EXP. N.° 1722-2013-PA/TC

LIMA

PEDRO ANGEOLO

RÍOS BAUTISTA         

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 3 días del mes de noviembre de 2014, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los señores magistrados Miranda Canales, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Pedro Angeolo Ríos Bautista contra la resolución de fojas 148, de fecha 24 de enero de 2013, expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declara infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

El recurrente interpone demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional (ONP), con el objeto de que se deje sin efecto la Resolución 417-2006-GO.DP/ONP, de fecha 12 de abril de 2006; y que, en consecuencia, se le restituya la pensión de invalidez que le fue otorgada mediante Resolución 80177-2004-ONP/DC/DL 19990, con el pago de los devengados, los intereses legales y los costos procesales.

 La emplazada contesta la demanda, y solicita que sea declarada improcedente o infundada, debido a que se ordenó suspender la pensión de invalidez al advertirse, en el proceso de fiscalización y verificación posterior, una serie de irregularidades en los documentos que habría presentado el actor con la finalidad de obtener la pensión.

El Noveno Juzgado Constitucional, con fecha 5 de marzo de 2012, declara fundada la demanda, por considerar que no es factible declarar la suspensión de la pensión de invalidez en sede administrativa. Ello por existir únicamente supuestos indicios de irregularidades no comprobados de manera contundente, vulnerándose de este modo el derecho a la pensión y seguridad social del actor.

La Sala Superior competente revoca la apelada y, reformándola, declara infundada la demanda por estimar que la emplazada decidió suspender la pensión porque el recurrente no acudió a la evaluación médica a la cual se encuentra obligado; añadiendo que, ante el incumplimiento del pensionista de una exigencia de carácter sustancial, como es el presentarse a la evaluación médica, la suspensión de la pensión no implica una violación del derecho a la pensión.

FUNDAMENTOS

1. Delimitación del petitorio

El recurrente solicita que se deje sin efecto la Resolución 417-2006-GO.DP/ONP, de fecha 12 de abril de 2006, mediante la cual se dispuso la suspensión de su pensión de invalidez otorgada de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 19990. En consecuencia, se  le restituya el pago de la referida pensión. Asimismo, solicita el pago de los devengados, los intereses legales y los costos procesales.

2. Sobre la afectación del derecho al debido proceso (artículo 139.3 de la Constitución)

2.1 Argumentos del demandante

Manifiesta que mediante la Resolución 80177-2004-ONP/DC/DL 19990, de fecha 28 de octubre de 2004 (fojas 3), se le otorgó pensión de invalidez  con arreglo al Decreto Ley 19990, por haberse determinado que se encuentra incapacitado para trabajar en forma permanente.

No obstante, con fecha 12 de abril de 2006, mediante Resolución 417-2006-GO.DP/ONP (fojas 4), la ONP decidió suspender el pago de su pensión de invalidez definitiva, alegando que no se ha sometido a las evaluaciones médicas correspondientes para comprobar su estado de invalidez, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto Ley 19990, pese a que sí acudió a la evaluación médica. Sostiene también que de la esquela de citación se advierte que la Comisión Médica no fue nombrada conforme a los protocolos de ley, y no lo sometió a los análisis y radiografías que ésta ordena. Por lo tanto, se ha vulnerado su derecho constitucional al debido proceso, en el que se encuentra comprendido el derecho a una debida motivación.

2.2 Argumentos de la demandada

Sostiene que ordenó suspender la pensión de invalidez del actor al advertir, en el proceso de fiscalización y verificación posterior, una serie de irregularidades en los documentos que éste habría presentado en la vía administrativa con la finalidad de obtener la referida pensión.

2.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional

El derecho a un debido proceso en sede administrativa

2.3.1. El derecho constitucional al debido proceso, reconocido en la Constitución Política de 1993 establece en el inciso 3) del artículo 139 que “Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…) 3) La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”

Dicha disposición constitucional es aplicable a todo proceso en general, y de acuerdo con reiterada jurisprudencia de este mismo Tribunal, también constituye aplicable al procedimiento administrativo.

2.3.2. Al respecto, con relación al debido proceso en sede administrativa, el Tribunal ha expresado en el fundamento jurídico 2 de la STC 4289-2004-AA/TC, que “(…) el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. …”; y en el fundamento jurídico 3 ha subrayado que “El derecho al debido proceso y los derechos que contiene son invocables y, por lo tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo.  Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto   –por parte de la administración pública o privada- de todos los principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo 139 de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.)”  (énfasis agregado).

2.3.3. Posteriormente, por lo que respecta al contenido constitucionalmente protegido del derecho al debido proceso, el Tribunal ha establecido en la STC 0023-2005-AI/TC, fundamento jurídico 43, que “(…) los derechos fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros)”; y en el fundamento jurídico 48 que “(…) este contenido presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva.  En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con las formalidades estatuidas, tales como las que establecen el juez natural, el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación; y en su expresión sustantiva, están relacionados los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer” (subrayado agregado).

2.3.4. El Tribunal ha precisado que el derecho al debido proceso comprende, a su vez, un haz de derechos constitucionales que forman parte de su estándar mínimo, entre los cuales se encuentra el derecho a la motivación. En el presente caso, adquiere especial relevancia verificar si se ha respetado el derecho a la motivación como parte integrante del derecho al debido procedimiento administrativo.

La motivación como parte integrante del debido procedimiento administrativo

2.3.5. En lo que atañe a la motivación de los actos administrativos, en la STC 2192-2004-AA/TC, el Tribunal ha señalado: “La motivación de las decisiones administrativas no tiene referente constitucional directo.  No obstante, se trata de un principio constitucional implícito en la organización del Estado Democrático de derecho, que se define en los artículos 3 y 43 de la Constitución como un tipo de Estado contrario a la idea del poder absoluto o arbitrario.  En el Estado constitucional democrático, el poder público está sometido al Derecho, lo que supone, entre otras cosas, que la actuación de la Administración deberá dar cuenta de esta sujeción a fin de despejar cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones de la Administración deben contener una adecuada motivación, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso”.

2.3.6. También ha tenido la oportunidad de expresar su posición en la STC 00091-2005-PA/TC, fundamento jurídico 9, párrafos 3, 5 al 8; criterio reiterado en las SSTC 294-2005-PA/TC, 5514-2005-PA/TC, entre otras, en los siguientes términos:

El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […].

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.

2.3.7. Adicionalmente, en el fundamento jurídico 40 de la STC 8495-2006-PA/TC,  ha determinado  que “(…) un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”.

2.3.8. Sobre el particular, el inciso 1.2 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, señala que el debido procedimiento es uno de los principios que deben inspirar al procedimiento administrativo.  En atención a éste, reconoce que “Los administrados gozan de todos los derecho y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho…”. (subrayado agregado)

2.3.9. A su vez, el artículo 3.4 de la Ley 27444,  sobre los requisitos de validez de los actos administrativos, precisa que “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”;  y en el artículo 6, sobre la motivación del acto administrativo, señala: “6.1 La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado; 6.2  Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se le identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto”; 6.3 No son admisibles como motivación la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto…”.

2.3.10. Abundando en la obligación de motivar, incluso cuando se hubiera efectuado una motivación por remisión, el artículo 24.1.1 de la Ley N° 27444, exige a la Administración que la notificación contenga “El texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación”

2.3.11. Por último,  en el Título V, Capítulo II, denominado “Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de la administración pública”, la Ley 27444, en el artículo 239.4, preceptúa que “las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de su régimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trámite de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles de ser sancionados administrativamente con amonestación, suspensión, cese o destitución atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el daño causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de (…) Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia”.

Respecto a la suspensión de la pensión de invalidez

2.3.12. El artículo 35 del Decreto Ley 19990 establece que “Si el pensionista de invalidez dificultase o impidiese su tratamiento, se negase a cumplir las prescripciones médicas que se le impartan, se resistiese a someterse a las comprobaciones de su estado o a observar las medidas de recuperación, rehabilitación o reorientación profesional, se suspenderá el pago de la pensión de invalidez mientras persista en su actitud, sin derecho a reintegro”.

2.3.13. Respecto a la comprobación periódica del estado de invalidez, el segundo párrafo del artículo 26 del Decreto Ley 19990 señala que, en caso de enfermedad terminal o irreversible, no se exigirá dicha comprobación periódica. Sin embargo, cabe precisar que dicho supuesto únicamente excluye la comprobación periódica, que en esencia está regulada para la incapacidad de carácter temporal, mas no la comprobación o fiscalización posterior que la ONP realice en cumplimiento de las obligaciones  establecidas  en  el  artículo  3.14  de  la  Ley 28532 y el artículo 32.1 de la Ley 27444.

2.3.14. En el caso de autos consta en la Resolución 80177-2004-ONP/DC/DL 19990          (fojas 3) que la ONP le otorgó al demandante la pensión de invalidez definitiva en mérito al Certificado de Invalidez de fecha 5 de julio de 2004, emitido por el Centro de Salud Materno Infantil José Agurto Tello – El Tambo,  según el cual se determinó que su incapacidad era de naturaleza permanente.

2.3.15.  De la Resolución 417-2006-GO.DP/ONP, de fecha 12 de abril de 2006 (fojas 4),  se advierte que la emplazada ordenó suspender el pago de la pensión de invalidez del actor, sin derecho a reintegro, en aplicación del artículo 35 del Decreto Ley 19990, debido a que mediante notificación de fecha 8 de marzo de 2006, se le indicó que debería someterse a las evaluaciones que correspondan. No obstante, habiendo transcurrido el plazo previsto, no se presentó a las evaluaciones médicas necesarias para comprobar su estado de invalidez.

2.3.16. Fluye de autos que el demandante, a lo largo del presente proceso, sostiene que la ONP ordena suspender su pensión de invalidez de manera arbitraria. Señala aquello en base a que del expediente administrativo se advierte que no  existe tal evaluación médica, ya que al acudir a la citación solo había un médico, y no una Comisión Médica conformada por un traumatólogo, un neumólogo y un cardiólogo, contraviniendo los protocolos médicos y científico. No obstante, no presenta documento alguno que permita acreditar que cumplió con asistir a la evaluación médica notificada mediante esquela, conforme lo señala él mismo en su escrito de presentación de la demanda, de fecha 24 de mayo de 2011.

2.3.17. Así las cosas, es claro que la ONP resolvió suspender el pago de la pensión de invalidez de conformidad con lo establecido por el artículo 35 del Decreto Ley 19990, y en ejercicio de las facultades que le han sido otorgadas por el artículo 44 de la Ley 27444 y la Ley 28532, normas que establecen, respectivamente, la facultad de fiscalización y suspensión de pago cuando el asegurado o pensionista no acuda a las evaluaciones médicas que se le programen.

2.3.18. En consecuencia, se ha verificado que la suspensión de la pensión del demandante no ha sido arbitraria. Por tal motivo,  no se ha acreditado la vulneración del derecho al debido proceso administrativo, en el que se encuentra comprendido el derecho a una debida motivación.

3. Sobre la afectación del derecho a la pensión (artículo 11 de la Constitución)

3.1.    Argumentos del demandante

Señala que al privársele arbitrariamente de percibir la pensión de invalidez que se le otorgó con carácter definitivo, la cual le permitía sostener a su familia, se ha vulnerado su derecho a la pensión.

3.2. Argumentos de la demandada

Sostiene que no se ha vulnerado el derecho a la pensión del demandante, toda vez que se ordenó suspender su pensión por haberse resistido a ser sometido a las comprobaciones de su estado de invalidez.

3.3. Consideraciones del Tribunal Constitucional

3.3.1.   El  derecho  fundamental  a  la pensión se encuentra reconocido en el artículo 11 de la Constitución Política, y  debe ser otorgado en el marco del Sistema de seguridad social reconocido en el artículo 10 de la referida Norma Fundamental.

3.3.2.   En  el  fundamento jurídico 32 de la STC 1417-2005-PA/TC, el Tribunal Constitucional ha señalado que el derecho a la pensión:

Tiene la naturaleza de derecho social -de contenido económico-. Surgido históricamente en el tránsito del Estado liberal al Estado social de Derecho, impone a los poderes públicos la obligación de proporcionar las prestaciones adecuadas a las personas en función a criterios y requisitos determinados legislativamente, para subvenir sus necesidades vitales y satisfacer los estándares de la ‘procura existencial’. De esta forma se supera la visión tradicional que suponía distintos niveles de protección entre los derechos civiles, políticos, sociales y económicos, atendiendo al principio de indivisibilidad de los derechos fundamentales y a que cada uno formaba un complejo de obligaciones de respeto y protección -negativas- y de garantía y promoción -positivas- por parte del Estado” (STC 0050-2004-AI , 0051-2004-AI / 0004-2005-AI, 0007-2005-AI, 0009-2005-AI, acumulados, fundamento 74).

3.3.3. En lo que se refiere a no ser privado de modo arbitrario e injustificado de la pensión, el Tribunal, en el fundamento jurídico 107 de la STC 00050-2004-AI/TC y otros acumulados, ha precisado:

(…) en concordancia con el principio de dignidad humana y con valores superiores como la igualdad y solidaridad, además de los derechos fundamentales a la vida y al bienestar, se puede inferir que la Constitución de 1993 reconoce el derecho fundamental a la pensión, el cual adquiere relevancia porque asegura a las personas llevar una vida en condiciones de dignidad e igualdad.

El contenido esencial del derecho fundamental a la pensión está constituido por tres elementos, a saber:

- el derecho de acceso a una pensión; 

- el derecho a no ser privado arbitrariamente de ella; y,

- el derecho a una pensión mínima vital.

Mediante el derecho fundamental a la pensión, la Constitución de 1993 garantiza el acceso de las personas a una pensión que les permita llevar una vida en condiciones de dignidad. Este derecho fundamental también comporta el derecho de las personas a no ser privadas de modo arbitrario e injustificado de la pensión; de ahí que corresponda garantizar, frente a la privación arbitraria e irrazonable, el goce de este derecho (…).

3.3.4. Se desprende de la resolución cuestionada que la ONP suspendió el pago de la pensión de invalidez del actor, de conformidad con lo establecido por el artículo 35 del Decreto Ley 19990, y en ejercicio de las facultades que le han sido otorgadas por el artículo 3.14 de la Ley 28532. Al respecto, cabe precisar que el hecho de que la emplazada haya solicitado al demandante someterse a una nueva evaluación de su estado de salud no constituye una afectación de su derecho a la pensión: más bien es una acción necesaria para garantizar el otorgamiento de las pensiones conforme a ley.

3.3.5. Por lo tanto, toda vez que el demandante no cumplió con acudir a la evaluación médica, la suspensión de pago de la pensión no es una decisión irrazonable de la entidad emplazada. Por el contrario, constituye la consecuencia prevista legalmente por el incumplimiento por parte del pensionista de invalidez de una exigencia de carácter sustancial para la percepción de la pensión, lo cual no implica una violación del derecho a la pensión.

3.3.6. A mayor abundamiento, el Tribunal debe señalar que la reactivación de pago de la pensión de invalidez se encuentra condicionada al resultado de la revaluación médica que confirme el estado de invalidez del demandante.

3.3.7. En consecuencia, no se ha acreditado la vulneración del derecho a la pensión del recurrente.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda, al no haberse acreditado la vulneración del derecho al debido proceso administrativo (y en particular, del derecho a la motivación de las resoluciones administrativas), así como el derecho a la pensión del demandante.

Publíquese y notifíquese.

SS.

MIRANDA CANALES

SARDÓN DE TABOADA

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA