EXP. N.º 0016-2012-PI/TC
JUNÍN
MUNICIPALIDAD
PROVINCIAL
DE JAUJA
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
(SENTENCIA)
Lima, 11 de junio de 2013
VISTA
La demanda de inconstitucionalidad presentada por el Alcalde de la Municipalidad Provincial de Jauja, don Sabino Marcelo Mayor Morales, contra la Ordenanza Regional 113-2011-GRJ/CR, de fecha 26 de abril de 2011, expedida por el Gobierno Regional de Junín, publicada el 13 de mayo de 2011 en el diario oficial El Peruano; y,
1. Que con fecha 11 de octubre de 2012, el accionante interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional 113-2011-GRJ/CR, alegando que esta colisiona con la competencia de la Dirección General de Aeronáutica Civil del Ministerio de Transportes y Comunicaciones al declarar de interés regional el inicio de estudios que determinen la ubicación donde se construirá el aeropuerto de categoría internacional de la Región Junín. Mediante resolución de fecha 19 de octubre de 2012, este Tribunal declaró inadmisible la demanda y mediante escrito de fecha 3 de diciembre de 2012, el accionante cumplió con subsanar las observaciones advertidas, por lo que se procedió a admitir a trámite la demanda y se ordenó el emplazamiento respectivo.
2. Que con fecha 4 de junio de 2013, el Gobierno Regional de Junín, representado por su Presidente, don Vladimir Roy Cerrón Rojas, se apersona al presente proceso y formula recurso de reposición, alegando que el accionante carece de legitimidad para interponer la demanda de inconstitucionalidad, por cuanto las competencias presuntamente vulneradas corresponden a la Dirección General de Aeronáutica y no a la Municipalidad Provincial de Jauja.
Sobre el plazo para interponer el recurso de reposición
3. Que según el artículo 121 del Código Procesal Constitucional, “Contra los decretos y autos que dicte el Tribunal, sólo procede, en su caso, el recurso de reposición ante el propio Tribunal. El recurso puede interponerse en el plazo de tres días a contar desde su notificación. Se resuelve en los dos días siguientes”.
4. Que la demanda fue notificada al Procurador Público Regional de Junín y al Presidente Regional de Junín con fecha 29 de mayo de 2013 y el recurso de reposición fue interpuesto el 4 de junio de 2013, es decir a los cuatro días desde su notificación. Sin embargo, el Presidente del Gobierno Regional de Junín, don Vladimir Roy Cerrón Rojas, alega que plantea el recurso “(…) dentro del plazo legal, más el término de la distancia”. Si bien el Código Procesal Constitucional hace mención al concepto término de la distancia (artículo 18), lo hace en lo relativo a la actuación de las salas en el trámite del recurso de agravio constitucional, sin precisar tal término de la distancia con relación a los plazos exigidos a las partes del proceso en la interposición de recursos, por lo que es necesario expresar algunas consideraciones al respecto.
5. Que en el caso de los procesos constitucionales, a través de la jurisprudencia, se ha establecido que el derecho a la igualdad procesal, derivado de la interpretación sistemática de los artículos 2.2 (igualdad) y 139.2 (tutela procesal efectiva) de la Constitución, en un sentido interpretativo ‘intraproceso’, implica que en “(…) todo proceso, judicial, administrativo o en sede privada, debe garantizarse que las partes del proceso detenten las mismas oportunidades de alegar, defenderse o probar, de modo que no se ocasione una desventaja en ninguna de ellas respecto a la otra (…)” (fundamento 5 de la STC 6135-2006-PA/TC). Se puede avanzar más allá, y desde un punto de vista ‘extraproceso’, entender la igualdad procesal como una forma de otorgar las mismas armas a las partes que participan en los distintos procesos, sin que pueda otorgarse un trato diferenciado irrazonable a una de ellas. Solo una interpretación amplia de los artículos mencionados implicará una protección adecuada de las partes intervinientes en todo proceso.
6. Que, sin embargo, el Tribunal Constitucional, de competencia nacional, tiene dos sedes, toda vez que “(…) puede sesionar tanto en su sede de Arequipa como en la sede de Lima (…)” (punto resolutivo 2 de la STC 13-2010-PI/TC), razón por la cual la posibilidad de presentar recursos dentro del plazo establecido ante este Colegiado por parte de quien se encuentra en cualquiera de estas dos sedes es mayor que la de aquel que no se encuentra en ellas. Así, vemos que han sido partes de procesos de inconstitucionalidad municipalidades provinciales como la de Chepén (STC 0007-2011-PI/TC) o la de Mariscal Nieto (STC 0009-2011-PI/TC), o gobiernos regionales como el de Junín (STC 0005-2012-PI/TC), el de Cajamarca (STC 0001-2012-PI/TC) o el de Ayacucho (STC 0025-2010-PI/TC).
7. Que, para tratar de encontrar una solución ante esta situación, atendiendo a lo expresado supra y a fin de determinar si el recurso se ha interpuesto dentro del plazo legal, es preciso recurrir a otras fuentes normativas procesales. Según el artículo IX del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, “En caso de vacío o defecto de la presente ley, serán de aplicación supletoria los Códigos Procesales afines a la materia discutida, siempre que no contradigan los fines de los procesos constitucionales y los ayuden a su mejor desarrollo. En defecto de las normas supletorias citadas, el Juez podrá recurrir a la jurisprudencia, a los principios generales del derecho procesal y a la doctrina”. Por ello, es viable en algunos supuestos específicos utilizar el Código Procesal Civil como parámetro de integración normativa, sobre todo tomando en cuenta lo establecido por la Primera Disposición Final de este cuerpo normativo. Dentro de este Código, para analizar los plazos de los recursos -específicamente, el de casación- presentados ante la Corte Suprema, que al igual que el Tribunal Constitucional también tiene competencia nacional, se establece que son interpuestos “Dentro del plazo de diez días, contado desde el día siguiente de notificada la resolución que se impugna, más el término de la distancia cuando corresponda” (artículo 387.3). Incluso, al momento de establecerse reglas para la contestación de la demanda se expresa que dicho plazo “(…) se aumentará con arreglo al Cuadro de Distancias que al efecto elaborará el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial” (artículo 432).
8. Que por tal razón, este Colegiado interpreta el artículo 121 del Código Procesal Constitucional, a través de una integración mediante el argumento a pari, por la existencia de igualdad o paridad de motivos entre la competencia nacional de la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional, en el sentido de entender el plazo establecido bajo los parámetros del ‘término de la distancia’, por lo que a efectos de su medición este Colegiado también hace suyo el Cuadro de Distancias utilizado en sede judicial.
9. Que en el caso concreto, se puede observar que el demandado interpuso el recurso de reposición un día después del plazo establecido en el Código Procesal Constitucional. Por su parte, en la Resolución Administrativa 1325-CME-PJ, del 2000, se establece el Cuadro General de Términos de la Distancia, dentro del cual se determina que la demora adicional a los plazos establecidos de Lima a Huancayo es de un día, por vía terrestre, término también aplicable en sentido contrario.
10. Que, según lo expresado, el recurso de reposición presentado por el Presidente del Gobierno Regional de Junín ha sido interpuesto dentro del plazo establecido por la norma procesal constitucional más el término de la distancia.
Sobre la legitimación activa para interponer demandas de inconstitucionalidad de los alcaldes provinciales
11. Que el artículo 203.6 de la Constitución dispone que “Están facultados para interponer acción de inconstitucionalidad: (…) los alcaldes provinciales con acuerdo de su Concejo, en materia de su competencia”. Por lo tanto, respecto del recurso de reposición interpuesto, corresponde determinar si la demanda de inconstitucionalidad planteada por el alcalde se encuentra dentro de las materias de su competencia.
12. Que de acuerdo con lo desarrollado en la STC 0020-2005-PI/TC y otro, el Estado peruano es unitario y descentralizado (artículo 43 de la Constitución), esto es, que la descentralización, al alcanzar una manifestación político-normativa, fundada en el principio constitucional de la autonomía (artículos 191 y 194 de la Constitución), acepta la coexistencia de subsistemas normativos (nacional, regional y local). Es así como los gobiernos regionales y locales tienen autonomía administrativa, económica y política, aunque esta garantía institucional no puede contraponerse, en ningún caso, al principio de unidad del Estado, porque si bien este da vida a subordenamientos que resultan necesarios para obtener la integración política de las comunidades en el Estado, estos no deben encontrarse en contraposición con el ordenamiento general. Mientras el gobierno nacional debe cumplir el principio de lealtad municipal y regional y, por consiguiente, cooperar y colaborar con las regiones y municipalidades, estos deben observar el principio de lealtad nacional, en la medida en que no pueden afectar a través de sus actos normativos fin estatal alguno, por lo que no pueden dictar normas que se encuentren en contradicción con los intereses nacionales que se derivan de la Constitución. De otro lado, las competencias solo serán aquellas que explícitamente estén consagradas en la Constitución y en las leyes de desarrollo constitucional, de modo que lo que no esté expresamente señalado en ellas será de competencia exclusiva del gobierno nacional (artículo 192.10 de la Constitución, entendido como principio de taxatividad y cláusula de residualidad).
13. Sobre la base de lo expresado se encuentra el principio de competencia, el cual está estructurado por diversos principios. Según el principio de distribución de competencias, dado que las ordenanzas regionales y municipales son normas con rango de ley, estas no se encuentran jerárquicamente subordinadas a las leyes nacionales. Para explicar su relación con estas no hay que acudir al principio de jerarquía, sino al principio de competencia, pues tienen un ámbito normativo competencial distinto. Para determinar la competencia asignada a cada estamento del poder se debe acudir al bloque de constitucionalidad, el cual está integrado, en primer lugar, por las leyes orgánicas (de Bases de Descentralización y de Gobiernos Regionales y Orgánica de Municipalidades, en tanto parámetro ‘natural’) y, en segundo lugar, por otras que dada su competencia regule la materia analizada. Por su parte, el principio del efecto útil y poderes implícitos, al flexibilizar el principio de taxatividad, implica que la predeterminación difusa en torno a los alcances de una competencia no termine por entorpecer un proceso que, en principio, se ha previsto como progresivo y ordenado conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias (artículo 188 de la Constitución), por lo que los gobiernos regionales y locales también pueden realizar aquellas competencias reglamentarias no previstas legal ni constitucionalmente, que, sin embargo, son consustanciales al ejercicio de las previstas expresamente (poderes implícitos) o constituyan una directa manifestación y exteriorización de los principios que rigen a los gobiernos regionales dentro de un Estado unitario y descentralizado. Por último, el principio de progresividad en la asignación de competencias y transferencia de recursos se sustenta en que el proceso descentralizador no es un acto acabado o definitivo, sino que se realiza por etapas al tratarse de un proceso abierto (artículo 188 de la Constitución).
14. Que las competencias municipales se encuentran establecidas en el artículo 195 de la Constitución, materias desarrolladas, como parte del bloque de constitucionalidad, en el artículo 73 de la Ley 27972, Orgánica de Municipalidades (LOM), y en los artículos 42 y subsiguientes de la Ley 27783, de Bases de la Descentralización (LBD). Al respecto, el artículo 195.7 de la Constitución establece que los gobiernos locales son competentes para “Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura local”, aspecto concordante con lo dispuesto en los artículos 73.4.1 y 79.2.1 de la LOM, que señalan como materia de competencia municipal: “(…) el planeamiento y dotación de infraestructura para el desarrollo local” y “(…) la ejecución directa o concesión de obras de infraestructura urbana o rural de carácter multidistrital que sean indispensables para (…) la comunicación de la provincia”. Asimismo, el artículo 42.f, en concordancia con el artículo 45 de la LBD, reconoce que las obras de carácter local de cualesquier naturaleza le competen a cada municipalidad en sus fases de autorización, ejecución, supervisión y control.
15. Que sin embargo, de los hechos expuestos por la municipalidad provincial demandante no se advierte que lo dispuesto por la norma impugnada afecte alguna de las competencias antes reseñadas, pues no se trata de una obra de carácter local, sino más bien de una de un mayor alcance, pues se refiere a la construcción de un aeropuerto internacional. Es más, el propio accionante alega que la cuestionada Ordenanza Regional 113-2011-GRJ/CR no sería competencia del Gobierno Regional de Junín, sino del gobierno nacional, específicamente del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
16. Que, dado que la ordenanza cuestionada no versa sobre ninguna de las materias que son de competencia municipal, corresponde estimar el recurso de reposición y, consecuentemente, declarar improcedente la demanda.
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
RESUELVE, con los votos singulares de los magistrados Vergara Gotelli y Mesía Ramírez, que se agregan,
1. Declarar FUNDADO el recurso de reposición.
2. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Provincial de Jauja contra la Ordenanza Regional 113-2011-GRJ/CR.
Publíquese y notifíquese.
SS.
URVIOLA HANI
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.º 0016-2012-PI/TC
JUNÍN
MUNICIPALIDAD
PROVINCIAL
DE JAUJA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO VERGARA GOTELLI
Emito el presente voto singular por las siguientes consideraciones:
Petitorio
1. Llega a conocimiento de este Tribunal la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad de Jauja contra la Ordenanza Regional N° 11-2011-GRJ/CR, emitida por el Gobierno Regional de Junín, argumentando para ello que dicha normativa colisiona con la competencia de la Dirección General de Aeronáutica Civil del Ministerio de Transportes y Comunicaciones al declarar de intereses general el inicio de estudios que determinen la ubicación donde se construirá el aeropuerto de categoría internacional de la Región Junín.
2. Este Tribunal por Resolución de fecha 19 de octubre de 2012 declaró inadmisible la demanda de inconstitucionalidad, subsanándose posteriormente las omisiones advertidas, por lo que este Colegiado admitió la demanda de inconstitucionalidad a trámite.
3. Con fecha 4 de junio de 2013 el Gobierno Regional de Junín, representado por su Presidente Vladimir Roy Cerrón Rojas, se apersona al proceso y formula recurso de reposición, argumentando que el accionante carece de legitimidad para interponer la demanda de inconstitucionalidad, por cuanto las competencias presuntamente vulneradas corresponden a la Dirección General de Aeronáutica y no a la Municipalidad Provincial de Jauja.
4. El artículo 121° del Código Procesal Constitucional hace referencia al carácter inimpugnable de las sentencias. Al respecto expresa
“Contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe impugnación alguna. En el plazo de dos días a contar desde su notificación o publicación tratándose de las resoluciones recaídas en los procesos de inconstitucionalidad, el Tribunal, de oficio o a instancia de parte, puede aclarar algún concepto o subsanar cualquier error material u omisión en que hubiese incurrido.
Estas resoluciones deben expedirse, sin más trámite, al segundo día de formulada la petición.
Contra los decretos y autos que dicte el Tribunal, sólo procede, en su caso, el recurso de reposición ante el propio Tribunal. El recurso puede interponerse en el plazo de tres días a contar desde su notificación. Se resuelve en los dos días siguientes.
Lo anterior no afecta el derecho a recurrir a los tribunales u organismos internacionales constituidos según tratados de los que el Perú es parte.”
5. Conforme se expresa claramente en el citado artículo, el recurso de reposición ha sido establecido contra los decretos y autos dictados por el Tribunal Constitucional. En dicho contexto tenemos que la resolución que admite a trámite la demanda –contra la que se interpone el recurso de reposición– no puede ser cuestionada a través del citado recurso en atención a que dicha decisión inicia el proceso, correspondiendo, conforme lo establece el artículo 106º del Código Procesal Constitucional, que el proceso se impulse de oficio con prescindencia de la actividad de las partes. Tengamos presente que estamos ante un proceso de inconstitucionalidad que tiene al Tribunal Constitucional como instancia única, situación que implica que las partes señalen domicilio procesal en el lugar en donde tiene su sede el órgano resolutor.
6. En tal sentido al advertirse que no procede el recurso de reposición contra la resolución cuestionada dicho recurso debe ser desestimado por improcedente.
7. No obstante lo expresado considero necesario rechazar lo expresado en la resolución en mayoría, puesto que vía jurisprudencial se pretende establecer que el plazo otorgado por la ley para la interposición de los recursos ahí planteados debe considerar además el término de la distancia. Al respecto observo que erradamente se hace un símil con el recurso de casación, considerando que las reglas de plazo pueden ser traídas al proceso de inconstitucionalidad, situación que no sólo me parece errada sino que conlleva a desnaturalizar el proceso de inconstitucionalidad que tiene como particularidad una sola instancia, siendo el Tribunal Constitucional el único órgano jurisdiccional que interviene. Y digo esto porque la naturaleza de un proceso de inconstitucionalidad es totalmente distinto que la de un proceso ordinario e incluso que la un proceso constitucional de control concreto, en atención a que las partes tienen pleno conocimiento de que el único que conocerá de la pretensión es un órgano, cuya decisión es final e inapelable, razón que implica que las partes señalen domicilio dentro del ámbito territorial en el que tiene su sede el órgano decisor a efectos de viabilizar el proceso. Por ello es que no se ha considerado la denominada figura de término de la distancia, puesto que los plazos se encuentran expresamente señalados en el código y siendo el proceso de inconstitucionalidad un proceso transcendente le corresponde a las partes señalar domicilio dentro del radio territorial donde se encuentra la sede del Tribunal Constitucional. Por ello tampoco puede este Tribunal hacer suyo el cuadro establecido por el Poder Judicial respecto al término de la distancia.
8. Por lo expresado este Tribunal debe desestimar el recurso de reposición interpuesto por el Alcalde de la Municipalidad Provincial de Jauja.
Declarar IMPROCEDENTE el recurso de reposición, interpuesto por el Gobierno Regional de Junín.
S.
VERGARA GOTELLI
EXP. N.º 0016-2012-PI/TC
JUNÍN
MUNICIPALIDAD
PROVINCIAL
DE JAUJA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MESÍA RAMÍREZ
Suscribo el presente voto singular por los siguientes fundamentos:
1. Mediante documento fechado el 9 de octubre de 2012, don Sabino Marcelo Mayor Morales, Alcalde de la Municipalidad Provincial de Jauja, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Regional N.º 113-2011-GRJ/CR emitida por el Gobierno Regional de Junín, publicada en el diario oficial El Peruano el 13 de mayo de 2011.
2. La demanda fue admitida a trámite por el Tribunal Constitucional, mediante resolución del 8 de mayo de 2013, como se advierte del expediente constitucional. Posteriormente, el Presidente del Gobierno Regional de Junín, don Vladimir Roy Cerrón Rojas interpone recurso de reposición, dentro del término de la distancia, contra la resolución emitida por el Tribunal Constitucional, señalando que la Municipalidad Provincial de Jauja carece de legitimidad para interponer esta demanda, dado que la competencia que se está vulnerando es la de la Dirección General de Aeronáutica, la que no es representada por la Municipalidad emplazada.
3. En relación al cómputo del término de la distancia, consideramos que no es necesario recurrir al CPC y hacer un simil con el recurso de casación como se plantea en el voto en mayoría, pues para ello basta con recurrir al artículo 18º del CPCo., dado que se trata de la norma especial en materia de los trámites que deben realizarse ante el Tribunal Constitucional, que regula de que manera se puede llegar a sede de dicho órgano, mientras que la propuesta hecha por mis colegas se sustenta en como interponer un recurso de casación ante la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia de la República.
De modo que con dicho sustento, es factible señalar que para contestar la demanda, dado que la entidad emplazada tienen su sede en provincias, se debe aplicar el término de la distancia aprobado por el Poder Judicial, dado que es el que es el único existente y es el usado por todos los órganos jurisdiccionales, incluso cuando se trata de computar el plazo de detención administrativa o policial, para los fines del artículo 2.24.fº de la Constitución, concordante con el artículo 5.7º del CPCo. Por esta razón, discrepo de los fundamentos 3. a 10. del voto en mayoría.
4. En cuanto al recurso de reposición planteado, si bien el artículo 121º del PCCo. establece en su párrafo tercero que procede contra decretos y autos, este artículo debe ser concordado con el contenido del artículo 106º del mismo, que establece que admitida a trámite la demanda, esta debe impulsarse de oficio con prescindencia de la actividad o interés de las partes, pues el proceso solo termina con la sentencia. En consecuencia, consideramos que ello basta para declarar improcedente el recurso presentado.
5. Si lo expuesto no bastara, cabe señalar que el objeto del recurso de reposición es el reexamen de los decretos o autos emitidos por el Tribunal Constitucional; sin embargo, ello está limitado a determinar si cumplen con los requisitos establecidos para su validez procesal, pero en modo alguno para enmendar o corregir lo criterios establecidos en dichas resoluciones, dado que para ello, la doctrina establece otros recursos, los que por cierto no son de acogida en la legislación procesal constitucional, cuando de resoluciones emitidas por el Tribunal Constitucional se trata.
6. De modo que los argumentos que plantea la parte demandada, cuestionando la legitimidad de la parte demandante, deben ser evaluados al momento en que el Tribunal Constitucional emita sentencia, toda vez que procesalmente ello no está regulado en esta etapa del proceso, puesto que no es factible deducir excepciones en los procesos de inconstitucionalidad.
7. En ese sentido, cabe tener presente que lo establecido en el artículo 203.6º de la Constitución, en cuanto refiere que los alcaldes provinciales pueden interponer demandas, con acuerdo de su concejo, es en materias de su competencia, no puede ser interpretado solo y necesariamente, como que aquellos solo pueden demandar cuando sus competencias sean afectadas, sino, incluso cuando las competencias de terceros sean alteradas, pues la disposición citada debe ser concordada con la contenida en el segundo párrafo del artículo 110º del CPCo., en los supuestos que se afecten las competencias de otro poder o entidad estatal, independientemente de si son los demandantes en el proceso, puesto que puede darse el caso en que se rehúya el ejercicio de una competencia como lo establece la última disposición citada.
8. Una interpretación en contrario importaría limitar su legitimidad activa, allí donde la Constitución no ha establecido, sino los requisitos para el ejercicio de tal legitimación y además, adelantar la evaluación de los argumentos de fondo de un proceso de control abstracto, al momento de calificar la demanda, cuando dicha evaluación es básicamente formal, conforme a los requisitos y límites establecidos en la Constitución y el CPCo. Por ello, discrepamos de los fundamentos 11 a 16, así como de la parte resolutiva, dado que este Colegiado debería declarar, improcedente el recurso deducido, y señalar día y hora para la vista de la causa.
Por estas consideraciones, mi voto es que se declare IMPROCEDENTE el recurso de reposición, y conforme a su estado, se proceda a señalar día y hora para la vista de la causa.
S.
MESÍA RAMÍREZ