EXP. N.° 04623-2013-PA/TC
HUAURA
NÉLIDA ELVIRA
FERNÁNDEZ CHUMBES
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Nélida Elvira Fernández Chumbes contra la resolución de fojas 376, su fecha 19 de junio de 2013, expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Huaura, que declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP) con el objeto de que se declare inaplicable la Resolución 6954-2008-ONP/DPR/DL 19990, del 5 de noviembre de 2008, y que, en consecuencia, se restituya el pago de la pensión de jubilación que le fue otorgada mediante Resolución 62545-2005-ONP/DC/Dl 19990, del 15 de julio de 2005. Asimismo, solicita el pago de los devengados, intereses legales y costos procesales.
La emplazada contesta la demanda alegando que el control posterior que efectuó la Administración es legal y constitucional, lo que derivó en una constatación en sede administrativa de indicios razonables de la comisión de un delito.
El Juzgado Mixto de Chancay, con fecha 12 de diciembre de 2012, declara fundada la demanda por estimar que la demandada no ha motivado la resolución puesto que ha expuesto consideraciones genéricas que, para el caso concreto no resultan esclarecedoras para resolver la nulidad de una resolución administrativa.
La Sala Superior competente revoca la apelada y la declara infundada por considerar que se ha acreditado que el demandante no sufre la enfermedad ni la invalidez que inicialmente se señaló. Asimismo, estima que no ha aportado nuevos medios de prueba que permitan dar certeza al juzgador respecto del cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de la pensión cuyo pago se suspendió.
FUNDAMENTOS
1. Delimitación del petitorio
El objeto de la demanda es que se declare la nulidad de la Resolución 6954-2008-ONP/DPR/DL, del 5 de noviembre de 2008; y que, en consecuencia, se restituya la pensión de jubilación otorgada a la demandante mediante Resolución 62545-2005-ONP/DC/Dl 19990, de fecha 15 de junio de 2005.
Evaluada la pretensión planteada, de acuerdo con lo dispuesto por el fundamento 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, debe resaltarse que el derecho a no ser privado arbitrariamente de la pensión constituye un elemento del contenido esencial del derecho a la pensión, el cual encuentra protección a través del proceso de amparo, de conformidad con los supuestos de procedencia establecidos por nuestra jurisprudencia.
Por otro lado, considerando que la pensión como derecho fundamental, por su naturaleza, requiere de regulación legal para establecer las condiciones necesarias para su goce, se verificará si efectivamente la demandante reúne los requisitos para percibir la pensión de jubilación que le fue otorgada o, en su defecto, si le alcanza otra prestación pensionaria.
2. Sobre la afectación al debido proceso (artículo 139.3 de la Constitución)
2.1. Argumentos de la demandante
Manifiesta que con la Resolución 62545-2005-ONP/DC/Dl 19990, del 15 de junio de 2005 (f. 3), la ONP le otorgó pensión de invalidez definitiva a partir del 24 de abril de 1986, pero que con fecha 5 de noviembre de 2008, expidió la Resolución 6954-2008-ONP/DPR/DL, con la cual, a su juicio, se vulnera su derecho al debido proceso porque, de manera arbitraria declara la suspensión de su pensión de jubilación.
2.2. Argumentos de la demandada
Manifiesta que se declaró la suspensión de la pensión de jubilación de la actora ante la existencia de indicios de irregularidad en su otorgamiento. Precisa que en el proceso de verificación posterior se determinó que se habían reconocido aportaciones inexistentes sobre la base de informes elaborados por funcionarios relacionados con actos contrarios a la ley.
2.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional
2.3.1. Al resolver la STC 0023-2005-AI/TC, este Tribunal ha expresado en el fundamentos 43 que
(…) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros),
Y en el fundamento 48 ha puntualizado que
(…) el contenido constitucional del derecho al debido proceso(…) presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su expresión sustantiva, están relacionados los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer (énfasis agregado).
Y con anterioridad ya se había pronunciado señalando que
[e]l derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto –por parte de la administración pública o privada – de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139° de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.) (Cfr. Nº 4289-2004-PA/TC, fundamento 2).
2.3.2. Respecto a la motivación de los actos administrativos, ha tenido oportunidad de abundar en su posición precisando que
(…)[E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. (…)
La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo. (STC 00091-2005-PA/TC, F.J. 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en las SSTC 294-2005-PA/TC, 5514-2005-PA/TC, entre otras.).
2.3.3. Abundando en la obligación de motivar, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 exige de la Administración que la notificación contenga el texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación.
Por último se debe recordar que el artículo 239.4, ubicado en el Capítulo II del Título IV "Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la Administración Pública", señala que
las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de: (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia.
2.3.4. En el presente caso, la Resolución 62545-2005-ONP/DC/Dl 19990, del 15 de junio de 2005 (f. 3), se le otorgó a la demandante pensión de jubilación con arreglo al Decreto Ley 19990, a partir del 24 de abril de 1986.
2.3.5. Por otro lado, de la Resolución 6954-2008-ONP/DPR/DL 19990, de fecha 5 de noviembre de 2008 (f. 5), que declaró la nulidad de la resolución que le otorgó la pensión de jubilación a la demandante, se advierte que en virtud de lo establecido por el artículo 32 de la Ley 27444 y el artículo 3, numeral 14, de la Ley 28532, se realizó la revisión del expediente administrativo comprobándose que el informe de verificación de fecha 3 de noviembre de 2004 fue realizado por los verificadores Víctor Raúl Collantes Anselmo y Verónica Ruiz Azahuanche quienes, de acuerdo con la sentencia de terminación anticipada expedida por el Segundo Juzgado de Investigación Preparatoria de Huaura de la Corte Superior de Justicia de Huaura, del 24 de junio de 2008 (f. 235), y adicionada por la Resolución 8, del 14 de agosto de 2008 (f. 238 vuelta), fueron condenados por los delitos de estafa y asociación ilícita previstos en los artículos 196 y 317 del Código Penal en agravio de la ONP. Tal situación –según se consigna en la resolución administrativa– determina que los hechos constitutivos de infracción penal agravian el interés público y configuran vicios del acto administrativo que causan su nulidad de pleno derecho de conformidad con lo dispuesto por los numerales 1 y 4 del artículo 10 de la Ley 27444.
2.3.6. Con base en lo antes indicado, en la resolución impugnada la entidad emplazada señala que la Resolución 62545-2005-ONP/DC/Dl 19990, del 15 de junio de 2005, que le otorgó la pensión de jubilación a la demandante teniendo como elemento de prueba para el reconocimiento de aportes los informes de verificación emitidos por el verificador Víctor Raúl Collantes Anselmo, transgrede el ordenamiento jurídico y, por ende, adolece de nulidad, porque justamente dicha es de uno de los funcionarios sometidos a investigación como de ha detallado en el fundamento precedente.
2.3.7. De lo anotado se advierte que la entidad demandada sustenta la declaración de nulidad de la Resolución 62545-2005-ONP/DC/Dl 19990 en la intervención de Víctor Raúl Collantes Anselmo, quien en el Informe de Verificación D.L. 19990, de fecha 23 de junio de 2005 (ff. 311 y 315), consigna que, revisadas las planillas del empleador CAU San Isidro de Palpa Ltda., la accionante acredita 2 años y 7 meses de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones, de 1983 a 1986.
2.3.8. De la revisión de los actuados se advierte además, que la entidad demandada no aporta documentación que acredite que se produjo el hecho en el cual se sustenta la nulidad; esto es, en el caso concreto, el informe o documento que sustente lo expresado en la resolución impugnada. Cabe precisar que si bien es cierto que el Informe de Verificación de fecha 23 de junio de 2005 (ff. 311 y 315) fue suscrito por el verificador Víctor Collantes Anselmo, quien fue condenado por el Segundo Juzgado de Investigación Preparatoria de la Corte Superior de Justicia de Huaura, ello no implica, necesariamente, que en el caso específico de la demandante se haya actuado fraudulentamente.
2.3.9. Es importante señalar que si bien no puede soslayarse el hecho de que han existido numerosos casos de fraude en materia pensionaria y que la erradicación de dichas malas prácticas es una obligación ineludible por parte de la ONP, en ningún caso las labores de fiscalización pueden menoscabar los derechos fundamentales de los particulares ni los principios básicos sobre los que se cimienta el Estado constitucional de derecho, incluso cuando se observen conductas con probables vicios de ilicitud, caso en el cual resulta necesario que la declaración de nulidad de la pensión pondere los bienes constitucionales comprometidos.
2.3.10.No obstante, de la revisión del Expediente Administrativo 1300161905 se observa que la ONP procede a realizar una nueva verificación de las planillas del empleador cuestionado, por el periodo comprendido de 1983 a 1986, conforme fluye del Informe de Verificación suscrito por el verificador John Edison Oviedo Ávila, de fecha 5 de febrero de 2010 (f. 177) y el Memorándum 1720-2010-DSO.SI.FIS/ONP, de fecha 23 de abril de 2010 (f.163), emitidO por la Subdirección de Inspección y Control - Área de Fiscalización, en el que se informa que “(…) se ha emitido el informe de reverificación por el empleador CAU San Isidro de Palpa, que obra a folios 158 del expediente, mediante el cual se confirma la información consignada en el informe de verificación de folios 23, en el que se acreditó aportes con dicho empleador (…)”; agregándose que “(…) también se gestionó la evaluación médica a la asegurada de la referencia, habiéndose emitido el certificado médico N° 0006318 de fecha 22/07/2007, de folios 64, y determinándose un menoscabo del 31% (…)”; lo que demostraría que existe contradicción en los certificados médicos de fojas 326 (80% de fecha 25 de febrero de 2005) y 269 (31% menoscabo), en cuanto al porcentaje de menoscabo que padecería la demandante.
2.3.11.En consecuencia, si bien es cierto que la declaración de nulidad de la pensión de jubilación de la demandante se podría sustentar en los nuevos informes de verificación antes mencionados, también lo es que los referidos informes fueron expedidos con posterioridad a la expedición de la resolución cuestionada. Por ello, el referido nuevo informe de verificación no enerva el hecho de que la resolución que declaró la nulidad de la pensión de jubilación de la recurrente se haya expedido sin la correcta motivación y vulnerando el debido proceso.
2.3.12.Por consiguiente, se evidencia que la resolución cuestionada resulta manifiestamente arbitraria dado que declara la nulidad de un acto administrativo aduciendo la configuración de las causales previstas en los numerales 1 y 4 del artículo 10 de la Ley 27444, sin sustento alguno, puesto que omite precisar cuáles son y en qué consisten las irregularidades o actos delictivos que se habrían cometido en el procedimiento administrativo de la demandante y cuáles los medios probatorios que los acreditan.
2.3.13.Así las cosas, este Tribunal considera que aun cuando se ha vulnerado el derecho a la motivación (debido proceso) con la expedición de la resolución cuestionada, los efectos del presente fallo únicamente deben circunscribirse a decretar su nulidad, a fin de que la ONP motive debidamente su decisión y precise las razones que justifiquen su determinación de declarar nula dicha pensión, pero sin que ello conlleve su restitución, en mérito a lo indicado en los informes señalados en el fundamento 2.3.10 supra.
3. Efectos de la presente Sentencia
De los fundamentos precedentes se advierte que ha quedado acreditada la vulneración del derecho a la motivación, integrante del derecho al debido proceso, por lo que corresponde otorgar amparo a la demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda al haberse acreditado la vulneración del derecho al debido proceso; en consecuencia, NULA la Resolución 6954-2008-ONP/DPR/DL del 5 de noviembre de 2008, y ordena que la entidad demandada emita una nueva resolución debidamente motivada, pero sin que ello conlleve la restitución de la citada pensión.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
SARDÓN DE TABOADA