00015-2011-AI

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

PLENO JURISDICCIONAL

Expediente N.° 0015-2011-PI/TC

SENTENCIA

DEL PLENO DEL

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Más de 5000 ciudadanos c. Poder Ejecutivo

Del 16 de octubre de 2012

Asunto

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por más de 5000 ciudadanos contra el Decreto Legislativo N.º 1026, que establece un Régimen especial facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que deseen implementar procesos de modernización institucional integral.

Magistrados presentes:

SS.

ÁLVAREZ MIRANDA

URVIOLA HANI

MESÍA RAMÍREZ

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ

Expediente N.° 0015-2011-PI/TC

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 16 días del mes de octubre de 2012, el Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Álvarez Miranda, Presidente; Urviola Hani, Vicepresidente; Mesía Ramírez, Beaumont Callirgos, Calle Hayen y Eto Cruz, pronuncia la siguiente sentencia.

I. ASUNTO

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por 5553 ciudadanos, representados por Rogelio Efraín Huertas Farfan, contra el Decreto Legislativo N.º 1026, que establece un Régimen especial facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que deseen implementar procesos de modernización institucional integral, publicado en el diario oficial El Peruano, el 21 de junio de 2008.

II. DISPOSICIONES CUESTIONADAS

Decreto Legislativo N.º 1026

“Artículo 5.- Alcance de los cambios a implementar

En el marco del proceso de modernización institucional, el gobierno regional o local podrá implementar cambios en la organización, los procesos y el personal contemplados en el Expediente, los que pueden incluir los siguientes aspectos: […]

d) Supresión de plazas que dejen de ser necesarias en virtud del expediente de Modernización Institucional, cuidando que las actividades y los servicios públicos no sean interrumpidos.

e) Reorganización o supresión de áreas, dependencias y servicios, así como supresión de plazas de su Presupuesto Analítico de Personal y ajustes que correspondan en su Cuadro para Asignación de Personal para adecuarse a la nueva organización. Esta nueva organización y la supresión de plazas habilitará al gobierno regional o al gobierno local a aplicar una medida de cese de personal nombrado o contratado bajo cualquier régimen, comprendido en el Expediente”.

“DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES […]

SEGUNDA.- Para efecto de las disposiciones establecidas en la presente norma, no es aplicable el literal l) del artículo 24 del Decreto Legislativo N.º 276. […]

QUINTA.- Las personas comprendidas en la medida de cese por supresión de plaza tendrán derecho a una indemnización de acuerdo a las normas reglamentarias. Asimismo, de cumplir el perfil respectivo, dichas personas serán incorporadas en la relación nacional de elegibles para futuros concursos en las entidades por un período máximo de un (1) año”.

“DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA MODIFICATORIA

ÚNICA.- Adiciónense los incisos e) y f) del artículo 35 del Decreto Legislativo N.º 276, en los siguientes términos:

“Artículo 35.- […]

e) La supresión de plazas originada en el proceso de modernización institucional aplicado en los gobiernos regionales y gobiernos locales, con arreglo a la legislación de la materia.

f) La negativa injustificada del servidor o funcionario público a ser transferido a otra plaza dentro o fuera de su residencia.”

III. ANTECEDENTES

Argumentos de la demanda

Con fecha 8 de julio de 2011, cinco mil quinientos cincuenta y tres ciudadanos, representados por Rogelio Efraín Huertas Farfán, interponen demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo N.º 1026, que establece un régimen especial facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que deseen implementar procesos de modernización institucional integral, por considerar que vulnera los artículos 103º, 104º y 106º de la Constitución.

Alegan, en primer lugar, que el Decreto Legislativo N.º 1026 excede las facultades otorgadas por la Ley N.º 29157, violando el artículo 104º de la Constitución Política del Perú, en particular, su artículo 5º, literales d) y e), así como la Segunda y Quinta Disposición Complementaria Final y la Disposición Complementaria Modificatoria Única.

Respecto de la primera de las disposiciones aludidas, sostienen que el Decreto Legislativo N.º 1026 debió identificar las competencias y funciones que se asignan en la Ley Orgánica de Municipalidades que requieren de modernización. Consideran que ello, además, comporta una modificación de la Vigésima Disposición Complementaria de la referida Ley N.º 27972, Orgánica de Municipalidades, mediante la cual se reglamenta la posibilidad de que los municipios se declaren en emergencia administrativa o financiera.

En relación con la Quinta Disposición Complementaria Final del aludido Decreto Legislativo Nº 1026, advierten que ésta introduce una nueva causal de despido, excediendo de esa manera las facultades delegadas que contenía la ley autoritativa, materia que a su juicio requiere un adecuado debate parlamentario. Señalan que la Segunda Disposición Complementaria Final y los literales e) y f) introducidos en el artículo 35º del Decreto Legislativo N.º 276 por efectos de la entrada en vigor de la Disposición Complementaria Modificatoria Única del Decreto Legislativo Nº. 1026, establecen nuevas causales de despido, lo que afecta los derechos laborales garantizados por la Constitución y son contrarios, además, al derecho de igualdad, pues generan una diferenciación arbitraria entre los servidores de las distintas instancias del sector público.

Por último, implícitamente refieren que las disposiciones del Decreto Legislativo N.º 1026 son inconstitucionales por regular materias reservadas a las leyes orgánicas.

Argumentos de la contestación de la demanda

Con fecha 19 de octubre de 2011, el Procurador Público Especializado en Materia Constitucional del Ministerio de Justicia, en representación del Poder Ejecutivo, contesta la demanda solicitando que ésta sea declarada infundada.

Sostiene que la finalidad del Decreto Legislativo N.º 1026, como su nombre lo indica, es introducir un régimen especial facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que deseen implementar procesos de modernización institucional integral.

En relación con la inconstitucionalidad por la forma, señala que las materias delegadas cumplen con el requisito de especificidad y que además el Decreto Legislativo impugnado se encuentra dentro de dicho ámbito, ya que el literal b) del inciso 1 del artículo 2º de la ley autoritativa comprende “[…] la mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa, y modernización del Estado”.

Agrega que en la STC 00010-2010-AI/TC, ya este Tribunal se pronunció sobre la constitucionalidad formal del Decreto Legislativo Nº. 1026. En cuanto a la alegada vulneración del principio de igualdad, sostiene que no se ha ofrecido un tertium comparationis válido, por lo que no es posible aplicar el test de igualdad.

Por último, afirma que el régimen especial facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que deseen implementar procesos de modernización institucional integral, como su propio nombre lo indica, sólo será aplicado en la medida que las instancias municipales o regionales opten por acogerse al mismo y, por lo tanto, no se afecta su autonomía ni las leyes orgánicas que los regulan.

IV. FUNDAMENTOS

§1. Delimitación del petitorio

1. La demanda tiene por objeto que este Tribunal declare la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo N.º 1026, que establece un Régimen especial facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que deseen implementar procesos de modernización institucional integral, tanto por razones formales como materiales. Por ello, en primer término, se abordará los cuestionamientos de orden formal, para a continuación, de ser el caso, los cuestionamientos de carácter material.

§2. Supuesta inconstitucionalidad formal del Decreto Legislativo N.º 1026

a) Argumentos de los demandantes

2. Alegan los demandantes que el Decreto Legislativo Nº. 1026 excede las facultades otorgadas por Ley N.º 29157 y viola el artículo 104º de la Constitución Política, específicamente, el artículo 5º, literales d) y e), y la Quinta Disposición Complementaria Final y Disposición Complementaria Modificatoria Única del Decreto Legislativo N.º 1026º. A juicio de los recurrentes, estas disposiciones se apartan del objeto de la delegación y legislan una materia mucho más amplia de la que fue autorizada expresamente.

b) Argumentos del demandado

3. El Procurador Público Especializado en Materia Constitucional alega que “… el artículo 2º, inciso 2.1, literal b), de la Ley autoritativa señala que la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo comprende `la mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa, y modernización del Estado´, en la perspectiva que todos los niveles de gobierno (nacional, regionales y locales) cuenten con la organización y mecanismos necesarios para facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos.

4. Igualmente, precisa que en la STC 00010-2010-AI/TC, este Tribunal ya se pronunció sobre la constitucionalidad formal del Decreto Legislativo Nº. 1026.

c) Consideraciones del Tribunal Constitucional

5. El Tribunal observa que tres son las razones, desde el punto de vista formal, por las que se ha cuestionado el Decreto Legislativo Nº. 1026. A) En primer lugar, se acusa que el artículo 5º, literales d) y e), así como la Segunda y Quinta Disposición Complementaria Final y la Disposición Complementaria Modificatoria Única del Decreto Legislativo cuestionado, regulan materias no autorizadas por la Ley N.º 29157, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre materias con la finalidad de facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú-Estados Unidos, y de ese modo se viola el artículo 104º de la Constitución. B) En segundo lugar, se acusa que el artículo 5º, literales d) y e), del cuestionado Decreto Legislativo N.º 1026 infringe el artículo 106º de la Constitución, pues por añadidura modifica la Vigésima Disposición Complementaria de la Ley N.º 27972, Orgánica de Municipalidades. En ese orden han de ser absueltas las objeciones planteadas. C) Finalmente, se denuncia que el Decreto Legislativo N.º 1026 infringe el segundo párrafo del artículo 104º de la Constitución, pues éste ha modificado el Decreto Legislativo N.º 276.

2.1. Sobre el supuesto exceso en el ejercicio de las facultades delegadas y el Decreto Legislativo N.º 1026

a) Inexistencia de cosa juzgada derivada de la STC 0010-2010-PI/TC y Decreto Legislativo Nº. 1026

6. Por lo que se refiere a la primera objeción de orden formal, el Tribunal observa que al contestarse la demanda se ha dejado entrever –y sólo eso– que tal cuestión ya habría sido resuelta por este Supremo Intérprete de la Constitución, al expedirse la STC 0010-2010-PI/TC. Como se afirma en la contestación de la demanda:

“En la sentencia 10-2010-AI/TC, el Tribunal Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad formal del Decreto Legislativo Nº. 1026 (…). Sobre este tema el Tribunal señaló “(…) las materias delegadas al Poder Ejecutivo mediante la Ley N.º 29157, para que legisle mediante Decretos Legislativos, sí cumplen con el requisito de especificidad, ya que si bien el artículo 2.1.bº de la norma, al detallar las facultades delegadas, hace una referencia genérica, es el artículo 2.2º de la ley el que delimita los alcances de dichas facultades, y que concuerda con la finalidad señalada en el artículo 1º de la misma norma” (párrafo 10 del escrito de demanda).

“Sobre la base de estas consideraciones el Tribunal Constitucional determinó que “dado que la Ley N.º 29157 cumple con el requisito de especificidad al que alude el artículo 104º de la Constitución, corresponde desestimar este extremo de la demanda. Por lo mismo, los Decretos Legislativos N.^os 1023, 1024 y 1026 no resultan inconstitucionales por razones de forma” (párrafo 11 del escrito de demanda. Resaltados del original).

7. Entiende el Tribunal que tras la formulación de un argumento de esa naturaleza subyace la alegación de que, en este extremo, no cabría un enjuiciamiento de la validez constitucional del Decreto Legislativo N.º 1026, pues al haberse realizado este en la STC 0010-2010-PI/TC, la decisión expresada en dicha sentencia habría adquirido los efectos la cosa juzgada. Tal suposición ha de ser rechazada.

8. En la RTC 0025-2005-PI/TC expusimos que una sentencia desestimatoria expedida en el proceso de inconstitucionalidad adquiere los efectos de la cosa juzgada y, en ese sentido, despliega un efecto positivo y otro negativo:

“[…] El efecto positivo consiste en el deber de partir de la verdad jurídicamente declarada en la sentencia –la constitucionalidad de la norma- en todo proceso donde tal norma sea aplicable. El efecto negativo radica en la prohibición de someter a un nuevo examen de constitucionalidad, una disposición cuya constitucionalidad ya ha sido afirmada positivamente por el Tribunal Constitucional. En este contexto, la finalidad de la cosa juzgada de la sentencia desestimatoria es la denominada –por la doctrina alemana- “prohibición de repetición” del proceso (Wiederholenverboten) […]” (Fund. Jur. N.º 6).

9. Igualmente, precisamos que a los efectos de determinar la verdad jurídicamente declarada en la sentencia que convalida la constitucionalidad de una norma, era preciso considerar tanto la disposición y las normas constitucionales que se habían utilizado en el parámetro como la disposición y las normas enjuiciadas, a los efectos de que este Tribunal compare si existe identidad en esos 2 órdenes con la nueva cuestión –disposiciones y normas legales y constitucionales- sometida a conocimiento de este Tribunal. Ha de determinarse, dijimos en aquella ocasión:

a) “Si la norma constitucional que ha sido empleada como parámetro de juicio es la misma o es otra distinta.

b) Si la norma constitucional parámetro de juicio ha variado en su sentido.

c) Si la norma legal impugnada, objeto de control, ha variado en el sentido por el cual se dictó la sentencia desestimatoria.

d) Si la conclusión a que conduce la aplicación de un principio interpretativo distinto es sustancialmente diferente a la que se aplicó en la sentencia desestimatoria.

Los supuestos contemplados en a) y b) se producen en la norma constitucional, el parámetro de juicio. El supuesto de c) concierne, por el contrario, a la norma impugnada el objeto de control. El supuesto de d) es de carácter metodológico y concierne al principio interpretativo empleado en el análisis de la controversia” (Fund. Jur. N.º 9).

10. Para precisar, finalmente, que cuando no haya identidad entre la verdad jurídicamente declarada en la primera sentencia desestimatoria y la nueva pretensión de inconstitucionalidad planteada al Tribunal, no existe de parte de esta última una afectación de la cosa juzgada. Como expusimos en la RTC 0025-2005-PI/TC, haciendo referencia a los ítems recordados en el fundamento anterior:

“El supuesto contemplado en a) es el típico caso donde la norma que ha sido empleada como parámetro de juicio en la sentencia desestimatoria es diferente a la que debe emplearse en la nueva demanda. Tal la situación que se genera a consecuencia de la variación de la causa petendi (V.gr. la sentencia desestimatoria examinó la constitucionalidad de una ley respecto a la libertad de información, empero, la nueva demanda impugna la constitucionalidad de la misma ley respecto a la libertad de trabajo).

El supuesto de b) se origina en el cambio de sentido de la norma constitucional. Para la explicación de este supuesto resulta de relevancia la distinción entre disposición y norma. La disposición constitucional en cuanto enunciado lingüístico y la norma en cuanto significado de dicho enunciado. Desde esta perspectiva, una disposición constitucional puede contener más de una norma, más de un significado. La variación reside aquí en que la disposición que sirvió de parámetro de juicio en la sentencia desestimatoria fue empleada asignándole un determinado significado, una concreta norma A; mientras que la que ha de ser empleada en la nueva demanda es una norma A’. Es decir, aparece la misma disposición constitucional pero enunciando una norma diferente, la cual aún no ha sido empleada como parámetro de juicio.

Lo descrito en el supuesto b) puede también ocurrir en el supuesto c), esto es, la variación de la disposición impugnada, de un sentido, de una norma B, en la que se basó la sentencia desestimatoria, hacia una norma B’, que ha de ser aquella en la que debe ser examinada la nueva demanda de inconstitucionalidad. Es decir, aparece la misma disposición legal impugnada, pero enunciando una norma diferente, la cual aún no ha sido examinada en cuanto a su constitucionalidad.

El cambio de norma de la disposición parámetro del juicio se debe a una evolución de la jurisprudencia o a una interpretación mutativa y dinámica de la Constitución efectuada por el Tribunal Constitucional. La comprensión de la cosa juzgada no puede estar exenta de esta consideración y de las consecuencias que inexorablemente ello ocasiona.

El cambio de norma de la disposición impugnada se debe a la variación que ella ha sufrido como consecuencia de su aplicación por sus operadores y por los propios órganos jurisdiccionales” (Fund. Jur. N.º 9).

11. Ciertamente no es ese el caso entre lo que se decidió en la STC 0010-2010-PI/TC y la objeción de constitucionalidad que aquí se ha planteado. En aquella, el Tribunal juzgó si la Ley N.º 29157 [que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos, y con el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento] era compatible o no con la exigencia constitucional derivada del artículo 104º de la Ley Fundamental y, específicamente, que ésta establezca de manera precisa el objeto de la delegación. Y luego de señalar que no era incompatible con dicho precepto constitucional, este Tribunal declaró que no era inconstitucional, por la forma, la referida ley autoritativa (Ley N.º 29157) y, por tanto, que tampoco adolecía del mismo vicio formal, entre otros, el Decreto Legislativo N.º 1026. Es decir, que su dictado no se debía a una ley autoritativa plagada de vicios formales.

12. En el presente caso, a diferencia de lo que analizamos en la STC 0010-2010-PI/TC, no se ha pedido a este Tribunal que vuelva a analizar la constitucionalidad de la Ley N.º 29157 y, como consecuencia de ello, la de la validez formal del Decreto Legislativo N.º 1026. Por el contrario, aceptándose la constitucionalidad declarada de la Ley N.º 29157, en esta oportunidad, se cuestiona que ciertas disposiciones del Decreto Legislativo N.º 1026 se habrían dictado con inobservancia de los límites materiales establecidos en la Ley autoritativa, de modo que al contrariarse a ésta de manera frontal o directa, se habría infringido indirectamente al artículo 104º de la Constitución. Como puede observarse, la cuestión que ahora se nos ha propuesto no coincide ni en la disposición y las normas del objeto controlado, ni en la disposición y las normas que integraron el parámetro de control que nos llevaron a desestimar la pretensión en la STC 0010-2010-PI/TC. Corresponde, pues, que este Tribunal analice la objeción de inconstitucionalidad formal imputada al Decreto Legislativo N.º 1026.

b) Supuesta inconstitucionalidad indirecta del Decreto Legislativo Nº. 1026

13. La primera objeción de orden formal atañe al artículo 5º, literales d) y e), así como la Segunda y Quinta Disposición Complementaria Final y la Disposición Complementaria Modificatoria Única del Decreto Legislativo cuestionado. Se acusa que dichas disposiciones regulan materias no autorizadas por la Ley N.º 29157, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre materias con la finalidad de facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú-Estados Unidos, y de ese modo se viola el artículo 104 de la Constitución.

14. El artículo 104º de la Constitución establece que:

“El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa.

No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión Permanente.

Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley.

El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de cada decreto legislativo”.

15. Como últimamente se ha declarado (STC 0012-2011-PI/TC), en el artículo 104 de la Constitución se ha institucionalizado la legislación ejecutiva delegada, cuyo “[…] dictado es consecuencia del ejercicio de 2 tipos de competencias que se confieren a 2 poderes del Estado distintos. Por un lado, al titular de la política legislativa del Estado –el Congreso–, respecto al cual la Ley Fundamental lo inviste de la competencia constitucional, de ejercicio discrecional, para delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de regular, mediante decretos legislativos, temas que se encuentran dentro de su ámbito material de reserva. Por otro, confiere al Poder Ejecutivo de la competencia constitucional de dictar decretos legislativos, con rango de ley, siempre que medie la autorización del Parlamento” (Fundamento Jurídico N.º 6).

16. Igualmente, al destacar los límites a los cuales está sometida la legislación delegada, este Tribunal ha recordado que ellos comprenden tanto los directamente establecidos por la Constitución [vgr. límites formales, materiales y/o competenciales] como los previstos en la ley habilitante, que, según el antes citado artículo 104º de la Constitución, tiene competencia para establecer exigencias tanto de orden temporal [“de modo que la legislación delegada habrá de dictarse dentro del plazo con que se cuenta con habilitación para legislar” (STC 0012-2011-PI/TC)] como de orden material [“la legislación delegada habrá de desarrollar cumplidamente las materias identificadas en la ley autoritativa” (STC 0012-2011-PI/TC)].

17. Porque es capaz de desempeñar una función de esa naturaleza, se trata de una norma sobre la producción jurídica del decreto legislativo, es decir, una norma competente para condicionar su validez jurídica (Fundamento Jurídico N.º 27, STC 0020-2005-PI/TC). Y, en ese sentido, integra el parámetro o canon de control cada vez que se cuestione la constitucionalidad de un decreto legislativo.

18. Pues bien, en el presente caso, el Tribunal observa que al amparo del artículo 104º de la Constitución, el Congreso de la República delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en diversas materias con la “finalidad de facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda, y el apoyo a la competitividad económica para su aprovechamiento”, según declaraba el artículo 1º de la Ley 29157. Las materias sobre las cuales se tenía autorización para legislar delegadamente, eran las siguientes:

“a) Facilitación del comercio;

b) mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa, y modernización del Estado;

c) mejora de la administración de justicia en materia comercial y contencioso administrativa; para lo cual se solicitará opinión al Poder Judicial;

d) promoción de la inversión privada;

e) impulso a la innovación tecnológica, la mejora de la calidad y el desarrollo de capacidades;

f) promoción del empleo y de las micro, pequeñas y medianas empresas;

g) fortalecimiento institucional de la gestión ambiental; y,

h) mejora de la competitividad de la producción agropecuaria” [artículo 2.1 de la Ley N.º 29157].

19. En tanto que su artículo 2.2 precisaba que “El contenido de los decretos legislativos se sujetará estrictamente a los compromisos del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos y de su Protocolo de Enmienda, y a las medidas necesarias para mejorar la competitividad económica para su aprovechamiento, sin perjuicio de la observación de las disposiciones constitucionales y legales que, sobre delegación de facultades legislativas, se citan en el artículo 1º”.

20. En el caso del artículo 5º, literales d) y e), así como de la Segunda y Quinta Disposición Complementaria Final y la Disposición Complementaria Modificatoria Única del Decreto Legislativo cuestionado, se ha objetado que estos constituyan medidas relacionadas con los compromisos del TLC Perú-Estados Unidos, necesarias para mejorar la competitividad económica, denunciándose que, en realidad, se trata de “aspectos relacionados con derechos laborales, como son la creación de nuevas causales de despido…”; un tema ajeno –según se expresa- a lo autorizado para legislar.

21. El Tribunal no comparte dicho criterio. En el marco de los compromisos derivados del Acuerdo de Promoción Comercial Perú-Estados Unidos y las medidas necesarias para mejorar la competencia económica para su aprovechamiento, el Parlamento autorizó al Poder Ejecutivo para legislar delegadamente en materia de “mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificación administrativa, y modernización del Estado”.

22. En la STC 0002-2010-PI/TC, este Tribunal destacó que la competencia para legislar en materia de “modernización del Estado” no se circunscribía únicamente a lo que es propio de la “gestión del Estado”, regulado en la Ley N.º 27658, ya que comprende un universo de cuestiones de mayor calado, al quedar comprendidos en él conceptos “tales como la falta de transparencia, el exceso de trámites burocráticos, la desorganización existente dentro de las instituciones públicas para el cumplimiento de fines y metas, etc.” (Fund. Jur. 6). En ese sentido, dijimos, “el proceso de modernización del Estado debe abarcar aspectos y deficiencias estructurales advertidas en su funcionamiento, de modo que, resolviendo los problemas identificados, mejore la gestión del Estado” (Fund. Jur. N.º 7).

23. Ciertamente dentro este concepto se encuentra lo relacionado con los recursos humanos de las diversas entidades del Estado. En opinión del Tribunal, los servidores públicos constituyen uno de los pilares fundamentales en los cuales se apoya una adecuada prestación de los servicios públicos. Por ello, un proceso de modernización de éste no puede realizarse prescindiéndose de las reformas y mejoras de todo lo que atañe a los servidores públicos, quienes al fin y al cabo constituyen el rostro visible del Estado.

24. Ese es el propósito de algunas de las medidas que contiene el Decreto Legislativo Nº. 1026. El Tribunal observa que dicho Decreto Legislativo establece un régimen especial facultativo para los Gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de modernización integral. Y que tales medidas han sido dictadas con la finalidad de

“facultar a los gobiernos regionales y locales a b implementar un proceso de modernización institucional integral para mejorar los servicios a la ciudadanía y potenciar el desarrollo de sus jurisdicciones, así como hacer efectivo el traslado de recursos humanos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales en el marco del proceso de descentralización. El proceso de modernización institucional integral comprende aspectos de reestructuración, simplificación administrativa, orientación a resultados, mejora de la calidad del gasto y democratización, entre otros” [art. 1];

a fin de lograr los objetivos a los que se refiere el artículo 2º, que son:

“a) Establecer un régimen facultativo de modernización institucional integral para los gobiernos regionales y locales;

b) Establecer las reglas para que los gobiernos regionales y locales puedan optar por este régimen; y,

c) Establecer las reglas para efectivizar la transferencia de recursos humanos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales en el marco del proceso de descentralización”.

25. Entre las medidas que contempla el Decreto Legislativo Nº. 1026 se encuentra su artículo 5º. Según observa el Tribunal, dicha disposición establece un régimen “facultativo” –no obligatorio ni condicional- de modernización institucional para que, de considerarlo oportuno, implementasen los Gobiernos regionales y locales. Dicho régimen facultativo comprende medidas que atañen a

“[…] la organización, los procesos y el personal contemplados en el Expediente, los que pueden incluir los siguientes aspectos:

(…)

d) Supresión de plazas que dejen de ser necesarias en virtud del expediente de Modernización Institucional, cuidando que las actividades y los servicios públicos no sean interrumpidos.

26. En opinión del Tribunal, dichas materias no son ajenas a la autorización de legislarse delegadamente otorgada por la Ley N.º 29157. Tampoco exceden el marco de lo autorizado para legislar delegadamente que, con ocasión de la implementación de estas y otras medidas, la Segunda Disposición Complementaria y Final del Decreto Legislativo N.º 1026 haya establecido que a los efectos de su eventual aplicación, no sea de aplicación el literal l) del artículo 24º del Decreto Legislativo N.º 276, que establece que son “derechos de los servidores públicos de carrera: […] l) No ser trasladado a entidad distinta sin su consentimiento”. O que en el caso de supresión de plazas, se haya reconocido a favor de los trabajadores, el

“[…] derecho a una indemnización de acuerdo a las normas reglamentarias. Asimismo, de cumplir el perfil respectivo, dichas personas serán incorporadas en la relación nacional de elegibles para futuros concursos en las entidades por un período máximo de un (1) año” (Quinta disposición complementaria y final).

27. En la misma situación se encuentra lo dispuesto por la Única Disposición Complementaria Modificatoria, que ha adicionado al artículo 35º del Decreto Legislativo N.º 276, los incisos e) y f), estableciendo que “son causas justificadas para cese definitivo de un servidor”:

“e) La supresión de plazas originada en el proceso de modernización institucional aplicado en los gobiernos regionales y gobiernos locales, con arreglo a la legislación de la materia.

f) La negativa injustificada del servidor o funcionario público a ser transferido a otra plaza dentro o fuera de su residencia”.

A juicio del Tribunal, todas estas disposiciones se encuentran relacionadas con uno de los aspectos estructurales de cualquier proceso de modernización del Estado y, por tanto, su regulación mediante el Decreto Legislativo N.º 1026 no constituye un exceso del marco establecido en la Ley autoritativa N.º 29157, y en ese sentido, que exista una violación del artículo 104º de la Constitución. Así debe declararse.

2.2. Presunta regulación por el Decreto Legislativo Nº 1026 de materias sujetas a reserva de Ley Orgánica

29. La segunda cuestión propuesta en la demanda (Cf. supra, Fund. Jur. N.º 5), hace referencia a la denuncia de inconstitucionalidad del Decreto Legislativo Nº. 1026 por haber modificado la Vigésima Disposición Complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades. Un cuestionamiento de esa naturaleza no tiene tanto que ver con el supuesto de inconstitucionalidad indirecta, al que hace referencia el artículo 75º del Código Procesal Constitucional, sino más bien con determinar si tal modificación es posible en el marco del artículo 106º de la Constitución y, por tanto, con determinar si se habría producido un supuesto de inconstitucionalidad directa. Y es que, como en diversas ocasiones hemos recordado (Cfr. STC 0003-2006-AI/TC, Fund. Jur. N.º 18), si una fuente formal del derecho (en el caso, el Decreto Legislativo N.º 1026) regulara una materia cuya regulación la Constitución haya dispuesto que es competencia exclusiva de otra fuente (v.g. la Ley Orgánica), la invalidez de la primera no se derivaría de que aquella colisione con la segunda, sino del hecho de que no haya observado la reserva de ley [orgánica] que el artículo 106º de la Constitución establece.

30. La dilucidación de tal cuestión, en primer término, requiere que este Tribunal indague si el Decreto Legislativo N.º 1026, en realidad, realiza una modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades. Luego, de constatarse tal modificación, determinar si la materia regulada por el Decreto Legislativo N.º 1026 estaba sujeta a reserva de Ley Orgánica.

31. La Vigésima Disposición Complementaria de la Ley N.º 27972, Orgánica de Municipalidades, establece que:

“Las municipalidades provinciales o distritales, por única vez, con acuerdo adoptado por dos tercios de los miembros del concejo municipal, podrán declararse en emergencia administrativa o financiera, por un plazo máximo de noventa días, con el objeto de hacer las reformas, cambios o reorganizaciones que fueran necesarias para optimizar sus recursos y funciones, respetando los derechos laborales adquiridos legalmente”.

32. Por su parte, el Decreto Legislativo Nº. 1026 autoriza a los Gobiernos regionales y locales

“[…] a implementar un proceso de modernización institucional integral para mejorar los servicios a la ciudadanía y potenciar el desarrollo de sus jurisdicciones, así como hacer efectivo el traslado de recursos humanos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales en el marco del proceso de descentralización. El proceso de modernización institucional integral comprende aspectos de reestructuración, simplificación administrativa, orientación a resultados, mejora de la calidad del gasto y democratización, entre otros” (art. 1).

33. Para tal efecto, dispone que los gobiernos regionales y locales que deseen emprender un proceso de modernización institucional, deberán

“[…] preparar un Expediente de Modernización Institucional - en adelante, el Expediente -, que constituye el sustento técnico de las medidas a adoptar y que debe incluir: a) Objetivos a lograr con la modernización; b) Descripción de los cambios concretos a implementar a nivel de la organización, procesos y recursos humanos, debidamente sustentados; y, c) Proceso y cronograma para la modernización institucional” (art. 3);

Y luego aprobar su incorporación al régimen de modernización institucional mediante Acuerdo del Consejo Regional o Concejo Municipal [art. 4], proceso que no excederá de un año (art. 6).

34. El Tribunal observa que los supuestos contemplados en la Ley Orgánica de Municipalidades y el Decreto Legislativo N.º 1026 son distintos. Mientras en el primero se regula la “declaración de emergencia administrativa o financiera”; en el Decreto Legislativo N.º 1026 se disciplina el proceso de “modernización institucional”. Este último no implica la declaración de emergencia y tampoco su pre-existencia. Se trata de una medida facultativa que los Gobiernos regionales y locales podrán implementar con el propósito de “mejorar los servicios a la ciudadanía y potenciar el desarrollo de sus jurisdicciones, así como hacer efectivo el traslado de recursos humanos del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales en el marco del proceso de descentralización” (art. 1 del Decreto Legislativo N.º 1026). Puesto que se trata de supuestos distintos, la regulación que efectúa el Decreto Legislativo N.º 1026 no modifica, se superpone o contradice la regulación que contiene la Vigésima Disposición Complementaria de la Ley N.º 27972.

35. Queda, no obstante, por determinar si el proceso de modernización que aquél contempla se encuentra sujeto a reserva de Ley Orgánica, esto es, si se trata de una materia que atañe a la estructura y al funcionamiento de órganos del Estado previstos en la Constitución, de modo que su regulación deba haberse efectuado mediante una Ley Orgánica, y no mediante un Decreto Legislativo como finalmente se hizo.

36. Tal cuestión, el Tribunal ha de absolverla negativamente. A este efecto, el Tribunal recuerda que en la STC 0025-2009-PI/TC, precisamos que “La reserva de ley orgánica es una especie del instituto de la reserva de ley. Mediante el establecimiento de esta última, la Constitución normalmente impone que la regulación de una determinada materia sea efectuada por una fuente del derecho en particular, excluyendo de ese modo la intervención de cualquier otra en su tratamiento. Por tanto, su institucionalización comporta el establecimiento tanto de una competencia como de un mandato. Por un lado, la competencia de la ley para regular la materia reservada. Y de otro, el mandato dirigido hacia el Parlamento para que éste sea quien delibere y decida aquellos asuntos que la Constitución le ha encargado mediante la reserva. A diferencia de lo que sucede con la reserva de ley simple [en la que excepcionalmente la participación del Parlamento puede reducirse a establecer los criterios generales de regulación de la materia reservada y su desarrollo efectuarse mediante decretos legislativos], en el caso de las reservas de ley agravadas o reforzadas, entre las cuales se encuentra la reserva de Ley Orgánica, el establecimiento de límites y condicionamientos especiales para su aprobación se traduce en el impedimento absoluto de que su regulación la efectúe otro órgano o, acaso, que su desarrollo legislativo se realice mediante una fuente distinta a la Ley Orgánica” (Fund. Jur. 4-5).

37. Igualmente, dejamos establecido que del hecho que el artículo 106º de la Constitución exija que la aprobación de las materias objeto de la reserva no se realice con mayorías simples, sino con más de la mitad del número legal de miembros del Congreso (art. 106º CP), se deriva que la regulación de una materia mediante Ley Orgánica constituye una excepción al principio mayoritario, esto es, al principio según el cual en los asuntos de la res publica las decisiones se adoptan por los órganos de representación política mediante simples mayorías. Por ello, “en diversas ocasiones [hemos…] llamado la atención sobre la necesidad de no realizar interpretaciones extensivas en la determinación de las materias sujetas a la reserva de Ley Orgánica. Como expresamos en la STC 00048-2004-AI/TC, debido a su carácter excepcional, el ámbito material reservado para las leyes orgánicas no puede entenderse en términos amplios o extensivos, sino de manera especialmente restrictiva” [Fund. Jur. N.º 40]. Precisamente por ello, en la STC 0003-2006-AI/TC afirmamos que la identificación del objeto de la reserva de Ley Orgánica está sujeta a su conformidad con los “criterios de taxatividad y residualidad, respectivamente, puesto que para que una materia deba ser regulada por ley orgánica, dicha previsión debe encontrarse expresamente prevista en la Constitución, y debe, además, ser interpretada en sentido restrictivo; mientras que [las regulación de] las materias que no han sido inequívocamente confiadas a las leyes orgánicas, corresponden ser reguladas por ley ordinaria” (STC 0003-2006-PI/TC, Fund. Jur. N.º 20).

38. Tratándose de órganos del Estado previstos en la Constitución, la reserva de Ley Orgánica sólo comprende la regulación de todo lo que atañe con su “estructura” y “funcionamiento”. Por lo que al caso importa, la reserva de Ley Orgánica relacionada con la materia “funcionamiento” de un órgano del Estado previsto en la Constitución comprende tanto la regulación del régimen de competencias y atribuciones constitucionales como los de relevancia constitucional, dentro de los cuales ciertamente no se encuentran aquellas que tengan que ver con la

“a) Incorporación de nuevos profesionales de los grupos ocupacionales Funcionario y Profesional, vía concurso y mediante contrato temporal de 3 años renovables, siempre y cuando la entidad cuente con la disponibilidad presupuestal.

b) Mejora de la retribución económica de su personal de puestos clave de los grupos ocupacionales Funcionario y Profesional, siempre y cuando la entidad cuente con disponibilidad presupuestal y que se realice en el marco del régimen al que pertenece la institución, previa coordinación con la Autoridad y el Ministerio de Economía y Finanzas.

c) Modificación de su presupuesto para aplicar los cambios propuestos en el Expediente, de conformidad a las reglas presupuestales vigentes, sin incrementar el presupuesto total de personal de la entidad.

d) Supresión de plazas que dejen de ser necesarias en virtud del expediente de Modernización Institucional, cuidando que las actividades y los servicios públicos no sean interrumpidos.

f) Modificación de sus instrumentos de gestión en concordancia con los cambios implementados.

g) Simplificación y actualización de procedimientos administrativos.

h) Aplicación de nuevas herramientas tecnológicas en la gestión”; como declara enunciativamente el artículo 5º del Decreto Legislativo N.º 1026, que comprende el proceso de modernización institucional por él regulado.

Por tanto, también en este extremo, la demanda debe desestimarse.

2.3. La modificación del Decreto Legislativo Nº 276 por el Decreto Legislativo Nº. 1026

39. La última cuestión de orden formal planteada contra el Decreto Legislativo N.º 1026 tiene que ver con la denunciada modificación que éste realizaría sobre el artículo 24º, literal l) del Decreto Legislativo N.º 276. Al respecto, el Tribunal recuerda que la modificación de un Decreto Legislativo por otro Decreto Legislativo, si ese fuere el caso, no plantea un problema de validez constitucional sino, a lo más, un supuesto de antinomia normativa entre dos fuentes del mismo rango, que debe resolverse conforme a los criterios generalmente admitidos para resolver problemas de esa naturaleza. Por tanto, también este extremo de la pretensión debe desestimarse.

§3. Decreto Legislativo N.º 1026 y presunta infracción al principio-derecho de igualdad

a) Argumentos de los demandantes

40. Los recurrentes afirman que los incisos d) y e) del artículo 5º, la Quinta Disposición Complementaria Final y la Disposición Complementaria Modificatoria Única del Decreto Legislativo N.º 1026 introducen una nueva causal de cese, generando de ese modo “un trato diferenciado entre los trabajadores que forman parte de un Gobierno Local o Regional que se ha acogido al procedimiento de modernización institucional y los que no lo han hecho”, lo que viola el derecho a la igualdad.

b) Argumentos del demandado

41. El Procurador Público en Materia Constitucional del Ministerio de Justicia señala que “Los nuevos supuestos de causas justificadas para el cese definitivo de un servidor del régimen del Decreto Legislativo N.º 276 se relacionan con los procesos de modernización que decidan llevar a cabo los Gobiernos Regionales y Municipales, por lo que se trata de causales específicas respecto a un grupo de trabajadores que se encuentran en una situación diferente”.

c) Consideraciones del Tribunal Constitucional

42. Este Tribunal tiene afirmado que la igualdad “detenta una doble condición, de principio y de derecho fundamental. En cuanto principio, constituye el enunciado de un contenido material objetivo que, en tanto componente axiológico del fundamento del ordenamiento constitucional, vincula de modo general y se proyecta sobre todo el ordenamiento jurídico. En cuanto derecho fundamental, constituye el reconocimiento de un auténtico derecho subjetivo, esto es, la titularidad de la persona sobre un bien constitucional, la igualdad, oponible a un destinatario. Se trata de un derecho a no ser discriminado por razones proscritas por la propia Constitución (origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica) o por otras (“motivo” “de cualquier otra índole”) que, jurídicamente, resulten relevantes” (STC 00045-2004-PI/TC, Fundamento Jurídico 20).

43. Igualmente, en diversas oportunidades, hemos recordado que el principio de igualdad no supone necesariamente un tratamiento homogéneo pues, de hecho, es constitucionalmente lícito el trato diferenciado cuando éste se encuentra justificado. En ese sentido, hemos precisado que existirá una discriminación cuando para supuestos iguales se hayan previsto consecuencias jurídicas distintas, o cuando se haya realizado un trato semejante a situaciones desiguales y siempre que, para cualquiera de los dos casos, se carezca de justificación.

44. Pues bien, por lo que al problema suscitado se refiere, en primer lugar, es menester que este Tribunal analice si existe la denunciada diferenciación, para luego, en caso ésta existiera, se determine si se encuentra justificada (o no). Así las cosas, el Tribunal es de la opinión de que los literales d) y e) del artículo 5º del Decreto Legislativo N.º 1026 no realizan ningún tratamiento diferenciado entre las personas. Ambas son normas de competencia, por virtud de las cuales se habilita a los Gobiernos regionales y locales que hayan decidido realizar el proceso de modernización institucional para, de ser el caso, suprimir plazas, reorganizar o suprimir áreas, dependencias y servicios; realizar los ajustes que correspondan en su Cuadro de Asignación de Personal y aplicar medidas de cese de personal nombrado o contratado.

45. Por otro lado, el Tribunal observa que la Quinta Disposición Complementaria Final, en cuanto prevé que “Las personas comprendidas en la medida de cese por supresión de plaza tendrán derecho a una indemnización de acuerdo a las normas reglamentarias. Asimismo, de cumplir el perfil respectivo, dichas personas serán incorporadas en la relación nacional de elegibles para futuros concursos en las entidades por un período máximo de un (1) año”, y la adición del literal e) en el artículo 35 del Decreto Legislativo N.º 276, efectuado por la Única Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Legislativo N.º 1026 [que añade como causa justificada de cese, “e) La supresión de plazas originada en el proceso de modernización institucional aplicado en los gobiernos regionales y gobiernos locales, con arreglo a la legislación de la materia”], son disposiciones cuyo ámbito de aplicación está circunscrito a la implementación del proceso de modernización institucional al cual decidan libremente acogerse los Gobiernos locales y regionales en el marco del Decreto Legislativo N.º 1026. No es de aplicación, muy singularmente el literal e) del artículo 35º del Decreto Legislativo N.º 276, para casos distintos o ajenos a dicho proceso de modernización institucional.

46. Sin embargo, que el ámbito de aplicación de ambas disposiciones esté relacionado con tal circunstancia, y por tanto, que no resulte de aplicación fuera de esos casos, no genera una diferenciación jurídicamente relevante en clave del principio-derecho de igualdad. Como en diversas ocasiones hemos afirmado, para que pueda analizarse si se encuentra justificado o no un trato diferenciado, es preciso que exista un término de comparación y que éste sea válido e idóneo. Como también expusimos en la STC 0014-2007-PI/TC (Fund. Jur. 12), la idoneidad del término de comparación, en este contexto, hace referencia a la necesidad de que éste represente una situación jurídica o fáctica que comparta una esencial identidad, en sus propiedades relevantes, con el trato que se denuncia. Tal identidad no alude a la mismidad de rasgos entre las dos situaciones que se comparan, sino al hecho de que se trate de situaciones que puedan ser jurídicamente equiparables. Entre lo que se compara y aquello con lo cual éste es comparado, han de existir cualidades, caracteres, rasgos o atributos comunes. La inexistencia de caracteres comunes entre el trato que se cuestiona y la situación que se ha propuesto como término de comparación impide que se pueda determinar una intervención sobre el principio-derecho de igualdad [Cfr. STC 0019-2010-PI/TC, Fund. Jur. 15; STC 0017-2010-PI/TC, Fund. Jur. 4-5; STC 0022-2010-PI/TC, Fund. Jur. 15 y 18].

47. En el presente caso, el Tribunal observa que el término de comparación con el que implícitamente se ha sugerido que deba analizarse el trato que se denuncia como incompatible con el principio/derecho de igualdad es inidóneo. En opinión del Tribunal éste es inidóneo o no adecuado, pues no existe una identidad esencial entre la situación jurídica en la que se encuentra el objeto del juicio de igualdad –el derecho a la indemnización por cese derivado de la supresión de plazas y la aplicación de la causal de cese de la relación de trabajo derivada de la supresión de plazas tras la realización del proceso de modernización institucional– y el término de comparación implícitamente propuesto –constituido por la situación en la que se encuentran todos los trabajadores sujetos al régimen del Decreto Legislativo N.º 276, no inmersos en un proceso de modernización institucional regulado por el Decreto Legislativo N.º 1026–. Se trata de dos situaciones distintas, por lo que uno no puede servir para analizar la corrección del trato que recibe el otro. Así las cosas, siendo inidóneo el término de comparación propuesto, también este extremo de la demanda debe desestimarse.

48. Por lo demás, el Tribunal destaca que las reglas que contienen ambos preceptos analizados se aplican, sin diferenciación alguna, a todos los supuestos en los que los Gobiernos locales o regionales realicen el proceso de modernización y, como consecuencia de ello, termine suprimiéndose plazas.

49. Por otro lado, el Tribunal destaca que el nuevo literal f) del artículo 35º del Decreto Legislativo N.º 276, introducido por la Única Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Legislativo N.º 1026, es una regla introducida, con carácter general, para todos los trabajadores públicos que se encuentren sujetos al régimen del Decreto Legislativo N.º 276 y, en consecuencia, resulta de aplicación a todos los trabajadores comprendidos dentro de su ámbito, sin ninguna clase de distinción e independientemente de que el órgano al que pertenezcan haya decidido incorporarse a este régimen especial facultativo o no.

50. Tal circunstancia, sin embargo, no impide que este Tribunal Constitucional llame la atención sobre la necesidad de que la decisión de trasladar a un servidor a una plaza fuera de su residencia haya de realizarse considerando una serie de factores, en los que no sólo cuentan las necesidades de la entidad estatal, sino también las relacionadas con el proyecto de vida del trabajador y de su familia. Por lo que si, en abstracto, la disposición no es inconstitucional, ello no impide que, dado el caso, los jueces puedan verificar la racionalidad y proporcionalidad de una sanción tan drástica como la que se estipula en el literal f) del artículo 35º del Decreto Legislativo N.º 276.

§4. Presunta afectación del derecho a la protección contra el despido arbitrario

a) Argumentos de los demandantes

51. Los recurrentes afirman que “[…] el Decreto Legislativo N.º 1026 propicia la creación de dos nuevas causales de despido, como son la `supresión de plaza´ o la `negativa injustificada del servidor o funcionario público a ser transferido a otra plaza dentro o fuera de su residencia´ lo cual afecta directamente derechos laborales constitucionales de los trabajadores”. Sostienen que una medida de tal naturaleza debió ser debatida en el ámbito del Congreso de la República y no ser aprobada mediante Decreto Legislativo.

b) Argumentos del demandado

52. El Procurador en Materia Constitucional del Ministerio de Justicia no se pronuncia expresamente sobre este extremo pero en general solicita el rechazo total de la demanda y anota que el proceso de modernización que se emprenda “[…] contribuirá al objetivo del Estado de promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación, todos ellos valores y principios reconocidos a nivel constitucional”.

c) Consideraciones del Tribunal Constitucional

53. El artículo 27º de la Constitución establece que “La ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario”. Se trata de un derecho de configuración legal, es decir, un derecho cuya delimitación de sus posiciones iusfundamentales aseguradas corresponde identificar prima facie al legislador (Cfr. STC 0976-2001-AA/TC, Fund. Jur. 11 y ss). Tal competencia del legislador para delimitar su contenido protegido no significa que éste pueda disponer de él libremente. Como sostuviéramos en la STC 00976-2001-AA/TC, “(…) el hecho que la Constitución no indique los términos de esa protección adecuada, no quiere decir que exista prima facie una convalidación tácita de cualquier posible desarrollo legislativo que se haga en torno al derecho reconocido en su artículo 27º o, acaso, que se entienda que el legislador se encuentre absolutamente desvinculado de la Norma Suprema. Si bien el texto constitucional no ha establecido cómo puede entenderse dicha protección contra el despido arbitrario, ella exige que, cualesquiera que sean las opciones que se adopten legislativamente, éstas deban satisfacer un criterio mínimo de proporcionalidad o, como dice expresamente el texto constitucional, se trate de medidas `adecuadas´” [Fundamento Jurídico 11].

54. De acuerdo a su naturaleza de derecho de configuración legal, es competencia del Parlamento determinar el régimen jurídico de la protección adecuada contra el despido arbitrario. En el caso de los servidores públicos sometidos al régimen público, regulados por el Decreto Legislativo N.º 276, el legislador ha previsto que estos tienen el derecho a no ser cesados sino por las causas y bajo los procedimientos y garantías que allí mismo se establecen. Dentro de esas causas, al expedirse el Decreto Legislativo N.º 1026, se ha introducido dos nuevos supuestos de cese de la relación de trabajo, por cierto, sujetos a ámbitos o contextos de aplicación distintos (Cf. supra, Fund. Jur. 45 y ss), previendo incluso que, en el caso de que el cese se produzca como consecuencia de la supresión de la plaza que ocupaba el trabajador, éste sea indemnizado (Quinta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N.º 1026) y que, de cumplir el perfil respectivo, dichas personas sean incorporadas en la relación nacional de elegibles para futuros concursos en las entidades por un período máximo de un año.

55. La regulación de tales causales de cese de la relación de trabajo forma parte de la competencia para delimitar el contenido del derecho reconocido en el artículo 27º de la Constitución. Éstas no afectan el mínimo constitucionalmente necesario que el propio artículo 27º de la Constitución exige en la regulación de los términos en que debe entenderse el régimen de protección adecuada contra el despido arbitrario. A estos efectos, el Tribunal observa que además de las garantías antes citadas, el artículo 12º del Decreto Legislativo N.º 1026 garantiza a favor del “personal transferido” “[…] su régimen laboral, derechos laborales y obligaciones según el régimen al que estaba sujeto en el gobierno nacional. La transferencia no implica ni origina reducción de remuneraciones u otros ingresos del personal de similar naturaleza, ni tampoco la interrupción del tiempo de servicios”. Por ello, también este extremo de la pretensión debe desestimarse.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad.

Publíquese y notifíquese.

SS.

ÁLVAREZ MIRANDA

URVIOLA HANI

MESÍA RAMÍREZ

BEAUMONT CALLIRGOS

CALLE HAYEN

ETO CRUZ