EXP. N.° 00533-2013-PA/TC
ICA
HILDA ALICIA
GUTIÉRREZ DE ANDÍA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 29 días del mes de octubre de 2013 la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Mesía Ramírez, Eto Cruz y Álvarez Miranda, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Hilda Alicia Gutiérrez de Andía contra la resolución expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Ica, de fojas 113, su fecha 13 de noviembre de 2012, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto que se declare inaplicable la Resolución 2975-2007-ONP/DP/DL 19990 del 22 de octubre de 2007; y que, en consecuencia, se prosiga con el pago de la pensión de jubilación que venía percibiendo en virtud de la Resolución 55410-2003-ONP/DC/DL 19990.
La ONP contesta la demanda y solicita que se declare infundada, argumentando que la resolución que declara la nulidad fue expedida en base a indicios razonables de falsedad y adulteración en la información y documentación declarada y presentada, lo que determina su legalidad al configurarse los supuestos previstos en el artículo 32.1 de la Ley 27444 y en el artículo 3 del Decreto Supremo 063-2007-EF. Agrega que los documentos con los que se obtuvo la prestación adolecían de irregularidades.
El Quinto Juzgado Civil Transitorio de Ica, con fecha 20 de junio de 2012, declara fundada la demanda, por estimar que no existe denuncia del Ministerio Público sobre los hechos supuestamente ilícitos; y que además, conforme al artículo 202, numerales 202.2 y 202.3 de la Ley 27444, la nulidad, al tratarse de una entidad que carece de superior jerárquico, debió haber sido declarada dentro del año de consentida, caso contrario debió accionar la correspondiente acción judicial.
La Sala Superior competente revoca la apelada y, reformándola, declara infundada la demanda, por considerar que la resolución administrativa que suspende la pensión de la demandante ha sido suficientemente motivada.
FUNDAMENTOS
1. Delimitación del petitorio
El objeto de la demanda es que se declare la nulidad de la Resolución 2975-2007-ONP/DP/DL 19990 y se restituya el pago de su pensión de jubilación.
De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37 de la STC 01417-2005-PA/TC.
Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, debe concluirse que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho.
En consecuencia, corresponde efectuar la evaluación del caso concreto en atención a lo precitado, considerando además que la titularidad del derecho invocado debe estar suficientemente acreditada para que sea posible emitir un pronunciamiento.
2. Sobre la afectación del derecho al debido proceso (artículo 139.3 de la Constitución)
2.1. Argumentos de la demandante
Manifiesta que mediante la Resolución 55410-2003-ONP/DC/DL 19990, de fecha 10 de julio de 2003, se le otorgó pensión de jubilación al haber cumplido con los requisitos legales, pero la ONP mediante Resolución 2975-2007-ONP/DP/DL 19990 decidió declarar en forma intempestiva y arbitraria, la suspensión de la resolución que le otorgó la pensión.
2.2. Argumentos de la demandada
Sostiene que ha declarado la suspensión del goce de la pensión de jubilación de la demandante por haberse descubierto, al hacer uso de su facultad de fiscalización posterior, que la documentación presentada para acreditar el cumplimiento de los requisitos para obtenerla es irregular.
2.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
2.3.1. Cuando la causa de suspensión del pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan aportaciones al régimen del Decreto Ley 19990, la Administración deberá respetar las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General, para ejercer la facultad de fiscalización posterior y, de ser el caso, cuestionar su validez.
2.3.2. A este respecto, el artículo 32.3 de la Ley 27444 expresa que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos [...]”, debiendo iniciarse el trámite correspondiente para la declaración de nulidad y la determinación de las responsabilidades correspondientes.
2.3.3. Obviamente, la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, siendo ilógico aceptar que pese a comprobarse la existencia de un ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración este obligada a mantenerlo hasta que se declare la nulidad.
2.3.4. Así, en materia previsional se deberá proceder a suspender el pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que, conforme a las normas que regulan el Procedimiento Administrativo General que se han invocado, procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones tendentes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos fraudulentos.
2.3.5. Cabe señalar que el artículo 3.14 de la Ley 28532 ha establecido que la ONP está facultada para efectuar acciones de fiscalización necesarias, con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 32.1 de la Ley 27444 establece que por la fiscalización posterior, la entidad ante la que se realiza un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de oficio, mediante el sistema de muestreo, la autenticidad de las declaraciones, los documentos, las informaciones y las traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está obligada a investigar, debidamente, en caso de que encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si, efectivamente, existió fraude para acceder a ésta, e iniciar las acciones legales correspondientes.
2.3.6. Siendo así, si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida, debe establecer con certeza si uno o más documentos que sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en caso de que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión) es una obligación de la Administración y un derecho del administrado, incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su decisión y poder ejercer el control constitucional de su actuación.
2.3.7. Asimismo, el artículo 2 de la Ley 29711 y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo 92-2012-EF, señala que la ONP, en todos los casos “ (…) que compruebe que existe falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan, sin perjuicio de las acciones que la Administración pudiera implementar en observancia de lo establecido en el artículo 32 de la Ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General”.
2.3.8. En el presente caso, la ONP considera que la resolución administrativa que le otorga pensión de jubilación a la demandante ha sido expedida en base a documentación irregular, lo que está causando perjuicio al erario nacional. Para corroborar lo indicado presenta copia de la Resolución de Gerencia de Operaciones 6019-2007-GO/ONP, del 17 de octubre de 2007 (f. 42), por la que resuelve dar inicio al procedimiento de fiscalización posterior de los expedientes administrativos de pensión correspondientes al Decreto Ley 19990, y consigna que se trata de las personas que figuran en el documento denominado “Anexo N.º 1” (f. 45).
2.3.9. La ONP presenta también en estos autos el “Informe N.º AO11-2007- GO.CD.ACI/ONP”, con el que pretende fundamentar los hechos que motivaron la suspensión cuestionada, en el que se hace un análisis de informes grafotécnicos recaídos en diversos expedientes administrativos, en los que la firma del empleador no corresponde a la habitual del titular, o en los que se advierten coincidencias tipográficas que permiten establecer uniprocedencia mecanográfica, pero en ninguno de ellos figura ni el número de expediente ni el nombre de la demandante. En tal sentido, la resolución que declaró la suspensión de la pensión de jubilación de la actora se ha expedido sin la correcta motivación, vulnerando el derecho al debido proceso.
2.3.10.Es importante señalar que si bien no puede soslayarse el hecho de que han existido numerosos casos de fraude en materia pensionaria, y que la erradicación de dichas malas prácticas es una obligación ineludible por parte de la ONP, en ningún caso las labores de fiscalización pueden menoscabar los derechos fundamentales de los particulares ni los principios básicos sobre los que se cimenta el Estado constitucional de derecho, incluso cuando se observen conductas con probables vicios de ilicitud, en cuyo caso resulta necesario que la solución decretada pondere los bienes constitucionales comprometidos.
2.3.11. En consecuencia, se ha acreditado la vulneración del derecho a la motivación, integrante del derecho al debido proceso.
3. Sobre la afectación del derecho a la pensión (artículo 11 de la Constitución)
3.1. Argumentos de la demandante
Señala que al privarse injustificadamente de percibir el ingreso que le sirve para su subsistencia, se ha vulnerado su derecho a la pensión.
3.2. Argumentos de la demandada
Sostiene que no se ha afectado el derecho a la pensión de la actora al haberse verificado que no reúne los requisitos legalmente previstos para percibir la prestación reclamada.
3.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
3.3.1. Teniendo en cuenta que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, debe concluirse que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho. En el fundamento 37 de la STC 1417-2005-PA/TC, sobre la base de los alcances del derecho fundamental a la pensión como derecho de configuración legal y de lo expuesto respecto del contenido esencial y la estructura de los derechos fundamentales, este Colegiado estableció los lineamientos jurídicos que permitirán determinar las pretensiones que, por pertenecer al contenido esencial de dicho derecho fundamental o estar directamente relacionadas a él, merecen protección a través del proceso de amparo.
Así, en el literal b) del mismo fundamento, precisó que “forman parte del contenido esencial directamente protegido por el derecho fundamental a la pensión las disposiciones legales que establecen los requisitos para la obtención de un derecho a la pensión. Así, serán objeto de protección en la vía de amparo los supuestos en los que, presentada la contingencia, se deniegue a una persona el reconocimiento de una pensión de jubilación o cesantía, a pesar de haber cumplido los requisitos legales para obtenerla (edad requerida y determinados años de aportación), o de una pensión de invalidez, presentados los supuestos previstos en la ley que determinan su procedencia”.
3.3.2. De la Resolución 55410-2003-ONP/DC/DL 19990 del 10 de julio de 2003 (f. 5), se desprende que a la demandante se le otorgó pensión de jubilación del régimen especial del Decreto Ley 19990, a partir del 1 de enero de 1984.
3.3.3. De otro lado, se verifica de la copia de la Resolución 2975-2007-ONP/DP/DL 19990 (f. 11), que suspende el pago de la pensión por las razones expuestas en el fundamento 2.3.8. y 2.3.9., supra.
3.3.4. Tal como se advierte, el actuar de la ONP resulta arbitrario, al basarse en meros indicios para decretar la suspensión de la pensión de la accionante, pues desde la suspensión de la pensión hasta la fecha no se ha acreditado la falsedad o adulteración de los documentos que hicieron viable el otorgamiento de la pensión.
3.3.5. Consecuentemente, al verificarse la vulneración del derecho a la motivación de las resoluciones administrativas y del derecho fundamental a la pensión, la demanda debe estimarse.
4. Efectos de la sentencia
De los fundamentos precedentes cabe concluir que ha quedado acreditado que se ha vulnerado el derecho a la pensión y a la motivación, integrante del derecho al debido proceso, por lo que de conformidad con el artículo 55 del Código Procesal Constitucional, corresponde declarar la nulidad del acto administrativo que vulnera los derechos fundamentales de la accionante y reponiendo los hechos al estado anterior a la agresión, corresponde ordenar a la ONP que restituya el pago de pensión de jubilación suspendida, con el correspondiente reintegro de las pensiones dejadas de pagar, más los correspondientes intereses legales de conformidad con el artículo 1246 del Código Civil y los costos del proceso en atención al artículo 56 del Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda, al haberse acreditado la vulneración de los derechos a la pensión y a la motivación de las resoluciones administrativas; en consecuencia, NULA la Resolución 2975-2007-ONP/DP/DL 19990.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior a la vulneración, ordena a la ONP que restituya el pago de la pensión de jubilación de la demandante, conforme a los fundamentos de la presente sentencia, disponiéndose el abono de las pensiones generadas, los intereses legales y los costos procesales.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA