SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los siete días del mes de diciembre de 2020, la Sala
Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los señores magistrados
Miranda Canales, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente
sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Vicente Raúl
Lozano Castro contra la resolución de fojas 54, de fecha 30 de mayo de 2018,
expedida por la Sala Mixta Permanente de la Corte Superior de Justicia de La Libertad,
que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 15 de julio de
2015, don Vicente Raúl Lozano Castro interpone demanda de habeas data contra el jefe de la Región Policial de La Libertad de
la Policía Nacional del Perú (PNP). Solicita que, en virtud de su derecho al
acceso a la información pública, se le informe sobre la remuneración que
percibe el suboficial de tercera de la Policía Nacional del Perú, don Carlos
Flores L., con CIP 31808671. Asimismo, solicita el pago de costas y costos del
proceso.
El jefe de la Región Policial de La Libertad se apersona al proceso, contesta la demanda y solicita que esta se declare improcedente. Señala que mediante comunicación notificada el 15 de mayo de 2015, informó al actor que no cuenta con la documentación solicitada porque esta se encuentra en posesión de la Dirección Ejecutiva de Personal de la PNP, cuya sede está ubicada en la ciudad de Lima. Agrega que, conforme al artículo 16 del Decreto Legislativo 1148, la Dirección Ejecutiva de Personal de la PNP se encarga de informar todo lo relacionado al personal de la Policía Nacional del Perú y la Dirección de Economía y Finanzas de la PNP se encarga de informar todo lo concerniente a las remuneraciones de la Policía Nacional del Perú. A su entender, no se ha vulnerado el derecho fundamental invocado por el demandante; por el contrario, ha cumplido con orientarlo a fin de que pueda direccionar correctamente su solicitud de información.
El Cuarto Juzgado
Especializado Civil de Trujillo de la Corte Superior de Justicia de La
Libertad, con fecha 30 de octubre de 2015, declaró improcedente la demanda por
considerar que la información solicitada por el recurrente sí mereció respuesta
por parte de la emplazada puesto que, mediante documentos de fecha 15 de mayo
de 2015, se orientó al demandante de que su pedido de acceso de información
pública debía dirigirse a la Dirección General de la PNP.
La Sala Mixta Permanente de la Corte Superior de Justicia de La Libertad
confirmó la apelada por considerar que los hechos del caso no inciden sobre el
contenido protegido del derecho fundamental de acceso a la información pública
porque la solicitud de información de autos debió estar dirigida a la Dirección Ejecutiva de Personal de la PNP y no a la Región
Policial de La Libertad.
FUNDAMENTOS
Cuestiones
procesales previas
1.
A efectos de evaluar la
procedencia de la presente demanda de habeas
data, debe tomarse en cuenta que, en su parte pertinente, el artículo 62
del Código Procesal Constitucional señala:
Para
la procedencia del hábeas data se requerirá que el demandante previamente haya
reclamado, por documento de fecha cierta, el respecto de los derechos a que se
refiere el artículo anterior, y que el demandado se haya ratificado en su
incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a
la presentación de la solicitud tratándose del derecho reconocido por el
artículo 2 inciso 5) de la Constitución (…) Aparte de dicho requisito, no será
necesario agotar la vía administrativa que pudiera existir.
2.
De lo
actuado en el expediente, se advierte que el actor solicitó la entrega de la
información solicitada mediante documento de fecha cierta presentado en la
unidad de trámite documentario de la Región Policial Norte de la PNP el 12 de
mayo de 2015 (fojas 2). Además, se evidencia que, mediante constancia de
notificación y enterado de fecha 15 de mayo de 2015 (fojas 12), se comunicó al
recurrente que su solicitud de información había sido denegada.
3.
Así, se
cumple el requisito especial de procedencia de la demanda de habeas data establecido en el artículo
62 del Código Procesal Constitucional pues: (i) el actor solicitó la entrega de
la información requerida mediante documento de fecha cierta; y (ii) dicha
solicitud fue denegada por el emplazado dentro de los diez días útiles
siguientes. Por tanto, corresponde pronunciarse sobre el fondo de la
controversia.
Delimitación del asunto litigioso
4. El demandante solicita que, en virtud de su derecho de acceso a la información pública, se le informe sobre la remuneración que percibe el suboficial de tercera de la Policía Nacional del Perú, don Carlos Flores L., con CIP 31808671. Por tanto, corresponde determinar si dicho requerimiento de información resulta atendible o no.
Sobre el derecho fundamental de
acceso a la información pública
5. El inciso 5 del artículo 2, de la Constitución Política del Perú dispone que toda persona tiene derecho “a solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido”. La Constitución ha consagrado en estos términos el derecho fundamental de acceso a la información pública, cuyo contenido esencial reside en el reconocimiento del derecho que le asiste a toda persona de solicitar y recibir información de cualquier entidad pública; por tanto, no existe entidad del Estado o persona de derecho público excluida de la obligación respectiva (sentencia recaída en el Expediente 00937-2013-PHD/TC).
6. Asimismo, el artículo 10 del Texto Único Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, establece lo siguiente:
Las entidades
de la Administración Pública tienen la obligación de proveer la información
requerida si se refiere a la contenida en documentos escritos, fotografías,
grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier otro formato, siempre que haya sido creada u obtenida por
ella o que se encuentre en su posesión o bajo su control. Se
considera información pública cualquier
tipo de documentación financiada por el presupuesto público que sirva de base a
una decisión de naturaleza administrativa, así como las actas de
reuniones oficiales.
7.
Así
también, tenemos lo establecido por este Tribunal (Expediente 01797-2002-PHD/TC,
fundamento 16), respecto del contenido constitucionalmente garantizado por el
derecho de acceso a la información pública, el cual no solo comprende la mera
posibilidad de acceder a la información solicitada y, correlativamente, la
obligación de dispensarla de parte de las entidades públicas. A criterio del
Tribunal, no solo se afecta el derecho de acceso a la información cuando se
niega su suministro, sin existir razones constitucionalmente válidas para ello,
sino también cuando la información que se proporciona es fragmentaria,
desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa, no oportuna o errada.
8.
En ese
sentido, el derecho de acceso a la información pública tiene una faz positiva, según la cual este derecho
impone a los órganos de la Administración Pública el deber de informar; y una faz negativa, la cual exige que la
información que se proporcione no sea falsa, incompleta, fragmentaria,
indiciaria o confusa. Asimismo, este derecho ha sido desarrollado por el
legislador por medio del Texto Único Ordenado de la Ley 27806, de Transparencia
y Acceso a la Información Pública, en cuyo artículo 3 se señala que toda
información que posea el Estado es considerada como pública, a excepción de los
casos expresamente previstos en dicha ley.
Análisis del caso concreto
9.
En primer término, cabe evaluar la
naturaleza de las remuneraciones del personal de las entidades de la
Administración Pública. Al respecto, el inciso 5 del
artículo 17 del Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, establece como una de las excepciones para la difusión de
información pública, la información de carácter personal (datos personales).
Entre dichos datos, de acuerdo con el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 29733,
Ley de Protección de Datos Personales, se encuentra la información referida a
los ingresos económicos, que incluso han sido clasificados como datos
sensibles.
10.
No obstante, no debe
perderse de vista que la remuneración (global) del personal estatal
(funcionarios y servidores) forma parte de la información que el Estado debe
publicitar de conformidad con el artículo 25, inciso 3 del Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso (rango salarial por categoría, gasto de remuneraciones, bonificaciones,
todo concepto remunerativo pensionable o no pensionable, entre otros); esto,
con la finalidad de divulgar con la mayor transparencia posible el gasto
estatal en este tipo de rubros. Asimismo, el artículo 5, inciso 2 de la citada
Ley establece que las entidades de la Administración Pública establecerán
progresivamente, de acuerdo a su presupuesto, la difusión a través de Internet
de la información de las remuneraciones de los funcionarios y servidores
públicos, con precisión de su situación laboral, cargos y nivel remunerativo.
11.
En consecuencia, pese a que
la remuneración que percibe un trabajador se entiende como un dato sensible y
para su acceso es necesario el consentimiento expreso de su titular (artículo 5
de la Ley de Protección de Datos Personales), tratándose de los ingresos económicos de las personas que prestan
servicios en las entidades de la Administración Pública son de acceso público,
conforme al artículo 5, inciso 2 y artículo 25, inciso 3 del Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso.
12.
Ahora bien, el jefe de la Región Policial de La Libertad no ha negado que
la información solicitada se encuentre en poder de la PNP. Por el contrario, a
lo largo del proceso ha señalado que no está obligado a entregarla porque esta
se encuentra en posesión de la Dirección Ejecutiva de
Personal de la PNP, específicamente en la Dirección de Economía y Finanzas de
la PNP, cuya sede está ubicada en la ciudad de Lima. Dicho argumento,
inclusive, ha sido invocado por las instancias jurisdiccionales precedentes
para justificar la declaración de improcedencia de la demanda de habeas data de autos.
13.
Sin
embargo, a juicio de este Tribunal Constitucional,
dicho argumento no justifica denegar la entrega de la información requerida,
pues, como resulta evidente, la Región Policial de La Libertad y la Dirección
Ejecutiva de Personal de la PNP o la Dirección de Economía y Finanzas de la PNP
forman parte de la misma entidad de la Administración Pública. El hecho de que
dicha información se encuentre en posesión de una unidad o dirección distinta
de la PNP, no autoriza al emplazado a desestimar, sin mayor análisis, la
solicitud de acceso a la información de autos.
14.
Debe tomarse en cuenta el
artículo 141, inciso 1 del TUO de la Ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, que señala lo siguiente:
Cuando sea
ingresada una solicitud que se estima competencia de otra entidad, la entidad
receptora debe remitirla, en el término de la distancia, a aquélla que
considere competente, comunicando dicha decisión al administrado. En este caso,
el cómputo del plazo para resolver se iniciará en la fecha que la entidad
competente recibe la solicitud.
15.
Dicha
norma establece que, si una entidad de la Administración Pública se considera a
sí misma incompetente para resolver una solicitud determinada, debe remitir lo
actuado a la entidad administrativa que considere competente para que el
procedimiento en cuestión pueda tramitarse de manera regular.
16.
Por tanto,
y con mayor razón todavía, es necesario que una unidad o dirección de la PNP
remita una solicitud a otra, que forma parte de la misma entidad, si considera
que esta última es la competente para resolverla. De lo contrario, podrían
producirse situaciones incompatibles con el principio de informalismo, que debe
regir la actuación de la Administración Pública ‒y, además, está
íntimamente vinculado con el derecho fundamental al debido proceso en sede
administrativa‒, en virtud del cual:
Las normas de procedimiento deben
ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las
pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean
afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados
dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de
terceros o el interés público (cfr. artículo IV, inciso 1.6, del Título
Preliminar del TUO de la Ley 27444).
17.
A mayor
abundamiento, si aceptara el argumento expuesto por la parte emplazada, este
Tribunal Constitucional estaría convalidando la existencia de una barrera
indirecta al ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información
pública. En efecto, si ello ocurriera, todas las solicitudes de acceso a la
información referidas a la documentación de los efectivos de la PNP tendrían que presentarse en la ciudad de Lima, lo que, en la
práctica, podría resultar excesivamente oneroso para los ciudadanos que se
encuentran radicados en otras partes del país.
18.
En consecuencia, este
Tribunal Constitucional considera que el argumento de defensa de la parte
emplazada no es de recibo. En lugar de rechazar de plano la solicitud de
información de autos, la Región
Policial de La Libertad de la PNP debió trasladarla a la Dirección Ejecutiva de Personal de la PNP o, en su caso, a la
Dirección de Economía y Finanzas de la PNP, a fin de que le den el trámite correspondiente.
19.
Además, se advierte que, dada
su naturaleza, la información solicitada por el actor no es susceptible de
afectar la seguridad nacional o la intimidad personal. Asimismo, esta no cumple con los requisitos
para ser considerada como secreta, reservada o confidencial de conformidad con
los artículos 15, 16 o 17 del TUO de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, máxime si, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal
Constitucional:
(…) la
publicidad en la actuación de los poderes públicos constituye la regla general;
y el secreto, cuando cuente con cobertura constitucional, la excepción
(Sentencia 02579-2003-HD/TC) Siendo así, queda claro que las excepciones al
derecho de acceso a la información pública deben ser interpretadas de manera
restrictiva y encontrarse debidamente fundamentadas. (cfr. fundamento 3 de la
sentencia emitida en el Expediente 04872-2016-PHD/TC).
20.
En consecuencia, al haberse
denegado la solicitud de acceso a la información de autos sin que exista una justificación
constitucional válida para hacerlo, este Tribunal considera que se ha vulnerado
el derecho fundamental de acceso a la información pública del recurrente. Por
tanto, y atendiendo a la naturaleza pública de la información solicitada,
corresponde estimar la demanda, y ordenar que el emplazado atienda la solicitud
de acceso a la información pública planteada en los términos requeridos.
Los costos procesales
21.
En lo concerniente al pago de los costos procesales, el último
párrafo del artículo 56 del Código Procesal Constitucional prescribe que en
aquello que no esté expresamente establecido en él, los costos procesales se
regulan por los artículos 410 al 419 del Código Procesal Civil.
22.
Así, el Código Procesal Civil (CPC), en su artículo 412, dispone
que la imposición de la condena de costas y costos no requiere ser demandada y
es de cargo de la parte vencida, salvo declaración judicial expresa y motivada
de exoneración.
23.
El artículo 414 del CPC,
asimismo, indica que el juez regulará los alcances de la condena en costas y
costos en atención a las incidencias del proceso, fundamentando su decisión.
24.
Los costos son definidos por
el Código Procesal Civil (artículo 411) como “el honorario del Abogado de la
parte vencedora, más un cinco por ciento destinado al Colegio de Abogados del
Distrito Judicial respectivo”. Los procesos constitucionales como el presente
son llevados por el propio demandante como abogado. Al hacerlo, en la práctica
está obteniendo que se le paguen honorarios por casos que él mismo crea.
25.
La Carta de 1993 indica, en
su artículo 103 que, “la Constitución no ampara el abuso del derecho”. El
Código Civil señala en el artículo II de su Título Preliminar que “la ley no
ampara el ejercicio ni la omisión abusivos de un derecho”.
26.
Este Tribunal ha definido el
abuso del derecho como “desnaturalizar las finalidades u objetivos que
sustentan la existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre
las personas”; e indica que “los derechos no pueden usarse de forma ilegítima
(...), sino de manera compatible con los valores del propio ordenamiento”
(Sentencia 00296-2007-PA/TC, fundamento 12).
27.
El demandante en este
proceso, don Vicente Raúl Lozano Castro, ha iniciado a la fecha más de 220
procesos constitucionales y una considerable cantidad de ellos de habeas
data. En su gran mayoría, contra las
mismas entidades. Se pide diversa información, así como también costos y costas
del proceso, que hasta entonces se han obtenido.
28.
En ese sentido, estimamos que, en el caso de autos,
corresponde exonerar a la demandada del pago de costos, toda vez que, al usar los habeas data para crear casos de los que obtener
honorarios, el demandante desnaturaliza dicho proceso constitucional e incurre
con ello en abuso de derecho.
29.
En efecto, cuenta con un derecho
de acceso a la información que le permite solicitar información pública; sin
embargo, este es usado de forma ilegítima para fines de lucro. Con ello lo
desnaturaliza y desvirtúa sus fines, generando un perjuicio en términos de
sobrecarga procesal y de pérdida de recursos públicos.
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución Política del Perú,
HA
RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la demanda por haberse
acreditado la vulneración del derecho fundamental de acceso a la información
pública, sin el pago de costos procesales.
2.
ORDENAR a la
Región Policial de La Libertad de la Policía Nacional del Perú que proporcione al actor la información sobre la
remuneración que percibe el suboficial de tercera de la Policía Nacional del
Perú, don Carlos Flores L., con CIP 31808671, previo pago de los costos de
reproducción que correspondan.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
