Con fecha 16 de octubre de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional,
integrado por los señores magistrados Ferrero Costa, Miranda Canales, Sardón de
Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, ha emitido, por mayoría, la siguiente
sentencia, que declara FUNDADA la
demanda de habeas data que dio origen
al Expediente 03203-2018-PHD/TC.
Asimismo, los magistrados Miranda Canales y Espinosa-Saldaña Barrera
formularon fundamentos de voto.
Los magistrados Ledesma Narváez y Ramos Núñez formularon votos
singulares declarando infundada la demanda.
Se deja constancia de que el magistrado Blume Fortini emitió un voto
singular y que se entregará en fecha posterior.
La Secretaría del Pleno deja constancia que la presente razón encabeza
la sentencia y los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes en
el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui
Apaza
Secretario
Relator
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
FERRERO
COSTA
MIRANDA
CANALES
BLUME
FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE
TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 16 días del mes de octubre de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia. Asimismo, se agregan los fundamentos de voto de los magistrados Miranda Canales y Espinosa-Saldaña Barrera y los votos singulares de los magistrados Ledesma Narváez, Blume Fortini y Ramos Núñez
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional
interpuesto por don Vicente Raúl Lozano Castro contra la resolución de fojas
68, de fecha 7 de noviembre de 2017, expedida por la Sala Mixta Permanente de
Trujillo de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, que, confirmando la
apelada, declaró infundada la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 11 de agosto de 2015, don Vicente Raúl Lozano Castro interpone
demanda de habeas data contra don
Carlos Humberto Venegas Gamarra, en su calidad de gerente general del Servicio
de Agua Potable y Alcantarillado de La Libertad SA (Sedalib SA), y contra don
Ricardo Joao Velarde Arteaga, funcionario encargado de la información pública
de Sedalib SA.
Solicita, invocando el ejercicio de su derecho de acceso a la información
pública, que le informen si, en el año 2014, Sedalib
ha efectuado contrastaciones en campo de medidores de agua potable para atender
reclamos suscitados por problemas relativos a la facturación (usuario considera
que ha efectuado un consumo menor al volumen registrado por el medidor); y, de
ser así, se le proporcione el número total de dichas contrastaciones.
Accesoriamente, solicita el pago de costas y costos del proceso.
Contestación de la demanda
Con fecha 3 de setiembre de 2015, don Ricardo Joao Velarde Arteaga, en su condición de apoderado de Sedalib SA, contestó la demanda y solicitó que sea declarada infundada o improcedente debido a que dicha solicitud fue contestada mediante la Carta 025-2015-SEDALIB-S.A.-LTAI/RVELARDE, de fecha 3 de junio de 2015 (foja 16), denegando su pedido aduciendo que no cuentan con la información requerida y la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública no la obliga a producir esta.
Resolución de primera instancia o
grado
Con fecha 21 de enero de 2016, el
Tercer Juzgado Especializado Civil de Trujillo de la Corte Superior de Justicia
de La Libertad declaró infundada la demanda, puesto que, en el presente caso,
la información solicitada no se relaciona a las funciones o servicios de la
entidad emplazada, por lo que no se encuentra obligada a producirla. En esa
línea, considera que el hecho descrito como presuntamente lesivo y el petitorio
de la demanda no guardan relación directa con el contenido constitucionalmente
protegido por el derecho de acceso a la información pública.
Resolución de segunda instancia o grado
Con fecha 7 de noviembre de 2017, la
Sala Mixta Permanente de Trujillo de la Corte Superior de Justicia de La
Libertad confirmó la sentencia de primera instancia o grado, por similar
fundamento.
FUNDAMENTOS
Delimitación del asunto litigioso
1.
En el presenta
caso, el accionante solicita que le informen si, en el año 2014, Sedalib ha
efectuado contrastaciones en campo de medidores de agua potable para atender
reclamos suscitados por problemas relativos a la facturación (usuario considera
que ha efectuado un consumo menor al volumen registrado por el medidor); y, de
ser positiva la respuesta, se le proporcione el número total de dichas
contrastaciones. Accesoriamente, requiere que la emplazada asuma el pago de
costas y costos del presente proceso. En tal sentido, el asunto litigioso
radica en determinar si dicho requerimiento de información resulta atendible o
no.
Procedencia de la demanda
2.
De conformidad
con el artículo 62 del Código Procesal Constitucional, constituye un requisito
especial de procedencia de la demanda de habeas
data que el demandante haya reclamado previamente al demandado, mediante
documento de fecha cierta, el respeto de los derechos constitucionales
invocados; es decir, el derecho de acceso a la información pública o el derecho
de autodeterminación informativa. Asimismo, el demandado debe ratificarse en su
incumplimiento o no contestar dentro de los diez (10) días útiles siguientes a
la presentación de la solicitud, en el caso del primero de los derechos
mencionados. Solamente se podrá prescindir de este requisito, de manera
excepcional, en aquellos casos en los que su exigencia genere el inminente
peligro de sufrir un daño irreparable, lo cual debe ser acreditado por el
demandante.
3.
En la medida en
que, a través del documento de fojas 2, el recurrente ha cumplido el requisito
que exige el artículo 62 del Código Procesal Constitucional y que el proceso de
habeas data resulta idóneo para el
análisis de la denegatoria de la entrega de información pública solicitada,
corresponde emitir un pronunciamiento de fondo.
Análisis de la controversia
4.
El derecho
fundamental de acceso a la información pública garantiza a toda persona la
facultad de solicitar, sin expresión de causa, la información que requiera y a
recibirla de cualquier entidad pública en el plazo legal y con el costo que
suponga el pedido. Sin embargo, carece de carácter público toda información
cuya entrega lesione el derecho fundamental a la intimidad, afecte la seguridad
nacional o esté expresamente excluida por ley.
5.
Además, conforme
al artículo 8 del TUO de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, aprobado mediante Decreto Supremo 043-2003- PCM, las
empresas del Estado están obligadas a entregar la información pública con la
que cuenten.
6.
Ciertamente, el
artículo 9 del TUO la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, aprobado mediante Decreto Supremo 043-2003-PCM, establece:
Las personas
jurídicas sujetas al régimen privado descritas en el inciso 8) del Artículo I
del Título Preliminar de la Ley 27444 que gestionen servicios públicos o
ejerzan funciones administrativas del sector público bajo cualquier modalidad
están obligadas a informar sobre las características de los servicios públicos
que presta, sus tarifas y sobre las funciones que ejerce.
7.
Sin embargo,
dicha disposición no debe entenderse de manera que impida difundir información
referida al funcionamiento de empresas estatales que además gestionan servicios
públicos. Por el contrario, es necesario interpretarla a la luz de la
presunción prevista en el artículo 3 de la misma norma: “Toda información
que posea el Estado se presume pública, salvo las excepciones expresamente
previstas por el artículo 15 de la presente Ley”.
8.
Por tanto, las
restricciones previstas en el artículo 9 de dicha ley deben entenderse como aplicables
a las personas jurídicas privadas o, en su caso, mixtas que ejercen potestades
públicas o gestionan servicios públicos.
9.
Las empresas de
accionariado estatal único, en cambio, deben sujetarse a las reglas aplicables
a la generalidad de las entidades del Estado, conforme a lo establecido por una
Sala de este Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el Expediente
03994-2012-PHD/TC.
10.
Todo ello
porque, a criterio de este Tribunal Constitucional, las excepciones al derecho
de acceso a la información pública deben interpretarse de manera restrictiva y
encontrarse debidamente fundamentadas. En caso contrario, estaría impidiéndose,
en vía interpretativa, que el derecho fundamental de acceso a la información
pública se ejerza respecto a empresas que se encuentran íntegramente bajo el
control del Estado.
11.
Ahora bien, debe
precisarse que, conforme se aprecia del estatuto de Sedalib[1],
descargado del portal institucional de la Superintendencia Nacional de Servicios
de Saneamiento o Sunass (cfr.
<https://www.sunass.gob.pe/websunass/index.php/
eps/buen-gobierno-corporativo/estatutos-sociales>,
consultado en fecha 16 de noviembre de 2018), es una empresa cuyo accionariado
está compuesto únicamente por las municipalidades provinciales de Trujillo,
Ascope y Chepén, y está organizada según el régimen de la sociedad anónima. Debido
a ello, el Tribunal Constitucional considera que la emplazada es una empresa de
accionariado estatal único en los términos expuestos por el numeral 4.1 del
artículo 4 del Decreto Legislativo 1031, que promueve la eficiencia de la
actividad empresarial del Estado, a saber:
4.1 Empresas del
Estado de accionariado único: Empresas organizadas bajo la forma de sociedades
anónimas en las que el Estado ostenta la propiedad total de las acciones y, por
tanto, ejerce el control íntegro de su Junta General de Accionistas. […]
12.
Es importante
precisar que, de conformidad con la primera disposición complementaria,
transitoria y modificatoria del mismo decreto legislativo, lo señalado por el
artículo 4, entre otros, también es de observancia para las empresas del Estado
pertenecientes al nivel de Gobierno regional y local.
13.
En palabras
simples, se trata de una empresa que se encuentra bajo el control del Estado,
pues se encuentran comprometidos recursos públicos en la forma de acciones; además,
presta un servicio público consistente en saneamiento (agua potable y
alcantarillado). Por lo tanto, se colige que se encuentra sujeta a la
presunción de publicidad respecto de la información que se le solicita en
ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
14.
De otro lado,
este Tribunal entiende que la información referida a conocer si la entidad
emplazada efectuó durante el año 2014 contrastaciones en campo de los medidores
de agua potable a efectos de atender los reclamos de los usuarios que
consideran que efectuaron un consumo menor al volumen registrado en dichos
medidores inherente a la naturaleza del servicio que brinda Sedalib, ello
evidencia la naturaleza pública de dicha información. Por otra parte, se
advierte que la divulgación de la información requerida no vulnera las
excepciones previstas en los artículos 15, 16 y 17 del TUO de la Ley 27806, Ley
de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo caso podría
justificarse una respuesta negativa.
15.
Por tanto, no
existe razón para denegar lo peticionado, debido a que el demandante está
fiscalizando la observancia de normas sectoriales que demandan efectuar
acciones de campo a efectos de resolver los reclamos de usuarios que reportan
inconvenientes en la marcación del consumo en sus medidores de agua potable. En
consecuencia, no existe razón para restringir el acceso a la información
concerniente a cuestiones propias del servicio que brinda; por tanto, no existe
motivo que justifique su no divulgación.
16.
Finalmente, el
Tribunal advierte que, mediante Carta 025-2015-SEDAL1B-S.A.- LTAFRVELARDE
(fojas 16), la entidad emplazada informó que el pedido del demandante no
procedía por cuanto “la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
solo obliga a las entidades públicas a entregar información con la que cuentan,
más no obligan a elaborar informes de ningún tipo, tal como pretende el actor
(sic)”. Al respecto, debe resaltarse que el pedido del actor no se encuentra
relacionado con algún acto conducente a elaborar o producir nueva información,
ya que, a fin de contestar el pedido, Sedalib solo debe informar sobre la
realización o no de las acciones de campo (contrastaciones de medidores de agua
potable) y el número de estas, empleando la información con que cuente en sus
respectivas bases de datos.
Los
costos procesales
17.
El artículo 56 del Código Procesal Constitucional prescribe lo
siguiente:
Si la sentencia declara fundada la demanda, se impondrán las
costas y costos que el Juez establezca a la autoridad, funcionario o persona
demandada. Si el amparo fuere desestimado por el Juez, éste podrá
condenar al demandante al pago de costas y costos cuando estime que incurrió en
manifiesta temeridad.
En los procesos constitucionales el Estado sólo puede ser
condenado al pago de costos.
En aquello que no esté expresamente establecido en la
presente Ley, los costos se regulan por los artículos 410 al 419 del Código
Procesal Civil.
18. En cuanto al
pago de costos, el Código Procesal Constitucional (artículo 56) prescribe que,
en aquello que no esté expresamente establecido en él, los costos procesales se
regulan por los artículos 410 al 419 del Código Procesal Civil.
19. Así, el Código
Procesal Civil (CPC), en su artículo 412, dispone
que la imposición de la condena de costas y costos no requiere ser demandada y
es de cargo de la parte vencida, salvo declaración judicial expresa y motivada
de exoneración.
20. El artículo 414 del CPC, asimismo, indica que el juez regulará los alcances de la condena en costas y costos en atención a las incidencias del proceso, fundamentando su decisión.
21. El demandante en este proceso, don Vicente Raúl Lozano Castro, ha iniciado a la fecha 224 procesos constitucionales, 218 de ellos de habeas data. En su gran mayoría, contra la misma entidad, Sedalib SA.
22. Se piden desde copias fedateadas de comunicaciones entre la entidad y su sindicato hasta información sobre qué funcionarios de Sedalib SA ordenaron la compra de cédulas de notificación y tasa judicial en distintos procesos. Se piden también costos y costas del proceso, que hasta entonces se han obtenido.
23. Los costos son definidos por el Código Procesal Civil (artículo 411) como “el honorario del Abogado de la parte vencedora, más un cinco por ciento destinado al Colegio de Abogados del Distrito Judicial respectivo”. Los procesos constitucionales como el presente son llevados por el propio demandante como abogado. Al hacerlo, en la práctica está obteniendo que se le paguen honorarios por casos que él mismo crea.
24. La Carta de 1993 indica, en su artículo 103 que, “la Constitución no ampara el abuso del derecho”. El Código Civil señala en el artículo II de su Título Preliminar que “la ley no ampara el ejercicio ni la omisión abusivos de un derecho”.
25. Este Tribunal ha definido el abuso del derecho como “desnaturalizar las finalidades u objetivos que sustentan la existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre las personas”; e indica que “los derechos no pueden usarse de forma ilegítima (...), sino de manera compatible con los valores del propio ordenamiento” (Sentencia 0296-2007-PA, fundamento 12).
26. En ese sentido, estimamos que, en el caso de autos, corresponde exonerar a la demandada del pago de costos, toda vez que, al usar los habeas data para crear casos de los que obtener honorarios, el demandante desnaturaliza dicho proceso constitucional e incurre con ello en abuso de derecho.
27. En efecto, cuenta con un derecho de acceso a la información que le permite solicitar información pública; sin embargo, este es usado de forma ilegítima para fines de lucro. Con ello lo desnaturaliza y desvirtúa sus fines, generando un perjuicio en términos de sobrecarga procesal y de pérdida de recursos públicos.
28. Cabe añadir que no se ha evidenciado un actuar temerario por parte de Sedalib frente al pedido del recurrente. En concreto, no fue renuente a entregar la información solicitada, al contrario, mediante 025-2015-SEDAL1B-S.A.- LTAFRVELARDE (fojas 16) sostuvo que su negativa responde a que, a su juicio, no estaba obligada a contar con la información requerida.
Por estos
fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la demanda, por haberse
acreditado la vulneración al derecho de acceso a la información pública, sin
costos procesales.
2.
ORDENAR a la Empresa de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de La
Libertad SA (Sedalib SA) brindar la
información requerida, previo pago del costo de reproducción.
Publíquese y notifíquese.
SS.
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Si bien concuerdo con el fallo de la sentencia en mayoría, considero pertinente realizar las siguientes anotaciones sobre los costos y costas procesales:
Sobre los costos y costas procesales
1.
El
artículo 56 del Código Procesal Constitucional establece lo siguiente: “Si la sentencia declara fundada la demanda,
se impondrán las costas y costos que el Juez establezca a la autoridad,
funcionario o persona demandada […] En los procesos constitucionales el Estado
sólo puede ser condenado al pago de costos […]”.
2.
Como
se puede observar, la citada disposición normativa establece la obligación del
órgano jurisdiccional de imponer el pago de costas y costos procesales cuando
la demanda constitucional sea declarada fundada, de los cuales corresponde
ordenar sólo el pago de costos si se condena al Estado. Sin embargo, la
aplicación de esta regla en el presente caso desnaturaliza la finalidad de los
procesos constitucionales de tutela de derechos.
3.
En
efecto, en el presente caso, el demandante don Vicente Raúl Lozano Castro,
tiene a la fecha un aproximado de 220 procesos de hábeas data en el
Tribunal Constitucional, de los cuales en su gran mayoría han sido interpuestas
contra la misma entidad demandada, Sedalib SA. Se
piden desde copias fedateadas de comunicaciones entre
la entidad y su sindicato hasta información sobre qué funcionarios de Sedalib SA ordenaron la compra de cédulas de notificación y
tasa judicial en distintos procesos.
4.
Esta
situación evidencia una excesiva utilización de demandas de hábeas data,
lo que genera sobrecarga procesal, y por consiguiente constituye un obstáculo
en la tutela de los derechos fundamentales de muchas personas que ven
postergadas las respuestas a sus casos debido a que la justicia constitucional
debe resolver las más de 200 demandas planteadas por el actor en el ejercicio
abusivo de su derecho, y también genera un perjuicio en los gastos públicos del
Estado.
5.
Adicionalmente,
el abuso de derecho es una figura proscrita por el artículo 103 de la
Constitución, y el Tribunal Constitucional lo ha definido como “desnaturalizar
las finalidades u objetivos que sustentan la existencia de cada atributo,
facultad o libertad reconocida sobre las personas” (STC 00296-2007-PA/TC,
fundamento 12). En consecuencia, dado que la excesiva interposición de demandas
de hábeas data desnaturaliza la finalidad del derecho de acceso a la
información pública, se evidencia un uso abusivo del derecho.
6.
Aunado
a lo anterior, teniendo en cuenta que los costos procesales están constituidos
por el honorario del abogado de la parte vencedora más el 5% de destinado al
colegio de abogados del Distrito Judicial respectivo (artículo 411 del Código
Procesal Civil, en concordancia con el artículo IX del Código Procesal
Constitucional), se advierte que el actor está obteniendo que se le paguen
honorarios por casos que él mismo crea, ya que las referidas demandas de hábeas
data son llevadas por el propio demandante como abogado.
7.
Así
las cosas, advierto que al usar los hábeas data para generar sobrecarga
procesal y perjuicio a los recursos públicos del Estado, hacer un uso abusivo
del derecho y lucrar con la obtención de honorarios, el demandante
desnaturaliza la finalidad de los procesos constitucionales destinados a la
tutela de los derechos fundamentales, que es “preservar la observancia de la
vigencia de los derechos fundamentales de la persona” (STC 00266-2002-PA/TC,
fundamento 5).
8.
En
consecuencia, en el presente caso, no resulta razonable aplicar la regla
establecida en el artículo 56 del Código Procesal Constitucional de manera
automática, para el pago de costos.
9.
Finalmente,
no corresponde ordenar el pago de costas procesales, en atención a lo dispuesto
por el artículo 56 del Código Procesal Constitucional.
S.
MIRANDA
CANALES
FUNDAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
Coincido con el sentido de lo resuelto, pero considero pertinente dejar
sentado que, en lo referido a la exoneración del pago de costos procesales,
basta con efectuar un análisis para poder reconocer el riesgo de una
desnaturalización del proceso de habeas data efectuado por la parte demandante,
con los perjuicios que esto ocasiona en términos de innecesaria sobrecarga
procesal y de pérdida de recursos públicos.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
VOTO SINGULAR DE LA
MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ
Con el debido respeto por la decisión de la
mayoría de mis colegas magistrados, en el presente caso considero que la
demanda es INFUNDADA por lo
siguiente:
1.
El recurrente interpone la
presente demanda de hábeas data,
invocando su derecho de acceso a la información pública a fin de que se le
informe si, en el año 2014, Sedalib SA ha efectuado
contrastaciones en campo de medidores de agua potable para atender reclamos por
problemas relativos a la facturación (usuario considera que ha efectuado un
consumo menor al volumen registrado por el medidor); y de ser positiva la
respuesta, se le informe sobre el número total de estas contrastaciones.
Asimismo, solicita el pago de costos y costas del proceso.
2.
Así, sobre la información solicitada, tras una revisión de los
hechos expuestos en la demanda y de los recaudos que obran en ella, a mi
consideración debe tenerse en cuenta que el artículo 13 del TUO de la Ley
27806, de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado mediante
Decreto Supremo 043-2003-PCM, establece categóricamente lo siguiente:
La solicitud de información no implica la obligación
de las entidades de la Administración Pública de crear o producir
información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de
efectuarse el pedido. En este caso la entidad de la Administración Pública
deberá comunicar por escrito que la
denegatoria de la solicitud se debe a la inexistencia de datos en su poder
respecto a la información solicitada.
3.
De tal modo, considero que la
pretensión del recurrente implica que Sedalib SA
realice una valoración del acervo documentario que posee en su poder,
específicamente, elaborar un informe extrayendo la información relativa solo a
las contrastaciones en campo de medidores de agua potable realizadas para
atender reclamos por problemas de facturación, distinguiendo de aquellos casos
motivados por otros factores. De igual manera, observamos que en la Carta N°
025-2015-SEDALIB-S.A de fecha 04 de junio de 2015, así como, en el fundamento 3
de la contestación de la demanda (fojas 20), Sedalib
señaló que no cuenta con la información requerida, afirmación cuya veracidad no
ha sido rebatida con ningún elemento de juicio por la parte demandante.
4.
Por lo expuesto, ha quedado
acreditado que en el presente caso, no existe ningún sustento constitucional en
la demanda formulada por el recurrente, debido a que la solicitud de
información se encuentra relacionada a que se elabore o produzca nueva
información. Por lo tanto, lo solicitado no encuentra fundamento en el
contenido constitucionalmente protegido del derecho de acceso a la información
pública.
En ese sentido, mi voto es por declarar INFUNDADA la demanda de habeas data
S.
LEDESMA NARVÁEZ
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO RAMOS
NÚÑEZ
Con el debido respeto de la opinión del resto de mis colegas, elaboro este voto a fin de indicar que comparto las consideraciones expuestas por la magistrada Ledesma Narváez. En ese sentido, estimo que la demanda debe ser declarada como INFUNDADA.
S.
RAMOS NÚÑEZ