EXP. N.° 01196-2013-PA/TC
PIURA
JOSÉ SANTOS
MEDINA FLORES
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 18 días del mes de abril de 2014, la Sala Primera del Tribunal Constitucional pronuncia la siguiente sentencia con el voto en mayoría de los magistrados Vergara Gotelli y Calle Hayen, y el voto dirimente del magistrado Eto Cruz, llamado a componer la discordia suscitada por el voto del magistrado Álvarez Mirnada
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don José Santos Medina Flores contra la resolución de fojas 106, su fecha 18 de febrero de 2013, expedida por la Sala Mixta de Emergencia de la Corte Superior de Justicia de Piura, que declara infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), solicitando que se declare inaplicable la Resolución 827-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990, de fecha 19 de mayo de 2011, y que, en consecuencia, se restituya el pago de su pensión de jubilación conforme al Decreto Ley 19990.
La emplazada contesta la demanda manifestando que se declaró la suspensión de la pensión de jubilación del actor porque los documentos que presentó para obtener su derecho resultaban irregulares.
El Tercer Juzgado Especializado en lo Civil de Piura, con fecha 9 de enero de 2012, declara fundada la demanda, por estimar que el acto administrativo contenido en la resolución cuestionada ha sido emitido violentando los derechos de defensa y a la debida motivación y que por ende se ha afectado la garantía del debido procedimiento administrativo.
La Sala Superior competente, revocando la apelada, declara infundada la demanda, por considerar que han existido irregularidades en el otorgamiento de la pensión de jubilación del recurrente, y que la emplazada se ha limitado a ejercer su función fiscalizadora.
FUNDAMENTOS
1. Delimitación del petitorio
La pretensión del demandante es que se reactive su pensión de jubilación. A tal efecto cuestiona la resolución que declara la suspensión del pago; corresponde, entonces, efectuar la evaluación del caso concreto en atención a lo antes citado, considerando además que la titularidad del derecho invocado debe estar suficientemente acreditada para que sea posible emitir pronunciamiento.
De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 50-2004-AI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37. b) de la STC 01417-2005-PA/TC.
Por otro lado, considerando que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, debe concluirse que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho.
2. Sobre la afectación del derecho a la pensión (artículo 11 de la Constitución)
2.1. Argumentos del demandante
El recurrente alega que la emplazada ha vulnerado sus derechos constitucionales a la seguridad social, pensión y al debido procedimiento administrativo, dado que sin una debida motivación se ha procedido a suspender el pago de la pensión de jubilación que percibía.
2.2. Argumentos de la demandada
Sostiene que según el informe grafotécnico 3068-2010-DSO.SI/ONP, el certificado de trabajo y la liquidación atribuidas al empleador Southern Marine Drilling Company son apócrifos al presentar características físicas incompatibles con su fecha escrita evidenciando temporalidad impropia.
2.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
2.3.1. Cuando la causa de suspensión del pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones (SNP), la Administración deberá respetar las normas que regulan el procedimiento administrativo general, para ejercer la facultad de fiscalización posterior, y de ser el caso, cuestionar su validez.
2.3.2. A este respecto el artículo 32.3 de la Ley 27444 expresa que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos[...]”, debiendo iniciarse el trámite correspondiente para la declaración de su nulidad y la determinación de las responsabilidades correspondientes.
2.3.3. Obviamente la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, dado que lo contrario sería aceptar que pese a comprobar la existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración se encuentre obligada a mantenerlo hasta que se declare la nulidad.
2.3.4. Así, en materia previsional se deberá proceder a suspender el pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que conforme a las normas que regulan el procedimiento administrativo general a que se ha hecho referencia, procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones tendientes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos fraudulentos.
2.3.5. Cabe señalar que a tenor del artículo 3.14) de la Ley 28532 este Colegiado entiende que la ONP tiene la obligación de efectuar las acciones de fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 32.1 de la Ley 27444 establece que por la fiscalización posterior la entidad ante la que es realizado un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de oficio mediante el sistema de muestreo la autenticidad de las declaraciones, los documentos, las informaciones y las traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está obligada a investigar, debidamente, en el caso de que encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si, efectivamente, existió fraude para acceder a esta, e iniciar las acciones legales correspondientes.
2.3.6. Siendo así si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida debe establecer certeramente que uno o más documentos que sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos que desvirtúan el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de jubilación; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en caso de que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión), es una obligación de la Administración y un derecho del administrado, incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su actuación y poder efectuar el control constitucional de su actuación.
2.3.7. En la Resolución 10826-2004-ONP/DC/DL 19990 (f. 12), consta que se otorgó al demandante una pensión según el régimen especial de jubilación del Decreto Ley 19990, a partir del 10 de mayo de 1981.
2.3.8. De otro lado a través de la Resolución 827-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990 (f. 6), en cumplimiento de la obligación de fiscalización posterior contemplada en el numeral 1.16 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley 27444, artículo 3 numeral 14 de la Ley 28532, y lo dispuesto en el Decreto Supremo 063-2007-EF, modificatorio del artículo 54 del reglamento del Decreto Ley 19990 (que establece que “En todos los casos que la ONP compruebe que existen indicios razonables de falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan”), la demandada suspendió el pago de la pensión de jubilación del demandante, al constatarse mediante el Informe Grafotécnico 3068-2010-DSO.SI/ONP que en los documentos que sirvieron de sustento para obtener la pensión de jubilación habían existido irregularidades, tales como temporalidad impropia de documentos apócrifos.
2.3.9. De la revisión de los actuados se observa que la entidad previsional no ha aportado documentación que acredite que se produjo el hecho en el cual se sustenta la suspensión; esto es, no ha cumplido con adjuntar el Informe Grafotécnico 3068-2010-DSO.SI/ONP ni ningún otro documento en el que consten los alegatos de la demandada.
2.3.10. En orden a lo indicado y siguiendo el criterio recaído en la STC 0086-2011-PA/TC (fundamento 6), aplicable mutatis mutandis en el presente caso, resulta pertinente afirmar que “la distribución de la carga de la prueba comporta que la demandada demuestre que se ha configurado la causal de suspensión que le sirve de argumento para sostener su postura en esta litis. Tal exigencia probatoria, sin embargo, no ha sido satisfecha por la demandada, puesto que de los actuados se verifica que no presenta ningún documento que demuestre el hecho en el cual se sustente la suspensión referida; esto es, que el actor haya adulterado documentos para así poder obtener su pensión de jubilación minera”.
2.3.11. En ese sentido se evidencia que la resolución cuestionada resulta manifiestamente arbitraria, dado que declara la suspensión de un acto administrativo sin sustento alguno, puesto que aun cuando señala cuáles son las irregularidades que se habrían cometido en el procedimiento administrativo del demandante, no cumple con adjuntar los medios probatorios que las acreditan.
2.3.12. En consecuencia al haberse demostrado la vulneración del derecho a la motivación –integrante del derecho al debido proceso– y del derecho a la pensión, la demanda debe ser estimada.
3. Efectos de la presente Sentencia
Por otro lado al haberse determinado la vulneración del derecho pensionario del demandante, corresponde ordenar que se le restituya la pensión de jubilación conforme a los fundamentos de la presente sentencia y se abonen los devengados, intereses legales y costos del proceso de conformidad con lo expuesto precedentemente, el artículo 1246 del Código Civil y el artículo 56 del Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda, al haberse acreditado la vulneración de los derechos al debido proceso y a la pensión; en consecuencia, NULA la Resolución 827-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior de la vulneración de los derechos, ordena que la demandada restituya la pensión de jubilación del accionante y abone las prestaciones pensionarias conforme a los fundamentos de la presente sentencia desde el momento de la suspensión de la pensión, más los intereses legales y los costos procesales.
Publíquese y notifíquese.
SS.
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
EXP. N.° 00582-2013-PA/TC
UCAYALI
CYNTHIA NOLORBE
RODRÍGUEZ
VOTO DEL MAGISTRADO ETO CRUZ
Habiendo sido llamado para dirimir la presente causa, emito el presente voto, asumiendo los fundamentos y la decisión expuestos por los magistrados Vergara Gotelli y Calle Hayen.
S.
ETO CRUZ
EXP. N.° 00582-2013-PA/TC
UCAYALI
CYNTHIA NOLORBE
RODRÍGUEZ
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO ÁLVAREZ MIRANDA
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas magistrados emito el presente voto singular por las razones que a continuación expongo
1. En mi opinión, no puede soslayarse que aunque la emplazada no ha adjuntado copias del expediente administrativo, el motivo por el que se suspendió la pensión inicialmente otorgada se debió a que una pericia grafo técnica determinó que la documentación que sirvió de fundamento es apócrifa.
2. Por consiguiente, la Resolución N.º 827-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990, que toma como fundamento para suspender dicha pensión, entre otras consideraciones, no resulta arbitraria.
3. Así las cosas, restituir el derecho de pensión a quien, indebidamente, sorprendió a la Administración presentando documentación falsa, es una situación inaceptable que no se puede convalidar.
Por ello, mi VOTO es porque la demanda sea declarada INFUNDADA.
S.
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.° 00582-2013-PA/TC
UCAYALI
CYNTHIA NOLORBE
RODRÍGUEZ
VOTO DE LOS MAGISTRADOS VERGARA GOTELLI
Y CALLE HAYEN
Sustentamos el presente voto en las consideraciones siguientes:
FUNDAMENTOS
1. Delimitación del petitorio
La pretensión del demandante es que se reactive su pensión de jubilación. A tal efecto cuestiona la resolución que declara la suspensión del pago; corresponde, entonces, efectuar la evaluación del caso concreto en atención a lo antes citado, considerando además que la titularidad del derecho invocado debe estar suficientemente acreditada para que sea posible emitir pronunciamiento.
De acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 50-2004-AI/TC y otros acumulados, el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos en el fundamento 37. b) de la STC 01417-2005-PA/TC.
Por otro lado, considerando que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, debe concluirse que aquellas limitaciones o restricciones temporales o permanentes a su ejercicio han de estar debidamente sustentadas, a efectos de evitar arbitrariedades en la intervención de este derecho.
2. Sobre la afectación del derecho a la pensión (artículo 11 de la Constitución)
2.1. Argumentos del demandante
El recurrente alega que la emplazada ha vulnerado sus derechos constitucionales a la seguridad social, pensión y al debido procedimiento administrativo, dado que sin una debida motivación se ha procedido a suspender el pago de la pensión de jubilación que percibía.
2.2. Argumentos de la demandada
Sostiene que según el informe grafotécnico 3068-2010-DSO.SI/ONP, el certificado de trabajo y la liquidación atribuidas al empleador Southern Marine Drilling Company son apócrifos al presentar características físicas incompatibles con su fecha escrita evidenciando temporalidad impropia.
2.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
2.3.1. Cuando la causa de suspensión del pago de la pensión estuviera referida a documentos que sustentan aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones (SNP), la Administración deberá respetar las normas que regulan el procedimiento administrativo general, para ejercer la facultad de fiscalización posterior, y de ser el caso, cuestionar su validez.
2.3.2. A este respecto el artículo 32.3 de la Ley 27444 expresa que: “En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos[...]”, debiendo iniciarse el trámite correspondiente para la declaración de su nulidad y la determinación de las responsabilidades correspondientes.
2.3.3. Obviamente la consecuencia inmediata y lógica, previa a la declaración de nulidad del acto administrativo, es la suspensión de sus efectos, dado que lo contrario sería aceptar que pese a comprobar la existencia de ilícito o fraude en la obtención de un derecho, la Administración se encuentre obligada a mantenerlo hasta que se declare la nulidad.
2.3.4. Así, en materia previsional se deberá proceder a suspender el pago de las pensiones obtenidas fraudulentamente, pues su continuación supondría poner en riesgo el equilibrio económico del Sistema Nacional de Pensiones y el incumplimiento de la obligación de velar por la intangibilidad de los fondos de la seguridad social. Ello sin dejar de recordar que conforme a las normas que regulan el procedimiento administrativo general a que se ha hecho referencia, procederá a condición de que la ONP compruebe la ilegalidad de la documentación presentada por el pensionista, luego de lo cual asume la carga de realizar las acciones tendientes a declarar la nulidad de la resolución administrativa que reconoció un derecho fundado en documentos fraudulentos.
2.3.5. Cabe señalar que a tenor del artículo 3.14) de la Ley 28532 este Colegiado entiende que la ONP tiene la obligación de efectuar las acciones de fiscalización necesarias con relación a los derechos pensionarios en los sistemas a su cargo, para garantizar su otorgamiento conforme a ley. A su vez, el artículo 32.1 de la Ley 27444 establece que por la fiscalización posterior la entidad ante la que es realizado un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de oficio mediante el sistema de muestreo la autenticidad de las declaraciones, los documentos, las informaciones y las traducciones proporcionadas por el administrado. Por tanto, la ONP está obligada a investigar, debidamente, en el caso de que encuentre indicios razonables de acceso ilegal a la prestación pensionaria, a fin de determinar o comprobar si, efectivamente, existió fraude para acceder a esta, e iniciar las acciones legales correspondientes.
2.3.6. Siendo así si la ONP decide suspender el pago de la pensión, la resolución administrativa que al efecto se expida debe establecer certeramente que uno o más documentos que sustentan el derecho a la pensión son fraudulentos o contienen datos inexactos que desvirtúan el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión de jubilación; además, y en vista de la gravedad de la medida, toda vez que deja sin sustento económico al pensionista, debe cumplirse la obligación de fundamentar debida y suficientemente la decisión, dado que carecerá de validez en caso de que la motivación sea insuficiente o esté sustentada en términos genéricos o vagos. Y ello es así porque la motivación de los actos administrativos, más aún de aquellos que extinguen o modifican una relación jurídica (caducidad y suspensión), es una obligación de la Administración y un derecho del administrado, incluso considerando la motivación por remisión a informes u otros, caso en el cual la ONP está en la obligación de presentarlos para sustentar su actuación y poder efectuar el control constitucional de su actuación.
2.3.7. En la Resolución 10826-2004-ONP/DC/DL 19990 (f. 12), consta que se otorgó al demandante una pensión según el régimen especial de jubilación del Decreto Ley 19990, a partir del 10 de mayo de 1981.
2.3.8. De otro lado a través de la Resolución 827-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990 (f. 6), en cumplimiento de la obligación de fiscalización posterior contemplada en el numeral 1.16 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley 27444, artículo 3 numeral 14 de la Ley 28532, y lo dispuesto en el Decreto Supremo 063-2007-EF, modificatorio del artículo 54 del reglamento del Decreto Ley 19990 (que establece que “En todos los casos que la ONP compruebe que existen indicios razonables de falsedad, adulteración y/o irregularidad en la documentación y/o información a través de la cual se ha reconocido derechos pensionarios, ésta queda facultada para suspender los efectos de los actos administrativos que los sustentan”), la demandada suspendió el pago de la pensión de jubilación del demandante, al constatarse mediante el Informe Grafotécnico 3068-2010-DSO.SI/ONP que en los documentos que sirvieron de sustento para obtener la pensión de jubilación habían existido irregularidades, tales como temporalidad impropia de documentos apócrifos.
2.3.9. De la revisión de los actuados se observa que la entidad previsional no ha aportado documentación que acredite que se produjo el hecho en el cual se sustenta la suspensión; esto es, no ha cumplido con adjuntar el Informe Grafotécnico 3068-2010-DSO.SI/ONP ni ningún otro documento en el que consten los alegatos de la demandada.
2.3.10. En orden a lo indicado y siguiendo el criterio recaído en la STC 0086-2011-PA/TC (fundamento 6), aplicable mutatis mutandis en el presente caso, resulta pertinente afirmar que “la distribución de la carga de la prueba comporta que la demandada demuestre que se ha configurado la causal de suspensión que le sirve de argumento para sostener su postura en esta litis. Tal exigencia probatoria, sin embargo, no ha sido satisfecha por la demandada, puesto que de los actuados se verifica que no presenta ningún documento que demuestre el hecho en el cual se sustente la suspensión referida; esto es, que el actor haya adulterado documentos para así poder obtener su pensión de jubilación minera”.
2.3.11. En ese sentido se evidencia que la resolución cuestionada resulta manifiestamente arbitraria, dado que declara la suspensión de un acto administrativo sin sustento alguno, puesto que aun cuando señala cuáles son las irregularidades que se habrían cometido en el procedimiento administrativo del demandante, no cumple con adjuntar los medios probatorios que las acreditan.
2.3.12. En consecuencia al haberse demostrado la vulneración del derecho a la motivación –integrante del derecho al debido proceso– y del derecho a la pensión, la demanda debe ser estimada.
3. Efectos de la presente sentencia
Por otro lado al haberse determinado la vulneración del derecho pensionario del demandante, corresponde ordenar que se le restituya la pensión de jubilación conforme a los fundamentos de la presente sentencia y se abonen los devengados, intereses legales y costos del proceso de conformidad con lo expuesto precedentemente, el artículo 1246 del Código Civil y el artículo 56 del Código Procesal Constitucional.
Por las consideraciones precedentes a nuestro criterio, corresponde:
1. Declarar FUNDADA la demanda, al haberse acreditado la vulneración de los derechos al debido proceso y a la pensión; en consecuencia, NULA la Resolución 827-2011-ONP/DSO.SI/DL 19990.
2. Reponiendo las cosas al estado anterior de la vulneración de los derechos, ordenar que la demandada cumpla con restituir la pensión de jubilación del accionante y con pagar las prestaciones pensionarias conforme a los fundamentos del presente voto desde el momento de la suspensión de la pensión, más los intereses legales y los costos procesales.
SS.
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN