LIMA
MUNICIPALIDAD DISTRITAL
DE
LURÍN
En Lima, a los 10 días del mes de octubre de 2005, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Distrital de Lurín contra de la Municipalidad Provincial de Huarochirí y la Municipalidad Distrital de Santo Domingo de Los Olleros, con el objeto que se disponga que corresponde al Poder Ejecutivo la atribución de proponer la demarcación territorial y al Congreso aprobar la misma.
Con fecha 27 de noviembre de 2003,
la municipalidad recurrente, representada por su Alcalde, don José Luis Ayllón
Mini, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Municipalidad
Provincial de Huarochirí y la Municipalidad Distrital de Santo Domingo de Los
Olleros, con el
objeto que se declare que a quien le compete aprobar o modificar la demarcación
territorial es al Congreso de la República, conforme a la propuesta que alcance
el Poder Ejecutivo, con lo que dicha atribución en modo alguno les corresponde
a las emplazadas; en consecuencia, solicita que se declare nula la Ordenanza
Municipal N.° 000011 aprobada en Sesión Ordinaria de Concejo de fecha 27 de
agosto de 2003, mediante la cual se dispuso ratificar en todos sus extremos el
ordenamiento territorial del Distrito de Santo Domingo de Los Olleros, conforme
a la Descripción de Linderos y Medidas Perimétricas y el Cuadro de Datos
Técnicos y Coordenadas Poligonales expresadas en la Memoria Descriptiva
aprobada por Acuerdo de Concejo N.° 009-2000-MDSDLO, del 21 de diciembre de
2000, y ratificado por Ordenanza N.° 004-2003-MDSDO, del 31 de mayo de 2003.
Sostiene
que la Ordenanza impugnada persigue de manera maliciosa y encubierta aprobar la
demarcación territorial del Distrito de Santo Domingo de Los Olleros, puesto
que ni la Constitución ni la Ley Orgánica de Municipalidades establecen a favor
de estas últimas la facultad de fijar su ordenamiento territorial o determinar
sus límites, dado que, conforme al inciso 7) del artículo 102° de la
Constitución, es atribución del Congreso aprobar la demarcación territorial que
proponga el Poder Ejecutivo. Asimismo que, si bien corresponde a las
municipalidades aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial en el ámbito
provincial, ello no autoriza a que se aprueben los límites del Distrito de
Santo Domingo de Los Olleros en desmedro del Distrito de Lurín; de otro lado,
expone que la Ordenanza bajo comentario parte de una premisa inválida, pues
señala que el Distrito de Santo Domingo de Los Olleros fue creado por Ley del 4
de agosto de 1821 y está ubicado en la jurisdicción territorial de la Provincia
de Huarochirí, lo que es falso pues dicha ley no creó el precitado distrito;
añade, además, que este distrito carece de ley de creación y que lo que se
pretende es aprobar fraudulentamente sus límites, cercenando el 60% del área
total de la zona este del Distrito de Lurín.
La Municipalidad Provincial de
Huarochirí contesta la demanda a través de su Procurador Público, exponiendo
que la Ordenanza N.° 000011 se limitó a ratificar el ordenamiento territorial
del Distrito de Santo Domingo de Los Olleros de la Provincia de Huarochirí, con
la descripción de los linderos y medidas perimétricas que fueron aprobados por
Acuerdo de Concejo N.° 0009-2000-MDSDLO del 21 de diciembre de 2000 y
ratificado por Ordenanza N.° 04-2003-MDSDLO del 31 de mayo de 2003, con lo que
dicha norma ha sido dictada con arreglo a lo establecido en los artículos 40º y
79º de la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, para lograr el ordenamiento
del distrito y sin modificar la demarcación territorial, puesto que su
territorio ya estaba delimitado. Añade que para evitar conflictos territoriales
el 25 de julio de 2002 se publicó en el diario oficial la Ley N.° 27795,
mientras que el 24 de febrero de 2003 se expidió su Reglamento, en la que se
establece el procedimiento para los casos de conflicto territorial, siendo
competente para resolver los mismos la Dirección Nacional Técnica de
Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros y, agotado
el procedimiento antes anotado, recién se puede recurrir al Tribunal
Constitucional para interponer demanda de conflicto de competencia, con lo que
la accionante no ha agotado la vía administrativa pertinente.
Por su parte, la Municipalidad
Distrital de Santo Domingo de Los Olleros solicita que la demanda sea declarada
infundada, en atención a lo previsto en el artículo 79º de la Ley Orgánica de
Municipalidades, que establece que los gobiernos locales tienen facultades de
organización sobre su espacio físico y el uso del suelo, para lo cual deben
aprobar un plan de acondicionamiento territorial, por lo que considera que no
hay exceso en el ejercicio de las atribuciones como se expone en la demanda.
Consideraciones previas
El Tribunal Constitucional, en aras de optimizar el
despliegue y desarrollo de su actividad jurisdiccional, estima pertinente,
antes de pronunciarse sobre la demanda de autos, precisar la estructuración
interna y alcances de sus sentencias. Entonces, en lo que sigue, se determinará
la naturaleza y forma de aplicación de sus precedentes vinculantes; las
condiciones y efectos del cambio del precedente vinculante; y la utilización
del precedente como forma de cubrir una laguna. Asimismo, se explicará, in genere, los efectos en el tiempo de
las sentencias constitucionales en general.
Estas aluden a aquellos actos procesales emanados de
un órgano adscrito a la jurisdicción especializada, mediante las cuales se pone
fin a una litis cuya tipología se deriva de alguno de los procesos previstos en
el Código Procesal Constitucional. Así, en los casos de los procesos de hábeas
corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento, el fin de su expedición apunta a
proteger los derechos constitucionales, reponiendo las cosas al estado anterior
a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional, o
disponiendo el cumplimiento de un mandato legal o de un acto administrativo; en
los casos de los procesos de acción popular e inconstitucionalidad su finalidad
es la defensa de la Constitución frente a infracciones contra su jerarquía
normativa; mientras que en los procesos competenciales tiene por objeto
resolver los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones
asignadas directamente por la Constitución o la leyes orgánicas que delimitan
los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales,
los gobiernos regionales o municipales.
En suma, permiten cautelar la supremacía jerárquica de la Constitución y la vigencia plena de los derechos fundamentales de la persona. Por ende, rebasan con largueza la satisfacción de un interés particular o de beneficio de un grupo, ya que teleológicamente resguardan los principios y valores contenidos en la Constitución, que, por tales, alcanzan a la totalidad de los miembros de la colectividad política.
Para el cumplimiento de dicho cometido, el Tribunal
Constitucional considera necesario estipular que la estructura interna de sus
decisiones se compone de los siguientes elementos: la razón
declarativa-teológica, la razón suficiente (ratio
decidendi) la razón subsidiaria o accidental (obiter dicta), la invocación preceptiva y la decisión o fallo
constitucional (decisum).
Al respecto, veamos lo siguiente:
La razón declarativa-axiológica es aquella parte de la
sentencia constitucional que ofrece reflexiones referidas a los valores y
principios políticos contenidos en las normas declarativas y telológicas
insertas en la Constitución.
En ese sentido, implica el conjunto de juicios de
valor concomitantes a la interpretación y aplicación de las normas técnicas y
prescriptivas de la Constitución, que permiten justificar una determinada
opción escogitada por el Colegiado. Ello a efectos de consolidar la ideología,
la doctrina y hasta el programa político establecido en el texto supra.
La razón suficiente expone una formulación
general del principio o regla jurídica que se constituye en la base de la
decisión específica, precisa o precisable, que adopta el Tribunal
Constitucional.
En efecto, esta se constituye en aquella
consideración determinante que el Tribunal Constitucional ofrece para decidir
estimativa o desestimativamente una causa de naturaleza constitucional; vale
decir, es la regla o principio que el Colegiado establece y precisa como
indispensable y, por ende, como justificante para resolver la litis.
Se trata, en consecuencia, del fundamento directo de la decisión; que, por
tal, eventualmente puede manifestar la basa, base o puntal de un precedente
vinculante.
La razón suficiente (la regla o principio recogida
como fundamento) puede encontrarse expresamente formulada en la sentencia o
puede ser inferida por la vía del análisis de la decisión adoptada, las
situaciones fácticas y el contenido de las consideraciones argumentativas.
La razón subsidiaria o accidental es aquella parte de la
sentencia que ofrece reflexiones, acotaciones o apostillas jurídicas marginales
o aleatorias que, no siendo imprescindibles para fundamentar la decisión
adoptada por el Tribunal Constitucional, se justifican por razones pedagógicas
u orientativas, según sea el caso en donde se formulan.
Dicha razón coadyuva in genere para proponer respuestas a los distintos aspectos
problemáticos que comprende la materia jurídica objeto de examen. Ergo expone una visión mas allá del caso
específico; por ende, una óptica global acerca de las aristas de dicha materia.
En efecto, en algunas circunstancias la razón
subsidiaria o accidental aparece en las denominadas sentencias instructivas,
las cuales se caracterizan por realizar, a partir del caso concreto, un amplio
desarrollo doctrinario de la figura o institución jurídica que cobija el caso
objeto de examen de constitucionalidad. La finalidad de estas sentencias es
orientar la labor de los operadores del derecho mediante la manifestación de
criterios que pueden ser utilizados en la interpretación jurisdiccional que
estos realicen en los procesos a su cargo; amén de contribuir a que los
ciudadanos puedan conocer y ejercitar de la manera más óptima sus derechos.
Al respecto, son ilustrativas las sentencias de los
casos Eleobina Aponte Chuquihuanca [Expediente N.º 2663-2003-HC/TC] y Taj Mahal
Discoteque [Expediente N.º 3283-2003-AA/TC].
En la primera de las citadas, de manera pedagógica
se precisaron los alcances de los diferentes tipos de hábeas corpus; en tanto
que en la segunda se determinó académicamente la procedencia o improcedencia de
una acción de garantía con sujeción al tiempo de realización de los actos que
requieren tutela constitucional.
Asimismo, el Tribunal Constitucional emplea la razón
subsidiaria o accidental en aquellas circunstancias en donde, a través del
proceso de conocimiento de una determinada materia constitucional, establece un
criterio pro persuasivo o admonitorio sobre posibles determinaciones futuras en
relación a dicha materia.
Este pronunciamiento, a modo de dicta, permite a los operadores jurisdiccionales y a los
justiciables “predecir” o “pronosticar” la futura manera de resolver aquella
cuestión hipotética conexa al caso en donde aparece manifestada.
Como bien expone Ana Magatoni Kerpel [El precedente constitucional en el sistema
judicial norteamericano. Madrid: Mc Graw Hill, 2001, pág. 82] esta dicta tiene fuerza persuasiva.
Dicho “vigor
convincente”, en razón del rango jerárquico de la autoridad que la emite,
auspicia que se garantice que en el futuro las decisiones de los órganos
jurisdiccionales jerárquicamente inferiores no sean revocadas; o que los
justiciables puedan preveer las consecuencias de determinadas conductas dentro
del marco de una eventual litis de naturaleza constitucional.
Al respecto, puede citarse la sentencia del caso
Eusebio Llanos Huasco [Expediente N.º 976-2001-AA/TC], en donde se expusieron
las consideraciones del Tribunal Constitucional relacionadas con las
modalidades de despido laboral que generarían readmisión en el empleo.
La invocación preceptiva es aquella parte de la
sentencia en donde se consignan las normas del bloque de constitucionalidad
utilizadas e interpretadas, para la estimación o desestimación de la petición
planteada en una proceso constitucional.
La decisión o fallo constitucional es la parte final de la
sentencia constitucional que, de conformidad con los juicios establecidos a
través de la razón declarativa-axiológica, la razón suficiente, la invocación
normativa y, eventualmente, hasta en la razón subsidiaria u occidental, precisa
las consecuencias jurídicas establecidas para el caso objeto de examen
constitucional.
En puridad, la decisión o fallo constitucional se
refiere simultáneamente al acto de decidir y al contenido de la decisión.
El acto de decidir se encuentra justificado cuando
se expone dentro de las competencias asignadas al Tribunal Constitucional;
mientras que el contenido de la decisión está justificado cuando se deriva
lógica y axiológicamente de los alcances técnicos y preceptivos de una norma
perteneciente al bloque de constitucionalidad y de la descripción de ciertos
hechos consignados y acreditados en el proceso constitucional.
En suma, la decisión o fallo constitucional
constituye el pronunciamiento expreso y preciso, por medio del cual el Tribunal
Constitucional estima o desestima el petitorio de una demanda de naturaleza
constitucional. En ese contexto, en dicha decisión puede surgir una exhortación
vinculante o persuasiva conforme a cánones establecidos en el caso Edgar
Villanueva N. y 64 Congresistas de la República [Expediente N.º
0006-2003-AI/TC].
La
jurisprudencia constitucional: el precedente constitucional vinculante
La noción jurisprudencia constitucional se refiere
al conjunto de decisiones o fallos constitucionales emanados del Tribunal
Constitucional, expedidos a efectos de defender la superlegalidad, jerarquía,
contenido y cabal cumplimiento de las normas pertenecientes al bloque de
constitucionalidad.
En ese orden de ideas, el precedente constitucional
vinculante es aquella regla jurídica expuesta en un caso particular y concreto
que el Tribunal Constitucional decide establecer como regla general; y, que,
por ende, deviene en parámetro normativo para la resolución de futuros procesos
de naturaleza homóloga.
El precedente constitucional tiene por su condición
de tal efectos similares a una ley. Es decir, la regla general externalizada
como precedente a partir de un caso concreto se convierte en una regla
preceptiva común que alcanzar a todos los justiciables y que es oponible frente
a los poderes públicos.
En puridad, la fijación de un precedente
constitucional significa que ante la existencia de una sentencia con unos
específicos fundamentos o argumentos y una decisión en un determinado sentido,
será obligatorio resolver los futuros casos semejantes según los términos de
dicha sentencia.
La competencia del Tribunal Constitucional para
determinar un precedente vinculante se encuentra sustentada en el Artículo VII
del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, el cual preceptúa que
“(...) las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de
cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la
sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo. Cuando el Tribunal
Constitucional resuelva apartándose del precedente, debe expresar los
fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la sentencia y las razones por
las cuales se aparta del precedente”.
La naturaleza del precedente tiene una connotación
binaria. Por un lado, aparece como una herramienta técnica que facilita la
ordenación y coherencia de la jurisprudencia; y, por otro, expone el poder
normativo del Tribunal Constitucional dentro del marco de la Constitución, el
Código Procesal Constitucional y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
En ese contexto, el uso del precedente se sustenta
en las condiciones siguientes:
a)
Existencia
de relación entre caso y precedente vinculante.
En ese sentido, la regla que con efecto normativo el Tribunal Constitucional decide externalizar como vinculante, debe ser necesaria para la solución del caso planteado.
El Tribunal Constitucional no debe fijar una regla so pretexto de solución de un caso, si en realidad esta no se encuentra ligada directamente con la solución del mismo.
b)
Decisión
del Tribunal Constitucional con autoridad de cosa juzgada.
Más aún, dicha
decisión final debe concluir con un pronunciamiento sobre el fondo; es decir,
estimándose o desestimándose la demanda.
La consagración de la cosa juzgada comporta que la
decisión devenga en irrevocable e inmutable.
El establecimiento de un precedente vinculante no debe afectar el principio de respeto a lo ya decidido o resuelto con anterioridad a la expedición de la sentencia que contiene un precedente vinculante; vale decir, no debe afectar las situaciones jurídicas que gocen de la protección de la cosa juzgada. Por ende, no puede impedir el derecho de ejecución de las sentencias firmes, la intangibilidad de lo ya resuelto y la inalterabilidad de lo ejecutado jurisdicionalmente.
Dicha restricción también opera en el caso que el Tribunal Constitucional, al amparo de lo previsto en la parte in fine del artículo VII del Titulo Preliminar del Código Procesal Constitucional, resuelva apartarse de un precedente y sustituirlo por otro.
Lo anteriormente expuesto debe ser concordado con lo previsto en los artículos 74° y 103° de la Constitución, y 83° del Código Procesal Constitucional, cuando de por medio existe una declaración de inconstitucionalidad.
El cambio de precedente vinculante
La competencia para el apartamiento y sustitución de un precedente vinculante está sujeta a los tres elementos siguientes:
a) Expresión de los fundamentos de hecho y derecho que sustentan dicha decisión.
b) Expresión de la razón declarativa-teológica, razón suficiente e invocación preceptiva en que se sustenta dicha decisión.
c) Determinación de sus efectos en el tiempo.
Los presupuestos básicos para el establecimiento de
un precedente vinculante
El Tribunal Constitucional estima que dichos presupuestos son los siguientes:
a) Cuando se evidencia que los operadores jurisdiccionales o administrativos vienen resolviendo con distintas concepciones o interpretaciones sobre una determinada figura jurídica o frente a una modalidad o tipo de casos; es decir, cuando se acredita la existencia de precedentes conflictivos o contradictorios.
b) Cuando se evidencia que los operadores jurisdiccionales o administrativos vienen resolviendo en base a una interpretación errónea de una norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicación de la misma.
c) Cuando se evidencia la existencia de un vacío normativo.
d) Cuando se evidencia la existencia de una norma carente de interpretación jurisdiccional en sentido lato aplicable a un caso concreto, y en donde caben varias posibilidades interpretativas.
e) Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante.
En este supuesto, de conformidad con lo establecido en el Artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, el Tribunal Constitucional debe obligatoriamente expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente.
El precedente vinculante como forma de cubrir una
laguna normativa
La función integradora del Tribunal Constitucional permite que, a través de la constitución de un precedente vinculante, se resuelvan las situaciones derivadas de un vacío normativo.
En ese orden de ideas, dicha función verificable mediante la expedición de un precedente vinculante se hace patente cuando, se acredita la ausencia absoluta de norma; cuando, a pesar de la existencia de prescripción jurídica, se entiende que esta se ha circunscrito a señalar conceptos o criterios no determinados en sus particularidades; cuando existe la regulación jurídica de una materia, pero sin que la norma establezca una regla específica para solucionar un área con conflicto coexistencial; cuando una norma deviniese en inaplicable por haber abarcado casos o acarrear consecuencias que el legislador histórico no habría establecido de haber conocido aquellas o sospechado estas; cuando dos normas sin referencia mutua entre sí –es decir en situación de antinomia indirecta– se contradicen en sus consecuencias jurídicas, haciéndose mutuamente ineficaces; cuando, debido a nuevas circunstancias, surgiesen cuestiones que el legislador histórico no tuvo oportunidad de prever en la norma, por lo que literalmente no están comprendidas en ella, aunque por su finalidad pudieran estarlo de haberse conocido anteladamente; y cuando los alcances de una norma perteneciente al bloque de constitucionalidad no producen en la realidad efectos jurídicos por razones de ocio legislativo.
En relación con lo anteriormente expuesto, debe precisarse que la antinomia indirecta se entiende como la coexistencia de dos normas incompatibles, que tienen la misma validez jerárquica en el tiempo y en el espacio, pero que inspiran consecuencias jurídicas en fines o criterios ideológicos contrapuestos (interés público y seguridad jurídica de los particulares, etc.); en tanto que el ocio legislativo aparece como consecuencia de la omisión, inactividad, inacción o non facere por parte de un órgano con competencias legislativas, lo que implica el desobedecimiento al mandato de una norma perteneciente al bloque de constitucionalidad que hubiese establecido que el goce de un derecho o el ejercicio de una competencia queda supeditada a la expedición de una norma reglamentaria. Dicha omisión se constata por el vencimiento del plazo determinado para legislar complementariamente o por el transcurso del plazo razonable para ello.
La aplicación del
precedente vinculante
El uso de los efectos normativos y la obligación de aplicación de un precedente vinculante depende de:
a) La existencia de similitudes fácticas entre el caso a resolver y aquél del que emana el precedente.
b) La existencia de similitudes y diferencias fácticas; las que en el caso de estas últimas no justifican un trato jurídico distinto. Por ende, es factible que a través del razonamiento analógico se extienda la regla del precedente vinculante.
La eficacia prospectiva
del precedente vinculante (prospective overruling)
El Tribunal Constitucional puede disponer excepcionalmente que la aplicación del precedente vinculante que cambia o sustituya uno anterior opere con lapso diferido (vacatio sententiae), a efectos de salvaguardar la seguridad jurídica o para evitar una injusticia ínsita que podría producirse por el cambio súbito de la regla vinculante por él establecida, y que ha sido objeto de cumplimiento y ejecución por parte de los justiciables y los poderes públicos.
En efecto, la decisión de otorgar expresa y residualmente eficacia prospectiva es establecida por el Tribunal Constitucional, en aras de procesar constructiva y prudentemente la situación a veces conflictiva entre continuidad y cambio en la actividad jurisdiccional de naturaleza constitucional.
La técnica de la eficacia prospectiva del precedente vinculante se propone, por un lado, no lesionar el ánimo de fidelidad y respeto que los justiciables y los poderes públicos mostrasen respecto al precedente anterior; y, por otro, promover las condiciones de adecuación a las reglas contenidas en el nuevo precedente vinculante.
Esta decisión de diferir la eficacia del precedente puede justificarse en situaciones tales como el establecimiento de requisitos no exigidos por el propio Tribunal con anterioridad al conocimiento y resolución de la causa en donde se incluye el nuevo precedente; la existencia de situaciones duraderas o de trato sucesivo; cuando se establecen situaciones objetivamente menos beneficiosas para los justiciables, etc.
En atención a lo expuesto, el Tribunal Constitucional, al momento de cambiar de precedente, optará, según sean las circunstancias, por establecer lo siguiente:
a) Decisión de cambiar de precedente vinculante ordenando la aplicación inmediata de sus efectos, de modo que las reglas serán aplicables tanto a los procesos en trámite como a los procesos que se inician después de establecida dicha decisión.
b) Decisión de cambiar de precedente vinculante, aunque ordenando que su aplicación será diferida a una fecha posterior a la culminación de determinadas situaciones materiales. Por ende, no será aplicable para aquellas situaciones jurídicas generadas con anterioridad a la decisión del cambio o a los procesos en trámite.
Este Colegiado ya ha tenido oportunidad de utilizar la técnica de eficacia prospectiva del precedente vinculante en el caso Juan Carlos Callegari Herazo [Expediente N.º 0090-2004-AA/TC], en donde se estableció con efecto diferido la aplicación de las nuevas reglas relativas al pase a la situación de retiro por causal de renovación de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Así, en dicho proceso, fijó lo siguiente: “Este Tribunal anuncia que con posterioridad a la publicación de esta sentencia, los nuevos casos en que la administración resuelva pasar a oficiales de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional de la situación de actividad a la situación de retiro por renovación de cuadros, quedarán sujetos a los criterios que a continuación se exponen: (...)”.
Cabe recordar que sobre dicha materia, la decisión de diferir la aplicación de las nuevas reglas tuvo como justificación el que hasta ese momento tanto el Poder Judicial como el Tribunal Constitucional habían declarado en innumerables sentencias que el pase a la situación de retiro por causal de renovación estaba sujeto a la regla de discrecionalidad.
En ese contexto, los institutos castrenses, al amparo la sustituida regla, habían venido efectuando dichos procesos.
Los efectos de las
sentencias constitucionales con o sin precedente vinculante
De manera genérica, debe precisarse que el cumplimiento y ejecución de las reglas y decisiones contenidas en las sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional pueden ser observados en función a los efectos personales o temporales que de ellos se derivan.
En cuanto a los efectos personales, estos pueden ser directos o indirectos.
Los efectos directos de la sentencia se producen para las partes vinculadas al proceso constitucional, frente al cual la sentencia expedida pone fin a la litis.
Los efectos indirectos se producen para la ciudadanía en general y los poderes públicos. En ese contexto, los citados quedan “atados”, en su comportamiento personal o funcional, a las reglas y decisiones que una sentencia constitucional declare como precedente vinculante.
En relación a los efectos en el tiempo, estos pueden ser irretroactivos, retroactivos o de aplicación diferida.
Como se ha referido anteriormente, la aplicación diferida se determina en una sentencia con vacatio setentiae; es decir, las consecuencias jurídicas de una decisión se suspenden durante algún tiempo, atendiendo a la necesidad de preveer las derivaciones políticas, económicas o sociales que ello alcance. Al respecto, no debe olvidarse que todo Tribunal Constitucional tiene la obligación de aplicar el principio de previsión mediante el cual se predetermina la totalidad de las “consecuencias” de sus actos jurisdiccionales. En ese sentido, los actos jurisdiccionales (tras la expedición de una sentencia) deben contener el augurio, la proyección y el vaticinio de una “mejor” realidad político-jurídica y la cancelación de un otrora “mal”. En ese contexto, el efecto diferido evita el hecho de corregir un mal creando otro mal, el cual es evitable por la vía de la suspensión temporal de los efectos de una sentencia con precedente vinculante.
Los efectos diferidos se manifiestan en los denominadas sentencias exhortativas y en los casos de sentencias con precedente vinculante de eficacia diferida (prospective overruling).
Respecto
a la aplicación con efectos irretroactivos o retroactivos, cabe señalar lo
siguiente:
a)
Las sentencias sobre demandas de
inconstitucionalidad, cumplimiento y conflictos competenciales, en principio,
se aplican con efectos irretroactivos; esto es, tienen alcances ex nunc.
b)
Las sentencias sobre demandas de hábeas corpus,
amparo y hábeas data se aplican con efectos retroactivos; ya que su objeto es
reponer las cosas al estado anterior a la violación de un derecho
constitucional; es decir, tienen alcances ex
tunc.
c)
Las sentencias en los casos de procesos de
inconstitucionalidad, en donde se ventile la existencia de violación de los
principios constitucionales tributarios contenidos en el artículo 74° del texto
supra, deben contener la
determinación sobre sus efectos en el tiempo; e igual previsión debe efectuarse
respecto de las situaciones judiciales mientras estuvo en vigencia la norma
declarada inconstitucional. Entonces, cabe la posibilidad de que se establezca
la aplicación del principio de retroactividad.
En consecuencia puede tener
efectos ex tunc.
Al respecto, cabe recordar la decisión adoptada por el Tribunal
Constitucional en relación a la declaración de inconstitucionalidad de los
artículos 38.1, 39°, Primera y Segunda Disposición Transitoria de la Ley N.°
27153 [Expediente N.° 009-2001-AI/TC], en donde de manera específica resolvió
lo pertinente a las situaciones jurídico-tributarias producidas mientras estuvo
en vigencia la citada ley.
d)
Las sentencias en materia constitucional no
conceden derecho a reabrir procesos concluidos en los que se hayan aplicado
normas declaradas inconstitucionales, salvo en materia penal o tributaria,
conforme a lo dispuesto en los artículos 103° y 74° de la Constitución.
En ese contexto, éstas pueden tener efectos ex tunc.
1.
Conforme a lo expuesto en el escrito de
demanda, la pretensión de autos es que se determine que ninguna de las municipalidades
emplazadas es competente para aprobar o modificar su circunscripción
territorial, pues esa atribución le corresponde al Congreso de la República; en
consecuencia, la Municipalidad Distrital de Lurín solicita que se declare nula
la Ordenanza Municipal N.° 000011, aprobada en Sesión Ordinaria de Concejo de
fecha 27 de agosto de 2003, mediante la cual se dispuso ratificar, en todos sus
extremos, el ordenamiento territorial del Distrito de Santo Domingo de Los
Olleros, conforme a la Descripción de Linderos y Medidas Perimétricas y el
Cuadro de Datos Técnicos y Coordenadas Poligonales expresadas en la Memoria
Descriptiva aprobada por Acuerdo de Concejo N.° 009-2000-MDSDLO, del 21 de
diciembre de 2000, y ratificado por Ordenanza N.° 004-2003-MDSDO del 31 de mayo
de 2003.
2.
Debe precisarse que, en principio, el Tribunal
Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia por
mandato del inciso 3) del artículo 202º de la Constitución; no obstante, del
petitorio de autos se advierte que la materia controvertida guarda relación con
una competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, por cuya
razón se dispuso que el proceso de autos sea tramitado como si de una acción de
inconstitucionalidad se tratara, como se aprecia del contenido de la Resolución
del Tribunal Constitucional de fecha 21 de abril de 2003.
3.
Por consiguiente, dado que el Tribunal
Constitucional, por mandato del artículo 202º, inciso 1) de la Constitución, es
competente para conocer de los procesos de inconstitucionalidad, corresponde
que emita sentencia, por ser ese el estado del proceso.
4.
El artículo 102º de la Constitución
expresamente ha regulado, en su inciso 7), como una de las competencias del
Congreso de la República, la de aprobar la demarcación territorial que proponga
el Poder Ejecutivo, por lo que ninguna corporación municipal puede pretender
ejercer dicha atribución, la que ha sido reservada de manera excluyente y
exclusiva, por el legislador constituyente, al Poder Legislativo.
5.
La Ordenanza impugnada, en su Artículo Primero,
expresa que su objeto es ratificar en todos sus extremos el Ordenamiento
Territorial del Distrito de Santo Domingo de Los Olleros de la Provincia de
Huarochirí; en tal virtud, aparentemente no habría ningún ejercicio irregular o
usurpación de funciones por parte de la Municipalidad Provincial de Huarochirí,
la que se habría limitado a reafirmar la circunscripción territorial que
corresponde a la Municipalidad Distrital de Santo Domingo de Los Olleros. Sin embargo,
no se aprecia en autos de dónde provienen los datos que se pretende ratificar,
pues no existe documento que sustente la actuación de la emplazada, esto es,
que detalle la circunscripción territorial de la Municipalidad Distrital de
Santo Domingo de Los Olleros y, que por tanto, pueda ser sujeto de
“ratificación” en los términos empleados en la Ordenanza impugnada.
6.
Aunque en la Ordenanza se haya hecho referencia
al artículo 194º de la Constitución así como a los artículos II y 79º de la Ley
Orgánica de Municipalidades, Ley N.° 27972, dichas disposiciones no son
habilitantes para que cualquier corporación municipal pueda realizar labores de
delimitación territorial, puesto que ni la autonomía municipal, ni las acciones
de saneamiento y ordenamiento del territorio, ni la implementación,
organización y administración del plan de acondicionamiento territorial, son
atribuciones que permitan el desarrollo de actividades de demarcación
territorial. En todo caso, el atributo de la autonomía previsto en el artículo
194º de la Constitución, debe ejercerse dentro de la jurisdicción de cada una
de las corporaciones municipales. Paso previo para el ejercicio de tal
atribución, obviamente será que se haya determinado la circunscripción
territorial que corresponde a cada gobierno local o regional, para evitar
discrepancias o conflictos entre los distintos órganos políticos; caso
contrario, de existir desavenencias entre ellos, estas serán resueltas de
conformidad con el inciso 7) del artículo 102º de la Constitución.
7.
En consecuencia, se advierte que, por vía
indirecta, la Municipalidad Provincial de Huarochirí trató de realizar lo que
en la vía directa le estaba vedado, esto es, ejercer una potestad reservada
para el Congreso de la República, pretendiendo “ratificar” un ordenamiento
territorial determinado sin precisar previamente el documento que señale los
límites o linderos de la jurisdicción municipal “ratificada”, por lo que la
demanda debe ser amparada.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú
Declarar
FUNDADA la demanda interpuesta; en
consecuencia, INCONSTITUCIONAL la Ordenanza Municipal N.°
000011 aprobada por la Municipalidad Provincial de Huarochirí en Sesión
Ordinaria de Concejo de fecha 27 de agosto de 2003, mediante la cual se dispuso
ratificar en todos sus extremos el ordenamiento territorial del Distrito de
Santo Domingo de Los Olleros. Por tal efecto, decláranse nulos los actos
administrativos que se sustentan en ella o que contravengan la presente
sentencia, tales como el Acuerdo de Concejo N.° 009-2000-MDSDLO del 21 de
diciembre de 2000.
Publíquese y notifíquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO