EXP.
N.º 0008-2003-AI/TC
LIMA
MÁS
DE 5,000 CIUDADANOS
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 11 días del mes de
noviembre de 2003, reunido el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno
Jurisdiccional, con la asistencia de los señores Magistrados Alva Orlandini,
Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Rey Terry, Aguirre Roca,
Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente
sentencia, con los fundamentos singulares de los magistrados Aguirre Roca y
Bardelli Lartirigoyen.
ASUNTO
Acción de inconstitucionalidad
interpuesta por don Roberto Nesta Brero, en representación de 5,728 ciudadanos,
contra el artículo 4° del Decreto de Urgencia N.° 140-2001.
ANTECEDENTES
El Procurador Público a cargo de los asuntos
judiciales de la Presidencia del Consejo de Ministros y apoderado especial del
Poder Ejecutivo, contesta la demanda manifestando que la norma impugnada es
constitucional, pues en todo momento precisa que las medidas adoptadas serán
extraordinarias y basadas en estudios técnicos; que el Decreto de Urgencia N.°
140-2001 no ha vulnerado derechos fundamentales, y solamente los ha limitado;
que, con su expedición, el Estado afrontaba una emergencia económica motivada
por el bloqueo de carreteras y una huelga en el sector transporte,
estableciendo una barrera mínima obligatoria a partir de la cual se fija el
precio del transporte libremente, lo cual resulta razonable; y que la
disposición cuestionada no ha efectuado ninguna delegación normativa en los
decretos supremos, sino que éstos únicamente han reglamentado la norma.
1.
Los
recurrentes interponen la presente acción de inconstitucionalidad contra el
artículo 4° del Decreto de Urgencia N.° 140-2001, alegando que éste fue
expedido fuera de los supuestos establecidos en el inciso 19) del artículo 118°
de la Constitución, dado que –según afirman- no existía ninguna situación
extraordinaria o excepcional en materia económica o financiera que lo
justifique. Asimismo, refieren que la disposición cuestionada contraviene
diversos dispositivos constitucionales que consagran el modelo económico
adoptado por la Carta Fundamental, toda vez que “(...) no existe libre
competencia, ni libertad de empresa, y mucho menos economía de mercado, si es
el Estado quien impone las condiciones contractuales en aspectos tan
importantes como el precio o valor de los bienes y servicios (...)”.
Sostienen que no existe sustento ni
justificación razonable para que el Poder Ejecutivo desconozca las libertades y
derechos constitucionales a la libertad de empresa, a la libertad de
contratación y a la propiedad.
Adicionalmente, señalan que la norma
cuestionada está viciada de inconstitucionalidad por permitir que un decreto
supremo sea el instrumento jurídico mediante el cual se decidan medidas extraordinarias.
§2.
La “Constitución económica”
2.
El Tribunal Constitucional estima que, tal como aparece
planteada la cuestión controvertida, resulta pertinente analizar el modelo
económico consagrado por la Constitución, y, ante todo, destacar la importancia
que reviste la inclusión de un régimen económico en la Carta Fundamental.
3.
No es ajeno a este Colegiado el hecho de que cierto
sector de la doctrina y de la propia comunidad económica cuestione la
conveniencia de incluir en el texto constitucional normas orientadas a
establecer las pautas básicas sobre las que debe fundarse el régimen económico
de una sociedad. Y aunque no se expone de manera categórica, no es difícil
deducir que en dichas críticas subyace el temor al supuesto riesgo de restar
flexibilidad a un régimen que, desde tal perspectiva, debe estar sometido al
imperio del mercado.
Al respecto, es necesario enfatizar que el verdadero riesgo sería que la recomposición de las desigualdades sociales y económicas quede librada a la supuesta eficiencia de un mercado que, por razones de distinta índole, se instituye desde una indiscutible disparidad entre los distintos agentes y operadores de la economía.
En efecto, así
como el excesivo poder político del Estado ha sido siempre un riesgo para la
libertad humana, de la misma forma el poder privado propiciado por una sociedad
corporativa constituye una grave y peligrosa amenaza para la regencia del
principio de justicia. Norberto Bobbio precisa que “(...) por debajo de la “no
libertad”, como sujeción al poder del príncipe, hay una “no libertad” más
profunda [...] y
más difícilmente extirpable: la “no libertad” como sumisión al aparato
productivo y a las grandes organizaciones del consenso y del disenso que la
sociedad corporativa inevitablemente genera en su seno (...)”. (Citado por
Pedro de Vega en: Neoliberalismo y
Estado. En: Pensamiento Constitucional. Año. N.° IV. N.° 4, 1997, pág. 34). Por ello, no sólo es saludable, sino imprescindible, consolidar al más alto
nivel jurídico y político las reglas macro que procuren una economía orientada
hacia un Estado social y democrático de derecho.
4. Previamente al análisis hermenéutico del modelo económico constitucional, conviene precisar que si bien es posible aplicar a la Norma Fundamental los criterios interpretativos propiamente aplicables a las normas de rango legal (a saber, los métodos literal, sistemático, histórico y sociológico), no es menos cierto que la Constitución posee también un importante contenido político, dado que incorpora no sólo reglas imperativas de exigencia o eficacia inmediata o autoaplicativa, sino también un cúmulo de disposiciones que propugnan el “programa social” del Estado, en una de cuyas vertientes principales se sitúa el régimen económico constitucional.
Se trata pues, en buena cuenta, de la distinción a la que alude Robert Alexy, cuando subraya la existencia de “normas constitucionales regla” y “normas constitucionales principio” (Teoría de los Derechos Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, segunda reimpresión, 2001).
Entonces, a los clásicos criterios de interpretación, deben sumarse aquellos que permitan concretar de mejor manera los principios que inspiran los postulados político-sociales y político-económicos de la Carta. Por ello la pertinencia en proceder, por una parte, a una interpretación institucional de sus cláusulas y, por otra, a una social.
5.
La interpretación institucional permite identificar en
las disposiciones constitucionales una lógica hermenéutica unívoca, la que,
desde luego, debe considerar a la persona humana como el prius ético y lógico del Estado social y democrático de derecho. En
efecto, las normas constitucionales no pueden ser comprendidas como átomos
desprovistos de interrelación, pues ello comportaría conclusiones
incongruentes. Por el contrario, su sistemática interna obliga a apreciar a la
Norma Fundamental como un todo unitario, como una suma de instituciones
poseedoras de una lógica integradora uniforme.
Por ello es necesario sustraerse de las posiciones subjetivas que pretendan glosar la Carta Fundamental, pues, como afirma Manuel García Pelayo, “lo significativo para la interpretación no es la razón instrumental o la voluntad subjetiva del constituyente, sino la racionalidad y voluntad objetivas que se desprenden del texto.” (García Pelayo, M. Consideraciones sobre las cláusulas económicas de la Constitución. En la obra colectiva Estudios sobre la Constitución española de 1978, a cargo de M. Ramírez, Zaragoza, 1979, pág. 79). A tal propósito coadyuvan los principios interpretativos institucionales de “unidad de la Constitución”, “eficacia integradora” y “concordancia práctica”.
Dichos principios, que no son sino muestras de un criterio de interpretación institucional superior, permiten inferir lo que Peter Häberle denomina las “cristalizaciones culturales” subyacentes en todo texto jurídico, las que, sin duda, se encuentran contenidas también en la Constitución Personal.
Ninguna sociedad que se precie de mantener
una sólida identidad con el bien común, puede soslayar que la Norma Fundamental
encierra todo un complejo cultural, en el que es posible identificar un “mínimo
común axiológico”, esto es, el punto de encuentro entre los valores básicos de
la comunidad. Así, “la Constitución no se limita a ser un conjunto de textos
jurídicos o un mero compendio de reglas normativas, sino la expresión de un
grado de desarrollo cultural, un medio de autorrepresentación (...) de todo un
pueblo, espejo de su legado cultural y fundamento de sus esperanzas y deseos.
(...). De ahí que los propios textos de la Constitución deban ser literalmente
“cultivados” (la voz “cultura” como sustantivo procede del verbo latino cultivare) para que devengan auténtica
Constitución.”. (Häberle, Peter. Teoría
de la Constitución como ciencia de la cultura. Traducción de Emilio
Mikunda. Madrid: Tecnos, 2000, pp. 34-35).
Consecuentemente, será un imperativo
de este Colegiado identificar los contenidos valorativos dispuestos en la Carta
Fundamental, que la erigen como la letra
viva que plasma la propia esencia cultural de nuestra sociedad, y que son
el fundamento tanto para reconocer las dificultades y contingencias del
presente como para avizorar las eventuales soluciones a futuro.
Los fundamentos axiológicos de la
Constitución -cuyo presupuesto ontológico es la dignidad de la persona humana
(artículo 1º)-, son la expresión y la propia proyección de nuestra comunidad.
De ahí su importancia; y la necesidad inexorable de reconocerlos,
desarrollarlos y ubicarlos en el contenido esencial de todos y cada uno de los
derechos fundamentales.
En efecto, el núcleo duro de los
derechos fundamentales, más allá de la materia concreta sobre la que versen, y
al margen de la técnica ponderativa que pueda aplicárseles, está imbuido de los
valores superiores de nuestro orden constitucional. Y es que un derecho
fundamental desprovisto de la raigambre ética que debe transitar nuestro
sistema cultural, poco tendrá siquiera de “derecho”, pues estará condenado al
repudio social.
6.
Por su parte, la interpretación social permite
maximizar la eficiencia de los derechos económicos, sociales y culturales en
los hechos concretos, de modo tal que las normas programáticas, en cuya
concreción reside la clave del bien común, no aparezcan como una mera
declaración de buenas intenciones, sino como un compromiso con la sociedad
dotado de metas claras y realistas. Es menester recordar que el artículo 2.1
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, obliga a
los Estados a actuar de manera individual y conjunta para alcanzar la
efectividad de los derechos que dicho texto reconoce.
El artículo
mencionado establece que “(...) Cada uno
de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas,
tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación
internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los
recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios
apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la
plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.”. El enunciado de dicho
artículo, en lo sustancial, se repite en el artículo 26° de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos.
7. Desde tal perspectiva, bajo la directriz de la dignidad de la persona humana, valor por excelencia de nuestro orden constitucional, es primordial “integrar” el contenido social de la República (artículo 43º la Constitución); el material ético del principio democrático, presente no sólo como presupuesto de los derechos políticos, de lo que es ejemplo incuestionable el artículo 35º de la Ley Fundamental, sino también en el ejercicio de los derechos económicos y sociales (v.g. el artículo 28º); el principio de soberanía popular (artículo 3º y 43º); el principio de igualdad, especialmente en su vertiente sustancial, contenida de manera manifiesta en el artículo 59º; y en el caso más concreto de la economía, el principio de economía social de mercado (artículo 58º), amén del bien común.
8. Como resulta evidente, ningún ámbito de la Carta Fundamental es ajeno a los criterios interpretativos expuestos, menos aún las normas que dan forma y sustancia a lo que se ha convenido en denominar “Constitución económica”. Y es que dichas disposiciones suponen el establecimiento de un plexo normativo que tiene como finalidad configurar el ámbito jurídico en el cual se desarrollará la actividad económica de nuestro país, y cuyo propósito es que la actuación del Estado y los ciudadanos sea coherente con la naturaleza y los fines del Estado social y democrático de derecho.
De ahí que el fundamento para la inserción de temas de carácter económico dentro de una Constitución, sea el sometimiento al valor de la justicia de las decisiones económicas que incidan en la vida social, en la promoción y tuitividad de los derechos fundamentales de la persona, y en el aseguramiento del bien común. En buena cuenta, la finalidad de tal incorporación normativa es enfatizar la idea de que toda economía colectiva debe cumplir mínimos supuestos de justicia.
9. La interpretación interdependiente de la institucionalidad constitucional permitirá aprehender adecuadamente el contenido y la finalidad del modelo económico establecido en la Constitución. Para ello, es preciso determinar previamente los principios básicos de la estructura del sistema constitucional económico.
§4.1 El Estado peruano como
Estado social y democrático de derecho
10. El Estado peruano definido por la Constitución de 1993, presenta las características básicas de Estado social y democrático de derecho. Así se concluye de un análisis conjunto de los artículos 3° y 43° de la Ley Fundamental. Asimismo, se sustenta en los principios esenciales de libertad, seguridad, propiedad privada, soberanía popular, separación de las funciones supremas del Estado y reconocimiento de los derechos fundamentales. Principios de los que se deriva la igualdad ante la ley y el necesario reconocimiento de que el desarrollo del país se realiza en el marco de una economía social de mercado.
§4.1.a
Fundamentos ideopolíticos del Estado social y democrático de derecho
11. El Estado social y democrático de derecho no obvia los principios y derechos básicos del Estado de derecho, tales como la libertad, la seguridad, la propiedad privada y la igualdad ante la ley; antes bien, pretende conseguir su mayor efectividad, dotándolos de una base y un contenido material, a partir del supuesto de que individuo y sociedad no son categorías aisladas y contradictorias, sino dos términos en implicación recíproca. Así, no hay posibilidad de materializar la libertad si su establecimiento y garantías formales no van acompañados de unas condiciones existenciales mínimas que hagan posible su ejercicio real (García Pelayo, Manuel. Las transformaciones del Estado contemporáneo. Madrid: Editorial Alianza. 1980, pág. 26), lo que supone la existencia de un conjunto de principios que instrumentalicen las instituciones políticas, fundamenten el sistema jurídico estadual y sustenten sus funciones.
Ahora bien, siendo la dignidad humana el presupuesto de todos los derechos fundamentales, su reconocimiento es una condición para el ejercicio de la libertad, entendida como aquella condición humana según la cual ninguna persona se halla sujeta a coacción derivada de la voluntad arbitraria de los demás (F.A. Hayek. Los fundamentos de la libertad. Ed. Unión. Madrid 1991, pág. 26).
La seguridad jurídica y la igualdad ante la ley, a su vez, son condiciones necesarias para el funcionamiento del Estado social y democrático de derecho, y se configuran en un marco de condiciones vitales mínimas y de una posición estadual vigilante a través de órganos autónomos y transparentes que promuevan el desarrollo del país en un marco de libre competencia e, igualmente, velen por el respeto de la dignidad de las personas.
§4.1.b Aspectos
teleológicos del Estado social y democrático de derecho
12. El Estado social y democrático de derecho, como alternativa política frente al Estado liberal, asume los fundamentos de éste, pero además le imprime funciones de carácter social. Pretende que los principios que lo sustentan y justifican tengan una base y un contenido material. Y es que la libertad reclama condiciones materiales mínimas para hacer factible su ejercicio. Por ejemplo, la propiedad privada no sólo debe ser inviolable, sino que debe ejercerse en armonía con el bien común, y dentro de los límites de la ley.
La seguridad e igualdad jurídicas requieren de una estructura económica adecuada que haga posible estos principios.
La configuración del Estado social y democrático de derecho requiere de dos aspectos básicos: la existencia de condiciones materiales para alcanzar sus presupuestos, lo que exige una relación directa con las posibilidades reales y objetivas del Estado y con una participación activa de los ciudadanos en el quehacer estatal; y la identificación del Estado con los fines de su contenido social, de forma tal que pueda evaluar, con criterio prudente, tanto los contextos que justifiquen su accionar como su abstención, evitando tornarse en obstáculo para el desarrollo social.
La exégesis del régimen económico constitucional a la luz del principio del Estado social y democrático de derecho (artículo 43° de la Constitución), que encuentra en el bien común (que es idéntico al interés de la sociedad) su ratio fundamental, bien puede ser traducida en la expresión contenida en la Encíclica Mater et magistra, según la cual: “En materia económica es indispensable que toda actividad sea regida por la justicia y la caridad como leyes supremas del orden social. (...). (Es necesario establecer) un orden jurídico, tanto nacional como internacional, que, bajo el influjo rector de la justicia social y por medio de un cuadro de instituciones públicas o privadas, permita a los hombres dedicados a las tareas económicas armonizar adecuadamente su propio interés particular con el bien común”. (Iters. Nros. 39-40).
§4.1.c Supuestos fundamentales
de nuestro Estado social y democrático de derecho
13. García Pelayo asevera que esta modalidad estadual, históricamente, es el intento de adaptación del Estado tradicional o Estado Liberal Mínimo a las condiciones sociales de la civilización industrial y post-industrial, con sus nuevos y complejos problemas, pero también con sus grandes posibilidades técnicas, económicas y organizativas, en un contexto de respeto a los derechos fundamentales. (Las transformaciones... Ibid, pág. 18).
Las nuevas funciones del Estado moderno tienen que ver con aspectos económicos, sociales, políticos y jurídicos.
a) Supuestos
económicos
La economía social de mercado es una condición importante del Estado social y democrático de derecho. Por ello debe ser ejercida con responsabilidad social y bajo el presupuesto de los valores constitucionales de la libertad y la justicia. A tal efecto está caracterizada, fundamentalmente, por los tres elementos siguientes:
a) Bienestar social; lo que debe traducirse en empleos productivos, trabajo digno y
reparto justo del ingreso.
b) Mercado libre; lo que supone, por un lado, el respeto a la propiedad, a la iniciativa
privada y a una libre competencia regida, prima facie, por la oferta y la demanda en el mercado; y, por otro, el combate a los oligopolios y monopolios.
c) Un Estado subsidiario y solidario, de manera tal que las acciones estatales directas aparezcan como auxiliares, complementarias y temporales.
En suma, se trata de una economía que busque garantizar que la productividad individual sea, por contrapartida, sinónimo de progreso social.
b) Supuestos
sociales
Se trata del Estado de la integración social, dado que se busca conciliar los intereses de la sociedad, desterrando los antagonismos clasistas del sistema industrial. Al respecto, García Pelayo sostiene que la unidad entre el Estado social y la comunidad nacional hace posible otra característica de dicho tipo de Estado, a saber, su capacidad para producir la integración de la sociedad nacional, o sea, el proceso constante, renovado, de conversión de una pluralidad en una unidad, sin perjuicio de la capacidad de autodeterminación de las partes (Las Transformaciones... Op. Cit., pág. 45).
c) Supuestos
políticos
El Estado social y democrático de derecho posibilita la integración del Estado y la sociedad, así como la democratización del Estado. La democracia, por ello, constituye un elemento imprescindible del Estado.
Desde esta perspectiva, la democracia ostenta una función dual: método de organización política del Estado, es decir, método de elección y nombramiento de sus operadores, y mecanismo para conseguir el principio de igualdad en el ámbito social. Así, el principio democrático no sólo garantiza una serie de libertades políticas, sino que transita e informa todo el ordenamiento jurídico-político, desde el ejercicio de las libertades políticas, pasando por la libertad de elección propia del libre desarrollo de la personalidad, hasta llegar, incluso, al seno mismo del núcleo duro de todos y cada uno de los derechos fundamentales. De modo que, aun cuando nuestra Constitución no lo establezca expresamente, el hecho de que exista una remisión al Estado democrático de derecho como una fuente de interpretación y también de identificación de los derechos fundamentales de la persona (artículo 3° de la Constitución), hace del principio democrático uno que trasciende su connotación primigeniamente política, para extenderse a todo ámbito de la vida en comunidad. De este forma, nuestra Carta Fundamental lleva implícito el reconocimiento de una democracia económica, social y cultural.
La vigencia de los principios democráticos asume vital importancia, dado que la satisfacción razonable de las condiciones de existencia de la persona determina y condiciona la voluntad legítima de la nación sobre el sistema estadual, consiguiéndose la estabilidad del Estado en todos sus elementos, y alcanzándose las metas propuestas en el modelo social.
La historia de
la humanidad demuestra que el Estado no puede agotarse en sus funciones
jurisdiccionales, de policía y de defensa del territorio; asimismo, que no
puede limitar su actividad sólo a garantizar la seguridad interior y exterior
del país. El Estado debe ser el ente integrador del orden político y social, y
el regulador de la estructura social, que asegure el ejercicio de los derechos
fundamentales de las personas
d) Supuestos
jurídicos
En el Estado social y democrático de derecho, el fenómeno jurídico no puede ser concebido como una regulación de características estrictamente formales, sino como una de connotaciones sociales. El sistema jurídico derivado de esta modalidad estadual trasciende la regulación formal, y apareja la exigencia de que sus contenidos axiológicos se plasmen en la vida cotidiana.
Dicha concepción presupone los valores de justicia social y de dignidad humana, los cuales propenden la realización material de la persona; esto es, el libre desenvolvimiento de la personalidad y el despliegue más acabado de las potencialidades humanas sobre la base del principio de libertad.
§4.2
Dignidad de la persona humana
14. Ésta se encuentra consagrada en el artículo 1º del texto constitucional, cuyo tenor es que la dignidad de la persona humana es el valor superior dentro del ordenamiento y, como tal, presupuesto ontológico de todos los derechos fundamentales, incluyendo, desde luego, aquellos de contenido económico. De este modo, no serán constitucionalmente adecuadas la explicación y solución de la problemática económica desde una perspectiva alejada de la dignidad humana, pues la persona no puede ser un medio para alcanzar una economía estable sino, por el contrario, debe ser la que auspicie la consecución de un fin superior para el Estado y la sociedad; a saber, la consolidación de la dignidad del hombre.
§4.3 Igualdad
15.
El orden constitucional económico debe ser interpretado
también a la luz del principio de igualdad, reconocido en el inciso 2) del
artículo 2° de la Constitución. Sobre el particular, en el Caso Colegio de
Notarios de Lima (Exps. Acums. N.° 0001-2003-AI/TC y N.° 0003-2002-AI/TC), este
Tribunal precisó que “(...) el principio de igualdad en el Estado
Constitucional, exige del legislador una vinculación negativa o abstencionista
y otra positiva o interventora (...)”.
“(...) La vinculación negativa podrá elucidarse desde la ya consolidada jurisprudencia de este Colegiado, cuya sucinta expresión es ‘tratar igual a los que son iguales’ y ‘distinto a los que son distintos’, de forma tal que la ley, como regla general, tenga una vocación necesaria por la generalidad y la abstracción, quedando proscrita la posibilidad de que el Estado, a través del legislador, pueda ser generador de factores discriminatorios de cualquier índole. Empero, emprender la interpretación del derecho a la igualdad desde un criterio decimonónico, supondría reducir la protección constitucional del principio de igualdad a un contenido meramente formal, razón por la cual es deber de este Colegiado, de los poderes públicos y de la colectividad en general, dotar de sustancia al principio de igualdad reconocido en la Constitución”.
Debe reconocerse también una vinculación positiva del legislador con los derechos fundamentales, de forma tal que los poderes públicos sean capaces de revertir las condiciones de desigualdad o, lo que es lo mismo, reponer las condiciones de igualdad que pudieran estarse manifestando en la realidad social, a contracorriente de las aspiraciones constitucionales.
Dicho juicio,
desde luego, es aplicable también al ámbito económico, en el que, por mandato
expreso de la Norma Fundamental, el Estado tiene la obligación de adoptar las
medidas orientadas a brindar oportunidades de superación a los sectores que
sufren cualquier desigualdad (artículo 59°).
§4.4 Economía social de mercado
16.
A modo de conjunción de los principios expuestos, e
ingresando de manera más concreta en la determinación solidaria y social en la
que se inspira el régimen económico de la Constitución, el artículo 58° de la
Carta preceptúa que aquél se ejerce en una economía social de mercado. La economía social de mercado es
representativa de los valores constitucionales de la libertad y la justicia, y,
por ende, es compatible con los fundamentos axiológicos y teleológicos que
inspiran a un Estado social y democrático de derecho. En ésta imperan los
principios de libertad y promoción de la igualdad material dentro de un orden
democrático garantizado por el Estado. De allí que L. Herhärd y Alfred Muller
Armack afirmen que se trata de un orden “en donde se asegura la competencia, y
al mismo tiempo, la transformación de la productividad individual en progreso
social, beneficiando a todos, amén de estimular un diversificado sistema de
protección social para los sectores económicamente débiles […]" (El orden del futuro. La economía social de mercado. Universidad de
Buenos Aires, 1981).
Alude, pues, a la implantación de
una mecánica en la que "el proceso de decisión económica está
descentralizado y la coordinación de los múltiples poderes individuales se hace
a través de las fuerzas automáticas de la oferta y demanda reguladas por los
precios". (Juergen
B. Donges. Sistema económico y Constitución alemana. En: Constitución y Economía,
Madrid: 1977).
Es decir, tanto como se opone a la
economía de planificación y dirección central, la economía social de mercado se
opone también a la economía del leissez
faire, en donde el Estado no puede ni debe inmiscuirse en el proceso
económico.
“La economía social de mercado, como presupuesto consustancial del Estado Constitucional aparece como una “tercera vía” entre el capitalismo y el socialismo [...]” (Peter Häberle. Incursus. Perspectiva de una doctrina constitucional del mercado: siete tesis de trabajo. En: Pensamiento Constitucional. Año. N.° IV. N°. 4, Lima 1997, pág. 25). Y es que, dado el carácter "social" del modelo económico establecido en la Constitución vigente, el Estado no puede permanecer indiferente a las actividades económicas, lo que en modo alguno supone la posibilidad de interferir arbitraria e injustificadamente en el ámbito de libertad reservado a los agentes económicos.
§4.5
Libre iniciativa privada
17.
Otro principio que informa a la totalidad del modelo
económico es el de la libre iniciativa privada, prescrito en el artículo 58° de la Constitución
y que se encuentra directamente conectado con lo establecido en el
inciso 17), artículo 2° del mismo texto, el cual establece el derecho
fundamental de toda persona a participar, ya sea en forma individual o
asociada, en la vida económica de la Nación. De ello se colige que toda persona natural o jurídica tiene derecho a
emprender y desarrollar, con autonomía plena, la actividad económica de su
preferencia, afectando o destinando bienes de cualquier tipo a la producción y
al intercambio económico con la finalidad de obtener un beneficio o ganancia
material.
Como expone Marcial Rubio Correa,
dicho derecho tiene un contenido de libertad y otro de actuación económica,
cuya expresión es “que las personas son libres de realizar las actividades
económicas que mejor consideren para obtener los recursos de su vida cotidiana
y de su capitalización” (Estudio de la
Constitución Política de 1993, PUCP, Fondo Editorial, 1999).
18.
La
iniciativa privada puede desplegarse libremente en tanto no colisione los
intereses generales de la comunidad, los cuales se encuentran resguardados por
una pluralidad de normas adscritas al ordenamiento jurídico; vale decir, por la
Constitución, los tratados internacionales y las leyes sobre la materia.
Empero, con el mismo énfasis debe precisarse que dicho ordenamiento protege la
libre iniciativa contra la injerencia de los poderes públicos, respecto de lo
que se considera como “privativo” de la autodeterminación de los particulares.
§4.6 La actuación subsidiaria
del Estado en la economía
19.
Este
principio puede concebirse en dos sentidos: vertical y horizontal.
La subsidiariedad
vertical se refiere a la relación existente entre un ordenamiento mayor -que
puede ser una organización nacional o central- y un ordenamiento menor -que
pueden ser las organizaciones locales o regionales-, según la cual el primero
de ellos sólo puede intervenir en aquellos ámbitos que no son de competencia
del ordenamiento menor. Dicha orientación guarda estrecha relación con los
servicios públicos y el desarrollo económico-social.
Por su parte, la
subsidiaridad horizontal esta referida a la relación existente entre el Estado
y la ciudadanía, en la cual el cuerpo político, respetando la autonomía y la
libre determinación de los individuos, reduce la intervención pública a lo
esencial.
A través de ambos sentidos, el principio
de subsidiariedad se constituye en un elemento de vital importancia para el
Estado democrático de derecho, ubicándose entre la esfera de la
descentralización institucional y la autonomía de lo social, en cuanto
principio que inspira un proceso de socialización de los poderes públicos.
Consecuentemente, el principio de subsidiariedad surge en el constitucionalismo
moderno como una técnica decididamente útil para lograr la pacificación social
o la resolución de los conflictos mediante el respeto absoluto de los derechos
y libertades individuales, y tiene como fin la reestructuración del equilibrio
entre lo público y lo privado según una adecuada flexibilización que acentúa la
concepción democrática del ordenamiento estatal.
20.
Entre
los usos pragmáticos que el término subsidiariedad puede tener en el ámbito
constitucional se tiene los tres siguientes:
a)
El
primero tiene que ver con el sentido horizontal del principio y está referido a
la relación clásica entre sociedad y Estado, entre libertad y autoridad, entre
iniciativa privada y poder impositivo del Estado.
b)
El
segundo está relacionado con la teoría de las fuentes del derecho objetivo, la
misma que supone la titularidad del poder de normación en el Estado-persona o
bien en entes dotados de soberanía. Por tanto, se entiende como la potestad que
tienen los entes legitimados y competentes para la adopción del acto de normar
en forma autónoma y exclusiva, salvo en aquellos casos en los que el
acto-fuente no logre, por sí solo, conseguir los efectos jurídicos deseados,
situaciones en las cuales existe la posibilidad de que la ley estatal
intervenga.
c)
El
tercero, que tiene algunos elementos en común con la materia de fuentes, es el
que concierne a la organización administrativa o a los diversos niveles de
expresión de las funciones y competencias públicas. Está vinculado a la
descentralización administrativa estructurada sobre la base de una articulación
diferente de las relaciones entre el ordenamiento mayor y el ordenamiento
menor. Se trata, en suma, del principio de subsidiariedad entendido en sentido
vertical.
Ahora bien, estos usos no se consideran separados
los unos de los otros, sino como momentos de una única esencia que caracteriza
la configuración del ordenamiento estatal. En efecto, la subsidiariedad en el
Derecho Constitucional está condicionada a la forma del Estado y a las
relaciones entre gobernantes y gobernados, reguladas en el ámbito de la
disciplina económica y de la producción de los actos normativos -no ordenados
desde una óptica jerárquica sino, más bien, desde una estructura diversificada
sobre la base axiológica y valorativa-; y, también, a la organización vertical
del Estado, que se distribuye según formas mayores de descentralización
administrativa a favor de los ordenamientos menores.
21. Sin perjuicio de lo expuesto,
debe quedar claro que, aunque se postule el respeto de las libertades de los
individuos y de los grupos, el principio de subsidiariedad no pone en discusión
el papel y la importancia del Estado; por el contrario, se orienta a valorarlo,
procediendo a una redefinición y a una racionalización de los roles en la
dinámica de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, entre lo público y
lo privado.
Desde la perspectiva de una organización
social inspirada en el principio de subsidiariedad, el Estado emerge como
garante final del interés general, desde el momento en que su tarea consiste en
la intervención directa para satisfacer una necesidad real de la sociedad,
cuando la colectividad y los grupos sociales, a los cuales corresponde en
primer lugar la labor de intervenir, no están en condiciones de hacerlo.
22. De este modo, el principio de
subsidiariedad, más que un mecanismo de defensa contra el Estado, resulta ser
un instrumento para la conciliación de conflictos; no se funda en una concepción "opositiva" de
la relación entre Estado y sociedad, sino en una visión "integradora"
y "consensual" del cuerpo social, cuyas partes, mediante vínculos de
tipo subsidiario, se recomponen armónicamente en un proceso que gradualmente
desciende desde el individuo hasta el Estado a través de las formaciones
sociales intermedias.
23. A diferencia de la
Constitución de 1979, que no establecía claramente la subsidiariedad de la
intervención de los poderes públicos en la economía, la actual Constitución
prescribe expresamente en su artículo 60° que "[…]. Sólo autorizado por ley
expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial,
directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta
conveniencia nacional […]". Se consagra así, el
"principio de subsidiariedad" de la actuación del Estado en la
economía, y se plantea el reconocimiento de la existencia de una función
supletoria del Estado ante las imperfecciones u omisiones de los agentes
económicos, en aras del bien común.
En ese orden de ideas, las acciones del
Estado deben estar vinculadas al fomento, estimulación, coordinación,
complementación, integración o sustitución, en vía supletoria, complementaria o
de reemplazo, de la libre iniciativa privada. La subsidiariedad se manifiesta
como el acto accesorio o de perfeccionamiento en materia económica, que se justifica
por la inacción o defección de la iniciativa privada.
Debe enfatizarse que “la intervención de
las autoridades públicas en el campo económico, por dilatada y profunda que
sea, no sólo no debe coartar la libre iniciativa de los particulares, sino que,
por el contrario, ha de garantizar la expansión de esa libre iniciativa”, y la
de los derechos esenciales de la persona humana. Entre ellos hay que incluir el
derecho y la obligación –de cada persona- de ser, normalmente, la primera
responsable de su propia manutención y de la de su familia, lo cual implica que
los sistemas económicos permitan y faciliten a cada ciudadano el libre y
provechoso ejercicio de las actividades de producción.” (Encíclica Mater et Magistra. Iter N.° 55)
24.
Dentro
del marco establecido por el principio de subsidiariedad y en el ejercicio de
su actividad económica, el Estado, tal y conforme lo dispone el artículo 58°,
asume roles sociales en áreas tales como el de la promoción del empleo, salud,
educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.
25. Asimismo, este principio debe ser interpretado en concordancia con otro de equivalente importancia, como es del pluralismo económico (primer párrafo del artículo 60° de la Constitución), que se ha desarrollado bajo el concepto de igualdad jurídica entre los competidores, y que constituye uno de los pilares del derecho de la competencia. Este régimen de paridad al que se someten tanto las empresas públicas como las privadas, constituye una garantía para el desenvolvimiento del tipo de mercado establecido en la Constitución y la optimización de los principios y valores que fundamenten el Estado democrático de derecho.
26.
Tras
la sumaria reseña de los principios fundamentales sobre los que debe inspirarse
el ejercicio hermenéutico aplicado al marco económico establecido en nuestra
Carta Fundamental, cabe ahora detenerse en las libertades económicas
reconocidas en el mismo texto.
En efecto, el modelo económico consignado en la
Constitución exige el reconocimiento y defensa de una pluralidad de libertades
de carácter patrimonial, cuya configuración binaria y simultánea es la de
derechos subjetivos y garantías institucionales.
a)
El
derecho a la propiedad
Establecido en los incisos 8) y 16)
del artículo 2° de la Constitución, es concebido como el poder jurídico que
permite a una persona usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Así, la
persona propietaria podrá servirse directamente de su bien, percibir sus frutos
y productos, y darle destino o condición conveniente a sus intereses, siempre
que ejerza tales actividades en armonía con el bien común y dentro de los
limites establecidos por la ley; e incluso podrá recuperarlo si alguien se ha
apoderado de él sin derecho alguno.
Dicho derecho corresponde, por
naturaleza, a todos los seres humanos; quedando éstos habilitados para usar y
disponer autodeterminativamente de sus bienes y de los frutos de los mismos,
así como también transmitirlos por donación o herencia. Como tal, deviene en el
atributo más completo que se puede tener sobre una cosa.
Tal como se estableció en el
histórico caso “Campbell vs Holt”, el concepto constitucional de la propiedad
difiere y, más aún, amplia los contenidos que le confiere el derecho civil.
Así, mientras que en este último el
objeto de la propiedad son las cosas u objetos materiales susceptibles de
valoración, para el derecho constitucional la propiedad no queda “enclaustrada” en el marco del dominio y de
los derechos reales, sino que abarca y se extiende a la pluralidad in totum de los bienes materiales e
inmateriales que integran el patrimonio de una persona y que, por ende, son
susceptibles de apreciación económica.
Al respecto, Gregorio Badeni (Instituciones de Derecho Constitucional.
Buenos Aires: Ad-Hoc,1997) comenta que “incluye tanto a las cosas como a los
bienes e intereses estimables económicamente que puede poseer una persona.
Comprende no solamente el dominio sobre las cosas, sino también la potestad de
adquisición, uso y disposición de sus bienes tangibles e intangibles [...] los intereses apreciables
económicamente que puede poseer el hombre fuera de si mismo, al margen de su
vida y libertad de acción”.
En lo esencial, se trata de un
derecho cuyo origen no reside en la voluntad política del legislador estatal,
sino en la propia naturaleza humana, que impulsa al individuo a ubicar bajo
“su” ámbito de acción y autoconsentimiento, el proceso de adquisición,
utilización y disposición de diversos bienes de carácter patrimonial.
Ahora bien,
la referencia al bien común establecida en el artículo 70° de la Constitución,
es la que permite reconocer la función social que el orden reserva a la
propiedad.
El funcionamiento del sistema
económico en armonía con los principios constitucionales depende de que los
bienes sean destinados a los fines económicos y sociales que su naturaleza
exige. La propiedad no sólo supone el derecho del propietario de generar con la
explotación del bien, su propio beneficio individual. Tampoco se restringe a
aceptar la existencia de límites externos que impidan al titular de los
bienes utilizarlos en perjuicio de
terceros. Acorde con la Constitución, es fundamental que el propietario
reconozca en su propiedad la funcionalidad social que le es consustancial. Así, en la propiedad no sólo reside un
derecho, sino también un deber: la obligación de explotar el bien conforme a la
naturaleza que le es intrínseca, pues sólo de esa manera estará garantizado el
bien común. Ello requerirá la utilización de los bienes conforme a su destino
natural en la economía.
Tal como
refiere Haberle, (El Estado
Constitucional, México: UNAM, 2001) “en la democracia pluralista, el bien
común –idéntico al interés público- es indispensable”. Incorporando la
necesaria referencia al bien común en el desarrollo de la institución de la
propiedad, dicha libertad fundamental se convierte en parte integrante del
interés público.
Ahora bien,
nuestra Constitución reconoce a la propiedad no sólo como un derecho subjetivo
(derecho individual), sino también como una garantía institucional
(reconocimiento de su función social). Se trata, en efecto, de un “instituto”
constitucionalmente garantizado. De modo que no puede aceptarse la tesis que
concibe a los derechos fundamentales como derechos exclusivamente subjetivos,
pues ello parte de la errónea idea de que aquellos son sólo una nueva
categorización de las libertades públicas, tal como en su momento fueron
concebidas en la Francia revolucionaria.
Pablo Ramella
(Los Derechos Humanos. Buenos Aires:
Depalma, 1980) precisa que “la función social de la propiedad se traduce
constitucionalmente en limitaciones al ejercicio de este derecho y en
obligaciones a cargo del propietario, impuestas unas y otras en beneficio del
bien común”. Dicho concepto obliga a que se armonice el interés del propietario
con el de la comunidad; procediéndose, para tal efecto, a que el Estado modere
su ejercicio a través de la reglamentación.
La exigencia de funcionalidad social
surge de la aplicación del principio de justicia; es decir, dentro del Estado
democrático y social de derecho, la propiedad no se agota en un cometido
individual, sino que se despliega hasta lograr una misión social, por cuanto
ésta debe ser usada también para la constitución y ensanchamiento del bien
común.
El propietario dispondrá,
simultáneamente, del poder de emplear su bien en procura de lograr la
satisfacción de sus expectativas e intereses propios y los de su entorno
familiar; y el deber de encauzar el uso y disfrute del mismo en armonía y consonancia
con el bien común de la colectividad a la que pertenece.
Al respecto, el Tribunal
Constitucional español, en la sentencia STC/37/1987, ha precisado que: “La
Constitución reconoce un derecho a la propiedad privada que se configura como
haz de facultades individuales, pero también y al mismo como un conjunto de
deberes y obligaciones establecidos de acuerdo con las leyes, en atención a
valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad
social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamado a cumplir
(...)”.
En efecto, en el sistema
constitucional personalista -caso de nuestra Constitución- la propiedad privada
no es ni puede ser en modo alguno absoluta, debido a que, al igual que los
restantes derechos y libertades que dignifican al ser humano, la propiedad se
encuentra sujeta a las limitaciones impuestos por el interés general, las que,
sin embargo, nunca podrían sustituir a la persona humana como titular de la
libertad, así como tampoco imponer trabas intensas a su ejercicio que
desconozcan la indemnidad de dicho derecho.
La doctrina del reconocimiento de la propiedad como una garantía institucional, ha sido también defendida por el Tribunal Constitucional en el Caso Colegio de Notarios de Junín, en la cual argumentó que “el derecho a la propiedad no sólo adquiere la categoría constitucional de derecho fundamental, sino que su defensa y promoción se constituyen en garantía institucional para el desarrollo económico [...]. Empero, para el pleno desarrollo del derecho de propiedad en los términos que nuestra Constitución le reconoce y promueve, no es suficiente saberse titular del mismo por una cuestión de simple convicción, sino que es imprescindible poder oponer su titularidad frente a terceros y generar, a partir de la seguridad jurídica que la oponibilidad otorga, las consecuencias económicas que a ella le son consustanciales. Es decir, es necesario que el Estado cree las garantía que permitan institucionalizar el derecho [...].
Por cierto,
la concepción de la propiedad privada como una garantía institucional, no
implica el desconocimiento de las garantías que, a su vez, deben ser
instauradas a efectos de reconocer al propietario las facultades de
oponibilidad del derecho. Y es que, al igual que la gran mayoría de derechos
fundamentales, la propiedad no mantiene más la condición de derecho absoluto.
Al respecto, Jorge Avendaño (El derecho
de propiedad en la Constitución. En: Thémis, N.° 30, Lima, 1994) sostiene
que “la propiedad tiene limitaciones, impuestas por diversas razones. Las
limitaciones a la propiedad son hoy tan importantes, como crecientes en
extensión y número, y ello en relación
directa de la estimación del interés público y del concepto social del
dominio”.
Evidentemente,
dicha función social tan sólo es aplicable a los bienes de producción o a los
bienes de servicio público, mas no así a los bienes de consumo o a los bienes
de utilidad estrictamente privada, en los que sólo es reconocible una utilidad
estrictamente personal, en cuyo caso bastará abstenerse de aplicar la propiedad
en perjuicio de la comunidad.
El ejercicio
del derecho a la propiedad no es absoluto, e importa limitaciones legales que
tienen por finalidad armonizar:
§
El derecho de propiedad individual con el ejercicio del
mismo por parte de los demás individuos.
§
El derecho de propiedad individual con el ejercicio de las
restantes libertades individuales.
§
El derecho de propiedad individual con el orden público y el
bien común.
b) El derecho a
la libre contratación
Establecido
en el inciso 14) del artículo 2° de la Constitución, se concibe como el acuerdo
o convención de voluntades entre dos o más personas naturales y/o jurídicas
para crear, regular, modificar o extinguir una relación jurídica de carácter
patrimonial. Dicho vínculo -fruto de la concertación de voluntades- debe versar
sobre bienes o intereses que poseen apreciación económica, tener fines lícitos
y no contravenir las leyes de orden público.
Tal derecho
garantiza, prima facie:
·
Autodeterminación para decidir la celebración de un
contrato, así como la potestad de elegir al co-celebrante.
·
Autodeterminación para decidir, de común acuerdo, la materia
objeto de regulación contractual.
A
lo expuesto debe agregarse que la libertad contractual constituye un derecho
relacional, pues, con su ejercicio, se ejecutan también otros derechos tales
como la libertad al comercio, la libertad al trabajo, etc.
c) La libertad
de trabajo
Establecida
en el inciso 15) del artículo 2° de la Constitución, se formula como el
atributo para elegir a voluntad la actividad ocupacional o profesional que cada
persona desee o prefiera desempeñar, disfrutando de su rendimiento económico y
satisfacción espiritual; así como de cambiarla o de cesar de ella. Para tal
efecto, dicha facultad autodeterminativa deberá ser ejercida con sujeción a la
ley. Por ello es que existen limitaciones vinculadas con el orden público, la
seguridad nacional, la salud y el interés público.
La
Constitución asegura el derecho de optar, a condición de que sea lícita, por
alguna actividad de carácter intelectual y/o física, con el objeto directo o
indirecto de obtener un provecho material o espiritual; tal atributo se
extiende a la potestad de posteriormente cambiar o cesar en dicha labor.
d) La libertad de empresa
Consagrada
por el artículo 59° de la Constitución, se define como la facultad de poder
elegir la organización y efectuar el desarrollo de una unidad de producción de
bienes o prestación de servicios, para satisfacer la demanda de los
consumidores o usuarios.
La
libertad de empresa tiene como marco una actuación económica autodeterminativa,
lo cual implica que el modelo económico social de mercado será el fundamento de
su actuación, y simultáneamente le impondrá límites a su accionar.
Consecuentemente,
dicha libertad debe ser ejercida con sujeción a la ley -siendo sus limitaciones
básicas aquellas que derivan de la seguridad, la higiene, la moralidad o la
preservación del medio ambiente-, y su ejercicio deberá respetar los diversos
derechos de carácter socio-económico que la Constitución reconoce.
e) La libertad de comercio
Establecida en el artículo 59° de la
Constitución, se trata de la facultad de elegir la organización y llevar a cabo
una actividad ligada al intercambio de mercaderías o servicios, para satisfacer
la demanda de los consumidores o usuarios. Debe ejercerse con sujeción a la
ley.
Tal libertad presupone el atributo de
poder participar en el tráfico de bienes lícitos, así como dedicarse a la
prestación de servicios al público no sujetos a dependencia o que impliquen el
ejercicio de una profesión liberal.
f)
La libertad de
industria
Establecida
en el artículo 59° de la Constitución, es la
facultad de elegir y obrar, según propia determinación, en el ámbito de
la actividad económica cuyo objeto es la realización de un conjunto de
operaciones para la obtención y/o transformación de uno o varios productos.
27.
Así
como la Constitución protege a los agentes económicos encargados de establecer
la oferta en el mercado, a partir del ejercicio de los derechos de libre
empresa, comercio e industria, con igual énfasis protege al individuo generador
de demanda, es decir, al consumidor o el usuario.
28.
El
consumidor –o usuario- es el fin de toda actividad económica; es decir, es
quien cierra el círculo económico satisfaciendo sus necesidades y acrecentando
su bienestar a través de la utilización de una gama de productos y servicios.
En puridad, se trata de una persona natural o jurídica que adquiere, utiliza o
disfruta determinados productos (como consumidor) o servicios (como usuario)
que previamente han sido ofrecidos al mercado.
29.
Es
indudable que la condición de consumidor o usuario se produce a través de la
relación que éste entabla con un agente proveedor -independientemente de su
carácter público o privado-; sea en calidad de receptor o beneficiario de algún
producto, sea en calidad de destinatario de alguna forma de servicio.
En consecuencia, la
condición de consumidor o usuario no es asignable a cualquier individuo o ente,
sino a aquel vinculado a los agentes proveedores dentro del contexto de las
relaciones generadas por el mercado, las cuales tienen como correlato la
actuación del Estado para garantizar su correcto desenvolvimiento.
El proveedor seria aquella persona
natural o jurídica que, habitual o periódicamente, ofrece, distribuye, vende
arrienda o concede el uso o disfrute de bienes, productos y servicios
30.
La
Constitución prescribe en su artículo 65° la defensa de los intereses de los
consumidores y usuarios, a través de un derrotero jurídico binario; vale
decir, establece un principio rector para la actuación del Estado y,
simultáneamente, consagra un derecho subjetivo. En lo primero, el artículo tiene la dimensión
de una pauta básica o postulado destinado a orientar y fundamentar la actuación
del Estado respecto a cualquier actividad económica. Así, el juicio estimativo
y el juicio lógico derivado de la conducta del Estado sobre la materia, tienen
como horizonte tuitivo la defensa de los intereses de los consumidores y los
usuarios. En lo segundo, la Constitución reconoce la facultad de acción
defensiva de los consumidores y usuarios en los casos de transgresión o
desconocimiento de sus legítimos intereses; es decir, apareja el atributo de
exigir al Estado una actuación determinada cuando se produzca alguna forma de
amenaza o afectación efectiva de los derechos de consumidor o usuario,
incluyendo la capacidad de acción contra el propio proveedor.
31.
De
acuerdo con lo establecido por el artículo 65° de la Constitución, el Estado
mantiene con los consumidores o usuarios dos obligaciones genéricas; a saber:
a)
Garantiza
el derecho a la información sobre los bienes y servicios que estén a su
disposición en el mercado. Ello implica la consignación de datos veraces,
suficientes, apropiados y fácilmente accesibles.
b)
Vela
por la salud y la seguridad de las personas su condición de consumidoras o
usuarias.
32.
Ahora
bien, pese a que existe un reconocimiento expreso del derecho a la información
y a la protección de la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios,
estos no son los únicos que traducen la real dimensión de la defensa y
tuitividad consagrada en la Constitución. Es de verse que en la Constitución
existe una pluralidad de casos referidos a ciertos atributos que, siendo
genéricos en su naturaleza, y admitiendo manifestaciones objetivamente
incorporadas en el mismo texto fundamental, suponen un numerus apertus a otras expresiones sucedáneas.
Así, el artículo 3° de la Constitución
prevé la individualización de "nuevos" derechos, en función de la
aplicación de la teoría de los “derechos innominados”, allí expuesta y
sustentada.
Bajo tal premisa, el propio Estado, a
través de la Ley de Protección al Consumidor (Decreto Legislativo N.° 716), no
sólo ha regulado los derechos vinculados con la información, salud y seguridad,
sino que ha comprendido a otros de naturaleza análoga para los fines que
contrae el artículo 65° de la Constitución. Por ello, los derechos de acceso al
mercado, a la protección de los intereses económicos, a la reparación por daños
y perjuicios y a la defensa corporativa del consumidor, se erigen también en
derechos fundamentales reconocidos a los consumidores y usuarios.
33.
De lo
expuesto, se desprende que la libre iniciativa privada y, concomitantemente, la
libre competencia y demás libertades patrimoniales consagradas en la
Constitución y ejercitadas en el seno del mercado, presuponen necesariamente
tres requisitos:
a)
La
autodeterminación de iniciativas o de acceso empresarial a la actividad
económica;
b)
La
autodeterminación para elegir las circunstancia, modo y forma de ejercitar la
actividad económica;
y,
c)
La
igualdad de los competidores ante la ley.
A estos requisitos que determinan
conjuntamente las garantías de defensa de los intereses individuales en la
economía, se suman aquellos que garantizan el interés comunitario; a saber:
a)
La
sujeción a la Constitución y a las leyes;
b)
El
respeto de los derechos fundamentales; y,
c)
La
proyección de cualquier actividad económica hacia el bien común.
El ejercicio de toda actividad
económica puede limitarse. Si embargo, es preciso que las restricciones legales
adoptadas no enerven esa legítima autonomía, así como también impidan a los
operadores económicos privados diseñar su propia estrategia para ofrecer,
adquirir, vender o hasta permutar en el mercado. Ello, sin perjuicio de
reconocer que incluso las medidas estatales que pretendan operar sobre el
ámbito de las libertades económicas deben ser razonables y proporcionadas.
34.
En
suma, si bien la Constitución garantiza el ejercicio de las libertades
patrimoniales, en el marco de una economía social de mercado -donde estos
derechos operan como garantías institucionales- implican el reconocimiento de
la libertad de decidir no sólo la creación de unidades económicas y su
actividad en el mercado, sino también el establecimiento de los propios
objetivos de éstas, así como planificar y dirigir sus actividades de acuerdo a
sus propios recursos y a las condiciones del mercado, teniendo siempre en
consideración que la actividad empresarial debe ejercerse con pleno respeto a
los derechos fundamentales de los "otros" y con sujeción a la
normativa que regula la participación en el mercado.
35.
Si
bien el principio de subsidiariedad, al que debe atenerse el accionar del
Estado, y el respeto al contenido esencial de las libertades económicas,
constituyen, básicamente, límites al poder estatal, la Constitución reserva al
Estado, respecto del mercado, una función supervisora y correctiva o
reguladora. Ello, sin duda, es consecuencia de que, así como existe consenso en
torno a las garantías que deben ser instauradas para reservar un ámbito amplio
de libertad para la actuación de los individuos en el mercado, existe también
la certeza de que debe existir un Estado que, aunque subsidiario en la
sustancia, mantenga su función garantizadora y heterocompositiva.
Este Colegiado, en tal
sentido, conviene con Pedro de Vega cuando puntualiza que “el mercado no
funcionó nunca sin los correctivos y los apoyos del Estado”, y que, “ante la
amenaza de conflictos sociales que el mercado no puede resolver ni soportar, y
ante el riesgo permanente del caos interno, nada tiene de particular que se
haga imprescindible recurrir al Estado como instrumento de regulación y
control, por ser la única instancia capaz de crear las condiciones para que el
sistema económico obtenga la mínima “lealtad de las masas”. (Neoliberalismo y Estado. Op. cit., pág.
34-35).
36.
La
función reguladora del Estado se encuentra prevista en el artículo 58° de la
Constitución, cuyo tenor es que "la iniciativa privada es libre. Se ejerce
en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el
desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de
empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura […]" Por su parte, el artículo 59° establece que el Estado estimula la
creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo, comercio e industria.
37.
Asimismo,
el artículo 61° confiere al Estado el deber de proscribir y combatir toda
práctica que limite la libre competencia, así como el abuso de las posiciones
dominantes o monopólicas. De esta forma, nuestro texto fundamental no admite
que un solo productor satisfaga la demanda de todos los consumidores o
usuarios, pues ello, en los hechos, le permitiría determinar el precio y la
cantidad de bienes o servicios a ofertarse, a costa de extraer recursos del
consumidor o usuario.
El Estado debe, asimismo, evitar la
instauración de posiciones dominantes, esto es, la existencia de escenarios
económicos en los que aparezca un agente con capacidad de actuación
independiente, es decir, con opción de prescindencia de sus competidores,
compradores y clientes o proveedores en función a factores tales como la
participación significativa de las empresas en los mercados respectivos, las
peculiares características de la oferta y la demanda de los bienes o servicios,
el desarrollo tecnológico, etc.
En coherencia con tales imperativos se
justifica la existencia de una legislación antimonopólica y de desarrollo de
los marcos regulatorios que permitan mayores niveles de competencia.
38.
De
este modo y dentro del respeto a la libre iniciativa privada, la función
orientadora del Estado tiene como propósito el desarrollo del país, procurando
que se materialice el componente social del modelo económico previsto en la
Constitución.
39.
Dicha
función orientadora presenta, sustancialmente, las siguientes características:
a) el Estado puede formular indicaciones, siempre que éstas guarden directa
relación con la promoción del desarrollo del país; b) los agentes económicos
tienen la plena y absoluta libertad para escoger las vías y los medios a través
de los cuales se pueden alcanzar los fines planteados por el Estado; y, c) el
Estado debe estimular y promover la actuación de los agentes económicos.
40. El reconocimiento de estas funciones estatales, que aparecen como un poder-deber, se justifica porque el Estado no es sólo una organización que interviene como garantía del ordenamiento jurídico, sino porque determina o participa en el establecimiento de las "reglas de juego", configurando de esta manera la vocación finalista por el bien común. Por ende, el Estado actúa como regulador y catalizador de los procesos económicos.
§8. Acerca del rol de los organismos reguladores
41. Sabido es que nuestra legislación, principalmente a través de la Ley N.º 27332, parcialmente modificada por la Ley N.º 27632, ha conferido a los organismos reguladores de la inversión privada en los sectores públicos, una misión de especial trascendencia para el correcto desenvolvimiento del mercado. A dichos organismos autónomos compete, dentro de sus correspondientes ámbitos sectoriales, la supervisión, regulación y fiscalización de las empresas que ofrecen servicios al público, así como la aplicación de las sanciones a que hubiere lugar, en caso de que los oferentes de servicios contravengan las disposiciones legales y técnicas que regulan su labor, o quebranten las reglas de mercado que garantizan una competencia eficiente y leal. Deben, asimismo, actuar con eficiencia en la solución de toda controversia que pudiera presentarse en el sector que les compete.
La ley ha conferido a dichos
organismos, además, una función específica: la responsabilidad de supervisar
las actividades efectuadas al amparo del Decreto Legislativo N.º 674; es decir,
aquellos casos en los que existan privatizaciones o concesiones por parte del
Estado a favor de empresas privadas (art. 4° de la Ley N.° 27332). Se trata,
pues, de una supervisión de las actividades “post- privatización”.
Así,
el papel de los organismos reguladores puede resumirse en la función de
suministrar el marco regulador necesario a fin de promover nuevas inversiones,
así como el ingreso de nuevos operadores, desarrollando al mismo tiempo mayores
niveles de bienestar para los usuarios de los servicios bajo su supervisión.
42. Tal como ha quedado dicho, el
absoluto abstencionismo estatal frente al desenvolvimiento del mercado, bajo la
premisa de que la mejor regulación de la economía es la “no regulación”, es una
falacia propia de las ideologías utilitaristas, que pretenden convertir al
egoísmo en una virtud y ae la solidaridad un vicio. Es por ello que al Estado
le compete supervisar el correcto desenvolvimiento de la economía, previo
convencimiento de la función social que ella cumple en la sociedad. Por tal
razón, tendrá como deber intervenir en aquellas circunstancias en que los
encargados de servir al público hubiesen olvidado que el beneficio individual
que les depara la posesión y explotación de un medio de producción o de una
empresa de servicio, pierde legitimidad si no se condice con la calidad y el
costo razonable de lo ofertado. En buena cuenta, es menester enfatizar que la
satisfacción de las necesidades del consumidor y del usuario es el punto de
referencia que debe tenerse en cuenta al momento de determinar el
desenvolvimiento eficiente del mercado.
43. Allí radica la especial
función que cumplen los organismos reguladores. Estos organismos tienen la
obligación de asumir la delicada misión que les ha sido asignada bajo
principios de transparencia e imparcialidad. De la eficiente labor en sus
respectivos sectores depende, en gran medida, que se genere verdadera
competencia entre los distintos agentes económicos, lo que redundará en
beneficio de los usuarios.
En efecto, el control de los estándares
de calidad del servicio, la razonabilidad del precio que se le asigne, el
desarrollo sostenido del sector, la acción proactiva y efectiva en el cuidado
del medio ambiente y la competencia técnica, son conductas que deben ser
asumidas por los organismos reguladores, sea mediante acciones ex ante -regulaciones previas-, o ex post -sanciones ejemplares que
disuadan tanto al infractor como a los distintos competidores de atentar contra
los valores de un mercado eficiente y humano-.
44. Los organismos reguladores
deben hacer del usuario un partícipe de su funcionalidad, brindándole una
atención personalizada y capacitándolo en el ejercicio de los derechos que le
son inherentes, en su calidad de pilar de la economía.
Los organismos reguladores no pueden
funcionar aisladamente en la labor que les ha sido encomendada. A los usuarios
compete, ante todo, la obligación de hacerse respetar en el círculo económico,
informándose acerca de sus derechos. Y a las empresas que ofrecen servicios al
público les corresponde el deber constitucional, legal y cívico de adecuar cada
una de sus actividades a los designios de una economía social de mercado, en las
cuales su beneficio personal no sea el punto de partida y finalidad de su
actividad, sino la inevitable consecuencia de haber brindado un servicio digno,
de calidad y a un costo razonable.
45. Este Colegiado ya ha tenido
oportunidad de precisar que existe una percepción de que los órganos
reguladores no están defendiendo apropiadamente los derechos de los usuarios y
consumidores (Exp. N.° 005-2003-AI/TC). Son ampliamente conocidas las distintas
denuncias existentes respecto a los continuos abusos cuyas víctimas son los
usuarios de servicios públicos otorgados en concesión a diversas entidades
privadas.
En la sentencia precitada, este
Colegiado convino en exhortar al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo, a
efectos de que asuman las medidas necesarias para que OSIPTEL asuma un efectivo
control de las actividades que puedan ser atentatorias de la libre competencia
en el mercado y que repercutan negativamente en la satisfacción de las
necesidades de los usuarios. Empero, los abusos presentados como consecuencia de
determinadas posiciones dominantes en el mercado, no sólo se suscitan en el
sector de las telecomunicaciones, sino también en otros sectores en los que
determinadas empresas privadas hacen caso omiso de las distintas quejas que los
usuarios formulan.
Ante tales
circunstancias, este Colegiado estima importante reiterar la exhortación que en
su momento se hiciera tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo, respecto de
entidades como OSIPTEL e INDECOPI (Exp. N.° 0005-2003-AI/TC, Fund. Jur. N.°
41), y hacerla extensiva a organismos como OSINERG, OSITRAN y SUNASS. En tal
sentido, recomienda la adopción de las medidas legales y administrativas
necesarias, a fin de que estas entidades funcionen y actúen adecuadamente en la
defensa de los derechos de los usuarios y consumidores, consagrados
expresamente por nuestro ordenamiento jurídico.
§9. Análisis de
la constitucionalidad del artículo 4° del Decreto de Urgencia N.° 140-2001
46. Expuestos los principios y derechos que informan al régimen económico, corresponde ahora precisar si el artículo 4° del Decreto de Urgencia N.° 140-2001 contraviene alguno de dichos principios y derechos.
47.
El artículo 4° del Decreto de Urgencia N.° 140-2001,
establece que, “excepcionalmente, por razones de interés nacional o necesidad pública,
el Estado mediante Decreto Supremo (...) podrá fijar tarifas mínimas para la
prestación del servicio de transporte terrestre nacional e internacional de
pasajeros y carga (...)”. Adicionalmente, establece que “(...). Esta
intervención tendrá carácter extraordinario y su plazo será determinado en el
Decreto Supremo respectivo, no pudiendo ser mayor a seis meses. (...).”. Este
dispositivo, como es de verse, autoriza al Estado a fijar el precio mínimo del
servicio de transporte de pasajeros y carga, lo que, sin duda, es una
intervención directa en el funcionamiento del mercado.
48.
Del análisis de los considerandos del Decreto de
Urgencia sub exámine, se colige que
los fines de la norma son, por un lado, preservar la salud y la seguridad de
los usuarios de los servicios de transporte de pasajeros y mercancías, y, por
otro, corregir las distorsiones que afecten la competencia del mercado formal
por la presencia masiva de empresas informales; esto es, de empresas que no
cuentan con la autorización correspondiente para brindar el servicio y/o
incumplen obligaciones de carácter tributario.
49.
Tal como ha quedado dicho, uno de los principios
rectores que informan al régimen económico de la Constitución es la función
reguladora supletoria del Estado. Ello porque la economía social de mercado no
puede ser confundida con los regímenes de economía mixta, planificada o
interventora.
La labor del
cuerpo político, en el contexto de un Estado social y democrático de derecho,
no puede ser asociada a la idea de que tenga por regla incidir en la esfera de
libertad de los agentes económicos. Su intervención, en lo que al
funcionamiento de regular del mercado se refiere, debe configurarse como
excepcional. Y es que toda regulación estatal debe justificarse por la
presencia de una falla del mercado, es decir, por una situación en la que el
libre juego de la oferta y la demanda y el régimen de libre competencia impidan
alcanzar una asignación eficiente de recursos, lesionando intereses públicos.
50.
Debe tenerse en cuenta, asimismo, el papel de los
precios de los bienes y los servicios, y su importancia decisiva para el
adecuado desenvolvimiento del mercado.
En circunstancias comunes, el precio no es sino el resultado de las decisiones racionales adoptadas por ofertantes y usuarios. Cuando su fijación no es artificial, sino estricta consecuencia del intercambio fluido de bienes y servicios, el precio brinda información valiosa a los agentes económicos, tanto en lo que respecta a la escasez relativa de los recursos, como a las condiciones de la oferta y la demanda.
Del mismo modo, la información contenida en la fijación del precio en un
mercado libre incentiva a las empresas a aumentar su eficiencia, a reducir sus
costos y a mejorar la calidad de los productos que ofrece, en beneficio de los
usuarios y consumidores.
51.
Este
Colegiado considera que la constitucionalidad o inconstitucionalidad del
artículo 4º del Decreto de Urgencia N.º 140-2001, debe ser evaluada a la luz
del test de proporcionalidad. En efecto, si bien tanto la protección de la
salud y de la seguridad de los usuarios, así como la defensa de la libre
competencia, constituyen fines constitucionalmente legítimos, ello no basta
para concluir la constitucionalidad de la disposición impugnada. Resulta
imprescindible determinar la adecuación de la medida adoptada (fijación de
precios mínimos) a los referidos fines, así como analizar la necesidad que
impulsó la asunción de dicha medida.
52.
Con el
propósito de evaluar la adecuación de la medida a los fines perseguidos, debe
tenerse en cuenta que toda fijación mínima de precios prevé implícitamente,
como un efecto práctico, que generará un aumento promedio de los precios en el
mercado. Puede presumirse, asimismo, que ello producirá una reducción de la
demanda, y una sustitución en el mercado de las opciones formales por las
informales, esto es, por aquellas que, desenvolviéndose en la ilegalidad, no
asumen el precio mínimo tarifario como una obligación.
Por otra parte, no
puede soslayarse que dado que para las autoridades competentes resulta más
sencillo fiscalizar a las empresas formalmente autorizadas que a aquellas
informales, se genera una desincentivación hacia la formalización, pues se
asume que ello reduciría la capacidad de establecer precios por debajo de los
márgenes fijados administrativamente.
Todo lo dicho permite abrigar dudas
razonables respecto de la idoneidad de medidas como la fijación de precios
mínimos en los servicios en aras de evitar la informalidad y la baja calidad de
los mismos. Empero, esta circunstancia analizada en sentido abstracto y no a la
luz de un caso concreto no permite sancionar la inconstitucionalidad de la
norma, puesto que toda duda razonable obliga a este Colegiado a presumir la
constitucionalidad de la ley.
53.
Se
pueden extraer conclusiones bastante más categóricas si se procede a determinar
la necesidad de la medida adoptada. En efecto, una de las condiciones
imprescindibles que debe comportar toda medida limitativa de la libre
competencia, es aquella referida al “mínimo costo”. Corresponde, pues, determinar
si no existían medidas que, siendo igualmente adecuadas a efectos de conseguir
los objetivos constitucionalmente legítimos, no resultaban siendo menos
restrictivas de los derechos fundamentales de contenido económico.
Al respecto, es
evidente que un programa de empadronamiento de vehículos, una intensificación
en las acciones de fiscalización tributaria, una definición clara de estándares
de calidad mínimos, un programa de revisión técnica de unidades, así como una
severa política sancionadora de la informalidad y el incumplimiento de los
requisitos mínimos de calidad en el servicio de transporte, son medidas menos
limitativas de las libertades económicas, e incluso más adecuadas, a efectos de
proteger la salud y la seguridad ciudadana y defender la libre competencia.
54.
A
mayor abundamiento, el hecho de que, con fecha 31 de mayo del presente año, el
Poder Ejecutivo haya expedido el Decreto Supremo N.º 026-2003-MTC, que reabrió
el Registro Nacional de Transporte Terrestre de Mercancías para personas naturales
y jurídicas dedicadas a este servicio, iniciando con ello un agresivo programa
de empadronamiento de vehículos, permite afirmar a este Tribunal que no existió
una política razonable y progresiva emprendida por el Estado con el propósito
de revertir la situación de informalidad existente, prefiriéndose la adopción
de medidas sumamente restrictivas de la libre competencia, para recién luego
adoptar medidas bastante más proporcionales a efectos de proteger distintos
bienes constitucionales, lo que a todas luces resulta arbitrario.
55.
Por
tales razones, el Tribunal Constitucional considera que el artículo 4º del
Decreto de Urgencia N.º 040-2001 vulnera el principio de proporcionalidad que
debe informar a todo acto que restrinja derechos fundamentales, siendo, por
ello, inconstitucional.
56.
Por
otra parte, los recurrentes no sólo han cuestionado la constitucionalidad del
Decreto de Urgencia N.° 140-2001 desde un punto de vista estrictamente
material, sino también desde un punto de vista formal, pues entienden que la
norma cuestionada ha sido dictada fuera de los supuestos que el inciso 19) del
artículo 118° exige para su legitimación. Corresponde, pues, analizar dicho
este extremo de la demanda.
57.
Es un
lugar común reconocer, dentro de la teoría constitucional, que el principio de
la división de poderes (reconocido en el tercer párrafo del artículo 43° de la
Constitución) no se condice más con una tesis monovalente de las funciones
correspondientes a cada uno de los poderes del Estado, según la cual, a cada
uno de ellos corresponde una función específica no susceptible de ser ejercida
por los demás, bajo cargo de quebrantar el principio de independencia y
autonomía de los poderes estaduales que sirve de garantía contra la
instauración del Estado absoluto.
En efecto, hoy se
reconoce que esta garantía no supone una férrea impenetrabilidad entre los
poderes estatales, sino un equilibrio entre los mismos, expresado en la mutua
fiscalización y colaboración. De ahí que el ejercicio de la función legislativa
(por antonomasia, parlamentaria) por parte del ejecutivo, no sea, per se, contraria al Estado social y
democrático de derecho, siempre que sea llevada a cabo conforme con las reglas
que, para dicho efecto, contemple la propia Carta Fundamental. Así, pues,
tratándose de la impugnación de normas con rango legal expedidas por el
Ejecutivo, además de la evaluación de su constitucionalidad sustancial, esto
es, de su compatibilidad con los requisitos de orden material exigidos por la
Ley Fundamental, resulta de particular relevancia la evaluación de su
constitucionalidad formal; es decir, de su adecuación a los criterios de índole
procedimental establecidos en la propia Constitución.
58.
En el
caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son tanto previos
como posteriores a su promulgación. Así, el requisito ex ante está constituido por el refrendo del Presidente del Consejo
de Ministros (inciso 3 del artículo 123° de la Constitución), mientras que el
requisito ex post lo constituye la
obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la República, de acuerdo
con lo previsto por el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, en
concordancia con el procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado
en la norma de desarrollo constitucional contenida en el artículo 91° del
Reglamento del Congreso.
Del análisis de autos, es posible
concluir que el Decreto de Urgencia N.° 140-2001 ha sido expedido en
observancia de las reglas formales constitucionalmente previstas en nuestro
ordenamiento.
59.
En lo
que respecta a los criterios sustanciales, la legitimidad de los decretos de
urgencia debe ser determinada sobre la base de la evaluación de criterios
endógenos y exógenos a la norma, es decir, del análisis de la materia que
regula y de las circunstancias externas que justifiquen su dictado. En cuanto
al primer tópico, el propio inciso 19 del artículo 118° de la Constitución
establece que los decretos de urgencia deben versar sobre “materia económica y
financiera”.
Este requisito, interpretado bajo el
umbral del principio de separación de poderes, exige que dicha materia sea el
contenido y no el continente de la disposición, pues, en sentido estricto,
pocas son las cuestiones que, en última instancia, no sean reconducibles hacia
el factor económico, quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo del
propio parámetro de control constitucional, la materia tributaria (párrafo
tercero del artículo 74° de la Constitución). Empero, escaparía a los criterios
de razonabilidad exigir que el tenor económico sea tanto el medio como el fin
de la norma, pues en el común de los casos la adopción de medidas económicas no
es sino la vía que auspicia la consecución de metas de otra índole,
fundamentalmente sociales.
El análisis conjunto de las disposiciones
del Decreto de Urgencia N.° 140-2001, permite concluir que éste versa sobre
materia económica, pues adopta medidas que inciden en el mercado (suspensión de
importación de vehículos de determinadas características y establecimiento de
tarifas mínimas), con el propósito de alcanzar mejoras en la seguridad y
proteger la salud de los usuarios del transporte público. En tal sentido, la
norma trata sobre la materia constitucionalmente exigida.
60.
Asunto
distinto, sin embargo, es determinar si las circunstancias fácticas que, aunque
ajenas al contenido propio de la norma, sirvieron de justificación a su
promulgación, respondían a las exigencias previstas por el inciso 19) del
artículo 118° de la Constitución, interpretado sistemáticamente con el inciso
c) del artículo 91° del Reglamento del Congreso. De dicha interpretación se
desprende que el decreto de urgencia debe responder a los siguientes criterios:
a)
Excepcionalidad:
La norma debe estar orientada a revertir situaciones extraordinarias e
imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en atención al caso concreto
y cuya existencia, desde luego, no depende de la “voluntad” de la norma misma,
sino de datos fácticos previos a su promulgación y objetivamente
identificables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el
Tribunal Constitucional español -criterio que este Colegiado sustancialmente
comparte- que “en principio y con el razonable margen de discrecionalidad, es
competencia de los órganos políticos determinar cuándo la situación, por
consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el
establecimiento de una norma” (STC N.° 29/1982, F.J. N.° 3).
b)
Necesidad:
Las circunstancias, además, deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que
demande la aplicación del procedimiento parlamentario para la expedición de
leyes (iniciativa, debate, aprobación y sanción), pudiera impedir la prevención
de daños o, en su caso, que los mismos devengan en irreparables.
c)
Transitoriedad:
Las medidas extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo
mayor al estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa.
d)
Generalidad:
El principio de generalidad de las leyes que, conforme se ha tenido oportunidad
de precisar en el Caso Colegio de Notarios de Lima (Exps. Acums. Nros.
0001-2003-AI/TC y 0003-2003-AI/TC, F.J. N.° 6 y ss.), puede admitir
excepciones, alcanza especial relevancia en el caso de los decretos de
urgencia, pues tal como lo prescribe el
inciso 19) del artículo 118° de la Constitución, debe ser el “interés nacional”
el que justifique la aplicación de la medida concreta. Ello quiere decir que
los beneficios que depare la aplicación de la medida no pueden circunscribir
sus efectos en intereses determinados, sino por el contrario, deben alcanzar a toda
la comunidad.
e)
Conexidad:
Debe existir una reconocible vinculación inmediata entre la medida aplicada y
las circunstancias extraordinarias existentes. En tal sentido, este Tribunal
comparte el criterio de su homólogo español cuando afirma que la facultad del
Ejecutivo de expedir decretos de urgencia no le autoriza a incluir en él
“cualquier género de disposiciones: ni aquellas que por su contenido y de
manera evidente, no guarden relación alguna (...) con la situación que se trata
de afrontar ni, muy especialmente aquellas que, por su estructura misma,
independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la
situación jurídica existente, pues de ellas difícilmente podrá predicarse la
justificación de la extraordinaria y urgente necesidad” (STC N.° 29/1982, F.J.
N.° 3).
Las medidas
extraordinarias y los beneficios que su aplicación produzcan deben surgir del
contenido mismo del decreto de urgencia y no de acciones diferidas en el tiempo
o, menos aún, de delegaciones normativas, pues ello sería incongruente con una
supuesta situación excepcionalmente delicada.
61.
La
aplicación de estos criterios al caso del Decreto de Urgencia N.° 140-2001,
demuestra que éste es inconstitucional por los siguientes motivos:
a)
Aun
cuando este Colegiado reconozca que la situación del transporte público
nacional requiere de medidas orientadas a su formalización y a la mejora de la
calidad y la seguridad del servicio brindado al usuario, ella, en el particular
caso que nos ocupa, dista mucho de ser una que ostente las características de
excepcionalidad, imprevisibilidad y urgencia a las que se ha hecho referencia.
b)
Ello,
a su vez, supone la irrazonabilidad de afirmar que, en este caso, constituía un
eventual peligro esperar la aplicación del procedimiento parlamentario para
regular las medidas idóneas orientadas a revertir la situación.
c) Y, principalmente, resulta constitucionalmente inadmisible que el artículo 4° de la norma impugnada delegue en normas de inferior rango, como son los decretos supremos, la regulación de medidas extraordinarias, las cuales se encuentran constitucionalmente reservadas como contenido del propio decreto de urgencia, dada su calidad de “norma excepcional” con rango de ley.
62.
Esta
sentencia no afecta las atribuciones que, de acuerdo a ley, le corresponden a
la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitución Política del Perú y su Ley Orgánica,
Declarando FUNDADA la presente demanda de inconstitucionalidad; en consecuencia, inconstitucional el Decreto de Urgencia N.° 140-2001. Exhorta al Poder Ejecutivo a proceder conforme a lo expresado en el Fundamento N.° 45., supra. Dispone la notificación a las partes, su publicación en el diario oficial El Peruano y la devolución de los actuados.
SS.
ALVA ORLANDINI
REY TERRY
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
EXP.N.°
008-2003-AI/TC
LIMA
ROBERTO
NESTA BRERO
Concordando con el FALLO o parte
dispositiva de la Sentencia de autos, cúmpleme precisar, con el debido y
recíproco respeto por la opinión de mis distinguidos colegas, que mis
fundamentos son, básica y principalmente, los que aparecen en sus FUNDAMENTOS Nos
55 (donde se resumen las consecuencias de la vulneración del principio de proporcionalidad) y 61, en sus apartados
a), b) y c); dejando expresa constancia de que tales FUDAMENTOS recogen los
homólogos de la demanda —que también hago míos— esto es, en síntesis, los
corrientes en sus parágrafos 5.1 y ss.(respecto de los llamados «presupuestos
habilitantes» del Decreto de Urgencia impugnado); 5.2 y ss. y
concordantes (respecto de las violaciones sustantivas de los artículos 58°,
59°, 62° y 70° de la Constitución); y 5.3 (respecto de la «delegación
de facultades» constitucionalmente indelegables).
En lo que se refiere al extenso preámbulo filosófico-jurídico, que cubre 25 de las 31pp. de la Sentencia, no obstante simpatizar, a grandes rasgos, con su perspectiva y enfoque, me abstengo, ahora, de emitir opinión.
SR
LIMA
MÁS DE 5000
CIUDADANOS
Si bien concuerdo con el sentido del fallo, con
el debido respeto a mis honorables colegas, debo precisar que, en mi concepto,
las razones fundamentales por las que la demanda debe ser estimada, residen en
el hecho de que el Decreto de Urgencia N.° 140-2001 ha sido expedido sin que
exista circunstancia alguna de carácter extraordinario o excepcional que lo
justifique, presupuesto que se constituye en elemento sine qua non para la legitimidad de todo Decreto de Urgencia, tal
como lo estipula el inciso 19) del artículo 118° de la Constitución. Esta
inconstitucionalidad se hace aún más evidente desde que la propia norma con
rango de ley impugnada, delega en normas infralegales la adopción de las
supuestas “medidas extraordinarias”, delegación que deviene en proscrita si nos
atenemos a una adecuada interpretación de la disposición constitucional
aludida.
S.
BARDELLI LARTIRIGOYEN