TRIBUNAL CONSTITUCIONAL RESPETA LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA HACIENDA PÚBLICA Y LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS SOCIALES FUNDAMENTALES

El Pleno del Tribunal Constitucional en la Sentencia N° 00027-2021-PI/TC declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Poder Ejecutivo contra la Ley 31125, Ley que declara en emergencia el Sistema Nacional de Salud y regula su proceso de reforma. La mencionada ley, publicada el 19 de febrero de 2021, fue  promulgada por la entonces Presidente a.i. del Congreso, Mirtha Vásquez Chuquilín.

En su undécima disposición complementaria final declara de interés nacional y necesidad pública el incremento del presupuesto público del sector salud de manera progresiva hasta llegar al 8% del PBI.

Entre otras medidas, la Ley establece la incorporación progresiva de personal asistencial para cubrir el déficit de médicos especialistas, odontólogos, obstetras, enfermeras, tecnólogos médicos, técnicos y auxiliares de enfermería y sujeta al Plan de Implementación desarrollado y aprobado por el Ministerio de Salud, con opinión del Ministerio de Economía y Finanzas en cuanto se refiere a los aspectos presupuestales del referido proceso de incorporación.

El Tribunal Constitucional conforme a esta sentencia consideró que la aprobación por insistencia de la autógrafa de la ley impugnada, no vulnera el principio de separación de poderes que estructura el Estado Peruano, conforme al artículo 43 de la Constitución ni el artículo 79 de la Constitución que establece que los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa de gasto para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.

La sentencia no asigna ni otorga iniciativa de gasto a los legisladores ni se aparta del paradigma presupuestario del equilibrio financiero anual. En ninguna parte de los fundamentos de la sentencia se sostiene que el Congreso pueda crear gasto público sin limitación alguna.

Las prioridades y necesidades que el Estado atiende no son inmutables. Así,  después de la pandemia del COVID-19 ha quedado claro que se requiere mejorar el equipamiento de los hospitales y las condiciones de trabajo del personal sanitario, entonces el Poder Ejecutivo y el Congreso deberán determinar en qué oportunidad y de qué modo se atienden esas necesidades en los siguientes ejercicios.

Naturalmente que el presupuesto del año próximo debe estar nuevamente equilibrado, el TC cree firmemente en la idea de que no se puede gastar más de lo que se recauda, pero el equilibrio no tiene por qué ser el mismo que el de este año. Equilibrar el presupuesto no presupone congelar para siempre el statu quo de hoy.

Queda claro que la garantía de los derechos sociales fundamentales  presupone un costo, pero ello no quiere decir que no se los deba programar o atender. Ahora bien, la determinación del orden o prioridad en que serán atendidos o con qué alcance son cuestiones de política pública –que no es de competencia del Tribunal Constitucional- atendiendo al principio constitucional de progresividad y ese acuerdo entre el Poder Ejecutivo y el Congreso, en el ámbito de sus competencias, se plasma en el presupuesto que se aprueba por ley cada año.

El Tribunal Constitucional no es parte de ese debate político ni debe serlo. Su misión, en el ámbito presupuestal, se limita a controlar la conformidad de las normas aprobadas (incluyendo a la propia ley de presupuesto) y determinar si se afecta el equilibrio previsto o cualquiera de los demás principios constitucionales de la Hacienda Pública, en el contexto de las demandas que se le pudieran presentar.

Naturalmente que el órgano de control de la Constitución no puede decidir que las prioridades que se vayan a establecer para el futuro sean inconstitucionales hoy ni puede determinar cuál debe ser el orden de prelación de las inversiones públicas. El Poder Ejecutivo presentará un proyecto de presupuesto determinando si se las atiende inmediatamente o no y, en su caso, de qué modo. El legislador, por su parte, debatirá la iniciativa y el ciclo se cerrará con la aprobación de la ley de presupuesto que, por supuesto, debe estar equilibrada.

El criterio jurídico sostenido en este caso respecto de la interpretación del artículo 79 de la Constitución no es en absoluto novedoso y resulta concordante con lo resuelto en casos anteriores, entre otras sentencias en la STC Exp. N° 007/2012-PI/TC; así como la recaída en el Exp. N° 0018/2021-PI/TC, de 23 de noviembre de 2021 Ponencia de la magistrada Ledesma Narváez (fundamentos 165 y siguientes). Así, en la precitada sentencia en el fundamento 182 se declara que:

En efecto sería irrazonable considerar que el artículo 79 impide que el legislador plasme en su labor legislativa la necesaria realización de los derechos fundamentales, entre los que se encuentran los derechos sociales, por mandato de la propia Constitución o de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos que ha asumido, provenientes del PIDESC, de la CADH o del Protocolo de San Salvador, entre otros.

En esa dirección, el Tribunal Constitucional recuerda el texto del artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece lo siguiente:

Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacional, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.

Finalmente, es pertinente señalar que la Ley 31125 es una norma de emergencia derivada de la pandemia del COVID-19, y por ende excepcional. Asimismo, cabe resaltar que el Procurador Público del Poder Ejecutivo no formuló pedido de aclaración de la sentencia, la que se refiere a un caso concreto y no constituye un precedente vinculante.

Lima, 21 de noviembre de 2022

Oficina de Imagen Institucional del Tribunal Constitucional