (párrafos 106-132). En dicho contexto, ordenó en su punto resolutivo 4 que:

“El Estado debe garantizar a las 257 víctimas enunciadas en el Anexo de la presente sentencia el acceso a un recurso sencillo, rápido y eficaz, para lo cual deberá constituir a la mayor brevedad un órgano independiente e imparcial que cuente con facultades para decidir en forma vinculante y definitiva si esas personas fueron cesadas regular y justificadamente del Congreso de la República o, en caso contrario, que así lo determine y fije las consecuencias jurídicas correspondientes, inclusive, en su caso, las compensaciones debidas en función de las circunstancias específicas de cada una de esas personas, en los términos de los párrafos 14, 149 y 15 de esta Sentencia. Las decisiones finales del órgano que se cree para dichos efectos deberán adoptarse dentro del plazo de un año, contado a partir de la notificación de la presente sentencia”.

7. El 19 de julio de 2008, en cumplimiento de lo dispuesto por la Corte Interamericana, el Estado peruano aprobó mediante Resolución Suprema Nº 118-2008-JUS, la conformación de la Comisión Especial encargada de decidir en forma vinculante y definitiva si las personas enunciadas en el anexo de la sentencia de la Corte, fueron cesadas regular y justificadamente del Congreso de la República, comisión que sería presidida por el doctor Alfonso de los Heros Pérez Albela.

Dicha Comisión, mediante Resolución de fecha 16 de abril de 2009, estableció en su punto resolutivo 1 que “las 257 víctimas comprendidas en la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos fueron cesadas irregular e injustificadamente del Congreso de la República”.

8. Aunque podría parecer que la declaración efectuada por esta Comisión sólo alcanza a las 257 víctimas que acudieron a la Corte Interamericana, en tanto sólo se habría evaluado la irregularidad del cese de estos trabajadores, cuando se aprecian los fundamentos de la declaración efectuada por esta Comisión Especial se concluye que en realidad la causa de la declaratoria de irregularidad del cese es genérica y no específica, referida a tal o cual trabajador. En efecto, la Comisión fundamentó de la siguiente manera su decisión de considerar irregular e ilegítimo el cese de los trabajadores del Congreso de la República:

“Que, luego de una detenida y detallada revisión y análisis de la información disponible, esta Comisión Especial de Evaluación ha determinado que los Decretos Leyes Nos. 25436, 25477, 25640 y 25759, que constituyeron la base legal de estos ceses, si bien tenían validez hasta su derogación, no podían modificar un régimen laboral establecido, toda vez que los 257 ex-trabajadores del Congreso de la República gozaban de derechos adquiridos en virtud del Decreto Legislativo Nº 276. De esta manera, al contravenir estos Decretos Leyes el derecho a la estabilidad laboral y a la irrenunciabilidad de derechos de los trabajadores contemplados en la Constitución de 1979, así como el régimen laboral establecido en el Decreto Legislativo Nº 276, los ceses fueron irregulares e injustificados, afectando en tal sentido los derechos laborales de los trabajadores reconocidos por la Constitución vigente en ese entonces”.

Es decir, el Estado peruano ha aceptado, a través de la Resolución de fecha 16 de abril de 2009, expedida por la Comisión Especial, que los ceses de los trabajadores del Congreso, sustentados en los Decretos Leyes Nos. 25436, 25477, 25640 y 25759 son irregulares e ilegítimos, pues supusieron la modificatoria del régimen laboral de dichos trabajadores, cuestión que no podía producirse en virtud del régimen de derechos adquiridos dispuesto por la Constitución de 1979 y el Decreto Legislativo Nº 276. Como los trabajadores recurrentes fueron cesados en virtud de los mencionados decretos legislativos, resulta claro que su cese también debe considerarse irregular e ilegítimo.

9. La referida Comisión determinó además que la forma de reparación adecuada de los derechos laborales afectados por el cese irregular era la entrega de una compensación económica equivalente a dos remuneraciones mínimas vitales por cada año de cese. Sin embargo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos mediante resolución de fecha 20 de noviembre de 2009, en calidad de Supervisión de Cumplimiento de Sentencia, estableció que el Estado no había cumplido aún con la sentencia de la Corte, en tanto el procedimiento destinado a fijar la reparación adecuada por el cese irregular no había incorporado la posibilidad de escuchar a las víctimas. Además, estableció que el proceso de nombramiento de los integrantes de la Comisión Especial no garantizaba el principio de independencia, como requisito del derecho a acceder a un recurso efectivo para la reparación de los derechos vulnerados. Por esta razón dispuso que el Estado peruano adopte las medidas tendientes a brindar acceso a un recurso sencillo, rápido y eficaz, el cual asegure una reparación integral a los trabajadores cesados del Congreso de la República (“como si los hechos del caso no hubieran ocurrido”).

10. Por esta razón, producto del acuerdo entre el Estado peruano y las víctimas, se constituyó una segunda Comisión Especial, encargada de cumplir con el mandato de la Corte Interamericana contenido en el punto resolutivo 4 de la sentencia de fecha 24 de noviembre de 2006, consistente en constituir un órgano imparcial con capacidad decisoria que establezca la regularidad o legitimidad del cese de los trabajadores del Congreso y las consecuencias que se deriven de dicha determinación, teniendo en cuenta, en su caso, las características de una reparación integral. Esta nueva Comisión Especial, presidida en este caso por el doctor Carlos Blancas Bustamante, mediante Resolución de fecha 14 de diciembre de 2010, procedió en primer lugar a “Ratificar el artículo 1º de la resolución de fecha 16 de abril de 2009 de la Comisión Especial de Evaluación creada por la Resolución Suprema Nº 118-2008-JUS, que declara, en forma definitiva y vinculante, que las 257 víctimas comprendidas en la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos fueron cesadas irregular e injustificadamente por el Congreso de la República” (ARTÍCULO PRIMERO).

Por otro lado, la Comisión determinó que la medida de reparación integral era la reposición de las víctimas en su empleo, debiendo asignárseles funciones iguales o análogas a las que desempeñaban al momento de ser cesados, teniendo en cuenta su calificación profesional o técnica, sin poder reducir su categoría o nivel adquirido. Igualmente estableció una serie de reglas para la reposición en distintos supuestos o para la aplicación de medidas sustitutivas, las cuales están contenidas entre los artículos segundo y sexto de la parte resolutiva de la referida resolución. Igualmente dispuso el pago de las remuneraciones devengadas o dejadas de percibir desde el momento de su cese hasta su reposición efectiva, más los intereses legales correspondientes; además del reconocimiento de los años de aportes y de los años de servicios, a efectos del cálculo de la compensación por tiempo de servicios y de la conformación del legajo personal.

Es decir, el Estado peruano, a través de la referida resolución de la Comisión Especial, no sólo reconoció la irregularidad e ilegitimidad del cese, sino también que la forma adecuada de reparar los derechos conculcados (que de acuerdo con esta Comisión Especial eran la dignidad humana, el debido proceso, la protección jurisdiccional de los derechos, el derecho al trabajo, la compensación salarial y la seguridad social) era la reposición en su puesto de trabajo, así como el pago de sus remuneraciones devengadas, más intereses legales y reconocimiento de aportes y años de servicios. Como el cese de los trabajadores recurrentes se produjo por la misma causa que las 257 víctimas reconocidas por el Estado peruano, esto es, su cese fue también irregular, les corresponde también la misma reparación que a dichas víctimas, es decir, se les debe reincorporar en su puesto de trabajo, en el mismo cargo o en uno de similar nivel o categoría.

11. Por último, es preciso mencionar que el Congreso de la República ha iniciado ya el proceso de reposición de los trabajadores cesados, tal como consta del Acta de Reposición Provisional, obrante a fojas 144 del cuadernillo del Tribunal Constitucional, aún cuando este proceso ha sido dilatado y complejo, como se observa de la medida cautelar otorgada por el Vigésimo Quinto Juzgado Civil de Lima en el Exp. Nº 26604-2008 y de la Resolución Nº 256, de fecha 16 de mayo de 2011, en el mismo incidente cautelar, donde se da cuenta de la demora en la reposición de los trabajadores cesados y se ordena al Congreso de la República la reposición de dichos trabajadores en el plazo de diez días hábiles.

12. Finalmente, aun cuando la Resolución de fecha 14 de diciembre de 2010 de la segunda Comisión Especial ha reconocido, además de la reposición en sus puestos trabajos como forma de reparación integral, el pago de las remuneraciones devengadas, y el reconocimiento de años de aportes y años de servicios, dichos beneficios no pueden ser amparados en el proceso de amparo, pues como es jurisprudencia reiterada del Tribunal Constitucional, dichos beneficios deben ser ventilados en la vía laboral ordinaria.

Por estas consideraciones, mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda de amparo, por haberse acreditado la vulneración del derecho al trabajo de los recurrentes; en consecuencia NULAS las Resoluciones 1303-A-92-CACL y 1303-B-92-CACL, y que se ORDENE al Congreso de la República que cumpla con reponer a los trabajadores recurrentes en sus puestos de trabajo, en el mismo cargo o en uno de similar nivel o categoría, y bajo las reglas dispuestas por la Comisión Especial mediante Resolución de fecha 14 de diciembre de 2010.

Sr.

ETO CRUZ