Pleno. Sentencia 918/2021
Caso del desdoblamiento de las legislaturas ordinarias | 1
Expedientes 00019-2021-PI/TC, 00021-2021-PI/TC y 00022-2021-PI/TC (acumulados)
RAZÓN DE
RELATORÍA
En la sesión de Pleno
del
Tribunal Constitucional, de fecha
11 de
noviembre de 2021, los magistrados Ledesma Narváez (con
fundamento de voto), Ferrero Costa (con fundamento de voto), Miranda Canales, Blume Fortini (con fundamento de voto), Sardón de
Taboada y Espinosa-Saldaña
Barrera (con
fundamento de voto)
han emitido la siguiente sentencia que resuelve:
1.
Declarar FUNDADA la demanda interpuesta por los Colegios de
Abogados de Ayacucho,
el Santa y Lambayeque y, en consecuencia, declarar inconstitucional la Resolución
Legislativa
021-2020-2021-CR.
2. Declarar la inconstitucionalidad por consecuencia de las leyes de reforma constitucional 31280, 31304
y 31305, en los
términos desarrollados supra,
de acuerdo con el artículo 77 del
Nuevo Código Procesal Constitucional.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la
sentencia y los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman
digitalmente al pie
de esta razón en señal de conformidad.
Flavio
Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Caso del desdoblamiento
de las legislaturas ordinarias
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PLENO JURISDICCIONAL
Expedientes 00019-2021-PI/TC, 00021-2021-PI/TC y 00022-2021-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
11
de noviembre de 2021
Caso del desdoblamiento de
las
legislaturas
ordinarias
COLEGIOS DE
ABOGADOS
DE AYACUCHO, EL
SANTA Y LAMBAYEQUE V.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda contra
la Resolución Legislativa
021-2020-2021-CR, que modifica
la Tercera Disposición Transitoria del Reglamento
del Congreso de la República.
Magistrados firmantes:
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE
TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
Caso del desdoblamiento
de las legislaturas ordinarias
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TABLA DE CONTENIDOS
I. ANTECEDENTES ............................................................................................ 4
A. Petitorio constitucional .............................................................................. 4
B. Argumentos de las
partes........................................................................... 4
Demandas ......................................................................................................................... 4
Contestación de la demanda ............................................................................................. 6
Amicus curiae ................................................................................................................... 7
II. FUNDAMENTOS ............................................................................................. 7
§1. Delimitación de la controversia .................................................................... 7
§2. La autonomía normativa del
Congreso de la República ............................... 8
§3. Análisis de constitucionalidad
formal ......................................................... 10
§4. Análisis de constitucionalidad
sustantiva.................................................... 12
La Resolución Legislativa
001-2020-2021-CR .............................................................. 12
Las legislaturas en la Constitución y en
el Reglamento del Congreso ........................... 13
El desdoblamiento de una legislatura ordinaria.............................................................. 15
§5. Efectos de la presente
sentencia .................................................................. 18
III. FALLO ............................................................................................................. 19
Caso del desdoblamiento
de las legislaturas ordinarias
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
n Lima, a los 11 días del mes
de noviembre del 2021, reunido el Tribunal
Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional,
con la asistencia de los señores magistrados;
Ledesma
Narváez
(Presidenta);
Ferrero
Costa
(Vicepresidente),
Miranda Canales, Blume
Fortini, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Blume Fortini y Espinosa-Saldaña
Barrera.
I. ANTECEDENTES
A. Petitorio constitucional
El 10 de junio de 2021, don Pedro Castilla Torres, Decano del Colegio de Abogados de
Ayacucho, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Resolución Legislativa
021-2020-2021-CR, publicada el 3 de junio de 2021 en el diario oficial El Peruano, que modifica la Tercera Disposición Transitoria del Reglamento del Congreso de la República
(en
adelante RCR), tramitada en el expediente 0019-2021-PI/TC. El 15 de junio de 2021,
don Christiam Ernesto Estrada
Velarde, Decano del Colegio de Abogados del Santa, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la misma resolución legislativa,
correspondiente
al
Expediente 0021-2021-PI/TC. El 18 de
junio de 2021, don Carlos Manuel Martínez Oblitas,
Decano del
Colegio de Abogados de
Lambayeque, interpone demanda de inconstitucionalidad contra la resolución legislativa antes referida, tramitada en el Expediente 0022-2021-PI/TC. En dichas demandas se solicita se declare la inconstitucionalidad de la resolución legislativa impugnada por considerar que ha
incurrido en vicios de forma
y fondo.
Por su parte, el 7 de octubre de 2021, el apoderado especial del Congreso de la República
contesta las demandas mediante escritos en los que
solicita que sean declaradas improcedentes.
B. Argumentos de las partes
Demandas
En el este caso, los Colegios de Abogados de Ayacucho, el Santa y Lambayeque
han presentado demandas de inconstitucionalidad contra la Resolución Legislativa 021-2020-
2021-CR de un
mismo tenor y, en consecuencia, serán
resumidas conjuntamente:
- Alegan que la Resolución
Legislativa 021-2020-2021-CR vulnera por la forma el artículo 94 de la Constitución, por cuanto contraviene
el
penúltimo y el último
párrafo del artículo 78 del RCR, al haber sido aprobada sin doble votación. Señalan
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de las legislaturas ordinarias
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que la exoneración de
la segunda votación vulnera la Constitución de manera indirecta.
Mencionan que con el Congreso unicameral previsto en la Constitución la doble votación viene a
ser
una etapa del procedimiento legislativo de especial importancia ante la
inexistencia de una segunda
cámara. Es por ello que el RCR dispone
que debe efectuarse luego de
siete días calendario, como mínimo, de realizarse la primera.
- En relación con el cuestionamiento de fondo, refieren que la norma sometida a
control infringe
los principios de deliberación y rigidez constitucional que subyacen
tras una interpretación sistemática de lo
dispuesto por los artículos 90 (segundo párrafo), 134 (tercer párrafo), 135 (segundo párrafo), 136 (segundo párrafo) y 206
(primer párrafo)
de la Constitución por
cuanto
vulnera los artículos 47, 48 y 49 del RCR.
- Argumentan que la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República (en adelante, la
Comisión), en su Dictamen de 12 de
mayo de 2021, aprobó el Proyecto de Ley 6954/2020-CR que dio lugar a la disposición impugnada
(Anexo 1-F obrante en la página 58 del archivo que contiene la demanda), tomando como razón esencial para crear una legislatura adicional la eventual necesidad de aprobar leyes de
reforma constitucional. Indican que la potestad de reforma
constitucional del Congreso, en su calidad de poder constituido, no puede significar el
relajamiento de los principios de rigidez
y deliberación constitucional.
- Sostienen que el Parlamento extraordinariamente elegido
después de la disolución
del
Congreso debía completar
el
periodo quinquenal porque está explícitamente
mencionado en el último párrafo del artículo 136 de la Constitución y que
además ha sido interpretado por el Jurado Nacional de
Elecciones en el sentido de
que los congresistas electos para integrar el Congreso extraordinario como consecuencia de la
disolución parlamentaria supone retomar el periodo anual parlamentario dentro
de los plazos fijados
por el
artículo 49 del RCR.
- Sin embargo, indican que el Congreso aprobó la Resolución
Legislativa 001-2020-2021-CR, en cuyo artículo único incorporó la Tercera Disposición Transitoria
del RCR y se regularon tres legislaturas ordinarias. Agregan que ello es contrario al principio de rigidez constitucional, ya
que da a entender que una reforma constitucional puede aprobarse en una legislatura extraordinaria que sea convocada para tal fin.
- Alegan que dichos poderes del Estado debían observar que las legislaturas calcen
dentro del año y medio que faltaba para culminar el quinquenio congresal 2016-2021. Y en esa proyección, debía presupuestar el uso de su competencia en materia
de reformas constitucionales. Señalan que
una reforma como la
mencionada
sólo podría aprobarse en una legislatura
ordinaria dentro de un periodo quinquenal en que opera
un Congreso, bien se trate de seguir la regla de procedimiento ordinario de
reforma o la regla
de procedimiento extraordinario.
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- Refieren también
que la Resolución Legislativa impugnada
infringe el principio de razonabilidad que subyace en la disposición del último párrafo del artículo 200 de la norma fundamental, por
lo que merece ser analizada la justificación legal y constitucional de la potestad única y exclusiva del Congreso de la República para establecer, modificar o aumentar la
cantidad de sesiones ordinarias dentro de
un periodo anual.
- Por las razones expuestas supra, indican que el Parlamento tiene serias limitaciones para que en un período anual de sesiones (esencialmente
en aquel que corresponde al último año del período quinquenal parlamentario) pueda crear tres (3) legislaturas ordinarias con el propósito de poder emplear la
regla de procedimiento
extraordinario o especial que
prevé el artículo 206 de la Constitución, omitiendo el referéndum ratificatorio.
- Por otro lado, los demandantes también solicitan que se declare, por conexión o
consecuencia, la inconstitucionalidad de todas
y cada una de las leyes de
reforma constitucional aprobadas por
el
legislativo durante la
vigencia de la legislatura
creada
por
la modificatoria de la
Tercera
Disposición Transitoria
del RCR, impugnada en el presente proceso.
- Añaden, por último, que al ser aprobada cualquier reforma constitucional como las que
aparecen en la agenda del Pleno del Congreso programadas para los días 9, 10
y 11 de junio (Anexo 1-G obrante en la página 75 del archivo de la demanda), en la medida que la disposición impugnada es inconstitucional también lo será cualquiera de dichas reformas, puesto que se habría incumplido el procedimiento que establece
el artículo 206
de la Constitución.
Contestación de la demanda
El 7 de octubre de 2021, el apoderado
especial del
Congreso de la República contestó
las demandas de inconstitucionalidad de los Colegios de Abogados de Ayacucho,
el Santa y Lambayeque mediante escritos que resultan de un mismo tenor y que, en consecuencia,
serán
resumidos conjuntamente:
- Alega que la
Resolución Legislativa 021-2020-2021-CR constituye una norma con rango de ley que tiene una vigencia
temporal limitada. En tal sentido, señala que la norma
impugnada habría dejado de
pertenecer al ordenamiento jurídico, pues su
vigencia habría cesado.
- Agrega que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional,
la norma impugnada sólo podría ser objeto
de control en tres supuestos: i) Si continúa siendo
aplicada a
hechos, situaciones y relaciones jurídicas que ocurrieron durante su vigencia y que aún no han quedado agotadas; ii) Si, por estar referida
a materia penal o tributaria, su declaratoria de inconstitucionalidad habilita la reapertura de procesos en los que ha sido aplicada; y, iii) Si es aplicada a hechos, situaciones y
relaciones jurídicas posteriores
a la cesación de su vigencia.
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- Recalca
que
la
Resolución
Legislativa
021-2020-2021-CR no se enmarca
en ninguno de los supuestos mencionados, pues no continúa siendo aplicada a hechos,
situaciones
y relaciones jurídicas que
ocurrieron durante su vigencia y que aún no han
sido agotadas,
no versa sobre materia penal
o tributaria y no ha sido aplicada a hechos,
situaciones y relaciones jurídicas posteriores a la cesación de su
vigencia.
- Por consiguiente, sostiene que la Resolución Legislativa 021-2020-2021-CR no
puede ser objeto de control constitucional
y que
este Tribunal debe proceder
como
en los Expedientes 00003-2018-PI/TC y 00001-2017-PI/TC declarando improcedentes las
presentes
demandas por sustracción de la materia.
Amicus curiae
El 5 de agosto, este Tribunal admitió al Instituto
de Defensa Legal en calidad de amicus curiae.
Asimismo, el 2 de setiembre se emitió el auto admitiendo a los señores
abogados Domingo García Belaunde
y Gerardo Eto Cruz en calidad
de amicus curiae.
II. FUNDAMENTOS
§1. Delimitación de la controversia
1. Los demandantes cuestionan la constitucionalidad de la totalidad de la Resolución
Legislativa 021-2020-2021-CR, que modifica la Tercera
Disposición Transitoria
del
Reglamento del Congreso de la República (RCR).
La norma impugnada dispone
lo siguiente:
ARTÍCULO ÚNICO. MODIFICACIÓN DE LA TERCERA DISPOSICIÓN TRANSITORIA DEL
REGLAMENTO DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Modifícase la tercera disposición transitoria del Reglamento del Congreso
de la República, la que queda redactada de la
siguiente manera:
[…]
“DISPOSICIONES TRANSITORIAS
TERCERA. El
Congreso de la República elegido para completar
el Período Parlamentario 2016-2021 desarrollará sus funciones en
cuatro períodos ordinarios de sesiones o legislaturas:
a) El primero se inicia el 17 de marzo de 2020 y termina el 26 de junio de 2020.
b) El segundo se inicia el 6 de julio de 2020 y termina el 18 de diciembre de 2020. c)
El tercero se inicia el 1 de febrero de 2021 y termina el 12 de junio de 2021.
d) El cuarto se inicia el 13 de junio de 2021 y termina el 16
de
julio de 2021”.
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2. Los cuestionamientos a la constitucionalidad de la norma son los siguientes:
|
NORMA IMPUGNADA
|
DE MANERA INDIRECTA Y
POR LA FORMA
|
|
RESOLUCIÓN LEGISLATIVA
021-2020-2021-CR
|
• Contraviene el último y el penúltimo
párrafo del
artículo
78 del
RCR y,
en
ese
sentido, resulta
contrario al artículo 94 de la Constitución.
|
|
DE MANERA INDIRECTA Y
POR EL FONDO
|
|
• Infringe lo dispuesto
por los artículos 47, 48 y 49 del
RCR y, en tal sentido, los artículos 90 (segundo
párrafo), 134 (tercer párrafo), 135 (segundo párrafo),
136 (segundo párrafo) y 206 (primer párrafo) de la
Constitución.
|
|
DE MANERA DIRECTA Y POR EL FONDO
|
|
• El principio de razonabilidad que se desprende del
último párrafo del artículo 200 de la Constitución.
|
3. Los recurrentes solicitan también que se declare, por conexión, la
inconstitucionalidad total de las diversas leyes de reforma constitucional aprobadas
por el Congreso de la República durante la vigencia
de la inconstitucional legislatura
creada
por la disposición aludida. Al respecto, este Tribunal
Constitucional, en el
auto admisorio de la demanda,
indicó
que:
el régimen procesal de la inconstitucionalidad
de
normas conexas se encuentra previsto en el artículo 77 del CPCo como una potestad
propia del Tribunal Constitucional, la cual se podría ejercer luego de analizar
la constitucionalidad de la
norma cuestionada
y en
la que, de ser el caso, declarará también la
inconstitucionalidad de aquella otra norma legal o infralegal a la que se debe extender por conexión o consecuencia. No corresponde pues, en esta etapa de calificación de la demanda, pronunciarse por esta inconstitucionalidad por conexidad (fundamento 5).
4. El control
de constitucionalidad de la Resolución
Legislativa 021-2020-2021-CR requerirá analizar el contenido y alcances del principio de autonomía normativa del
Congreso de la República en el ámbito de la aprobación y modificación de
su Reglamento, de forma previa al examen sobre su
compatibilidad con la
Constitución.
§2. La autonomía normativa del Congreso de la República
5. La autonomía normativa del Congreso de la República se ejerce en el ámbito de la aprobación
y modificación de su propio Reglamento, instrumento jurídico esencial
para las actuaciones parlamentarias y, específicamente, en el ámbito de
su organización y
funcionamiento. La Constitución en su artículo 94
establece que:
El Congreso
elabora y aprueba su
Reglamento, que tiene fuerza de ley
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y, el artículo 3
del Reglamento del Congreso, dice
que:
El Congreso es soberano en sus funciones. Tiene autonomía normativa, económica, administrativa y política [énfasis añadido].
Asimismo, el artículo 4 del citado Reglamento regula la función legislativa que
desarrolla este
órgano constituido.
6. Dentro de su autonomía normativa y considerando lo dispuesto en el artículo 94 y
en
el inciso 4 del artículo 200 de la Constitución, el Reglamento del Congreso tiene:
a) Fuerza de ley;
b) Rango de ley;
y,
c) Naturaleza de
ley orgánica (Cfr. Sentencia 0006-2003-PI/TC, fundamento 1, Sentencia
0022-2004-PI/TC, fundamento 23; Sentencias 047-2004-PI/TC,
fundamentos 23 y 24).
7. Es por
ello que tiene capacidad:
para innovar in
suo
ordine y dentro de los límites de la Constitución el ordenamiento
jurídico, y, en segundo lugar, para resistir frente a modificaciones, suspensiones o derogaciones por parte de otras fuentes (Sentencia 0016-2013-PI/TC, fundamento 15).
8. Por ello, el Reglamento del Congreso es susceptible de ser controlado a través de
un proceso de inconstitucionalidad y, además, puede ser
considerado como parte integrante del bloque de constitucionalidad para evaluar la
forma en que
una ley
debe ser expedida (Sentencia 0003 -2008-PI/TC,
fundamento 12).
9. Al respecto, este Tribunal ha explicitado que el Reglamento del Congreso, prima
facie, posee una naturaleza equivalente a la de una ley orgánica (Sentencia 0022-2004-PI/TC, fundamento 23).
10. Esta conclusión se refuerza si consideramos que la reforma del Reglamento del
Congreso requiere el voto conforme de más de la mitad del número legal de sus miembros, considerando lo establecido en el
artículo 106 de
la Constitución, como
se establece también en el texto y
conclusiones del Informe 02-2007-2008- CCYR/P.JVQ-CR de la
Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de
la República1.
1 Congreso de la República (2007). Comisión de Constitución
y Reglamento.
Informe
02-2007-2008-
CCYR/P.JVQ-CR sobre
la naturaleza y votación requerida para la modificación del Reglamento del Con- greso, pp. 12-13.
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11. No obstante,
conforme se expuso
en la Sentencia 0013-2009-PI/TC
No todas las normas contenidas en el Reglamento del Congreso de la República o
todas aquellas que el legislador
considere
incorporar tienen o tendrían la naturaleza
de
Ley Orgánica, sino solo aquellas
(...) que regulan su estructura y funcionamiento
(...) (fundamento 18).
12. Así, el Reglamento del Congreso es una fuente primaria de derecho que solo se somete a la Constitución (Sentencias 0006-2003-PI/TC, fundamento 1; Sentencia 0047-2004-PI/TC,
fundamento 23).
13. De modo que la actuación de dicho Poder del Estado, en el ámbito de la aprobación
y modificación de su Reglamento, se rige por el principio de autonomía normativa,
dentro de lo dispuesto por la Constitución.
14. Según lo expuesto, el Congreso de la República se da, a sí mismo, su Reglamento
—no equiparable con leyes ordinarias ni con
reglamentos administrativos—, con
una finalidad específica, que es susceptible de
ser sometida a control de constitucionalidad, como es la regulación de sus propias actividades y su relación con otras instancias jurídicas e
institucionales (Sentencia 0016-2013-PI/TC,
fundamento 32).
15. Este Tribunal en la Sentencia 0006-2018-PI/TC, ha establecido que es consistente con la Constitución sostener que el Congreso de la República cuenta con autonomía
normativa para
los fines establecidos en el
artículo 1 de su Reglamento, como son:
• Precisar las funciones del Congreso y
de la Comisión Permanente;
• Definir la organización y
funcionamiento del Congreso;
• Establecer los derechos y deberes de los Congresistas; y
• Regular los procedimientos parlamentarios.
§3. Análisis de constitucionalidad formal
16. El proceso de inconstitucionalidad
supone un control abstracto de las normas con
rango de ley, tomando a la Constitución como parámetro de
evaluación. En ocasiones, dicho parámetro puede comprender a otras fuentes distintas de
la Constitución y, en concreto, a determinadas normas con rango de
ley, siempre que esa condición sea reclamada
directamente por una
disposición constitucional (Sentencia 0007-2002-PI/TC, fundamento 5).
Las normas integradas al parámetro actúan como normas interpuestas, y toda norma controlada que sea incompatible
con
ellas será declarada inconstitucional en un proceso por infracción indirecta a la Constitución. En consecuencia, corresponde al Tribunal
establecer qué normas forman parte del bloque de constitucionalidad aplicable al presente caso para
realizar el
análisis formal
de la resolución legislativa cuestionada.
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11
17. Para el presente caso, dicho parámetro está compuesto por el Reglamento del
Congreso de la República que regula el procedimiento de aprobación de
resoluciones legislativas y
el
funcionamiento del órgano. Como se ha indicado
previamente, la Constitución ha conferido al Congreso de la República la atribución de elaborar y aprobar su propio
Reglamento, lo que
implica
también la de modificarlo. Dicho Reglamento ha establecido las etapas, reglas y, también,
excepciones en el trámite de presentación y aprobación de las proposiciones de leyes y de
resoluciones legislativas (artículo 73). El
texto de dicho artículo al momento de la expedición
de la disposición impugnada establecía que:
Están exceptuados de este procedimiento los proyectos con trámite distinto, previsto
en el
presente Reglamento
o los que hubieran sido expresamente exonerados del
mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente no menos
de
tres quintos de los miembros del Congreso.
18. Sobre el
trámite
de
aprobación de las resoluciones
legislativas, el
legislador distingue, en el artículo 72 de su Reglamento, entre resoluciones legislativas (inciso
h) en general y aquellas relativas a la aprobación de normas reglamentarias internas del Congreso (inciso i). Por ello, la reforma
del Reglamento del Congreso se aprueba mediante
una resolución legislativa, pero este supuesto no se encuentra expresamente
exonerado de la doble votación.
19. No obstante, las resoluciones legislativas
que
modifican
el Reglamento del
Congreso pueden ser exoneradas
de dicho requisito, conforme
lo establece artículo
73 de dicho Reglamento, cuando:
a) Sea adoptada
por la Junta de Portavoces; y,
b) Cuente con una votación no inferior a tres quintos de los miembros del Congreso.
20. En este caso, de la revisión del expediente digital correspondiente a la resolución
legislativa impugnada2, se aprecia que el texto de la disposición sometida
a control fue aprobado en primera votación y que,
en
la misma sesión,
el 1 de junio de 2021,
por acuerdo del Pleno virtual, se realizó la exoneración de segunda votación. La primera votación obtuvo 75 votos a favor, 33 en
contra y 5 abstenciones3; mientras
2 Consulta realizada al
Expediente Virtual correspondiente a la
Resolución Legislativa 021-2020-2021- CR. Disponible en
el sitio web del Congreso de la
República,
https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDo- cEstProc/CLPro- Ley2016.nsf/e70a58c255248239052586cd0055cb8a/e86f2c0944ddc0600525866200838871?OpenDocu-
ment
3 Consulta realizada al
Expediente Virtual correspondiente a la
Resolución Legislativa 021-2020-2021- CR. Disponible en
el sitio web del Congreso de la
República, https://leyes.congreso.gob.pe/Documen-
tos/2016_2021/Asistencia_y_Votacion/Proyectos_de_Ley/AV0695420210601.pdf
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que la votación relativa a la exoneración obtuvo 74 votos a favor, 31 en contra y 6
abstenciones4.
21. Cabe destacar al respecto que, de conformidad con los
artículos 29, 52 y siguientes de su Reglamento, el Pleno del Congreso de la República está habilitado para tomar tales
decisiones con
el voto conforme exigido,
verificando el
cumplimiento del quórum
correspondiente.
22. Por tales consideraciones, este Tribunal aprecia que en el trámite de la aprobación de la norma impugnada no se ha incurrido en un vicio de inconstitucionalidad
formal, por lo que corresponde
desestimar la
demanda en el
presente extremo.
§4. Análisis de constitucionalidad sustantiva
La Resolución Legislativa 001-2020-2021-CR
23. El Reglamento del Congreso forma parte del bloque de constitucionalidad, siempre que resulte compatible con la
Constitución. La disposición impugnada
debe ser comprendida en el marco de la reforma al Reglamento del Congreso realizada por
la Resolución Legislativa 001-2020-2021-CR, publicada en el diario oficial El
Peruano el 18 de marzo de
2020. El artículo único
de dicha norma, cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada, en estricto,
en el presente
proceso,
dispuso lo siguiente:
Artículo Único.- Agrégase la Tercera Disposición Transitoria al Reglamento del
Congreso de la República, con el siguiente texto:
Disposiciones Transitorias:
[…]
TERCERA.-
El
Congreso de la República elegido para completar el Período Parlamentario 2016-2021 desarrollará sus funciones en tres períodos ordinarios de sesiones o legislaturas:
a) El primero se inicia el 17 de marzo de 2020 y termina el 26
de
junio de 2020.
b) El segundo se inicia el 6 de julio de 2020 y termina el 18 de diciembre de 2020.
c) El tercero se inicia el 1 de febrero de 2021 y termina el 16 de julio de 2021.
24. La citada Tercera Disposición Transitoria estableció tres legislaturas ordinarias, a
efectos de completar el período parlamentario 2016-2021 luego de la disolución del
Congreso del 30 de setiembre de 2019. Posteriormente, la norma impugnada dividió
el
tercer período ordinario, de modo tal que
resultaron dos legislaturas en vez de una, durante el mismo período de tiempo, iniciado el 1 de febrero de 2021 y concluido
el
16 de julio del mismo año,
pero repartidos de la
siguiente manera:
4 [1] Consulta realizada al Expediente Virtual correspondiente a la Resolución Legislativa 021-2020-2021-
CR.
Disponible en el sitio web del Congreso de la República, https://www2.congreso.gob.pe/sicr/tradocest- proc/Expvirt_2011.nsf/visbusqptramdoc1621/06954?opendocument
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• Tercera Legislatura Ordinaria: se inició el 1 de febrero de 2021 y terminó el 12
de junio de 2021.
• Cuarta Legislatura Ordinaria: se inició el 13 de junio de 2021 y termina el
16 de julio de 2021.
25. Dicha división se realizó cuando la tercera legislatura, predefinida por la norma
impugnada, estaba por culminar. En efecto, originalmente, esta iba a culminar el 16 de julio; pero, a partir del 4 de junio,
entró en vigor
la norma impugnada, que dispuso que dicha
legislatura culminaría el 12 de junio, según lo explicado previamente. El cuarto período ordinario de sesiones es, pues, resultado de
la división en dos legislaturas ordinarias del tercer período originalmente previsto en la Resolución Legislativa 001-2020-2021-CR.
26. Por ello, el examen de constitucionalidad que nos ocupa consistirá en determinar si el Congreso de la República podía, válidamente, realizar la
división de la tercera legislatura ordinaria original
en dos períodos ordinarios de
sesiones.
Las legislaturas en la
Constitución y en el Reglamento del Congreso
27. La Constitución deja que un período de sesiones o legislatura del Congreso de la República
puede ser ordinaria o extraordinaria. Al respecto, hace referencia a las legislaturas del Congreso de la República en
los siguientes artículos:
Artículo 95: Sobre la
irrenunciabilidad del mandato legislativo
(...)
Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso a los representantes
y que
implican suspensión de funciones
no pueden exceder de ciento veinte
días de legislatura.
Artículo 118: Corresponde al Presidente de la
República
(...)
6. Convocar al Congreso a legislatura extraordinaria; y firmar, en ese caso, el decreto de convocatoria.
7. Dirigir mensajes al Congreso en cualquier época y obligatoriamente, en forma personal y por escrito, al instalarse la
primera legislatura ordinaria anual.
Artículo 130: Exposición de la Política General de Gobierno. Cuestión de Confianza
(...)
Si el Congreso no está reunido, el Presidente de la República convoca a legislatura extraordinaria.
Artículo 206: Reforma constitucional
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
14
Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum
cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas
ordinarias sucesivas
con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas.
28. La Constitución distingue entre legislatura ordinaria y extraordinaria, pero no fija su cantidad
o duración. Esto lo realiza en
el Reglamento del Congreso.
En lo que aquí interesa, resulta indispensable considerar lo dispuesto en sus artículos 47, 48
y 49:
Período parlamentario
Artículo 47. El período parlamentario comprende
desde la instalación
de un nuevo
Congreso elegido por sufragio popular, hasta la instalación del elegido en el siguiente proceso electoral. El período parlamentario tiene una duración ordinaria de cinco
años; sin embargo, puede durar un tiempo menor tratándose de un nuevo Congreso
elegido como consecuencia de la disolución del anterior por el Presidente de la República, en los términos
que establece el segundo párrafo del artículo 136 de la Constitución Política.
Período anual de sesiones
Artículo 48. El período anual de sesiones comprende
desde el 27 de julio de un año
hasta el 26 de julio del siguiente año.
Períodos ordinarios de sesiones
Artículo 49. Dentro del período anual de sesiones, habrá dos períodos ordinarios
de sesiones o legislaturas:
a) El primero se inicia el 27 de julio y termina el 15 de diciembre. b) El segundo se inicia el 01 de marzo y termina el 15
de
junio.
En cualquiera de los dos casos el Presidente del Congreso puede ampliar la
convocatoria con agenda fija. También debe ser convocado si lo solicita por lo menos
el cincuenta por ciento más uno de los Congresistas.
29. El Reglamento del Congreso distingue, pues, entre: i) período parlamentario; ii) período anual de
sesiones; y, iii) períodos ordinarios de sesiones. Así, el período
anual de sesiones
del Congreso comprende dos períodos ordinarios de sesiones o
legislaturas (artículo 49 del Reglamento). El primero de dichos períodos, como ya
se ha indicado, comienza el 27 de
julio y concluye el 15 de
diciembre; el segundo comienza el 01 de marzo y
concluye
el 15 de junio. Tales
períodos de sesiones son denominados también
legislaturas (artículo 49 del Reglamento) o legislaturas ordinarias (artículo 36 del mismo).
30. Legislatura extraordinaria, en cambio, es el período de sesiones convocado fuera del límite de
la legislatura ordinaria —es decir, durante el receso parlamentario—,
de acuerdo a los supuestos previstos en la Constitución, según lo detallado
supra, y en
el artículo
50 del Reglamento
del
Congreso.
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
15
El desdoblamiento de una
legislatura ordinaria
31. Considerada en abstracto, la disposición impugnada no contraviene lo establecido en
el
artículo 47 del Reglamento del Congreso, respecto a la duración del período
parlamentario; o, lo indicado en su artículo 48, sobre
el
período anual de sesiones. Sin embargo, sí difiere de lo establecido en el artículo 49 de dicho Reglamento. En lo fundamental, dicha norma
indica que son dos las legislaturas ordinarias que
se desarrollan durante un período anual de sesiones del Congreso de
la República,
indicando,
además, la fecha de inicio y término de cada una.
32. Sin embargo, en la realidad pueden ocurrir situaciones excepcionales, que han sido
reguladas como tales en la Constitución y en el Reglamento del Congreso, como su
disolución y la consecuente elección de uno nuevo. Dicho contexto de
crisis, eventualmente, podría incidir
en
la cantidad y duración de
tales legislaturas ordinarias, en un concreto período
anual de sesiones.
33. Así, este Tribunal
Constitucional no pierde de vista que la norma impugnada tiene como antecedente una
disposición transitoria expedida en el contexto de
regular
el funcionamiento del Congreso de la República extraordinario, elegido para completar el período parlamentario 2016-2021.
34. A la luz de
lo establecido en
el
referido artículo 49 del Reglamento del Congreso y
de las disposiciones transitorias previstas en él, relacionadas con la materia que aquí
nos ocupa, cabe
diferenciar entre eventuales modificaciones al número de legislaturas ordinarias de
aquellas que se realicen en su duración. Estando a
lo expuesto, este
Tribunal no
advierte que la creación
de
una nueva legislatura ordinaria, la modificación de su duración, o incluso su eventual
división, contravengan per se la Constitución.
35. Evidentemente, ello difiere del escenario regular al establecido en el artículo 49 del Reglamento en mención. Sin embargo, dicha divergencia no es inconstitucional, a menos que, más allá de la flexibilidad y
excepcionalidad de las
circunstancias,
que pueden concurrir en los hechos, se aprecie una finalidad
en
el desdoblamiento que resulte reñida con la
Constitución.
36. La disposición impugnada ha incidido
tanto en la cantidad de legislaturas ordinarias como en su duración. Partiendo del presupuesto de
tres legislaturas, establecidas con anterioridad a la entrada en vigor
de dicha norma, esta ha desdoblado la tercera legislatura
en
dos. Dicho desdoblamiento se produjo cuando la
tercera legislatura
estaba por culminar, lo que ha conllevado no solo a una reducida duración de la cuarta legislatura, sino a la ausencia de
una pausa temporal
entre ambas.
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
16
37. En síntesis, este Tribunal advierte que en la expedición de la norma sometida a control
concurren las siguientes actuaciones
o hechos jurídicamente relevantes:
a) Se desdobló
o dividió la tercera legislatura en dos, cuando ésta ya estaba por culminar;
b) En consecuencia, la duración de la cuarta legislatura es sustancialmente
menor (poco más de un mes); y,
c) No existió ninguna pausa entre la tercera y
cuarta legislaturas.
38. No obstante, este
Tribunal aprecia que, para el
desarrollo
de
casi todas las actuaciones parlamentarias, sometidas al procedimiento legislativo, no
era necesario dividir la tercera legislatura. El Congreso pudo haber continuado
ejerciendo sus funciones legislativas durante
la tercera legislatura
ordinaria, previamente establecida, sin ningún contratiempo. Lo único
que no hubiese podido hacer, era aprobar reformas parciales de la Constitución que prescindan del referéndum y cuya segunda votación estuviese
pendiente.
39. La reforma de la Constitución es el único procedimiento legislativo, según la propia Constitución y el Reglamento del
Congreso,
que requiere de dos legislaturas ordinarias sucesivas
para su aprobación. El afán de
cumplir con una
segunda votación favorable en una legislatura
ordinaria sucesiva, a fin de prescindir de la realización de un referéndum para llevar a cabo la reforma constitucional, es la
única finalidad subyacente en la decisión de
aprobar la resolución
legislativa objeto de control por cuanto, como ya se señalara,
ninguna otra norma requería de
tal desdoblamiento.
40. Por consiguiente, este
Tribunal Constitucional concluye
que el problema
constitucionalmente relevante en la presente causa
no radica tanto en la
modificación introducida, si se la evalúa
en
abstracto, sino en su uso indebido, orientado a trastocar el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitución, de cara a la realización de actuaciones parlamentarias especialmente importantes para el ordenamiento jurídico, como es el caso de la reforma constitucional
(evitando así, la consulta popular).
41. Cabe añadir que durante la cuarta legislatura ordinaria establecida por la norma
impugnada se llevó a cabo la
segunda votación de leyes de reforma constitucional y
en virtud de ello se aprobaron sendas reformas parciales de
la Constitución prescindiendo del
referéndum.
42. Para efectos del análisis que impone la presente causa, es necesario poner especial énfasis en el significado de la rigidez constitucional, que
no es otro que aquel
referido a la previsión de un procedimiento de reforma constitucional
más complejo y exigente que el establecido para
la modificación de las leyes ordinarias. De
ahí que a los textos constitucionales que contienen una
cláusula especial de
reforma suelan considerárseles como constituciones rígidas, en tanto que aquellos que no contemplan un mecanismo agravado para su modificación,
son considerados como
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
17
constituciones flexibles. Las Constituciones podrán tener distinto grado de rigidez
o de flexibilidad, debiendo tomarse en
cuenta factores como:
a) El consentimiento necesario de las instituciones políticas para materializar la reforma constitucional:
El modelo norteamericano, por ejemplo, exige para
la reforma constitucional la aprobación del Congreso y el voto de los
legisladores de tres cuartas
partes de los estados.
b) Mayorías parlamentarias:
Algunos
textos constituciones
solo
exigen
una votación mayoritaria para la aprobación de su reforma como sucedía, por
ejemplo, con las constituciones peruanas de 1933 y
1979; y, otras, como la actual Constitución de 1993,
exigen una votación calificada
del Parlamento.
c) Participación del pueblo: La que se
materializa por medio de un referéndum
(participación directa) o a través de elecciones para una asamblea que deberá ratificar
la
reforma (participación indirecta).
43. En la adopción
de
un
mecanismo
reforzado
para
llevar a cabo las reformas
constitucionales subyace el reconocimiento del principio de supremacía
constitucional como
orientador del sistema jurídico y como sustento de su carácter
normativo. En el artículo 206, la
Constitución establece que toda
reforma al texto
fundamental puede llevarse a
cabo por alguno de
los siguientes
mecanismos:
a) Que el proyecto de ley de reforma constitucional
sea aprobado por la mayoría absoluta del número legal de
miembros del Congreso de
la República
(66 votos, cuando menos) y, posteriormente, sea sometido
a un referéndum; o,
b) Que el proyecto de
ley de
reforma constitucional sea
aprobado
en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una
votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de miembros del Congreso de
la República
(87 votos).
44. La Constitución garantiza la estabilidad del sistema constitucional
apelando no solo
a la
justicia constitucional (Título V de la Constitución) sino institucionalizando en el citado artículo 206 la
rigidez constitucional.
Esta opera como un mecanismo contra
mayoritario, al imponer límites a la decisión parlamentaria con base en los
derechos fundamentales y
los principios desarrollados
por la Constitución.
45. La Constitución descarta
la
obligatoriedad
de la participación
popular en
la
adopción de la decisión de reforma constitucional, pero exigiendo que el legislador respete un período de
tiempo antes de que emita su segunda votación a fin de materializar el cambio constitucional. Dicha decisión constituyente se explica en el objeto
de garantizar que el debate parlamentario
se
desarrolle sin apresuramientos, dentro de un tiempo razonable que contribuya a la necesaria reflexión y a un mejor
estudio sobre la propuesta de
modificación constitucional, incluso por parte de la ciudadanía.
46. Esta necesidad de tiempo razonable entre las votaciones
exigidas para la reforma
constitucional es impuesta por las circunstancias y no puede ser determinado en
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
18
abstracto y a priori. Si bien el Congreso tiene competencia para ejercer
el
poder de reforma, incluso omitiendo
el referéndum, esta condición, por sí misma, no lo dota de legitimidad para promover y materializar un cambio constitucional,
desnaturalizando artificialmente
el procedimiento previsto.
47. Por ello, este Tribunal
concluye que el desdoblamiento de la tercera legislatura no
constituye un mecanismo legítimo para
el
cumplimiento de los requisitos
establecidos en la
Constitución para su reforma parcial, cuando no se somete el proyecto
de ley de reforma a un referéndum.
48. La división de la tercera legislatura que establece la Resolución
impugnada en el presente caso fue utilizada para
aprobar reformas constitucionales cumpliendo, en apariencia, con el requisito previsto en el artículo 206 de
la Constitución, de
la votación favorable en dos legislaturas. Si bien el
Congreso tiene la atribución de
modificar su reglamento, en forma exclusiva y discrecional, solo lo puede hacer dentro de los límites que derivan de la Constitución; en tal sentido, la reforma de la
Constitución no pude desconocer
los requisitos por ella, como ha ocurrido en el presente caso.
49. Por tales consideraciones, corresponde
declarar fundada la demanda en el
presente extremo y precisar los alcances de lo aquí dispuesto en relación a las actuaciones
parlamentarias realizadas durante la denominada cuarta
legislatura establecida
por la norma impugnada en
la
presente causa.
§5. Efectos de la presente sentencia
50. Así, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 202, inciso 1 y 204 de la
Constitución, en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal, en los artículos 77, 80, 81 y 82 del nuevo Código Procesal Constitucional, este Tribunal considera que
la declaratoria de inconstitucionalidad debe
alcanzar también
a las reformas a
la Constitución cuya
segunda votación se
haya realizado durante la cuarta legislatura
establecida a partir del desdoblamiento que introdujo la Resolución
Legislativa
021-2020-2021-CR.
51. Estas reformas de la Constitución no se habrían podido
materializar, de no ser porque la norma sometida a control estableció una
cuarta
legislatura. Durante esta cuarta legislatura se
llevó a cabo la segunda votación de cada una de las mismas. Así, corresponde
declarar la inconstitucionalidad de las siguientes leyes de reforma constitucional:
a) Ley 31280, Ley de reforma constitucional que modifica los artículos 99 y 191
de la Constitución Política del Perú, con la finalidad de instaurar el juicio
de residencia para el Presidente de la República y Gobernador regional; publicada en el diario
oficial
El Peruano el 16 de
julio de 2021.
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
19
b) Ley 31304, Ley de reforma constitucional que refuerza la protección del
patrimonio cultural de la Nación; publicada en el diario oficial El
Peruano el
23 de julio de 2021.
c) Ley 31305, Ley de reforma constitucional que facilita al Contralor General
solicitar el levantamiento del secreto bancario y de
la reserva tributaria y bursátil en el marco del control gubernamental; publicada en el diario oficial El Peruano el
23 de julio de 2021.
52. Al declararse su inconstitucionalidad, carecen de efecto los actos posteriores a la configuración del vicio, esto es, la
aprobación, en segunda
votación, de los proyectos de ley de reforma constitucional aludidos. Ello afecta a
los siguientes actos:
a) Su publicación en el
diario oficial El Peruano. b) Su promulgación
c) El envío de la autógrafa al
Presidente
de la República; y
d) La segunda votación del proyecto de ley de reforma.
53. Asimismo, este Tribunal
estima
conveniente
precisar
que
la
declaración de inconstitucionalidad no alcanza a la primera votación realizada
en
el trámite de los correspondientes proyectos de
ley de reforma constitucional. De
hecho, la primera
votación no ha sido impugnada ni objeto de control en esta
causa; por ello, corresponde
al
legislador determinar
si culmina o no
el procedimiento de
aprobación de las reformas constitucionales, llevando a
cabo el referéndum o la
segunda votación, de acuerdo a lo establecido en el artículo 206 de la Constitución.
Así, le corresponde al actual Congreso decidir si retoma o no el debate de
los proyectos de ley de reforma constitucional y si prosigue
o no con su procedimiento
de aprobación.
54. Cabe precisar, por último, que la declaratoria de inconstitucionalidad establecida en la presente sentencia
no afecta las demás actuaciones parlamentarias o
legislativas realizadas durante la
cuarta legislatura y tampoco alcanza a
los efectos jurídicos que se hubiesen desplegado en aplicación de
las leyes de reforma constitucional antes mencionadas, por cuanto lo decidido en autos rige desde el día
siguiente de su publicación en
el diario oficial El Peruano y carece
de efectos
retroactivos, conforme
a lo
dispuesto en el artículo 204 de la Constitución y el artículo
80 del nuevo Código Procesal Constitucional.
III. FALLO
Por estos fundamentos,
el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución Política
del Perú,
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
20
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda interpuesta por los Colegios
de Abogados de Ayacucho, el Santa y
Lambayeque y,
en consecuencia,
declarar
inconstitucional la Resolución Legislativa
021-2020-2021-CR.
2. Declarar la inconstitucionalidad por consecuencia de las
leyes de
reforma constitucional 31280, 31304
y 31305, en los términos
desarrollados supra, de acuerdo con el
artículo 77
del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
PONENTE SARDÓN DE TABOADA
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
21
FUNDAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ
Si bien concuerdo con la decisión de mayoría, no obstante, considero conveniente realizar
las siguientes precisiones.
Los demandantes
cuestionan la constitucionalidad de la totalidad
de
la Resolución Legislativa 021-2020-2021-CR, que modifica la
Tercera Disposición Transitoria del
Reglamento del Congreso de la República. En cuanto al fondo se alega que
la norma sometida a control infringe los
principios de
deliberación y rigidez constitucional que subyacen tras una interpretación sistemática de lo dispuesto en los artículos 90, 134, 135,
136 y 206 de la Constitución.
Tal como se desprende de
los considerandos de la sentencia de
mayoría, la cuestionada Tercera Disposición Transitoria estableció legislaturas ordinarias a efectos de completar
el
período parlamentario 2016-2021, luego de la
disolución del Congreso del 30 de setiembre
de 2019. La norma impugnada dividió o desdobló adrede el tercer período ordinario, pero únicamente con el afán de
cumplir “en las formas”
con
el procedimiento
especial de reforma de la Constitución, esto es, aparentar cumplir con una segunda votación favorable en una
supuesta legislatura ordinaria sucesiva y prescindir así de la realización de un referéndum para llevar a cabo sendas reformas
constitucionales.
Los actos parlamentarios de esta
naturaleza, en esencia, han trastocado el principio de
rigidez constitucional, principio que subyace y sostiene el Estado Constitucional de
Derecho y que
funciona como garantía política contra
el
poder desmedido que pudiera
cometer las mayorías frente a los derechos humanos. El procedimiento especial de reforma de la Constitución
impuesto
por dicho criterio
de una Constitución rígida pretende que las reglas de juego
básicas del Estado contenida
en la norma fundamental y
que se dirigen coordinadamente a
limitar el poder político y asegurar el respeto de los derechos fundamentales no sea fácilmente
cambiadas por la matemática
de las mayorías de turno, sino que sea modificada mediante un proceso que asegure máxima deliberación
y máximo consenso de mayorías
con minorías.
En la STC Exp. 00007-2012-PI/TC, este Tribunal Constitucional ha
tenido oportunidad de resaltar que “[…] el constitucionalismo postula la tesis de que existen límites
materiales a toda decisión democrática. Tales límites se
encuentran representados,
por antonomasia, por los
derechos fundamentales, y gozan, cuando menos, de
dos mecanismos “contramayoritarios” (por llamarlos de alguna
manera) que
permiten garantizarlos: uno es la rigidez
constitucional y el otro es la jurisdicción constitucional como
suprema intérprete de la Constitución”.
El desdoblamiento de la tercera legislatura
introducido por la disposición transitoria
cuestionada
precisamente ha
pretendido esquivar esta rigidez de nuestra Constitución
estipulada en el artículo 206 e introducir cambios constitucionales sin el debido consenso
y sin
respetar la deliberación pública profunda que dichos cambios deben merecer. La Constitución fue modificada sin respetar los límites impuestos por el poder constituyente
que expresamente estableció.
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
22
De ahí que la inconstitucionalidad
declarada
por la sentencia
de
mayoría tenga un efecto solo
respecto de la validez
de las leyes de
reforma constitucional aprobadas en esta supuesta
“cuarta”
legislatura
y no
respecto de las leyes ordinarias que
pudieron
haberse
también aprobadas, en la
medida que a diferencia de
éstas últimas todas las leyes de reforma constitucional debieron ser ratificadas en una
subsiguiente legislatura ordinaria sucesiva “auténtica”; y no mediante esta legislatura ordinaria
creada intencionalmente para salvar en apariencia los candados formales del artículo 206 de la Norma
Fundamental.
Dicho esto, suscribo la sentencia de
mayoría.
S.
LEDESMA NARVÁEZ
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
23
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO FERRERO COSTA
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas magistrados, emito el presente
fundamento de voto a fin de
apartarme del fundamento 52 de
la presente sentencia,
ya que lo allí indicado no guarda correspondencia con el carácter no retroactivo de ésta, pues
la declaración de inconstitucionalidad tendrá efectos a
partir del día siguiente de la publicación del presente
fallo y carece de efectos retroactivos, como prescribe el artículo
204 de la Constitución y
la propia sentencia
reconoce en su fundamento 54.
S.
FERRERO COSTA
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
24
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ERNESTO BLUME FORTINI
Considero necesario precisar que la inconstitucionalidad de la Resolución Legislativa 021-2020-2021-CR, declarada en el primer resolutivo de la
sentencia dictada en el presente proceso, se
encuentra
única y exclusivamente referida a
la habilitación de
reformas constitucionales y no afecta las otras leyes y demás actos que se aprobaron
en virtud de su entrada en vigor.
En tal sentido, considero que
hubiera sido preferible agregar
a la parte final de dicho
punto resolutivo “en cuanto habilita reformas constitucionales”, por lo que el texto completo del
mismo debió ser:
“1. Declarar FUNDADA la
demanda interpuesta por los Colegios
de Abogados de Ayacucho, el Santa y
Lambayeque y, en consecuencia,
declarar inconstitucional la Resolución
Legislativa 021-2020-2021-
CR, en cuanto habilita reformas constitucionales.
No niego que de los fundamentos de
la sentencia en mención se desprende tal alcance,
como es de verse específicamente de sus fundamentos 53 y 54, pero nada costaba
completar aquello, como lo planteé en la reconsideración que interpuse, que, lamentablemente, fue desestimada por mis colegas Magistrados, bajo el argumento que bastaba con lo mencionado en tales
fundamentos.
Por ello, enfatizo que, conforme se ha
desarrollado en la
sentencia de autos, la
inconstitucionalidad de la Resolución
Legislativa 021-2020-2021-CR se circunscribe únicamente a su utilización para ratificar reformas constitucionales, que debieron darse a
través del trámite regular en el contexto de un
periodo eleccionario Congresal ordinario
de cinco años, lo cual es armónico con el
principio de rigidez constitucional que informa el artículo 206 de la Constitución Política de
1993, como se desprende del diario de debates del Congreso Constituyente Democrático y, especialmente, de
su Comisión de Constitución, que ha previsto un procedimiento especial y excepcional para proceder a la
reforma.
La decisión reformadora vía dos legislaturas ordinarias sucesivas solo opera después de
un amplio debate político sobre la pertinencia de la modificación y el aseguramiento de
un espacio temporal de
reflexión suficiente; máxime tratándose
de un Congreso unicameral.
En tal dirección,
considero importante resaltar lo que
este Tribunal Constitucional ya
ha señalado con anterioridad, en
el
sentido que“… cualquier modificación constitucional,
con
independencia de cuál sea su contenido, su orientación o su especificidad, supone necesariamente una alteración del equilibrio anteriormente vigente y, de un modo especial, de aquel que regula la tensión permanente entre las tres partes principales de
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
25
toda Constitución:
el
estatuto de las libertades,
el estatuto del poder y el estatuto del control.5
Entonces, agrega el mismo Tribunal, a fin de no generar
un desbalance de poder
se ha establecido que “La existencia de
un poder constituyente derivado implica la
competencia del Congreso para reformar preceptos no esenciales de la
Constitución, conforme a lo previsto en su
mismo texto”.6
En consecuencia, aun cuando las reformas a la Constitución se encuentren permitidas por
su artículo 206, el Congreso de
la República se encuentra
autolimitado por los márgenes
que tal artículo ha establecido, razón por la cual, la figura
de la reforma constitucional debe utilizarse
de manera excepcionalísima y, en el caso de llevarse a cabo, esta debe cumplir con
rigurosidad todas las exigencias establecidas
en el
Texto Constitucional.
S.
BLUME FORTINI
5 Cfr. sentencia emitida en
el expediente 00050-2004-PI/TC, fundamento 16.
6 Cfr. sentencia emitida en
el expediente 00050-2004-PI/TC, fundamento 18.
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
26
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
Coincido con el sentido
de lo resuelto por mis colegas en dos aspectos importantes. El primero,
en
el de declarar fundada la demanda e inconstitucional la
Resolución Legislativa
021-2020-2021-CR; y luego, por conexidad, declarar la inconstitucionalidad de las leyes de reforma constitucional 31280, 31304 y 31305. Sin embargo, me permito
formular algunas apreciaciones en relación a
los fundamentos que determinan la citada inconstitucionalidad y respecto de lo referido
por el ponente, para quien a que los efectos
de la presente sentencia no afectan las demás actuaciones parlamentarias o legislativas
realizadas durante la
denominada
“cuarta” legislatura:
Razones por las cuales la Resolución Legislativa 021-2020-2021-CR es inconstitucional
1. En definitiva, la denominada “cuarta” legislatura expresada en la Resolución
Legislativa 021-2020-2021-CR es
inconstitucional, aunque según
mi apreciación por distintas razones que las
esgrimidas por el ponente, las
cuales ahora paso a
explicar. En primer lugar, se
parte
de una premisa errada cuando se
intenta determinar si el Congreso de la República puede, válidamente, realizar la división o “desdoblamiento” de la tercera legislatura
ordinaria en dos periodos ordinarios de sesiones, pues se manifiesta que la normativa
impugnada, en abstracto, no
contraviene la Constitución, sino que luego se torna en inconstitucional debido a
la finalidad que persigue dicho acto de “desdoblamiento” y se
menciona que aquello se produce cuando su objeto
se encuentra reñido con la Constitución. Ello pues, resulta incongruente, ya
que,
precisamente, los procesos de control de constitucionalidad
buscan efectuar un
control
abstracto de las normas
sujetas
a la Constitución.
2. Luego de esta distinción, que no comparte, el ponente concluye que, en abstracto, la disposición impugnada por sí misma no contraviene la Constitución ni los
artículos 47 y 48 del Reglamento del Congreso referidos, en el primer caso, al periodo parlamentario que comprende desde la instalación de un nuevo Congreso
hasta la instalación
del
elegido
en el
siguiente proceso electoral
y, en el
segundo, al periodo anual de sesiones que comprende desde
el
27 de julio de un año hasta
el
26 de julio del siguiente año, pero sí existe una “divergencia” con el artículo 49 de dicho Reglamento, en la medida en que ésta taxativamente establece que
son dos las legislaturas ordinarias las que se desarrollan dentro de un periodo anual de sesiones del Congreso de la República con indicación expresa de la fecha de inicio
y término de cada una (el primero se inicia el 27 de julio y termina el
15 de diciembre y el segundo se
inicia
el
01 de marzo y termina el 15 de
junio); sin embargo, parece no reconocer que mediante
la Resolución Legislativa cuestionada se ha
establecido tres legislaturas dentro de un
mismo periodo anual
de sesiones o, lo que es lo mismo, se ha establecido que el segundo de ellos se
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
27
inicia el 1 de febrero y
concluye el 12 de junio de 2021 y el tercero se inicia el 13
de junio y concluye el
16 de julio de 2021.
3. Parecería manifestarse
en el
voto
de
alguno de mis colegas que dicha “divergencia” no significa que la
normativa impugnada
sea
inconstitucional. Sin embargo, no se hace mención o desarrolla porqué
bajo los parámetros
constitucionales, o los de sus leyes de
desarrollo (como es el Reglamento del
Congreso), la actuación de este
Poder del Estado, al crear
una cuarta legislatura, no se
extralimita de
lo
que corresponde dentro de lo constitucionalmente
permitido. Más bien se acepta la irregular creación de una cuarta legislatura o dos
en
el periodo de una ordinaria como una “excepcionalidad” o con visos de
“flexibilidad” para
sustentar
su compatibilidad con la Constitución y el Reglamento del
Congreso.
4. Luego, manifiestan que, siendo constitucional para ellos la normativa impugnada, únicamente es posible
que se torne en inconstitucional cuando la finalidad, objeto o
fin de la creación de la “cuarta legislatura” o del “desdoblamiento” resulte reñida
con
la Constitución, pero no señalan en qué casos o supuestos se produciría
dicha situación. Responder a esta interrogante y adecuar
la normativa impugnada a
alguna de ellas,
significa realizar un control
concreto de la situación.
5. Y es que más allá de aquellos sustentos, creo que el presente asunto incide sobre todo
en dos cuestiones que merecen mayor atención: (i) los límites a la discrecionalidad parlamentaria para regular su
estructura y funcionamiento a través de su Reglamento; y, (ii) sobre los déficit de deliberación en la tramitación legislativa.
6. Con lo dicho, se entiende que, si el Congreso se extralimita de las competencias asignadas por la Constitución, y si se verifica la existencia de
déficit de deliberación en los procesos de producción normativa, entonces estaríamos frente a
una situación abiertamente inconstitucional.
(i) Los límites a la discrecionalidad parlamentaria para regular su estructura y
funcionamiento a través de su Reglamento
7. En relación a lo primero,
no es posible
y tampoco constitucional
que, en el
marco de un Estado Constitucional, se entienda que el Congreso de la República
contenga competencias ilimitadas en torno a todas sus actuaciones. Eso incluye la modificación
de su Reglamento y por ello, que pueda crear
las legislaturas “ordinarias” de manera ilimitada dentro de un periodo anual de sesiones, así como
extender o reducir ilimitadamente la cantidad de días dentro
de una misma legislatura ordinaria.
8. A nuestro modo de ver, la normativa impugnada se encuentra, desde un inicio, fuera de lo constitucionalmente permitido. En efecto, es la misma Constitución la que
permite únicamente la existencia de dos tipos de legislaturas: ordinaria y
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
28
extraordinaria. Ello en la medida
en que en diversas disposiciones constitucionales se
hace referencia a ambas como
sigue:
Artículo 95: Sobre la
irrenunciabilidad del mandato legislativo
(...)
Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso a los representantes y que implican
suspensión de funciones
no pueden exceder de ciento veinte
días de legislatura.
Artículo 118: Corresponde al Presidente de la
República
(...)
6. Convocar al Congreso a legislatura extraordinaria;
y firmar, en ese caso, el decreto de convocatoria.
7. Dirigir mensajes al Congreso en cualquier época y obligatoriamente,
en
forma personal y por escrito, al instalarse la
primera legislatura ordinaria anual.
Artículo 130: Exposición de la Política General de Gobierno. Cuestión de Confianza
(...)
Si el Congreso
no
está reunido, el Presidente de la República convoca a legislatura
extraordinaria.
Artículo 206: Reforma constitucional
Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta
del
número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas
ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas.
9. Es más, ni la propia
Constitución ni el Reglamento del Congreso hacen referencia
alguna a legislaturas excepcionales, o que
se pueda desprenderse
de ellas, la “flexibilidad” ilimitada en cuanto a la modificación, creación o actuación respecto de la cantidad de las legislaturas dentro de un periodo anual de sesiones o la
duración de éstas. Aunque
también es cierto que habría
que diferenciar,
precisamente, la naturaleza de
ambas figuras, esto es, entre la cantidad de
legislaturas ordinarias dentro de un periodo anual y la duración de cada una de las legislaturas ordinarias.
10. Justo es que, precisamente, dentro de los últimos dos periodos
anuales de sesiones,
se instaló una nueva conformación del Congreso debido a una situación excepcional, cuya
figura sí se encuentra dentro de los márgenes constitucionales
como es la disolución del
Congreso y la subsecuente convocatoria a elecciones a
un nuevo Congreso (artículo 134 de la Constitución). Todo esto dentro del mismo
periodo parlamentario 2016-2021. No obstante ello, el que el nuevo Congreso
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
29
haya tenido únicamente un año y medio de tiempo para ejercer sus labores
legislativas y completar el periodo parlamentario, no justifica en modo alguno que aquel pueda desdoblar una legislatura en dos, en
tres, en cuatro, etc. y crear una
cuarta
legislatura dentro de dicho
periodo o crear una
legislatura “excepcional”,
recortando así el tiempo en cuanto a cantidad y la profundidad de las deliberaciones en cuanto a calidad para
aprobar algunas leyes de reforma constitucional y otras leyes cuya trascendencia e impacto exigen mayor análisis y
discusión en el seno del órgano político por excelencia.
11. Es más, al inicio de las labores congresales del nuevo Congreso dentro del periodo 2016-2021, se expidió
la Resolución
Legislativa 001-2020-2021-CR, publicada
en el
diario oficial El Peruano el 18 de marzo de
2020. El artículo único
de dicha norma, cuya constitucionalidad
no ha
sido cuestionada
en
el presente proceso, dispuso lo siguiente:
Artículo Único.- Agrégase la Tercera Disposición Transitoria al Reglamento del Congreso
de la República, con el siguiente texto:
Disposiciones Transitorias:
[…]
TERCERA.-
El
Congreso de la República elegido para completar el Período Parlamentario 2016-2021 desarrollará sus funciones en tres períodos ordinarios de sesiones o legislaturas:
a) El primero se inicia el 17 de marzo de 2020 y termina el 26
de
junio de 2020.
b) El segundo se inicia el 6 de julio de 2020 y termina el 18 de diciembre de 2020.
c) El tercero se inicia el 1 de febrero de 2021 y termina el 16 de julio de 2021.
12. Con lo cual, eran tres las legislaturas ordinarias las dispuestas para completar el periodo
parlamentario 2016-2021, bajo
los parámetros constitucionales y del
mismo Reglamento del Congreso de la República, en particular, de su artículo 49.
13. Ahora bien,
reitero que
se
trata, por decir lo
menos, de una legislatura
“excepcional” proscrita por la Constitución y no de una legislatura ordinaria, pues no cumple con las características y
exigencias constitucionales y
si bien es cierto
que el Congreso de la República mantiene
autonomía para aprobar y modificar su reglamento, hecho que se encuentra consagrado en el artículo 94 de la Constitución y en su reglamento; no obstante, dicha competencia respecto de la autonomía y discrecionalidad que se le otorga para regularse a sí mismo en cuanto
a su organización y estructura, no es una
ilimitada, sino que debe atender a los parámetros fijados
por la Constitución y
su reglamento.
14. En tal sentido, no es
posible
afirmar
que
constitucionalmente
se
encuentre
permitido el desdoblamiento de una legislatura en dos dentro de un mismo periodo ordinario.
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
30
(ii)
Sobre los déficit de deliberación en la
tramitación legislativa
15. En el escenario antes expuesto, merece destacarse que no es cosa mínima que se haya establecido la existencia de dos legislaturas ordinarias dentro de un periodo anual de
sesiones como tampoco que la duración de cada
uno de ellas sea, por
lo menos, de algunos meses (entre tres a aproximadamente cinco meses) y que
se haya fijado un periodo
de receso parlamentario entre legislatura y legislatura.
16. En efecto, la duración de cada una de las legislaturas ordinarias obedece al sentido
democrático y de
deliberación que constituye la esencia fundamental y pieza angular en la actuación de quienes ejercen la representación popular al interior de un Estado Constitucional como lo es el Legislador democrático, sin apresuramientos o agilización en la elaboración y producción de las normas, salvo quizás cuando nos encontremos frente a
situaciones de emergencia y grave crisis que requieran de una atención urgente y extraordinaria,
tal como ha sido previsto
en
el artículo 118.19 de la Constitución en relación a la a la potestad del Ejecutivo para
la dación de decretos de urgencia en materia económica y financiera, que,
por cierto, no tiene mayor vinculación con la situación que
ahora venimos analizando..
17. Y es que nuestro diseño institucional de Congreso unicameral –sin la participación
de dos cámaras– hace que exista una
mayor exigencia
en
la deliberación política, pues a diferencia de un diseño bicameral, esta al tener dos cámaras en las que
los proyectos de leyes son discutidos, determina
que
las deliberaciones se realicen
con
mayor profundidad, asegurando, en mayor
medida, la calidad de
las leyes y evitando
así, perjuicios a la sociedad
y al país.
18. Siempre he destacado la necesidad de una labor
de mayor deliberación en las instituciones del Estado, sean estos órganos políticos o jurisdiccionales, pero sobre todo por parte del Congreso de
la República para
aprobar normas
trascendentales para el país o, dicho con otros términos, agotar
todos los espacios
de discusión posible, no únicamente entre los miembros
de este Poder constituido,
sino en una dinámica
más dialógica, a fin de recibir y comunicar todos los aportes
posibles para una mejor producción de normas.
19. Es más, en
un anterior fundamento de voto, orienté mi posición en torno
a que la exoneración de
los trámites, o del íter
legislativo habitual que debía seguir la aprobación de textos
normativos, alude en realidad a déficits de deliberación y reflexión, más aun si partimos de un sistema de
Congreso unicameral como el vigente en el caso peruano, no deberían ser considerados tan solo como vicios "de forma" o, dicho con otras palabras, como un mero
incumplimiento de previsiones procedimentales o del tramitaciones formales
[STC 00006-2018-AI/TC].
20. Por el contrario, estos déficits constituyen graves infracciones que lesionan el principio democrático consagrado en la Constitución, lo cual va bastante
más allá de muy respetables alegaciones
formales. Es por ello,
y no solo por cuestiones
de
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
31
tramitación, que
la contravención de tales parámetros debe tener como directa
consecuencia que una norma con rango legal haya sido emitida incurriendo en los
referidos déficits, deba ser
considerada corno inconstitucional.
21. De otro lado, el principio democrático, por cierto, se encuentra expresamente
reconocido en los artículos 3 y 43 de la Constitución. Entre sus contenidos o subprincipios se encuentran, entre otros, el principio mayoritario (o de respeto a
la decisión o al gobierno de las mayorías); el principio pluralista (que
se alude,
entre otras posibilidades, a la representación proporcional, a la
desconcentración
del
poder o a la prohibición de regímenes de
partido único, etc.); el principio de respeto a
las minorías (o de “respeto a
los derechos de
las minorías”, el cual
representa un límite de innegable relevancia para el principio mayoritario y es lo que suele llamarse como “democracia sustantiva”); el principio de
alternancia (referido al aseguramiento de elecciones periódicas o
de régimen competitivo
de elecciones, por ejemplo); y el principio deliberativo (que implica que la democracia va más allá
del
“momento del voto”, sino que es una “cultura”
o “forma de vida”, lo cual involucra la discusión abierta e inclusiva de los asuntos
públicos, la necesidad de ofrecer razones y espacios de deliberación o reflexión para la toma de decisiones, la existencia de mecanismos de fiscalización
y control del poder, etc.).
22. Volviendo entonces al sustento y alcances de los vicios
deliberativos que aquí
estoy reseñando, conviene anotar que estos se relacionan directamente con, valga
la redundancia,
el componente
deliberativo
del principio democrático.
Tales vicios, entonces, solo podrían ser considerados como meramente
"formales" desde concepciones ritualistas o mayoritaristas de democracia, conforme a
las cuales la democracia equivale a la imposición de la voluntad política de
las mayorías, tal
vez
siguiendo las formalidades previstas al respecto, pero sin necesidad
de ofrecer razones
o de argumentar,
ni de generar
espacios de discusión o de intercambio de
ideas, ni de contar con mecanismos de reflexión o de revisión de lo
que se decide (en este sentido, se
tratarían de concepciones que solo atienden al “principio de mayoría”).
23. Efectivamente, y para las concepciones mayoritaristas de democracia, únicamente
bastaría con tener los votos suficientes para tomar una decisión. Sin embargo, y
por el contrario, en el marco del Estado
Constitucional contemporáneo, hoy la legitimidad de las decisiones públicas se
entiende basada en las razones que se ofrecen a favor de
estas y no en la sola imposición del poder. Por ende, incluso
bien puede
y hasta
corresponde hablar ahora de un "giro
argumentativo" o "deliberativo" en
la concepción de la
democracia.
24. Este giro se encuentra directamente relacionado por cierto,
y entre otros factores,
al
principio constitucional de
interdicción de la arbitrariedad, el cual ha
sido ampliamente desarrollado y aplicado en la jurisprudencia de este Tribunal
Constitucional peruano (SSTC 00090-2004-AA, f. j. 12; 03864-2014-PA, f. j. 32; 4101-2017-PA, f. j. 20; 5811-2015-HC,
f. j. 42; STC 06167-2005-HC, f. j. 30;
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32
01803-2004-AA, f. j. 12-14), y también con las previsiones constitucionales que señalan que la persona humana es el fundamento y el límite último para
el
poder político (artículo 1 de la Constitución); o con las prescripciones constitucionales
que resaltan la naturaleza limitada del poder político (artículo 45 de
la Constitución). En efecto, y de lo anterior, se desprende con claridad que, en el marco del Estado Constitucional, el poder
político no puede actuar de
manera arbitraria, sino que tiene el deber de motivar o justificar sus decisiones, y no puede simplemente imponerlas.
25. En el sentido expuesto, es claro que motivar significa dar razones, es decir,
argumentar. Y argumentar implica, asimismo, deliberar o, lo que es igual, la
posibilidad de intercambiar razones o argumentos relacionados con la decisión
que va a tomar. Estas razones que deben brindarse ciertamente, se encuentran
relacionadas con la “legitimidad” de los
actos de poder, elemento importante y hoy imprescindible, el cual va más allá
de la
aislada “legalidad” o la “autoridad formal”. Así, es claro que, en el marco del constitucionalismo contemporáneo, los
actos estatales —como
lo es la aprobación de una ley o de una resolución legislativa—deben ser
“legales”, pero deben
también ser “legítimos”.
Deben
emanar de una autoridad competente, y a la vez, encontrarse justificados. En otras palabras, deben tener en cuenta
tanto las exigencias vinculadas con su “vigencia”
(“formal”) como con
su “validez” (“material”).
26. En este sentido, además, en un pronunciamiento
muy importante, este Tribunal
ha destacado la importancia de
la deliberación en el marco de
los procesos de torna
de decisiones y, en particular, de la toma de decisiones en el seno del Congreso
de la República. Así, en la STC Exp. n.° 00006-2017-P1 (en la que se declaró inconstitucional la llamada “Ley
Antitransfuguismo”), se sostuvo que:
“3. La democracia
representativa, que se presenta en un contexto de pluralismo, contrasta con la noción del liberalismo decimonónico, el cual enfatiza la dimensión
homogénea de las sociedades.
Este pluralismo ideológico, social, cultural y económico, que es la suma de intereses particulares,
debe ser traducido en planteamientos políticos y jurídicos que puedan reflejarse en actuaciones estatales, a fin de hacerlos compatibles con los valores constitucionales. Para ello, es necesario un proceso de deliberación que permita
tomar en cuenta esta mixtura de ideas y su compatibilidad con la Constitución.
4. Uno de los espacios idóneos y predominantes para materializar dicho proceso de deliberación es el Congreso. En efecto, este es un auténtico órgano deliberante. Es el espacio donde se resuelven las tensiones y desacuerdos
que surgen de la propia
realidad plural que determina
y enmarca las relaciones jurídicas y políticas. No obstante, el proceso deliberativo no debe ser confundido con las actividades que
pretenden dar apariencia de deliberación. Y es que aquellos procesos en los que solo se enfatice el proceso de contabilizar
votos distan mucho de ser procesos deliberativos. La cuantificación de votos ha de ser, en todo caso, el resultado de las deliberaciones,
en donde sean las razones de peso las que precedan al conteo de votos, de manera que dicho elemento no sea el determinante,
sino las razones que se encuentran detrás de los
mismos. Esta
clase de deliberaciones, y no los
votos en sí, son los que brindan legitimidad a una decisión y a
la entidad que las emite.
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
33
5. Ahora bien,
el proceso de deliberación sirve para el intercambio de información,
así como colabora en la toma de decisiones.
Sin embargo, ello no supone que mediante la deliberación se alcance necesariamente un contexto de certidumbre, pues en ocasiones las decisiones
políticas son tomadas con diferentes
grados de discrecionalidad. De este modo, la deliberación se erige como un proceso
indispensable
para poder enriquecer el debate no solo en cuanto a lo referido a la
información que se pueda brindar, sino también en cuanto a perspectivas y enfoques. Y
es que es la calidad del proceso deliberativo la que legitima la función legislativa, de ahí que se afirme que
una norma jurídica se legitima como resultado
de la
deliberación general y no de la voluntad general” (cursivas agregadas).
27. De este modo, es claro pues que la legitimidad, e incluso
si cabe hablar de ello, la dignidad democrática
de las decisiones políticas, y
en especial de las legislativas, depende de que hayan sido producto de
un intercambio de
razones públicas encaminadas a conformar una decisión, y no de la pura imposición de la voluntad de las
autoridades.
28. En este
sentido,
también puede
afirmarse
que
en el
ámbito
de
la
toma de decisiones una deliberación robusta
hace posible que se expresen las
diferentes opiniones, creencias o cosmovisiones existentes en una comunidad (plural); que
las diferentes voces, incluyendo la de
aquellos que se encuentren directamente en situación de violación o amenaza
de violación, así como las de los sujetos y colectivos que se encuentren en situación de debilidad, puedan ser escuchadas (inclusión); que
la adopción de las medidas o decisiones políticas respondan a
razones, y no a
puras motivaciones subjetivas, irracionales o arbitrarias
(racionalización); que las decisiones se
amparen en las mejores razones posibles,
las que surjan precisamente de
un debate abierto, amplio e incluyente (justificación); y, finalmente, que
los argumentos que
se ofrezcan sean razones públicas, en el sentido de
que sean unas que puedan ser explicitadas (no deben
tratarse de razones subrepticias o inicuas) y que puedan ser aceptadas por todos como legítimas (publificación). En suma, entonces, una deliberación robusta se caracteriza por ser plural, inclusiva, racional,
y tendiente a acoger las mejores justificaciones,
las cuales deben tener
un carácter público.
29. Como se hace evidente, y en relación a lo involucrado con estos vicios referidos a la falta de suficiente deliberación en el marco de la aprobación de una
ley, resultaría demasiado restrictivo analizar únicamente si
se han respetado los procedimientos de exoneración previstos formalmente. Ello involucraría
no entender que la finalidad de dichos
procedimientos es, ante todo, permitir la discusión de ideas, el debate técnico de las propuestas y la revisión reflexiva
de las decisiones que se toman.
30. Adicionalmente, y a mayor abundamiento, este
tipo de inconstitucionalidad debido a déficits deliberativos ya ha sido objeto
de aplicación o desarrollo en países tan cercanos como Argentina o Colombia. En Argentina, por
ejemplo, la Corte Suprema de
la Nación ha determinado la
inconstitucionalidad de algunas normas legales en mérito a que en su configuración no se permitió la participación de
quienes se verían afectados por la medida aprobada (v. gr. “caso CEPIS y otros
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34
c. Ministerio de Energía y Minería”, de 18 de agosto de 2016). En
Colombia, por su parte, la
Corte Constitucional, en diversas causas, ha incluido a los déficits en la deliberación como vicios en la
formación de la ley, lo cual permite declarar como inconstitucionales a aquellas leyes que han sido insuficientemente debatidas (cfr. las Sentencias C-537/I2,
C-740/13, C-726/15).
31. En la misma línea, este Tribunal precisó en relación con el abuso de la exoneración de
dictamen de proyectos que regulan la
relación entre poderes que,
“cuando este
mecanismo es empleado con el propósito de efectuar trascendentales reformas que
inciden en la esencia misma de nuestra
Constitución, debe demandarse
un importante nivel de deliberación, aspecto que no se ha advertido en este
caso”. Asimismo, agrega que “al haberse exonerado al proyecto de resolución legislativa del trámite ante la Comisión de Constitución y Reglamento, se advierte un vicio
de inconstitucionalidad radicado en el empleo de un mecanismo de excepción
cuando no correspondía
en
razón de la materia involucrada,
lo cual
resulta
contrario a la finalidad del artículo 105 de la Constitución” [STC 00006-2018- AI/TC,
fundamentos 23, 25 y 26].
32. Así, existe una exigencia intrínseca en el procedimiento de elaboración legislativa que recae, precisamente, en el acto de
deliberación del asunto del que se trate, además, está debe cumplir con adecuados estándares de
calidad y profundidad para
ser
compatible con la Constitución y con el
sentido de democracia que ella
persigue.
33. Por ende, la situación de crisis sanitaria y de la lucha contra el Covid como
fundamento de la norma impugnada tampoco justifica el referido
“desdoblamiento”, pues la única norma aprobada
y con incidencia al Covid durante el periodo del 13 de junio al 16 de julio
de 2021 ha sido la Ley 31269, Ley que garantiza el Funcionamiento de
las Comunidades Campesinas,
Comunidades Nativas y Rondas Campesinas ante la pandemia del Covid-19,
aprobada el 12
de julio de 2021.
34. Y es que la duración de cada una de las legislaturas ordinarias también obedece,
qué duda cabe, al sometimiento de cada uno
de los procedimientos establecidos
en
la Constitución y en el Reglamento del Congreso (aprobación del proyecto por la respectiva Comisión dictaminadora, salvo excepciones establecidas expresamente
en
el Reglamento del Congreso; votación exigida; etc.), así como a
la sujeción del componente deliberativo, tal y como se ha reseñado aquí.
35. Así pues, de no evidenciarse un adecuado proceso de discusión, estaríamos frente
a déficit de deliberación y por tanto,
las leyes que pudieran aprobarse constituirían
leyes en clara distorsión de
la voluntad popular y por
ende, devendrían en actos inconstitucionales.
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
35
En relación
con los efectos
en la declaración
de inconstitucionalidad
de la denominada “cuarta
legislatura”
36. Otro aspecto que hay que resaltar es que en la sentencia el ponente afirma que aquella finalidad encontrada en la normativa cuestionada y que resulta reñida con la Constitución recae
en
el hecho de haber creado una segunda legislatura
“ordinaria” dentro
del
mismo periodo que iba
del 1 de febrero hasta
el
16 de julio de 2021, con el afán de buscar una sucesiva y aprobar leyes de
reforma
constitucional y así cumplir con la mera formalidad exigida por el artículo 206 de la Constitución (dos legislaturas ordinarias sucesivas), hecho que tornó en inconstitucional dicha norma que,
en principio,
era conforme a la Constitución.
37. Siguiendo esa su línea de pensamiento es que, además de estimarse la demanda,
busca precisar los alcances de
la sentencia en relación a las actuaciones parlamentarias realizadas durante la “cuarta legislatura ordinaria”
y se considera que
la declaratoria de inconstitucionalidad de la Resolución
Legislativa 021-2020-2021-CR
debe alcanzar a las reformas a la Constitución cuya segunda
votación se haya realizado durante la
referida “legislatura” y que la declaratoria
de inconstitucionalidad no afecta a las
demás actuaciones parlamentarias
o legislativas realizadas, entre otros
efectos.
38. Sin embargo, resulta
necesario
cuestionarnos si es
posible
aceptarse
la
constitucionalidad de todas las demás actuaciones y normativas expedidas por el Congreso de la República dentro del periodo que aquí se analiza si expresamente
este mismo Tribunal,
por unanimidad, ha
declarado que la denominada “cuarta legislatura” es
inconstitucional.
39. Al respecto, no es posible soslayar y rehuir a una cuestión de gran trascendencia como la citada
precedentemente. Ello en
la medida en que
si la normativa impugnada en el presente proceso finalmente es declarada inconstitucional, sean
por las razones expuestas por
mis colegas, o por
las razones aquí señaladas, la
consecuencia lógica debiera ser que dicha inconstitucionalidad se extienda a todas las actuaciones y normas emitidas durante dicho periodo, ya que
se parte de la premisa básica de la existencia de distorsión en la formación de la
voluntad del Congreso a través de la resolución legislativa impugnada; no obstante,
no fue así.
40. Dentro de las actuaciones y normativas del Congreso durante dicho periodo,
merecen destacarse –por su trascendencia e
impacto– al Nuevo Código
Procesal Constitucional aprobado mediante la Ley 31307; y la
Ley
31288, que tipifica
las conductas infractoras en materia
de responsabilidad administrativa
funcional y
establece medidas para el adecuado ejercicio de la
potestad sancionadora de
la Contraloría General de la República.
41. Ambas leyes han sido demandadas en su inconstitucionalidad y los procesos se encuentran pendientes de
decisión ante este Tribunal
Constitucional. Además,
ambas resultan vitales: la primera, para la garantía efectiva y el control
de la
Caso del desdoblamiento de
las legislaturas ordinarias |
36
supremacía de
la Constitución y la
segunda, debido a
que, materialmente, regula la
competencia del ejercicio de la potestad sancionadora de la Contraloría General
de la República. Así, pese a
que no se trata de leyes de
reforma constitucional, empero se trata de normas que requieren de un mayor debate y deliberación
en un entorno dialógico
que incluya también la participación de
especialistas y de
la ciudadanía en general.
42. Es más, en relación a la primera de ellas, Juan Monroy Gálvez ha manifestado que lamentablemente, el intento de ordenar deviene en más pernicioso que aquello que estaba vigente, cuestionando las
formas en que fue producida dicha normativa en
el sentido de que aquella se enmarca en la derrota de la época de las discusiones y los intercambios dinámicos
de propuestas legislativas, propuestas que
merecen una mayor atención, sobre todo si estamos frente
a un orden procesal
que trata de compatibilizar la tutela de derechos fundamentales y la
primacía normativa
de la Constitución con un procedimiento urgente y sumarísimo
o, dicho en sus propios términos “cómo hacer rápido y bien lo que es trascendente” [Monroy, Juan (2021), “Comentarios Exegéticos al
´nuevo´ Código Procesal Constitucional”, en
Gaceta Constitucional 165, pp. 60-78].
43. Así, nos encontramos frente a nomas de suma importancia, con lo cual, la exigencia
de una mayor deliberación
se hace más
evidente, Caso
contrario, existiría déficit de
deliberación en la producción normativa, y riesgo de inconstitucionalidad de ciertas actuaciones parlamentarias, con todo lo que
ello
involucra.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA