Pleno. Sentencia 479/2021
Caso de las
limitaciones en la reincorporación por mandato judicial e ingreso al régimen
laboral público establecidas en el Decreto de Urgencia 016-2020| 1
Expediente
00008-2020-PI/TC
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha
6 de abril de 2021, los magistrados Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume
Fortini, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera han emitido la siguiente
sentencia que resuelve declarar IMPROCEDENTE
la demanda de inconstitucionalidad que dio origen al Expediente
00008-2020-PI/TC.
Asimismo, los magistrados Blume Fortini, Ramos Núñez y
Espinosa-Saldaña Barrera formularon fundamentos de voto.
Los magistrados Ledesma Narváez y Sardón de Taboada emitieron
votos singulares coincidiendo en declarar improcedente e infundada la demanda.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente
razón encabeza la sentencia y los votos antes referidos, y que los magistrados
intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de
conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00008-2020-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
6 de abril de 2021
Caso de las limitaciones en la reincorporación por
mandato judicial e ingreso al régimen
laboral público establecidas en el Decreto de Urgencia 016-2020
Colegio de Abogados del
Callao c. Poder Ejecutivo
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Decreto de Urgencia 016-2020
Magistrados firmantes:
SS.
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
TABLA DE CONTENIDOS
|
Norma impugnada |
Parámetro de control |
|
Decreto de Urgencia
016-2020: -
Artículo 3 -
Artículo 4 -
Cuarta Disposición Complementaria Final -
Única Disposición Complementaria Derogatoria |
Constitución: -
Artículo 135 |
I.
ANTECEDENTES
A.
PETITORIO CONSTITUCIONAL
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
B-1.
DEMANDA
B-2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
§1. Cuestión procesal previa
III.
FALLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 6 días del mes de abril del 2021,
reunido el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la
asistencia de los señores magistrados Ledesma Narváez (Presidenta), Ferrero
Costa (Vicepresidente), Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de
Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con los
fundamentos de voto de los magistrados Blume Fortni,
Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera, y con los votos singulares de los
magistrados Ledesma Narváez y Sardón de Taboada
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 10 de junio de 2020, el Colegio de Abogados del Callao, a
través de su decano, interpuso demanda de inconstitucionalidad contra el
Decreto de Urgencia 016-2020, publicado el 23 de enero de 2020, en el diario
oficial «El Peruano», solicitando que se declare la inconstitucionalidad de la
totalidad de la norma o, alternativamente, de sus artículos 3, 4, de la Cuarta
Disposición Complementaria Final y de la Única Disposición Complementaria
Derogatoria, por haber incurrido en presuntos vicios de inconstitucionalidad
por la forma y por el fondo.
El 6 de octubre de 2020,
el procurador público especializado en materia constitucional, en
representación del Poder Ejecutivo, contestó la demanda, solicitando que sea
declarada improcedente
en el extremo que cuestiona el artículo 4 del Decreto de Urgencia 016-2020 e
infundada en lo demás que contiene; o, de ser el caso, infundada la demanda en
todos sus extremos
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Las partes postulan una serie de argumentos sobre la
constitucionalidad de las normas impugnadas que, a manera de resumen, se
presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
-
La parte demandante cuestiona el Decreto de Urgencia
16-2020 por considerar que ha sido emitido de forma inválida, es decir, sin
respetar los presupuestos para su expedición durante el interregno
parlamentario. En ese sentido, solicita que se declare la inconstitucionalidad
de la totalidad de la norma impugnada.
-
Sin perjuicio de ello, solicita como pretensión
subordinada que se declare la inconstitucionalidad parcial de los artículos 3,
4, la Cuarta Disposición Complementaria Final y la Única Disposición
Complementaria Derogatoria por razones de fondo, al vulnerar diversos
principios, reglas y valores constitucionales.
-
En cuanto a los presuntos vicios de
inconstitucionalidad por la forma, el Colegio demandante señala que, si bien el
Poder Ejecutivo se encontraba legitimado para legislar mediante decretos de
urgencia durante el interregno parlamentario, a causa de la disolución del
Congreso, ello no implica que dicho poder del Estado hubiese podido regular
cualquier materia o contenido normativo a través de tales decretos.
-
Por ello, según el recurrente, aun cuando el decreto
de urgencia impugnado hubiese sido aprobado con base en la aparente aplicación
del artículo 135 de la Constitución, lo cierto es que dicha norma no ha
cumplido con los requisitos exigidos en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, como son: la excepcionalidad, necesidad, conexidad,
transitoriedad y generalidad.
-
Por esta razón, sostiene que el decreto impugnado ha
incurrido en un vicio de inconstitucionalidad formal y que, en consecuencia, la
totalidad de la norma resulta inconstitucional.
-
Como sustento de lo anterior, el demandante indica,
en primer lugar, que la norma no ha cumplido con el requisito de
excepcionalidad, referido a situaciones extraordinarias e imprevisibles, toda
vez que el informe del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) emitido con
miras a la aprobación de dicha norma impugnada menciona que esta tiene como
finalidad regular el ingreso del personal al Estado a fin de establecer una
correcta y adecuada gestión de la planilla única de pago del sector público. Es
decir, no se trataría de ninguna situación extraordinaria o imprevisible que
justificase la emisión del decreto impugnado.
-
Efectivamente, según el demandante, el ingreso del
personal al Estado no es una materia cuya regulación constituya una situación
jurídica novedosa, más aún si preexisten en el ordenamiento jurídico normas a
este respecto, como la Ley 27815, Ley Marco del Sector Público (en adelante
LMSP) y la Ley 30057 (Ley Servir) o jurisprudencia de este Tribunal, como el
caso Huatuco (Sentencia 5057-2013-PA/TC), leyes
presupuestarias y el Decreto Legislativo 1442, entre otras.
-
Dicha conclusión se refuerza, a su vez, en la medida
en que la norma ha regulado diversas materias ordinarias como la contratación
de procuradores públicos, el ordenamiento de la percepción de remuneraciones
del sector salud, el ingreso de los docentes de diversos sectores,
disposiciones para el tránsito hacia el régimen del servicio civil, aguinaldos
percibidos por los internos de medicina, etc.
-
En cuanto al criterio de necesidad, la parte
demandante sostiene, en la línea de lo anterior, que en el ordenamiento
jurídico peruano ya se contempla una amplia gama de opciones y medidas
disuasivas que imponen la obligación de ingresar al sector público a través de
un concurso público.
-
Es así que, para el demandante, el decreto impugnado
no tendría otro motivo sino pretender neutralizar actuales, posibles y futuros
escenarios de reposiciones laborales, reincorporaciones o reconocimiento de
vínculos laborales, provenientes de mandatos judiciales, desconociendo por
consiguiente la obligación de acatar y dar cumplimiento a las decisiones
judiciales, de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial.
-
Con relación al criterio de conexidad, la parte
demandante sostiene que carece de sentido evaluar su cumplimiento si, como
aduce, la norma cuestionada no cumple con el requisito de necesidad. En ese
sentido, reitera que no se advierte una urgencia derivada de los ingresos
indiscriminados al sector público por mandato judicial.
-
Menciona también que la norma cuestionada no cumple con
el requisito de transitoriedad debido a su carácter permanente, ya que solo
satisface parcialmente el criterio de generalidad porque no tiene en cuenta el
interés colectivo del servidor público, destinatario de dicha norma.
-
Por tales consideraciones, el demandante sostiene
que la norma impugnada no cumple con los requisitos de validez formal exigidos
para su expedición. Por ello, solicita que el Decreto de Urgencia 016-2020 sea declarado
inconstitucional por la forma.
-
Como pretensión subordinada y, en cuanto a los
presuntos vicios de inconstitucionalidad por el fondo, el demandante precisa
que a través de diversos artículos contenidos en la norma cuestionada se han
vulnerado los siguientes derechos fundamentales y/o principios: a la defensa, a
la observancia del debido proceso y de la tutela jurisdiccional, concretamente,
de los derechos al juez natural, a no ser desviado de la jurisdicción
predeterminada por ley y del principio de independencia judicial, a la igualdad
y el principio de irretroactividad de las leyes y a la protección adecuada
contra el despido arbitrario.
-
Al respecto, sostiene que, en un Estado de Derecho,
según este Tribunal y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante
Corte IDH), no existe actividad pública al margen de control jurisdiccional.
-
En cuanto al derecho de defensa, el demandante indica
que con la norma impugnada se pretende privar en lo sucesivo de la protección a
la que tienen derecho los trabajadores estatales que pertenecen al régimen
laboral del Decreto Legislativo 728, limitando de esta forma la interposición
de demandas judiciales sobre desnaturalización de contratos y medidas
cautelares sobre reposición provisional o existencia del vínculo laboral, de
conformidad con lo establecido en el artículo 77 del Texto Único Ordenado (TUO)
de dicho decreto legislativo, en clara contravención a la interpretación que
del mismo ha realizado este Tribunal Constitucional en su jurisprudencia
vinculante.
-
Menciona el demandante que en el artículo 3.3 de la
norma impugnada se ha ordenado que se adecuen los procesos en trámite sobre
reposición laboral o conservación del vínculo laboral, a partir del
establecimiento de una pretensión diferente, en los que la reparación se
realice a través de la indemnización a favor de los trabajadores en caso de un
fallo judicial favorable en materia de desnaturalización o fraude de los
contratos suscritos con la entidad pública en calidad de empleadora.
-
De este modo, el recurrente sostiene que con ello se
contravendría el derecho al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva,
el artículo 139.14 de la Constitución, que reconoce el derecho a no ser privado
del derecho de defensa en ningún estado del proceso, así como el derecho al
trabajo.
-
En cuanto al derecho al juez natural, el demandante
sostiene que la norma impugnada ha establecido un cambio de las reglas
procedimentales previamente establecidas respecto a la sustanciación y trámite
de los procesos laborales por despido o desnaturalización del contrato,
reguladas por los precedentes de este Tribunal en materia de protección
adecuada contra el despido arbitrario (casos Telefónica del Perú, Llanos Huasco y Baylón Flores), en los
que se ha desarrollado la tutela restitutoria en el marco de los procesos
constitucionales.
-
Sostiene, en conclusión, que con la expedición de
esta norma se ha trastocado la tutela restitutoria para convertirla en
resarcitoria, estableciendo la indemnización como única vía de reparación para
los trabajadores que cuenten con sentencias favorables en casos sobre
desnaturalización de los contratos o despidos ilícitos.
-
Con ello, además de la vulneración del derecho a no
ser desviado de la jurisdicción predeterminada por ley, sostiene que se
afectaría la seguridad jurídica y la conducta predecible de los funcionarios
públicos por decisión de la autoridad emplazada. Menciona que, en todo caso,
las modificaciones normativas deben surtir efectos desde su entrada en vigencia
y no aplicarse a procesos o procedimientos en trámite, iniciados bajo reglas
distintas, correspondientes al marco normativo vigente al momento del inicio
del proceso y al amparo de los cuales los trabajadores recurrieron a la vía
judicial.
-
Con respecto a la presunta vulneración del
principio-derecho a la igualdad, en la aplicación de la ley, la parte
demandante sostiene que la norma impugnada ha intervenido de forma negativa e
intensa en el ámbito de protección de este derecho, estableciendo un trato
injustificado entre trabajadores del mismo régimen laboral establecido en el
Decreto Legislativo 728.
-
Al respecto, el demandante sostiene que mientras los
trabajadores del sector privado, es decir, aquellos que cuentan con un
empleador privado, tienen derecho a ser protegidos contra el despido arbitrario
a través de una tutela restitutoria, en el caso de los trabajadores del sector
público, cuyo empleador es el Estado peruano, dicha tutela solo puede ser
resarcitoria, privándose así la posibilidad de que estos últimos, en caso de
haber sido despedidos indebidamente, puedan ser repuestos en sus centros de
trabajo.
-
A ello añade que la importancia de la carrera
administrativa y la opción legal que establece como requisito para el ingreso
al Estado el concurso público de méritos no son principios que se puedan
ponderar.
-
Asimismo, alega que la Cuarta Disposición
Complementaria Final del decreto impugnado vulnera el principio de
irretroactividad de las leyes reconocido en el artículo 103 de la Constitución
al disponer su aplicación inmediata incluso a los procedimientos y procesos en
trámite.
-
Agrega también que la norma cuestionada afecta el
principio constitucional de dignidad y la defensa de la Constitución, por
cuanto se habría buscado privilegiar al Estado en lugar de salvaguardar la
vigencia de los derechos fundamentales de la persona.
-
Aduce, además, que con las normas cuestionadas se
afecta la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, toda vez
que la norma cuestionada incumple lo dispuesto en el artículo 7 del Protocolo
de San Salvador y el artículo 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (en adelante CADH), referente a la protección adecuada frente a un
despido arbitrario.
-
En ese sentido, sostiene que a los jueces del Poder
Judicial y a este Tribunal les corresponde realizar el control de
convencionalidad respecto al decreto de urgencia impugnado por afectar el corpus iuris interamericano.
-
Finalmente, en cuanto a la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del decreto impugnado, el demandante sostiene que
aquella no podía válidamente dejar sin efecto la Ley 24041, que es una norma
con rango de ley expedida por el Congreso de la República, a diferencia de la
primera que solo tiene fuerza de ley. A ello añade que la Ley 24041 garantiza
la estabilidad laboral, que es de carácter irrenunciable, de conformidad con el
artículo 26.2 de la Constitución.
-
Por tales consideraciones, el demandante solicita
que se declare la inconstitucionalidad de los artículos impugnados, al
contravenir los principios y derechos reconocidos en la Norma Fundamental.
B-2.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Los
argumentos expuestos en la contestación de la demanda son los siguientes:
-
El demandado contesta la demanda,
señalando, respecto a los presuntos vicios de inconstitucionalidad por razones
de forma, que en el ordenamiento jurídico peruano se han previsto dos tipos de
decretos de urgencia. Uno de ellos corresponde a la situación en la cual el
Congreso se encuentra en funciones y la potestad del Ejecutivo para emitir
normas con rango de ley es excepcional. El otro, en cambio, concretiza la
función de legislar que corresponde al Poder Ejecutivo cuando el Congreso se
encuentra disuelto.
-
Teniendo en cuenta tal distinción, la
parte demandada indica que los criterios de excepcionalidad, necesidad,
conexidad, transitoriedad y generalidad desarrollados por el Tribunal
Constitucional para el primer caso no pueden ser aplicados de forma automática
para el segundo, toda vez que se trata de situaciones completamente diferentes.
-
Por ello, el demandado sostiene que debe
observarse que la norma cuestionada ha sido expedida en el marco de lo
establecido por el artículo 135 de la Constitución, durante el período de
interregno parlamentario, a consecuencia
de la disolución del Congreso de la República, ocurrida el 30 de setiembre de
2019. Por ello, los criterios invocados por la parte demandante no serían, en
su opinión, requisitos exigibles para el decreto de urgencia impugnado.
-
Por otro lado, respecto a los
cuestionamientos por razones de fondo, el demandado manifiesta que el decreto
impugnado no vulnera el derecho del debido proceso y la tutela jurisdiccional, puesto
que la norma impugnada sí establece reglas para la reposición y reconocimiento
de la relación laboral por mandato judicial en las entidades del sector
público.
-
Tanto es así que, según el demandado, el
Decreto de Urgencia 016-2020 dispone de tres requisitos para la reposición: (i)
que solo pueda efectuarse en la entidad del sector público que fue parte
demandada; (ii) que solo procede en una plaza a
tiempo indeterminado cuando la persona haya ingresado por concurso público en
una plaza presupuestada, de naturaleza permanente y vacante de duración
indeterminada, y se trate del mismo régimen laboral en el cual fue contratada; y
(iii) que, para el caso de reconocimiento de vínculo
laboral dispuesto por sentencia judicial, el demandante deba ser incorporado al
régimen laboral vigente que corresponda a la entidad, dado que el cambio de
régimen laboral únicamente procede mediante un nuevo concurso público.
-
A su vez, el demandado precisó que en la Sentencia 5057-2013-PA/TC
(Caso Huatuco) este Tribunal estableció un precedente
en relación con los mandatos judiciales que disponían la reposición o
reincorporación en puestos de trabajo en el sector público sin tener en
consideración si era viable que la Administración pública pueda cumplir dichos
mandatos debido a las normas presupuestarias y laborales existentes.
-
Así, alega que en dicho precedente se
dispuso que el trabajador que hubiese ingresado por concurso público tenía
derecho a ser repuesto a una plaza vacante y presupuestada en el Estado
peruano, luego de haberse verificado la desnaturalización del contrato de
trabajo temporal o del contrato civil.
-
Con base en ello, el demandante sostiene que de la aplicación de
los principios que rigen la regulación y previsión del presupuesto se aprecia
que estos últimos obligan a los órganos competentes a fin de que, al momento de
elaborar y aprobar dicho presupuesto, los gastos resultantes puedan ser efectivamente
asumidos.
-
Al respecto, precisa el demandante que cada entidad
debe aprobar su presupuesto sobre la base de la garantía de que cada gasto sea
sostenible en el tiempo; en caso contrario, se afectaría el cumplimiento de las funciones
de la entidad o la calidad de los servicios que presta.
-
En la línea de lo anterior, la parte demandante
aduce que en la exposición de motivos del decreto de urgencia cuestionado se ha
dado cuenta de la existencia de diversos mandatos de reposición en la Administración
pública que han incidido de manera directa en su equilibrio presupuestario,
especialmente en el caso de los Gobiernos regionales y locales, ocasionando con
ello que la Administración pública no pueda cumplir con dichas exigencias.
-
El demandado señala también que en el Aplicativo
Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los
Recursos Humanos del Sector Público (AIRHSP) se ha registrado a 3 621 servidores
públicos con sentencias de reposición, cuyo costo anual se estima en
aproximadamente 151 millones de soles.
-
En ese sentido, según lo previamente indicado, el
demandado aduce que la norma impugnada tiene como fundamento las
exigencias dimanantes del principio constitucional de legalidad presupuestal,
recogido en el artículo 77 de la Constitución, además de ser conforme al principio de
equilibrio presupuestario. Menciona, al respecto, que la actividad presupuestal
del Estado debe regirse por los principios de reserva de ley, equilibrio
presupuestario, universalidad, unidad, exclusividad, anualidad y no afectación,
entre otros.
-
De ese modo, refiere que la
administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que
aprueba el Congreso de la República, tomando en consideración que el Poder
Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, administra la Hacienda
pública. Así, sostiene que los artículos 77 y 78 de la Constitución prevén un procedimiento
que se complementa con las leyes de desarrollo en materia presupuestaria.
-
Manifiesta, además, que este Tribunal
Constitucional en la Sentencia 0004-2004-PCC/TC ha establecido que la actividad
presupuestal debe, entre otras acciones, prever los posibles efectos económicos
y sociales de los programas de ingresos y gastos fiscales durante un ejercicio
presupuestal.
-
Precisa también que el Tribunal
Constitucional en la Sentencia 0025-2013-PI/TC (y acumulados) señaló que los
límites y características que debía tener la regulación sobre la negociación
colectiva en el sector público respondían a las características
constitucionales del presupuesto público y a los principios constitucionales
sobre dicha materia. Sostiene también que la regulación de la reposición en el
sector público establecida en el artículo 3 de la norma impugnada se encontraría
en la misma línea del precedente Huatuco.
-
Por ello, indica que no se ha buscado
interferir en los derechos a la tutela jurisdiccional efectiva y al debido
proceso, por cuanto la parte demandante puede alegar diversas pretensiones ante
los órganos jurisdiccionales y sustentar la defensa de las mismas, pero que
ello no significa que vayan a ser acogidas por los órganos jurisdiccionales.
-
Así, sostiene que estos últimos deben
emitir sus pronunciamientos en materia laboral tomando en cuenta los
precedentes del Tribunal Constitucional y las reglas establecidas en materia
presupuestaria respecto a los trabajadores del sector público, en concordancia
con la política estatal en materia de recursos humanos.
-
Indica entonces que, en el presente
caso, la normativa sobre los trabajadores del sector público bajo el régimen
laboral del Decreto Legislativo 728 no puede ser idéntica a la de los
trabajadores del sector privado bajo el mismo régimen, en atención a que los
principios constitucionales presupuestarios y de meritocracia
son exigibles respecto al grupo de trabajadores del sector público.
-
Asimismo, señala que la cuestionada
norma no vulnera el derecho al trabajo ni es contraria al Protocolo de San
Salvador, en tanto prevé indemnizaciones contra determinados tipos de despidos,
las cuales también son consideradas por el Tribunal Constitucional como una
protección adecuada contra el despido arbitrario.
-
Respecto a la alegada violación del
principio constitucional de irretroactividad de las leyes, el demandado alega
que el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 0606-2004-AA/TC, fundamento 2,
ha precisado que nuestro ordenamiento adopta la teoría de los hechos cumplidos,
excepto en materia penal cuando favorece al reo; así, la norma cuestionada se
aplicaría a las consecuencias y situaciones jurídicas existentes.
-
En cuanto al argumento del demandante
según el cual el decreto de urgencia cuestionado solo tiene fuerza de ley, mas
no rango de ley, el demandado sostiene, en primer lugar, que el constituyente
ha dispuesto expresamente en el artículo 200.4 de la Constitución que, contra
las normas con rango de ley (como el decreto de urgencia), cabe interponer una
acción de inconstitucionalidad cuando vulneran la Constitución por el fondo o
por la forma. Ergo, dicho decreto, según el emplazado, tendría rango de ley.
-
A ello debe añadirse que, según sus
alegatos, el artículo 135 de la Constitución les reconoce a los decretos de
urgencia rango de ley y fuerza de ley. Por lo tanto, sostiene que un decreto de
urgencia puede modificar o suspender los efectos de las leyes ordinarias.
-
Finalmente, manifiesta que el demandante
no ha precisado en la demanda los argumentos por los cuales el artículo 4 del
decreto impugnado sería inconstitucional. No obstante lo anterior, el demandado
alega que el artículo 4 de la norma impugnada contribuye a evitar distorsiones
en el proceso de implementación del régimen del servicio civil, al que pueden
ingresar voluntariamente los trabajadores bajo el régimen del Decreto
Legislativo 276.
-
Por tales consideraciones,
el procurador público especializado en materia constitucional solicita que la
demanda sea declarada improcedente en el extremo que cuestiona
el artículo 4 del Decreto de Urgencia 016-2020 e infundada en lo demás que
contiene; o, de ser el caso, infundada la demanda en todos sus extremos.
II.
FUNDAMENTOS
§1. Cuestión procesal previa
1.
En el presente caso, se cuestiona la
constitucionalidad del Decreto de Urgencia 016-2020 tanto por razones de forma
como por razones de fondo. Con relación a lo segundo, se ha impugnado
concretamente lo siguiente:
i) el artículo 3,
sobre el ingreso por mandato judicial a las entidades del Sector Público;
ii) el artículo 4, sobre la prohibición de
ingreso de personal al Régimen del Decreto Legislativo 276;
iii) la Cuarta Disposición Complementaria
Final, sobre su aplicación inmediata; y
iv) la Única Disposición Complementaria
Derogatoria, de la Ley 24041 y del literal n) del numeral 8.1 del artículo
8 y el numeral
27.2 del artículo 27 del Decreto de Urgencia 014-2019.
2.
Al respecto, los demandantes han alegado
la vulneración de diversos derechos y principios constitucionales, como son a la defensa, a la
observancia del debido proceso y de la tutela jurisdiccional; concretamente, de
los derechos al juez natural, a no ser desviado de la jurisdicción
predeterminada por ley y del principio de independencia judicial, a la igualdad
y del principio de irretroactividad de las leyes y a la protección adecuada
contra el despido arbitrario.
3.
Sin embargo, corresponde indicar que con
fecha 23 de enero de 2021, esto es, luego de la admisión a trámite de la
demanda de inconstitucionalidad de autos, se ha publicado en el diario oficial «El
Peruano» la Ley 31115, «Ley que deroga los artículos 2, 3, 4, 13, la Cuarta
Disposición Complementaria Final y la Única Disposición Derogatoria del Decreto
de Urgencia 016-2020, Decreto de Urgencia que establece medidas en materia de
los recursos humanos del sector público».
4.
Al respecto, dicha ley ha derogado,
entre otros, los artículos del Decreto de Urgencia 016-2020, que fueron
impugnados por la parte demandante al considerar que habrían incurrido en
vicios de inconstitucionalidad por el fondo. Asimismo, dicha ley ha restituido
las normas dejadas sin efecto por la Única Disposición Derogatoria del Decreto
de Urgencia 016-2020.
5.
Así, la derogatoria parcial del Decreto
de Urgencia 016-2020 realizada por la Ley 31115 consiste en lo siguiente:
|
Normas concretamente impugnadas del Decreto de
Urgencia 016-2020 |
Normas derogadas por la Ley 31115 |
|
(i) Artículo
3 (ii)
Artículo 4 (iii) Cuarta Disposición Complementaria Final (iv) Única Disposición Complementaria Derogatoria |
(i)
Artículo 2 (ii) Artículo 3 (iii) Artículo 4 (iv)
Artículo 13 (v) Cuarta Disposición
Complementaria Final (vi) Única Disposición Complementaria Derogatoria |
6.
En ese entendido, a la fecha de la
expedición de la presente sentencia, los artículos 3, 4, la Cuarta Disposición
Complementaria Final y la Única Disposición Complementaria Derogatoria
impugnados por los recurrentes al considerar que habrían incurrido en vicios de
inconstitucionalidad por el fondo ya no se encuentran vigentes.
7.
Ahora bien, con relación al control de
constitucionalidad de normas derogadas, este Tribunal ha indicado en su
jurisprudencia que
(…) no toda norma
derogada se encuentra impedida de ser sometida a un juicio de validez pues, aun
en ese caso, existen dos supuestos en los que procedería una demanda de
inconstitucionalidad: a) cuando la norma continúe desplegando sus efectos, y b)
cuando, a pesar de no continuar surtiendo efectos, la sentencia de
inconstitucionalidad puede alcanzar a los efectos que la norma cumplió en el
pasado, esto es, si hubiese versado sobre materia penal o tributaria (Sentencia
0004-2004-PI/TC, fundamento 2, entre otras).
8.
Al respecto, este Tribunal advierte, en
principio, que las disposiciones derogadas ya no continúan surtiendo efectos,
no versan sobre materia penal ni tributaria y que, además de ello, el marco
normativo que el decreto impugnado derogó fue restituido por su modificatoria,
la Ley 31115.
9.
En consecuencia, este Tribunal concluye
que se ha producido la sustracción de la materia en lo concerniente a los artículos 3, 4, la Cuarta Disposición
Complementaria Final y la Única Disposición Complementaria Derogatoria del
Decreto de Urgencia 016-2020 derogados por la Ley 31115.
10. Por
consiguiente, corresponde declarar improcedente la demanda respecto de los
extremos relativos al cuestionamiento por el fondo de los artículos 3, 4, de la
Cuarta Disposición Complementaria Final y de la Única Disposición Derogatoria
del Decreto de Urgencia 016-2020, según lo indicado supra.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional,
con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda interpuesta contra los artículos 3, 4, la Cuarta Disposición Complementaria Final y la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto de Urgencia 016-2020.
Publíquese y notifíquese.
SS.
FERRERO
COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
|
PONENTE MIRANDA CANALES |
FUNDAMENTO DE VOTO
DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI
Si
bien concuerdo con declarar improcedente la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra el Decreto de Urgencia 016-2020, por haberse producido la sustracción de
la materia dada su derogación a través de la Ley 31115, considero necesario
dejar sentada mi posición sobre dicha norma legal:
1. Como
lo dejé sentado en el voto singular que emití conjuntamente con el Magistrado
Ferrero Costa en el proceso competencial recaído en el expediente
00006-2019-PCC/TC, la disolución del Congreso dispuesta por el hoy vacado ex
presidente Martín Vizcarra fue un acto inconstitucional, y, por lo tanto, todo
acto derivado de la misma, como lo fue el Decreto de Urgencia 016-2020, deviene
en inconstitucional.
2. Por
lo demás, el Decreto de Urgencia 016-2020:
-
Desnaturalizaba la excepcionalidad de
los decretos de urgencia;
- Colisionaba con la naturaleza
esencialmente temporal de tal tipo de normas;
- Carecía de conexidad con la supuesta
situación fáctica que se arguye como generadora de su expedición; y
- Constituía un sinsentido toda vez que el
decreto de urgencia no debe ser generado por causal impulsada por el propio
emisor.
3. Todo
ello violentando la esencia, la lógica y el sentido de lo dispuesto por los
artículos 134 y 135 de la Constitución, que regulan la expedición de
legislación nacional infraconstitucional de primer
rango en el interregno producido entre la disolución del Congreso y la asunción
de su tarea normativa por el nuevo Congreso; legislación que está constreñida
al cumplimiento del propósito de restablecer la plena separación de poderes y
la competencia normativa del Congreso de la República.
S.
BLUME FORTINI
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Emito el presente fundamento de voto porque, si bien comparto lo
finalmente decidido en la ponencia, estimo que es pertinente formular algunas
consideraciones adicionales.
En efecto, la decisión de la mayoría ha optado por declarar como
improcedente la demanda, ya que ha operado la sustracción de la materia. En
esencia, comparto este criterio, pero considero que el Tribunal debió brindar
algunas pautas sobre la facultad del presidente de la República de expedir
decretos de urgencia en el periodo del interregno parlamentario.
Esto último aspecto ha generado importantes discusiones a propósito de
la correlación de fuerzas entre los principales órganos del Estado durante el
tiempo en que el Congreso de la República se encuentra disuelto. Se suele
indicar que, en la medida en que se trata de un lapso de tiempo sui generis,
las facultades del presidente para legislar a través de decretos de urgencia
deben ser considerablemente amplias. En lo particular, no lo considero así, y
hubiera sido conveniente efectuar algunas precisiones sobre este punto en la
sentencia. Esto, evidentemente, no a propósito del decreto que ha sido
impugnado -el cual, como se pudo advertir, ha sido derogado-, sino con la
finalidad de establecer algunas pautas elementales para los casos en los que se
cuestione, ante el Tribunal Constitucionalidad, la constitucionalidad de
decretos expedidos en el interregno.
En este sentido, cuestiones como si es viable (o no) expedir decretos
de urgencia sobre asuntos que cuentan con la garantía de la reserva de ley
orgánica, la Ley del Presupuesto, o la posibilidad misma de reformar la
Constitución deberían ser esclarecidas en un pronunciamiento del Pleno del
Tribunal, ya que ello es indispensable para garantizar el equilibrio de poderes
en nuestro ordenamiento.
S.
RAMOS NÚÑEZ
FUNDAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Coincido
con el sentido de lo resuelto por mis colegas. Sin embargo, considero necesario
señalar lo siguiente:
1. Nuestra
responsabilidad como jueces constitucionales del Tribunal Constitucional
peruano incluye pronunciarse con resoluciones comprensibles, y a la vez,
rigurosas técnicamente. Si no se toma en cuenta ello, el Tribunal
Constitucional falta a su responsabilidad institucional de concretización de la
Constitución, pues debe hacerse entender a cabalidad en la compresión del
ordenamiento jurídico conforme a los principios, valores y demás preceptos de
esta misma Constitución.
2. En
ese sentido, encuentro que en el presente proyecto se hace alusiones tanto a
afectaciones como vulneraciones, de manera indistinta.
3. En
rigor conceptual, ambas nociones son diferentes. Por una parte, se hace
referencia a "intervenciones" o "afectaciones" iusfundamentales cuando, de manera genérica, existe alguna
forma de incidencia o injerencia en el contenido constitucionalmente protegido
de un derecho, la cual podría ser tanto una acción como una omisión, podría
tener o no una connotación negativa, y podría tratarse de una injerencia
desproporcionada o no. Así visto, a modo de ejemplo, los supuestos de
restricción o limitación de derechos fundamentales, así como muchos casos de
delimitación del contenido de estos derechos, pueden ser considerados prima facie,
es decir, antes de analizar su legitimidad constitucional, como formas de
afectación o de intervención iusfundamental.
4. Por
otra parte, se alude a supuestos de “vulneración”, “violación” o “lesión” al
contenido de un derecho fundamental cuando estamos ante intervenciones o
afectaciones iusfundamentales negativas, directas,
concretas y sin una justificación razonable.
S.
ESPINOSA
SALDAÑA BARRERA
VOTO SINGULAR DE LA
MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ
Con el debido
respeto por la decisión de mis colegas magistrados, en el presente caso
disiento de la posición de emitir pronunciamiento únicamente sobre los
cuestionamientos a las disposiciones objeto de control por razones de fondo,
declarando improcedente la demanda por haber operado la sustracción de la
pretensión, dejando incontestada la demanda respecto al vicio de
inconstitucionalidad formal alegado. A mi consideración, también
debe emitirse pronunciamiento respecto a este último extremo y declarar
infundada la demanda. Mis fundamentos
son los siguientes:
Cuestiones previas
2.
En relación a los vicios de fondo denunciados, cabe
indicar que con fecha 23 de enero de 2021, esto es, con posterioridad a la
admisión a trámite de la demanda de inconstitucionalidad, se publicó en el diario
oficial «El Peruano» la Ley 31115, «Ley que deroga los artículos 2, 3, 4, 13,
la Cuarta Disposición Complementaria Final y la Única Disposición Derogatoria
del Decreto de Urgencia 016-2020, Decreto de Urgencia que establece medidas en
materia de los recursos humanos del sector público».
Argumentos
de las partes en relación con los vicios de inconstitucionalidad formal
alegados
4. El Colegio demandante
señala que, si bien el Poder Ejecutivo se encontraba legitimado para legislar
mediante decretos de urgencia durante el interregno parlamentario, a causa de
la disolución del Congreso, ello no implica que dicho poder del Estado hubiese
podido regular cualquier materia o contenido normativo a través de tales
decretos. Por ello, según el recurrente, aun cuando el decreto de urgencia
impugnado hubiese sido aprobado con base en la aparente aplicación del artículo
135 de la Constitución, lo cierto es que dicha norma no ha cumplido con los
requisitos exigidos en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, como son:
la excepcionalidad, necesidad, conexidad, transitoriedad y generalidad.
Como sustento de lo anterior, el demandante indica, en primer lugar,
que la norma no ha cumplido con el requisito de excepcionalidad, referido a
situaciones extraordinarias e imprevisibles, toda vez que el informe del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) emitido con miras a la aprobación de
dicha norma impugnada menciona que esta tiene como finalidad regular el ingreso
del personal al Estado a fin de establecer una correcta y adecuada gestión de
la planilla única de pago del sector público. Es decir, no se trataría de
ninguna situación extraordinaria o imprevisible que justificase la emisión del
decreto impugnado. Efectivamente, según el demandante, el ingreso del personal
al Estado no es una materia cuya regulación constituya una situación jurídica
novedosa, más aún si preexisten en el ordenamiento jurídico normas a este
respecto, como la Ley 27815, Ley Marco del Sector Público (en adelante LMSP) y
la Ley 30057 (Ley Servir) o jurisprudencia de este Tribunal, como el caso Huatuco (Sentencia 5057-2013-PA/TC), leyes presupuestarias
y el Decreto Legislativo 1442, entre otras. Dicha conclusión se refuerza, a su
vez, en la medida en que la norma ha regulado diversas materias ordinarias como
la contratación de procuradores públicos, el ordenamiento de la percepción de
remuneraciones del sector salud, el ingreso de los docentes de diversos
sectores, disposiciones para el tránsito hacia el régimen del servicio civil,
aguinaldos percibidos por los internos de medicina, etc.
5. En cuanto al criterio
de necesidad, la parte demandante sostiene, en la línea de lo anterior, que en
el ordenamiento jurídico peruano ya se contempla una amplia gama de opciones y
medidas disuasivas que imponen la obligación de ingresar al sector público a
través de un concurso público.
Es así que, para el demandante, el decreto impugnado no tendría otro
motivo sino pretender neutralizar
actuales, posibles y futuros escenarios de reposiciones laborales,
reincorporaciones o reconocimiento de vínculos laborales, provenientes de
mandatos judiciales, desconociendo por consiguiente la obligación de acatar y
dar cumplimiento a las decisiones judiciales, de conformidad con el artículo 4
de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
6. Con relación al
criterio de conexidad, la parte demandante sostiene que carece de sentido
evaluar su cumplimiento si, como aduce, la norma cuestionada no cumple con el
requisito de necesidad. En ese sentido, reitera que no se advierte una urgencia
derivada de los ingresos indiscriminados al sector público por mandato
judicial.
7. Menciona también que
la norma cuestionada no cumple con el requisito de transitoriedad debido a su
carácter permanente, ya que solo satisface parcialmente el criterio de
generalidad porque no tiene en cuenta el interés colectivo del servidor
público, destinatario de dicha norma.
8. Por tales
consideraciones, el demandante sostiene que la norma impugnada no cumple con
los requisitos de validez formal exigidos para su expedición. Por ello,
solicita que el Decreto de Urgencia 016-2020 sea declarado inconstitucional por
la forma.
9.
El demandado contesta la demanda, señalando
que en el ordenamiento jurídico peruano se han previsto dos tipos de decretos
de urgencia. Uno de ellos corresponde a la situación en la cual el Congreso se
encuentra en funciones y la potestad del Ejecutivo para emitir normas con rango
de ley es excepcional. El otro, en cambio, concretiza la función de legislar
que corresponde al Poder Ejecutivo cuando el Congreso se encuentra disuelto.
Teniendo en cuenta tal distinción, la parte
demandada indica que los criterios de excepcionalidad, necesidad, conexidad,
transitoriedad y generalidad desarrollados por el Tribunal Constitucional para
el primer caso no pueden ser aplicados de forma automática para el segundo,
toda vez que se trata de situaciones completamente diferentes.
Por ello, el demandado sostiene que debe observarse
que la norma cuestionada ha sido expedida en el marco de lo establecido por el
artículo 135 de la Constitución, durante el período de interregno
parlamentario, a consecuencia de la
disolución del Congreso de la República, ocurrida el 30 de setiembre de 2019.
Por ello, los criterios invocados por la parte demandante no serían, en su
opinión, requisitos exigibles para el decreto de urgencia impugnado.
Análisis de
fondo
10. El
Tribunal Constitucionalidad ha establecido que una norma puede incurrir en una
infracción constitucional por la forma en tres supuestos (Sentencia
0020-2005-PI/TC y acumulados, fundamento 22):
a) cuando se produce el quebrantamiento del
procedimiento legislativo
previsto en la
Constitución para su aprobación;
b)
cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha
reservado a otra específica fuente formal del derecho; y
c) cuando es expedida por un órgano que,
constitucionalmente, resulta incompetente para hacerlo.
11. En
el caso de autos, según los argumentos del demandante, se relacionaría con el
supuesto c) mencionado supra. En
efecto, el demandante alega que el contenido normativo del decreto de urgencia
impugnado incluye materias cuya regulación no puede ser expedida a través de
este tipo de norma que emitió el Poder Ejecutivo, según la Constitución y la
jurisprudencia de este Tribunal.
12. Al
respecto, el demandante sostiene que un decreto de urgencia solo puede regular
materias de índole económico-financiera y cuando lo requiera el interés
nacional, obedeciendo a criterios de excepcionalidad, necesidad,
transitoriedad, generalidad y conexidad, de conformidad con la Constitución. En
tal sentido, según el recurrente, las limitaciones en la reincorporación por mandato
judicial e ingreso al régimen laboral público establecidas por el decreto
impugnado no se enmarcan dentro de dichos parámetros exigidos por la
Constitución.
13. Así
pues, para resolver el problema constitucionalmente relevante del presente caso
se requiere determinar si las materias establecidas en el decreto de urgencia
impugnado podían o no ser válidamente reguladas por este tipo de norma que
expide el Poder Ejecutivo.
14. Resulta
pertinente mencionar que el orden constitucional vigente ha previsto un
conjunto de requisitos respecto a la expedición de los decretos de urgencia, lo
que ha sido objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional en variada
jurisprudencia.
15. Por
otro lado, es necesario distinguir entre
los decretos de urgencia ordinarios, cuya base normativa se desprende,
entre otros, del artículo 118, inciso 19, de la Constitución, y aquellos extraordinarios, que son
expedidos al amparo del artículo 135 de dicha Norma Fundamental, como se
indicará a continuación.
16. El
Tribunal Constitucional ha sostenido en reiteradas ocasiones que los decretos
de urgencia son normas con rango de ley cuya legitimidad constitucional depende
del cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución para su
expedición.
17. Así
pues, los decretos de urgencia ordinario deben cumplir requisitos formales y sustanciales.
Los primeros son previos como posteriores a su promulgación en tanto que el
cumplimiento de los segundos involucra la verificación de criterios endógenos y
exógenos.
18. En
cuanto a los requisitos formales, y como ya se mencionó supra, estos pueden ser ex
ante y ex post. Así, el
requisito ex ante está constituido por el refrendo del
presidente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artículo 123 de la
Constitución), mientras que el requisito ex post lo constituye
la obligación del Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la República, de
acuerdo con lo previsto por el inciso 19) del artículo 118 de la Constitución,
en concordancia con el procedimiento de control que debe realizar el Parlamento,
según el artículo 91 del Reglamento del Congreso.
19. En
lo que respecta a los criterios sustanciales, estos implican la evaluación de
criterios endógenos y exógenos a la norma, esto es, de la materia que regula el
decreto y de las circunstancias externas que justifiquen su dictado.
20. En
cuanto a lo primero, esto es, el criterio endógeno, el propio inciso 19 del
artículo 118 de la Constitución establece que los decretos de urgencia deben
versar sobre «materia económica y financiera», lo que, de acuerdo al principio
de separación de poderes, implica que dicha materia sea el contenido específico
de la disposición.
21. Como
se ha reiterado en diversas ocasiones, pocas son las cuestiones que, en última
instancia, no sean reconducibles hacia el factor económico. Sin embargo,
corresponde distinguir entre los medios o mecanismos de la norma que integran
su contenido y los fines que la inspiran. De esta manera, la concreta
regulación o estado de cosas que persigue la norma debe ser de naturaleza
económica o financiera e incidir directamente en el mercado, entre otros
supuestos análogos, etc.
22. Asimismo,
la expedición de un decreto de urgencia debe respetar los límites
constitucionales impuestos a este respecto. Tal es el caso del límite explícito
recaído sobre la materia tributaria, proscrita de ser regulada a través de un
decreto de urgencia según lo establecido en el párrafo tercero del artículo 74
de la Constitución.
23. Por
otro lado, en la Sentencia 008-2003-PI/TC el Tribunal Constitucional también se
ha pronunciado sobre las circunstancias fácticas que, aunque ajenas al
contenido propio de la norma, son las que justifican su expedición. En ese
sentido, con base en la interpretación sistemática de las exigencias previstas
por el inciso 19 del artículo 118 de la Constitución y del inciso c) del
artículo 91 del Reglamento del Congreso, este Tribunal ha establecido que los
criterios sustanciales exógenos que deben concurrir conjuntamente al expedirse
un decreto de urgencia son los siguientes:
a) Excepcionalidad:
La norma debe estar orientada a revertir situaciones extraordinarias e
imprevisibles, condiciones que deben ser evaluadas en atención al caso concreto
y cuya existencia, desde luego, no depende de la «voluntad» de la norma misma,
sino de datos fácticos previos a su promulgación y objetivamente
identificables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal como lo hiciera el
Tribunal Constitucional español —criterio que este Colegiado sustancialmente
comparte— que «en principio y con el razonable margen de discrecionalidad, es
competencia de los órganos políticos determinar cuándo la situación, por
consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad, requiere el
establecimiento de una norma» (STC 29/1982, fundamento 3).
b) Necesidad:
Las circunstancias, además, deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que
demande la aplicación del procedimiento parlamentario para la expedición de
leyes (iniciativa, debate, aprobación y sanción) pudiera impedir la prevención
de daños o, en su caso, que estos devengan en irreparables.
c) Generalidad:
El principio de generalidad de las leyes que, conforme se ha tenido oportunidad
de precisar en el caso Colegio de Notarios de Lima (Sentencias 0001-2003-AI/TC
y 0003-2003-AI/TC, fundamento 6 y ss.), puede admitir excepciones, alcanza
especial relevancia en el caso de los decretos de urgencia, pues, tal
como prescribe el inciso 19) del artículo 118 de la Constitución, debe
ser el «interés nacional» el que justifique la aplicación de la medida concreta.
Ello quiere decir que los beneficios que depare la aplicación de la medida no
pueden circunscribir sus efectos a intereses determinados, sino que, por el
contrario, deben alcanzar a toda la comunidad.
d) Conexidad:
Debe existir una reconocible vinculación inmediata entre la medida aplicada y
las circunstancias extraordinarias existentes. En tal sentido, este Tribunal
comparte el criterio de su homólogo español cuando afirma que la facultad del
Ejecutivo de expedir decretos de urgencia no le autoriza a incluir en él
«cualquier género de disposiciones: ni aquellas que por su contenido y de
manera evidente, no guarden relación alguna (...) con la situación que se trata
de afrontar ni, muy especialmente aquellas que, por su estructura misma, independientemente
de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica
existente, pues de ellas difícilmente podrá predicarse la justificación de la
extraordinaria y urgente necesidad» (STC 29/1982, FJ 3).
Las medidas
extraordinarias y los beneficios que su aplicación produzcan deben surgir del
contenido mismo del decreto de urgencia y no de acciones diferidas en el tiempo
o, menos aún, de delegaciones normativas, pues ello sería incongruente con una
supuesta situación excepcionalmente delicada (Sentencia 008-2003-PI/TC,
fundamento 60).
24. Sin embargo, estas
exigencias que debe observar el Poder Ejecutivo al momento de expedir decretos
de urgencia se modulan cuando se trata de emitir este tipo de normas bajo el
supuesto previsto en el artículo 135 de la Constitución.
25. La otra clase de
decretos de urgencia previstos en la Constitución son los decretos de urgencia extraordinarios que expide el Poder Ejecutivo,
de conformidad con su artículo 135, cuando el Congreso de la República ha sido
disuelto por la causal prevista en el artículo 134 de dicho texto
constitucional, es decir, ante la censura o negativa de su confianza a dos
Consejos de Ministros.
26. Así pues, el artículo
135 establece que:
Reunido el nuevo Congreso, puede
censurar al Consejo de Ministros, o negarle la cuestión de confianza, después
de que el Presidente del Consejo haya expuesto ante el Congreso los actos del
Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario. En ese interregno, el
Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia, de los que da cuenta a
la Comisión Permanente para que los examine y los eleve al Congreso, una vez
que éste se instale.
27. De dichos artículos
constitucionales se desprende que el Poder Ejecutivo tiene habilitada la
competencia para legislar a través de decretos de urgencia durante el
interregno parlamentario, lo que, a su vez, debe ser objeto de control por el
Poder Legislativo, según lo precisado en la disposición glosada.
28. Por consiguiente, ante
la disolución del Congreso de la República, el Poder Ejecutivo tiene habilitada
la competencia para expedir los decretos de urgencia extraordinarios.
29. De lo anteriormente
mencionado se desprende que no se trata del supuesto ordinario al que
corresponden los decretos de urgencia que el presidente de la república expide,
de conformidad con el inciso 19 del artículo 118 de la Constitución.
30. Así pues, al ser un
escenario excepcional, no sería razonable, en principio, que las exigencias que
debe observar el Poder Ejecutivo al emitir los decretos de urgencia extraordinarios
durante el interregno parlamentario sean las mismas o idénticas a aquellas que
deben ser cumplidas, efectivamente, cuando dicha situación no se configura.
31. Esto último se sostiene
sin perjuicio de considerar que el Congreso de la República es, por
antonomasia, el poder del Estado que se ocupa de la expedición de las leyes,
con base en un proceso deliberativo público que refleje la diversidad de
intereses de la sociedad, en el marco de una democracia pluralista.
32. En tal sentido, Tribunal
Constitucional, en la Sentencia 00006-2017-PI/TC, ha sostenido que:
Uno de los espacios
idóneos y predominantes para materializar dicho proceso de deliberación es el
Congreso. En efecto, este es un auténtico órgano deliberante. Es el espacio
donde se resuelven las tensiones y desacuerdos que surgen de la propia realidad
plural que determina y enmarca las relaciones jurídicas y políticas (fundamento
4).
33. Ahora
bien, como ya se indicó previamente, los decretos de urgencia que expide el
Poder Ejecutivo durante el interregno parlamentario tienen un carácter
extraordinario en razón a que resultan del ejercicio de la competencia para
legislar ante la disolución constitucional del Congreso.
34. Siendo ello así, durante
dicho período el Poder Ejecutivo tiene habilitada la competencia para legislar
a través de decretos de urgencia, con base y —también con límites— en la propia
Constitución.
35. Los decretos de urgencia
expedidos durante el interregno parlamentario no tienen los mismos requisitos
que los ordinarios y, por ende, pueden, en principio, referirse a las materias
abordadas por las disposiciones vigentes de la norma impugnada en el
presente caso. Sin embargo, ello no impide que tales decretos de urgencia
puedan ser controlados, por razones sustantivas, a través de un proceso de
inconstitucionalidad, de conformidad con lo establecido en la Constitución y el
bloque de constitucionalidad.
36. En tal sentido, aun
cuando se considere que los decretos de urgencia extraordinarios pueden,
eventualmente, referirse a materias como las reguladas por las disposiciones
vigentes de la norma sometida a control, ello no significa que estas sean por
sí mismas constitucionales por el fondo. Sin perjuicio de lo anterior, el nuevo
Congreso podría modificarlos o derogarlos, como precisamente ha ocurrido en el
presente caso con la expedición de la Ley 31115.
37. Por consiguiente, lo
que corresponde es desestimar la demanda en el extremo referido a la
impugnación por razones de forma de las normas vigentes del Decreto de Urgencia
016-2020.
Por
estos fundamentos, a mi consideración, debe declararse IMPROCEDENTE la demanda interpuesta contra los artículos 3, 4, la Cuarta Disposición Complementaria Final y la Única
Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto de Urgencia 016-2020; e INFUNDADA la demanda respecto al alegado vicio de
inconstitucionalidad formal de las normas vigentes del Decreto de Urgencia
016-2020.
S.
LEDESMA NARVÁEZ
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
|
S |
i bien coincido con
declarar IMPROCEDENTE la demanda respecto
de los artículos 3, 4, la cuarta disposición complementaria final y la única
disposición complementaria derogatoria del Decreto de Urgencia 016-2020, en
atención a los argumentos contenidos en la sentencia de mayoría referidos al
análisis de los vicios de inconstitucionalidad por el
fondo, advierto que mis colegas magistrados han omitido pronunciarse sobre los
alegados vicios de inconstitucionalidad formal. No debe soslayarse que la parte
demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad
total del aludido decreto de urgencia, en atención a vicios formales referidos
esencialmente a la incompetencia del Poder Ejecutivo para regular la materia en
cuestión.
Al respecto, debo
remitirme a un caso similar a este: la sentencia emitida en el Expediente 00003-2020-PI/TC, sobre la negociación
colectiva en el Sector Público.
Emití entonces un voto singular por la improcedencia de la
demanda, al haber operado la sustracción de la materia, pues la norma
cuestionada fue derogada íntegramente por la Ley 31114. En el presente caso, empero, la
derogatoria solo ha sido parcial, por lo que
corresponde realizar el análisis de constitucionalidad formal del Decreto de
Urgencia 016-2020, el cual tendría incidencia en los artículos que no han sido
derogados por la Ley 31115 y, por tanto, se
encuentran vigentes.
En la referida
sentencia se analiza precisamente la competencia del Poder Ejecutivo para
regular la negociación colectiva en el ámbito de la Administración Pública
a través de un decreto de urgencia. Para
ello, se distingue entre decretos de urgencia ordinarios y extraordinarios,
siendo los primeros aquellos que —en materia económica
y financiera— se expiden al amparo del artículo
118, inciso 19, de la Constitución, en tanto que los segundos se emiten durante el interregno parlamentario en virtud del artículo
135.
El decreto de
urgencia hoy impugnado fue expedido durante el mencionado interregno
parlamentario, al igual que el decreto de urgencia controlado en el Expediente
00003-2020-PI/TC. Sin embargo, no debe pasarse por
alto el hecho de que este interregno provino de una inconstitucional disolución
del Congreso. Como detallé en el voto singular
que emití en el Expediente 0006-2019-CC/TC, el acto acaecido el 30 de setiembre
de 2019 vulneró el principio de separación de
poderes. Ese día, el Poder Ejecutivo hizo cuestión de confianza
sobre cómo el Congreso debía llevar a cabo una atribución exclusiva suya: la
elección de magistrados del Tribunal Constitucional. En mi opinión, el
Ejecutivo podía formular una sugerencia, pero de
ninguna manera querer imponer su opinión, planteando una cuestión de confianza
al respecto. Adicionalmente, el Ejecutivo interpretó que, al haber continuado
con la votación de dos de los candidatos a ser magistrados del Tribunal Constitucional, el Congreso le había denegado fácticamente
la confianza solicitada. Por ello, procedió a disolverlo apuradamente, segundos
antes de que este votara en favor de la cuestión de confianza planteada. Esto
fue tanto más grave cuanto la sesión había sido convocada —quince días hábiles antes de su realización, como lo
exige la ley— solo para votar la elección de
los magistrados constitucionales. Los ministros
irrumpieron, pues, en el Hemiciclo en una sesión en la que no tenían nada que
hacer y pretendieron que el Congreso cambiara la
agenda de su sesión. Fue un acto torpe, prepotente y, por supuesto,
inconstitucional.
Ahora bien, incluso
en la línea asumida por una ajustada mayoría de mis colegas magistrados en
dicho proceso competencial —con la que discrepo profundamente—, debe tenerse presente que la actuación del presidente de
la República
durante el interregno parlamentario tiene límites.
En el caso que nos
convoca, el Poder Ejecutivo ha emitido un decreto de urgencia que establece
medidas en materia de los recursos humanos del Sector
Público, entre las que se encuentra la reposición laboral
ordenada por mandato judicial (artículo 3). Si bien
mantengo una posición
discrepante de la de mis colegas magistrados respecto de la reposición
laboral —pues considero que carece de
sustento constitucional—, lo que me
permitiría sustentar la estimación de la demanda en este extremo al haber
regulado el Poder Ejecutivo dicha materia en contravención a los límites que la
Constitución le ha impuesto, también es cierto que el referido artículo ha sido derogado, por lo
que ha operado la sustracción de
la materia.
No ocurre lo mismo,
pues, con relación a los demás artículos vigentes de la
norma cuestionada. Así, pese a considerar que la disolución del Congreso fue inconstitucional por razones de forma y de fondo, no
puedo desconocer las actuaciones estatales que se dieron luego del 30 de
setiembre de 2019 —entre las que se
encuentra la emisión de decretos de urgencia— o declarar su
invalidez por razones de incompetencia, en atención
al principio de previsión de consecuencias, el mismo que me permitió justificar
la no restitución del Congreso disuelto y la validez de la convocatoria a
elecciones congresales extraordinarias para el pasado 26 de enero de 2020.
Por tanto, mi voto es por declarar INFUNDADA la demanda respecto al alegado
vicio de inconstitucionalidad formal de las normas vigentes del Decreto de
Urgencia 016-2020.
S.
SARDÓN DE TABOADA