EXP. N.° 01401-2013-PC/TC
LIMA NORTE
LUIS ALBERTO
ZALDÍVAR LÓPEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 3 días del mes de noviembre de 2014, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los señores magistrados Miranda Canales, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
El recurso de agravio constitucional interpuesto por don Luis Alberto Zaldívar López contra la resolución de fojas 103, de fecha 28 de agosto de 2012, expedida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima Norte, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El procurador público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Educación contesta la demanda y manifiesta que no existe intención de evadir el pago del beneficio reconocido al actor. Afirma que el retraso en el cumplimiento de dicha obligación se debe a la falta de disponibilidad financiera y que, por las normas de austeridad económica, el pago del beneficio reclamado no pudo ser comprendido en el calendario de compromisos, por lo que se viene gestionando la autorización respectiva ante el Ministerio de Economía y Finanzas.
El Tercer Juzgado Especializado en lo Civil de Lima Norte, con fecha 28 de diciembre de 2011, declaró fundada la demanda, por estimar que la Resolución N.º 7793-2011-SERVIR/TSC-Primera Sala cumple todos los requisitos y presupuestos establecidos como precedente vinculante por el Tribunal Constitucional en la STC Exp. N.º 00168-2005-PC/TC, pues contiene un mandato cierto y claro, no sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, incondicional, de ineludible y obligatorio cumplimiento, y que reconoce un derecho incuestionable del actor e individualiza a su beneficiario. Asimismo, consideró que la parte emplazada solo justifica su incumplimiento en razones de orden presupuestario.
La Sala revisora revocó la apelada y declaró improcedente la demanda, por estimar que el acto administrativo contenido en la Resolución N.º 7793-2011-SERVIR/TSC-Primera Sala no cumple el requisito de ser un mandato ineludible, pues el Tribunal Constitucional, en la STC Exp. N.º 00419-2001-AA/TC, y la Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República en la Casación 1074-2010, han sostenido que el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM fue expedido al amparo del inciso 20 del artículo 211 de la Constitución Política del Perú de 1979; y que, dada su jerarquía legal, su capacidad modificatoria sobre la Ley del Profesorado N.º 24029 resultaba plenamente válida, por lo que la resolución expedida por el Tribunal del Servicio Civil contraviene el referido decreto supremo.
En su recurso de agravio constitucional el actor afirma que no se ha considerado que el Decreto Regional N.º 003-2012-GRL/PRES, de fecha 6 de julio de 2012, dispuso que en el cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación previsto en el artículo 48 de la Ley N.º 24029, se tome en cuenta el monto de la remuneración total o íntegra y, asimismo, que se establezcan los procedimientos administrativos para su aplicación. El recurrente manifiesta que con la expedición de la Resolución N.° 7793-2011-SERVIR/TSC-Primera Sala, el Tribunal de la Autoridad Nacional del Servicio Civil ha hecho prevalecer el artículo 48 de la Ley N.° 24029 sobre lo dispuesto en el Decreto Supremo N.° 051-91-PCM, aplicando el principio de especialidad, por lo que la bonificación contenida en la ley debe ser calculada sobre la base de la remuneración total íntegra.
FUNDAMENTOS
1. El objeto del presente proceso consiste en que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución N.º 7793-2011-SERVIR/TSC-Primera Sala, de fecha 17 de agosto de 2011, que ordenó que la Unidad de Gestión Educativa Local N.º 2 realice el cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación sobre la base del treinta por ciento (30%) de la remuneración total percibida por el recurrente.
2. Fluye de autos que la presente demanda cumple el requisito especial de procedencia establecido por el artículo 69 del Código Procesal Constitucional, por cuanto a fojas 8 obra la solicitud presentada por el actor ante la Unidad de Gestión Educativa Local N.º 2, de fecha 12 de setiembre de 2011, a través de la cual exige el cumplimiento de la Resolución N.º 7793-2011-SERVIR/TSC-Primera Sala de fecha 17 de agosto de 2011. Mediante Proveído N.° 361-2011/OAJ/UGEL.02, de fecha 26 de setiembre de 2011, la parte emplazada denegó el pedido del actor (f. 9).
3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política del Perú establece que el proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 66, inciso 1, del Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
4. Asimismo, este Colegiado en la STC Exp. N.° 0168-2005-PC/TC, publicada en el diario oficial El Peruano, el 7 de octubre de 2005, en el marco de su función de ordenación que le es inherente y en la búsqueda del perfeccionamiento del proceso de cumplimiento, ha precisado, con carácter vinculante, los requisitos mínimos comunes que debe cumplir el mandato contenido en una norma legal y en un acto administrativo para que sea exigible a través del proceso constitucional indicado.
5. Que, en los fundamentos 14 al 16 de la sentencia precitada, que constituye precedente vinculante, conforme a lo previsto por el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, este Tribunal ha señalado que para que mediante un proceso de la naturaleza que ahora toca resolver (que, como se sabe, carece de estación probatoria), se pueda expedir una sentencia estimatoria, es preciso que, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato previsto en la ley o en un acto administrativo reúna determinados requisitos, a saber: a) ser un mandato vigente; b) ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal; c) no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) ser de ineludible y obligatorio cumplimiento; y e) ser incondicional, permitiéndose excepcionalmente que pueda tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá:
f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante, y, g) permitir individualizar al beneficiario.
Análisis de la controversia
6. Debe tenerse presente que la Sala Superior ha desestimado la demanda al considerar que existiría una controversia compleja, pues, de acuerdo al artículo 10 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, la bonificación especial por preparación de clases debería ser calculada en base a la remuneración total permanente; y que el actor afirma en el recurso de agravio constitucional que la citada bonificación, conforme a lo señalado por el Tribunal del Servicio Civil y la Ley del Profesorado, vigente en aquella oportunidad, se calcula en base a la remuneración total. Con base en lo expuesto, este Colegiado debe analizar si la resolución del Tribunal del Servicio Civil cumple con los requisitos señalados en el precedente constitucional citado.
7. En el presente caso, en la parte resolutiva, numeral segundo, de la Resolución N.º 7793-2011-SERVIR/TSC-Primera Sala de fecha 17 de agosto de 2011, se ha reconocido a favor del actor que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación, sea calculada sobre la base del treinta por ciento (30%) de la remuneración total que percibe. En efecto, a través de la resolución administrativa citada, el Tribunal del Servicio Civil declaró fundado el recurso de apelación que el demandante interpusiera contra la Resolución Directoral UGEL N.° 0501 que le denegara su pedido para que el cálculo de la bonificación se realice en base a la remuneración total, disponiendo que se realicen las acciones correspondientes para el abono de la bonificación en los términos expuestos (ff. 1 a 4).
8. A fin de tener mayores elementos de juicio, este Tribunal, en el Exp. Nº 04038-2012-PC/TC, mediante Resolución de fecha 2 de mayo de 2014 (f. 5 del cuaderno del Tribunal), solicitó información al Ministerio de Educación respecto a la forma de cálculo de la bonificación por preparación de clases. Es así que mediante Oficio N.º 1396-2014-MINEDU/SG, de fecha 1 de agosto de 2014, el Ministerio de Educación remitió copias de los Informes N.os 234-2014-MINEDU/SG-OGA-UPER y 083-2014-minedu/vmgp-digedd-ditd (f. 9 a 14 del cuaderno del Tribunal).
9. En el Informe N.º 234-2014-MINEDU/SG-OGA-UPER, de fecha 19 de junio de 2014, el jefe de la Unidad de Personal del Ministerio de Educación refiere que en el Informe Legal N.º 326-2012-SERVIR/GG-OJA de fecha 4 de abril de 2012, la Oficina de Asesoría Jurídica de la Autoridad Nacional del Servicio Civil precisó los alcances de la Resolución de Sala Plena N.º 001-2011-SERVIR con respecto a la bonificación por preparación de clases. En ese informe se concluyó que el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM es una norma vigente y, por tanto, de aplicación por los operadores estatales, a excepción de los casos relacionados a los conceptos remunerativos expresamente previstos en el fundamento 21 de la Resolución de Sala Plena N.º 001-2011-SERVIR/TSC.
Señaló que el “importe que se ha venido consignando al personal docente activo y cesante por concepto del pago de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo directivo y la preparación de documentos de gestión (…) dispuesto por el Art. 48 de la Ley del Profesorado (…) se ha venido ejecutando de acuerdo con el artículo 10 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM (…) [es decir], se aplica sobre la remuneración total permanente (…), pago que se ha realizado desde la vigencia de la normatividad invocada”. Asimismo, precisó que, conforme a los pronunciamientos de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, la bonificación por preparación de clases “debe hacerse efectiva tomando como base de cálculo la remuneración total permanente”.
Finalmente indicó que “el reconocimiento del pago de la bonificación por preparación de clases y evaluación, dispuesto por sentencias judiciales, debe ser calculado solo hasta el 25 de noviembre de 2012, para su reconocimiento por devengados, teniendo en cuenta que a partir del 26 de noviembre de 2012, se implementa lo dispuesto por la Ley N.° 29944, Ley de Reforma Magisterial, la cual considera en un solo concepto la remuneración íntegra mensual-RIM” (artículo 56 de la Ley Nº 29944).
10. Mediante Resolución de Sala Plena N.º 001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14 de junio de 2011, que tiene la calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria, el Tribunal del Servicio Civil señaló, de conformidad con la sentencia de este Tribunal recaída en el Exp. N.º 0419-2001-PA/TC, que el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM tiene la misma jerarquía normativa que el Decreto Legislativo N.º 276 y que la Ley N.º 24029, por lo que resulta pertinente su aplicación en el caso, de conformidad con el principio de especialidad, pues fue expedido al amparo del artículo 211, inciso 20, de la Constitución de 1979, vigente en ese entonces.
11. Asimismo, estableció que la remuneración total permanente, prevista en el artículo 9 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, no es aplicable para el cálculo de los beneficios siguientes:
(i) La asignación por cumplir veinticinco (25) años de servicios al Estado, a la cual se refiere el artículo 54 del Decreto Legislativo 276;
(ii) La asignación por cumplir treinta (30) años de servicios al Estado, a la cual hace referencia el artículo 54 del Decreto Legislativo 276;
(iii) El subsidio por fallecimiento de un familiar directo del servidor, al cual se refiere el artículo 144 del Reglamento del Decreto Leg. 276;
(iv) El subsidio por fallecimiento del servidor, al que se refiere el artículo 144 del Reglamento del Decreto Legislativo 276;
(v) El subsidio por gastos de sepelio, al cual se refiere el artículo 145 del Reglamento del Decreto Legislativo 276;
(vi) La asignación a la docente mujer por cumplir veinte (20) años de servicios, referida en el artículo 52 de la Ley 24029;
(vii) La asignación a la docente mujer, por cumplir veinticinco (25) años de servicios, referida en el artículo 52 de la Ley 24029;
(viii) La asignación al docente varón, por cumplir veinticinco (25) años de servicios, referida en el artículo 52 de la Ley 24029;
(ix) La asignación al docente varón, por cumplir treinta (30) años de servicios, referida en el artículo 52 de la Ley 24029;
(x) El subsidio por luto ante el fallecimiento de familiar directo del docente, referido en los artículos 51 de la Ley 24029 y 219 y 220 de su Reglamento;
(xi) El subsidio por luto ante el fallecimiento del docente, referido en los artículos 51 de la Ley 24029 y 219 y 220 de su Reglamento;
(xii) El subsidio por gastos de sepelio para el docente, referido en el artículo 51 de la Ley 24029 y el artículo 219 de su Reglamento.
12. Dicho en otros términos, este precedente administrativo excluyó a la bonificación por preparación de clases de este listado de beneficios en los que se aplica, para su cálculo, la remuneración total. En este sentido, en el Informe Legal N.º 326-2012-SERVIR/GG-OAJ, se concluyó que “El Tribunal del Servicio Civil, estableció mediante precedente administrativo de observancia obligatoria, los beneficios que tenían que ser calculados en función a la remuneración total, entre los cuales no se encuentra la bonificación mensual por preparación de clases, por lo que no podría aplicarse a este último lo señalado en el referido precedente vinculante”.
13. Teniendo presente ello, y a la luz de la STC Exp. N.º 0168-2005-PC/TC debe concluirse que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige, conforme se ha señalado, supra, está sujeta a controversia compleja y, además, no permite reconocer un derecho incuestionable del reclamante pues el propio Tribunal del Servicio Civil en el precedente administrativo, Resolución de Sala Plena N.º 001-2011-SERVIR/TSC, ha excluido a la bonificación mensual por preparación de clases y evaluación de los beneficios en los cuales sí se aplica para su cálculo la remuneración total. Asimismo, debe precisarse que, conforme al artículo 56 de la Ley Nº 29944, Ley de Reforma Magisterial, el concepto solicitado en la demanda y otros han sido incorporados en la remuneración íntegra mensual.
14. En consecuencia, atendiendo a lo antes expuesto, la demanda debe ser declarada improcedente.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA