Sala Segunda. Sentencia 184/2021
EXP. N.° 00417-2021-PA/TC
JUNÍN
ÁNGEL MAURO BERNAOLA TOVAR
RAZÓN DE RELATORÍA
Con fecha 20 de setiembre de 2021, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Ferrero Costa, Sardón de Taboada y con la participación del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, convocado para dirimir la discordia suscitada por el voto singular del magistrado Blume Fortini, ha dictado la sentencia en el Expediente 00417-2021-PA/TC, por el que resuelve:
1. Declarar
FUNDADA la demanda de amparo; en consecuencia, nulas las Resoluciones
1427-2017-DPR/ONP, de 9 de noviembre de 2017; 11002-2017-DPR.GA/ONP-
Facultativo 8, de 26 de diciembre de 2017; 750-2018-ONP/DPR/DL 19990, de 6 de
julio de 2018, y 31408-2018- ONP/DPR.GD/DL 19990, de 11 de julio de 2018.
2. Ordenar
a la Oficina de Normalización Previsional (ONP) otorgar al actor pensión del
régimen general de jubilación bajo los alcances del Decreto Ley 19990,
con el abono de las pensiones devengadas, los intereses legales correspondientes
y los costos procesales, de conformidad con los fundamentos 13 y 14 de la presente sentencia.
La secretaria de la Sala Segunda hace constar fehacientemente que la presente razón encabeza la sentencia y que los magistrados intervinientes firman digitalmente al pie de ella en señal de conformidad.
SS.
FERRERO COSTA
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Rubí Alcántara Torres
Secretaria de la Sala Segunda
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 20 días del mes setiembre de 2021, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Ferrero Costa, Sardón de
Taboada, y, con la participación
de del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, convocado para dirimir la discordia
suscitada por el voto singular del magistrado Blume
Fortini, pronuncia la
siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por don Ángel Mauro Bernaola Tovar contra la
resolución de folios 186, de 22 de junio de 2020, expedida por la Sala Civil
Permanente de Huancayo de la Corte Superior de Justicia de Junín, que declaró
improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
El recurrente
interpuso demanda de amparo contra la Oficina de Normalización Previsional
(ONP), con la finalidad de que se declaren nulas las siguientes resoluciones:
1427-2017-DPR/ONP, de 9 de noviembre de 2017; 11002-2017-DPR.GA/ONP -
Facultativo 8, de 26 de diciembre de 2017; 750-2018-ONP/DL 19990, de 6 de julio
de 2018, y la Resolución 31408-2018- ONP/DPR.GD/DL 19990, de 11 de julio de
2018; y que, como consecuencia de ello, se le otorgue pensión del régimen
general de jubilación bajo los alcances del artículo 38 del Decreto Ley 19990 y
el artículo 1 del Decreto Ley 25967, aplicando el sistema de cálculo
establecido en el artículo 73 del Decreto Ley 19990, con el pago de las
pensiones devengadas desde el 5 de agosto de 2016, los intereses legales correspondientes
y los costos del proceso.
Contestación
de la demanda
La ONP, el 22 de mayo
de 2019 (folios 67) solicitó que la demanda sea declarada infundada con el
alegato de que no se le han reconocido al accionante los aportes efectuados
como asegurado facultativo independiente por el periodo comprendido desde
setiembre de 2016 hasta agosto de 2017, al advertirse que tenía una pensión de
invalidez suspendida; y que, en consecuencia,
al acreditar un total de 19 años
completos de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones y no contar con el
mínimo de 20 años de aportaciones exigidos por ley, no se encontraba dentro del
ámbito de aplicación del artículo 1 del Decreto Ley 25967 y del artículo 38 del
Decreto Ley 19990, por lo que no
correspondía otorgarle la pensión solicitada.
Sentencia
de primera instancia o grado
Mediante Resolución
8, de 11 de noviembre de 2019, el Primer Juzgado Especializado en lo Civil de
Huancayo (folios 144), declaró fundada la demanda por considerar que no resulta
legítimo desconocer los años de aportaciones generados como facultativo, pues,
de ser ese el caso, la Administración debió denegar liminarmente
la inscripción del actor como asegurado facultativo independiente y no esperar
a que se produzca su aportación y el consecuente ingreso económico a su fondo
de pensión. A criterio del Juzgado, desconocer los años de aportes facultativos
(un año) y, consecuentemente, el acceso a una pensión dentro del régimen
general de jubilación bajo los alcances del Decreto Ley 19990, vulneró el
derecho constitucional a la pensión.
Sentencia
de segunda instancia o grado
La Sala Civil
Permanente de Huancayo de la Corte Superior de Justicia de Junín, con fecha 22
de junio de 2020 (folios 186), revocó la apelada y, reformándola, declaró
improcedente la demanda por estimar que el demandante no solicitó la nulidad de
la Resolución 1427-2017-DPR/ONP, de 9 de noviembre de 2017, ante la Oficina de
Normalización Previsional, esto es, en sede administrativa; y que, en
consecuencia, la demanda incurrió en la causal de improcedencia contemplada en
el artículo 5 inciso 4 del Código Procesal Constitucional.
FUNDAMENTOS
Delimitación
del petitorio
1. El
recurrente solicita que se le otorgue pensión del régimen general de jubilación
bajo los alcances del artículo 38 del Decreto Ley 19990 y el artículo 1 del
Decreto Ley 25967, con el pago de las pensiones devengadas desde el 5 de agosto
de 2016, los intereses legales correspondientes y los costos del proceso.
2. Conforme
a reiterada jurisprudencia de este Tribunal Constitucional son susceptibles de
protección a través del amparo los casos en que se deniegue una pensión de
jubilación a pesar de cumplirse las disposiciones legales que establecen los
requisitos para su obtención.
3. En
consecuencia, corresponde analizar si el demandante cumple los presupuestos
legales que permitirán determinar si tiene derecho a percibir la pensión que
reclama, pues si ello es así se estaría verificando la arbitrariedad en la
actuación de la entidad demandada.
Análisis
del caso concreto
4. De conformidad
con el artículo 38 del Decreto Ley 19990, modificado por el artículo 9 de la
Ley 26504, y el artículo 1 del Decreto Ley 25967, para obtener una pensión del
régimen general de jubilación se requiere tener 65 años de edad y acreditar, por
lo menos, veinte años de aportaciones.
5. Del
Documento Nacional de Identidad 19941475 (folios 13), se advierte que el
accionante nació el 4 de agosto de 1951; por lo tanto, cumplió el requisito de
la edad mínima (65 años) para obtener la pensión del régimen general de
jubilación del Decreto Ley 19990 el 4 de agosto de 2016.
6. La
Oficina de Normalización Previsional (ONP), mediante la Resolución
51348-2017-ONP/DPR.GD/DL 19990, de 29
de noviembre de 2017 (folios 15), resolvió otorgar pensión de jubilación
al actor por la suma de S/. 415.00 a partir del 1 de setiembre de 2017, y le
reconoció un total de 20 años de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones
conforme al Cuadro Resumen de Aportaciones 693732-001, de 28 de noviembre de
2017 (folios 18).
7. Corre
en autos la Resolución 1427-2017-DPR/ONP, de 9 de noviembre de 2017 (folios 19), mediante la cual la ONP
declaró nula la Resolución 428321-2016.DPR.GA/ONP-01, de 18 de agosto de 2016
(folios 142), que aprobó la afiliación del demandante al Sistema Nacional de
Pensiones del Decreto Ley 19990 como asegurado en la condición de facultativo
independiente, en virtud de lo cual lo autorizó a realizar aportes a partir de
setiembre de 2016. Sustentó su decisión en la aplicación del artículo 13 del
Decreto Supremo 011-74-TR, Reglamento del Decreto Ley 19990, que establece lo
siguiente: «no podrán asegurarse facultativamente los pensionistas de invalidez
y jubilación», y en la aplicación de la Resolución Jefatural
010-2007-JEFATURA/ONP, que aprueba el Procedimiento de Inscripción Facultativa
al Sistema Nacional de Pensiones del Decreto Ley 19990, que establece que la
inscripción no se aplica para los siguientes casos: “a) el solicitante esté
afiliado al Sistema Privado de Pensiones,
b) el solicitante tiene un vínculo laboral con alguna entidad empleadora
en relación de dependencia, y c) al pensionista de invalidez o jubilación del
Régimen del Decreto Ley 19990”, pues de la revisión posterior efectuada se
determinó que el actor, a la fecha en que solicitó su afiliación como asegurado
facultativo, ostentaba la calidad de pensionista, con una pensión de invalidez
suspendida por no haberse apersonado para someterse a la evaluación médica
correspondiente, conforme a lo indicado en la notificación de fecha 12 de
noviembre de 2012. Allí se indica que la suspensión de la pensión no significa
que el accionante pierda la calidad de pensionista, sino que únicamente se ve
paralizada la prestación económica que venía percibiendo a su favor.
8. Posteriormente,
mediante la Resolución 11002-2017-DPR.GA/ONP-Facultativo 08, de 26
de diciembre de 2017 (folios 545 del expediente administrativo), la ONP
resolvió denegar al actor la solicitud de inscripción facultativa al Sistema
Nacional de Pensiones, porque de su base de datos se constató que el accionante
figuraba como pensionista por el régimen del Decreto Ley 19990 y que, de
acuerdo al procedimiento de inscripción al régimen facultativo, este
procedimiento no era aplicable si el solicitante adquiría el derecho a una
pensión de invalidez o jubilación del Sistema Nacional de Pensiones.
9. Por
consiguiente, la ONP, mediante la
Resolución 750-2018-ONP/DPR/DL 19990, de 6
de julio de 2018 (folios 21), declaró la nulidad de la Resolución
51348-2017-ONP/DPR.GD/DL 19990, (folios 15), por considerar que mediante la
Resolución 1427-2017-DPR/ONP, de 9 de
noviembre de 2017 (folios 19), se declaró la nulidad de la Resolución
428321-2016.DPR.GA/ONP-01, de 18 de agosto de 2016 (folios 142), al haberse
transgredido lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Supremo 011-74-TR,
Reglamento del Decreto Ley 19990, por cuanto, a la fecha en que el actor
solicitó su inscripción como asegurado
facultativo, ostentaba la calidad de pensionista de invalidez con estado
suspendido; en consecuencia, se acreditó indebidamente las aportaciones
efectuadas en dicha condición desde setiembre de 2016 hasta agosto de 2017, las
cuales están incluidas en los 20 años completos de aportaciones al Sistema
Nacional de Pensiones que permitieron otorgar la pensión de jubilación al actor.
10. Por
último, mediante la Resolución 31408-2018-ONP/DPR.GD/DL 19990 de 11 de julio de 2018 (folios 141), la
ONP resolvió denegar la pensión del régimen general de jubilación del Decreto
Ley 19990 solicitada por el demandante, con el argumento de que acredita un
total de 19 años de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones al 30 de
noviembre de 2013, fecha de su cese laboral, por cuanto las aportaciones
efectuadas al Sistema Nacional de Pensiones por los meses de setiembre de 2016
a agosto de 2017, en la condición de asegurado por el Régimen Facultativo
Independiente, no se acreditan al haberse transgredido lo dispuesto en el
artículo 13 del Decreto Supremo 011-74-TR, Reglamento del Decreto Ley 19990,
puesto que, a la fecha en que solicitó su inscripción como asegurado
facultativo, ostentaba la calidad de pensionista de invalidez, con estado
suspendido.
11. Al
respecto, este Tribunal advierte que la Resolución 428321-2016.DPR.GA/ONP-01
(folios 142), que aprobó la inscripción del actor como asegurado en la
condición de facultativo independiente a partir del periodo tributario de
setiembre de 2016, sustentó su decisión en que los artículos 12 y 13 del
Reglamento del Decreto Ley 19990, aprobado mediante Decreto Supremo 011-74-TR,
precisan que es incompatible la calidad de asegurado obligatorio en forma
simultánea con el asegurado facultativo que realiza actividad económica
independiente, por lo que no podrán asegurarse facultativamente los
pensionistas de invalidez y jubilación; y que, en el caso concreto, de la
revisión de la solicitud se constató que “el solicitante cumple con los requisitos
establecidos en el Decreto Ley l9990”.
12. De
lo expuesto se concluye que la emplazada, considerando lo dispuesto en el
Reglamento aprobado por Decreto Supremo 011-74-TR y el resultado de la
evaluación del expediente administrativo del accionante, concluyó que cumplía
los requisitos establecidos en el Decreto Ley 19990, por lo que autorizó su
inscripción como asegurado facultativo independiente, permitió que efectúe los
aportes mínimos necesarios para acceder a una pensión del régimen general de
jubilación del Decreto Ley 19990 y, posteriormente, expidió la Resolución
51348-2017-ONP/DPR.GD/DL 19990, de 29
de noviembre de 2017 (folios 15), que reconociéndole un total de 20 años
de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones al 31 de agosto de 2017, fecha
en que dejó de percibir ingresos afectos, en su calidad de asegurado
facultativo independiente, conforme al Cuadro de Resumen de Aportaciones
693732-001, y resolvió otorgarle pensión de jubilación por S/. 415.00 a partir
del 1 de setiembre de 2017 —con lo cual quedaría caduca la pensión de invalidez
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 33 del Decreto Ley 19990—.
13. En
consecuencia, corresponde estimar la presente demanda, declarar nulas las
siguientes resoluciones:
1427-2017-DPR/ONP, de 9 de noviembre de 2017 (folios 19); 11002-2017-DPR.GA/ONP
- Facultativo 8, de 26 de diciembre de 2017 (folios 545 del expediente
administrativo); 750-2018-ONP/DPR/DL 19990, de 6 de julio de 2018 (folios 21),
y la Resolución 31408-2018- ONP/DPR.GD/DL 19990, de 11 de julio de 2018 (folios
141), así como todas las resoluciones administrativas que le denieguen al actor
el reconocimiento de las aportaciones
efectuadas al Sistema Nacional de Pensiones de setiembre de 2016 a agosto de
2017, en la condición de asegurado por el Régimen Facultativo Independiente; y,
en virtud de ello, ordenar a la demandada Oficina de Normalización Previsional
(ONP) que otorgue al demandante pensión del régimen general de jubilación bajo
los alcances del Decreto Ley 19990, a partir del 1 de setiembre de 2017,
reconociéndole un total de 20 años de aportaciones al Sistema Nacional de
Pensiones al 31 de agosto de 2017, fecha en que dejó de percibir ingresos
afectos, en calidad de asegurado facultativo, conforme se aprecia del Cuadro de
Resumen de Aportaciones de 28 de noviembre de 2017, con el pago de las
pensiones devengadas y los intereses legales que correspondan, los que deberán ser liquidados según lo dispuesto en el
fundamento 20 del auto emitido en el Expediente 02214-2014-PA/TC, publicado el 7 de julio de 2015 en el portal web institucional, que constituye doctrina jurisprudencial vinculante.
14. Por
último, el pago de los costos procesales debe ser efectuado conforme al
artículo 28 del Código Procesal Constitucional aprobado por la Ley 31307.
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución Política del Perú,
HA
RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda de amparo;
en consecuencia, nulas las Resoluciones 1427-2017-DPR/ONP, de 9 de noviembre de
2017; 11002-2017-DPR.GA/ONP- Facultativo 8, de 26 de diciembre de 2017;
750-2018-ONP/DPR/DL 19990, de 6 de julio de 2018, y 31408-2018- ONP/DPR.GD/DL 19990,
de 11 de julio de 2018.
2. Ordenar a la Oficina de Normalización
Previsional (ONP) otorgar al actor pensión del régimen general de jubilación
bajo los alcances del Decreto Ley 19990, con el abono de las
pensiones devengadas, los intereses legales correspondientes y los costos
procesales, de conformidad con los fundamentos 13 y 14 de la presente sentencia.
Publíquese y
notifíquese.
SS.
SARDÓN
DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
PONENTE
SARDÓN DE TABOADA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO
ERNESTO BLUME FORTINI, OPINANDO QUE CORRESPONDE ORDENARSE LA EJECUCIÓN DE LA
SENTENCIA CON EL PAGO DE INTERESES LEGALES CAPITALIZABLES POR TRATARSE DE
DEUDAS PENSIONARIAS
Si bien concuerdo con el punto resolutivo 1, que resuelve declarar
fundada la demanda por haberse acreditado la vulneración del derecho
fundamental a la pensión del demandante, discrepo del punto resolutivo 2 de la
sentencia, que en remisión al fundamento 13, dispone la aplicación de intereses
no capitalizables; y me veo obligado a emitir el presente voto singular, por
cuanto se ha negado el pago de intereses pensionarios capitalizables basándose
en la denominada “doctrina jurisprudencial” establecida en el Auto
2214-2014-PA/TC, que, como lo he dejado sentado en el voto singular que emití
en dicha oportunidad, estimo que contiene criterios errados, ya que en materia
pensionaria es de aplicación la tasa de interés efectiva, que implica el pago
de intereses capitalizables.
Desarrollo
mi posición en los términos siguientes:
1. En las Sentencias
0003-2013-PI/TC, 0004-2013-PI/TC y 0023-2013-PI/TC, sobre la Ley de Presupuesto
Público del año 2013, el Tribunal Constitucional precisó la naturaleza y
alcances de las leyes del presupuesto público y estableció, principalmente sus
características de especialidad y anualidad. Con relación a esto último,
especificó lo siguiente en su fundamento 29:
Dada la periodicidad
anual de la Ley de Presupuesto, toda disposición legal que ella contenga, cuya
vigencia supere, expresa o implícitamente, el período anual respectivo, o que
establezca una vigencia ilimitada en el tiempo, es per se incompatible
con el artículo 77 de la Ley Fundamental, como igualmente es inconstitucional,
por sí mismo, que en la Ley de Presupuesto se regule un contenido normativo
ajeno a la materia estrictamente presupuestaria.
En tal sentido, es claro que el contenido de todas
las normas que regula una ley de presupuesto solo tiene efecto durante un año;
y solo debe regular la materia presupuestaria, pues son estas dos
características –adicionales a su procedimiento de aprobación– las condiciones
para su validez constitucional a nivel formal.
2.
La nonagésima sétima disposición complementaria de
la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2013 (Ley 29951)
dispone lo siguiente:
Dispóngase, a partir de
la vigencia de la presente Ley, que el interés que corresponde pagar por
adeudos de carácter previsional es el interés legal fijado por el Banco Central
de Reserva del Perú. El referido interés no es capitalizable de conformidad con
el artículo 1249 del Código Civil y se devenga a partir del día siguiente de
aquel en que se produjo el incumplimiento hasta el día de su pago efectivo, sin
que sea necesario que el acreedor afectado exija judicial o extrajudicialmente
el incumplimiento de la obligación o pruebe haber sufrido daño alguno.
Asimismo, establézcase que los procedimientos administrativos, judiciales en
trámite o en etapa de ejecución, o cualquier adeudo previsional pendiente de
pago a la fecha, se adecuará a lo establecido en la presente disposición.
3.
En principio, es claro que el mandato contenido en
la citada disposición complementaria estuvo vigente durante el año 2013 y, por
lo tanto, solo podía tener efecto durante dicho año, esto es desde el 1 de
enero al 31 de diciembre de dicho periodo presupuestal.
4.
Sin embargo, y como es de verse, su contenido
precisa el tipo de interés aplicable a la deuda pensionaria; es decir, no
regula una materia presupuestaria, sino su finalidad específica es establecer
la forma cualitativa del pago de intereses de este tipo específico de deudas.
Esta incongruencia de su contenido evidencia la inexistencia de un nexo lógico
e inmediato con la ejecución del gasto público anual y, por lo tanto, una
inconstitucionalidad de forma por la materia regulada.
5.
Cabe precisar que el Sistema Nacional de Pensiones,
en tanto sistema de administración estatal de aportaciones dinerarias para
contingencias de vejez, se solventa, en principio, con la recaudación mensual
de los aportes a cargo de la Sunat y de la
rentabilidad que produzcan dichos fondos. A ello se adicionan los fondos del
tesoro público que el Ministerio de Economía y Finanzas aporta y otros ingresos
que pueda recibir el Fondo Consolidado de Reservas Previsionales.
6.
En tal sentido, aun cuando la Ley de Presupuesto
Público debe incluir el gasto que supone la ONP como entidad pública para su
funcionamiento, ello no termina por justificar, razonablemente, la
incorporación de una disposición regulatoria de un tipo de interés específico
para el pago de la deuda pensionaria, pues la norma en sí misma escapa a la
especial materia regulatoria de este tipo de leyes.
7.
En otras palabras, aun cuando es cierto que la ONP
como entidad estatal genera gasto público que corresponde incluir en la Ley de
Presupuesto (planilla de pago de trabajadores, pago de servicios, compra de
bienes, entre otros gastos); dicho egreso, en sí mismo, no es otro que el costo
que asume el Estado peruano para la concretización del derecho fundamental a la
pensión a favor de todos los ciudadanos a modo de garantía estatal, esto en
claro cumplimiento de sus obligaciones internacionales de respeto de los
derechos protegidos por la Convención Americana de Derechos Humanos y de
garantizar su efectividad a través de medidas legislativas u otro tipo de
medidas estatales (artículos 1 y 2 de la Convención Americana de Derechos
Humanos).
8. Por ello, la inclusión
de una disposición que regula la forma cualitativa del pago de los intereses
pensionarios no guarda coherencia con la materia presupuestal pública a
regularse a través de este tipo especial de leyes, lo cual pone en evidencia la
existencia de una infracción formal que traduce en inconstitucional la
nonagésima sétima disposición complementaria de la Ley de Presupuesto del
Sector Público para el año fiscal 2013, pues su texto incorpora al ordenamiento
jurídico una materia ajena a la presupuestaria como disposición normativa.
Siendo ello así, su aplicación resulta igualmente inconstitucional.
9.
En el caso de las deudas pensionarias reclamadas a
propósito de los procesos constitucionales de amparo, se advierte la presencia
de dos características particulares: a) El restablecimiento de las cosas al
estado anterior. El proceso constitucional está destinado a restituir las cosas
al estado anterior a la lesión del derecho a la pensión, lo que implica que el
juez constitucional además de disponer la nulidad del acto u omisión lesiva,
debe ordenar a la parte emplazada la emisión del acto administrativo
reconociendo el derecho a la pensión a favor del demandante; y b) el mandato de
pago de prestaciones no abonado oportunamente. En la medida que el derecho a la
pensión genera una prestación dineraria, corresponde que dicha restitución del
derecho incluya un mandato de pago de todas aquellas prestaciones no pagadas en
su oportunidad.
10.
Esta segunda cualidad particular de las
pretensiones pensionarias en los procesos constitucionales a su vez plantea una
problemática producto del paso del tiempo: la pérdida del valor adquisitivo de
la acreencia dependiendo de cuán lejana se encuentre la fecha de la
regularización del pago de la prestación pensionaria. Además, esta situación
–consecuencia directa del ejercicio deficiente de las facultades de la ONP y,
por lo tanto, imputable exclusivamente a ella– genera en el acreedor
pensionario un grado de aflicción como consecuencia de la falta de pago de su
pensión, que supone en el aportante/cesante sin jubilación no recibir el
ingreso económico necesario para solventar sus necesidades básicas de
alimentación, vestido e, incluso, salud (sin pensión no hay lugar a prestación
de seguridad social), durante el tiempo que la ONP omita el pago y se demuestre
judicialmente si tiene o no derecho al acceso a la pensión.
11. El legislador, mediante
la Ley 28266, publicada el 2 de julio de 2004, inició la regulación de los
intereses previsionales aparejándolos a la tasa de interés legal fijada por el
Banco Central de Reserva del Perú. La citada disposición estableció lo
siguiente:
Establécese que el pago de devengados, en caso de que se
generen para los pensionistas del Decreto Ley Nº
19990 y regímenes diferentes al Decreto Ley Nº 20530,
no podrán fraccionarse por un plazo mayor a un año. Si se efectuara el
fraccionamiento por un plazo mayor a un año, a la respectiva alícuota deberá
aplicársele la tasa de interés legal fijada por el Banco Central de Reserva del
Perú.
El Ministerio de Economía
y Finanzas efectúa las provisiones presupuestales a que haya lugar. (sic)
Como es de verse, para
el legislador el pago de las pensiones devengadas –no pagadas oportunamente
producto de la demora en el procedimiento administrativo de calificación o de
la revisión de oficio– que superara en su programación fraccionada un año desde
su liquidación, merece el pago adicional de intereses conforme a la tasa fijada
por el Banco Central de Reserva del Perú. Al respecto, es necesario precisar
que el BCR regula dos tipos de tasas de interés a fin de establecer la
referencia porcentual que corresponde imputar a deudas de naturaleza civil
(tasa de interés efectiva) y laboral (tasa de interés laboral o nominal), esto
en virtud de lo dispuesto en el artículo 1244 del Código Civil y el artículo 51
de su Ley Orgánica (Ley 26123).
12.
Hasta aquí, lo dicho no
hace más que identificar que las deudas previsionales por mandato del
legislador, vencido el año de fraccionamiento sin haberse podido liquidar en su
totalidad, generan un interés por el incumplimiento, pero ¿cuál es la
naturaleza jurídica del interés que generan las deudas pensionarias?
13.
En nuestro ordenamiento jurídico, las reglas sobre
el incumplimiento de obligaciones se encuentran establecidas en el Código
Civil. Estas reglas aplicables a las relaciones entre privados sirven de marco
regulatorio general para la resolución de conflictos o incertidumbres jurídicas
que se planteen en el desarrollo de dichas relaciones. Si bien es cierto que
las controversias que se evalúan a través de los procesos constitucionales no
pueden resolverse en aplicación del Derecho privado, ello no impide que el juez
constitucional analice dichas reglas con el fin de identificar posibles
respuestas que coadyuven a la resolución de controversias en las que se
encuentren involucrados derechos fundamentales. Ello, sin olvidar que su
aplicación solo es posible si dichas reglas no contradicen los fines esenciales
de los procesos constitucionales de garantizar la primacía de la Constitución y
la vigencia efectiva de los derechos constitucionales (artículo II del Título
Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional).
14.
Así, el artículo 1219 del Código Civil establece
cuales son los efectos de las obligaciones contraídas entre el acreedor y el
deudor:
Es efecto de las obligaciones autorizar al acreedor para lo siguiente:
1.- Emplear las medidas legales a fin de que el deudor le procure
aquello a que está obligado.
2.- Procurarse la prestación o hacérsela procurar por otro, a costa del
deudor.
3.- Obtener del deudor la indemnización correspondiente.
4.- Ejercer los derechos del deudor, sea en vía de acción o para asumir
su defensa, con excepción de los que sean inherentes a la persona o cuando lo
prohíba la ley. El acreedor para el ejercicio de los derechos mencionados en
este inciso, no necesita recabar previamente autorización judicial, pero deberá
hacer citar a su deudor en el juicio que promueva.
En la misma línea, el
artículo 1152 del Código Civil dispone lo siguiente ante el incumplimiento de
una obligación de hacer por culpa del deudor:
…
el acreedor también tiene derecho a exigir el pago de la indemnización que
corresponda.
Finalmente, el
artículo 1242 del mismo código regula los tipos de intereses aplicables a las
deudas generadas en el territorio peruano. Así:
El interés es
compensatorio cuando constituye la contraprestación por el uso del dinero o de
cualquier otro bien.
Es moratorio cuanto
tiene por finalidad indemnizar la mora en el pago.
15. Como es de verse, nuestra
legislación civil establece como una de las consecuencias generales del
incumplimiento de obligaciones, el derecho legal a reclamar una indemnización,
y precisa que en el caso de deudas pecuniarias no pagadas a tiempo se generan
intereses moratorios, cuya finalidad es resarcir al acreedor por la demora en
la devolución del crédito.
16. Conforme lo he
precisado supra, la tutela judicial
del derecho a la pensión genera dos mandatos, uno destinado al reconocimiento
de la eficacia del derecho por parte del agente lesivo (ONP), para lo cual se
ordena la emisión de un acto administrativo cumpliendo dicho fin; y otro
destinado a restablecer el pago de la pensión (prestación económica), lo que
implica reconocer también las consecuencias económicas generadas por la demora
de dicho pago a favor del pensionista, a través de una orden adicional de pago
de intereses moratorios en contra del agente lesivo, criterio establecido en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde la emisión de la Sentencia
0065-2002-PA/TC.
17. Es importante recordar
que el derecho a la pensión es de naturaleza alimentaria por lo que su lesión
continuada, producto de la falta de pago de la pensión, genera una desazón en
los últimos años de vida del aportante/cesante sin jubilación, dada la ausencia
de solvencia económica para la atención de sus necesidades básicas de
alimentación, vestido y salud. Es este hecho el que sustenta la orden de
reparación vía la imputación del pago de intereses moratorios.
18. En tal sentido, se
aprecia que los intereses que provienen de las deudas previsionales y que son
consecuencia directa del pago tardío generado por el deficiente ejercicio de
las competencias de la ONP, son de naturaleza indemnizatoria, pues tienen por
finalidad compensar el perjuicio ocasionado en el pensionista por el retardo
del pago de la pensión a la que tenía derecho, esto por cumplir los requisitos
exigidos por ley y que ha sido demostrado en un proceso judicial.
19. Es importante dejar en
claro que el hecho de que la ONP, a propósito de un deficiente ejercicio de sus
funciones exclusivas de calificación y, pago de prestaciones pensionarias,
lesione el derecho a la pensión y como consecuencia de dicho accionar –o
eventual omisión–, genere un pago tardío de dichas prestaciones, en modo alguno
traslada la responsabilidad de dicha demora hacia el Fondo Consolidado de
Reservas Previsionales, en la medida que en los hechos, este fondo es objeto de
administración y no participa ni revisa el ejercicio de las funciones de la
ONP, por lo que no genera –ni puede generar– acciones ni omisiones lesivas al
citado derecho.
Al respecto, es necesario precisar que la Ley de
Procedimientos Administrativos General (Ley 27444) establece la responsabilidad
patrimonial de las entidades públicas al señalar lo siguiente:
Artículo 238.1.- Sin perjuicio de las
responsabilidades previstas en el Derecho común y en las leyes especiales, las
entidades son patrimonialmente responsables frente a los administrados por los
daños directos e inmediatos causados por los actos de la administración o los
servicios públicos directamente prestados por aquellas.
Artículo 238.4.- El daño alegado debe
ser efectivo, valuable económicamente e
individualizado con relación a un administrado o grupo de ellos 1.
20. Es por ello que, únicamente,
el citado fondo responde –y debe responder a exclusividad– por el pago de la
pensión y/o eventuales devengados y reintegros provenientes de un nuevo y
correcto cálculo de dicha prestación, en tanto que la ONP debe responder y
asumir la responsabilidad del pago de los intereses generados por dicho pago
tardío (mora), como entidad pública legalmente competente para calificar y
otorgar el pago de pensiones del Sistema Nacional de Pensiones, al ser la
responsable de la lesión del derecho fundamental a la pensión. Esto quiere
decir que la ONP, a través de sus fondos asignados anualmente y/o fondos
propios, es la que debe responder por el pago de los intereses generados a
propósito del ejercicio deficiente de sus facultades para asumir, independientemente,
el pago de dicho adeudo, sin que ello afecte al Fondo Consolidado de Reservas
Previsionales.
21. Ahora bien, teniendo en
cuenta la naturaleza indemnizatoria de los intereses previsionales, es
necesario determinar cuál es el tipo de tasa de interés aplicable para su
determinación.
22. El Banco Central de
Reserva (BCR), por mandato del artículo 84 de la Constitución, es el órgano
constitucional encargado de regular la moneda y el crédito financiero.
Asimismo, por mandato del artículo 1244 del Código Civil, de la Ley 28266 y del
Decreto Ley 25920, es el órgano estatal facultado para establecer las tasas de
interés aplicables a las deudas de naturaleza civil, previsional y laboral.
Aquí cabe puntualizar que la regulación del interés
laboral viene a constituir la excepción a la regla general del interés legal,
dado que por mandato del Decreto Ley 25920, el legislador ha preferido otorgar
un tratamiento especial para el pago de intereses generados por el
incumplimiento de obligaciones laborales a fin de evitar un perjuicio económico
al empleador con relación a la inversión de su capital, fin constitucionalmente
valioso tan igual que el pago de las deudas laborales. Sin embargo, esta
situación particular, no encuentra justificación similar en el caso de deudas
previsionales, en la medida que el resarcimiento del daño causado al derecho a
la pensión no afecta una inversión privada ni el Fondo Consolidado de Reservas
Previsionales, conforme lo he precisado en los considerandos 19 y 20.
23. Teniendo
ello en cuenta, se aprecia que el interés moratorio de las deudas
previsionales, en tanto el pago de pensiones no provienen de acreencias
producto de un contrato suscrito a voluntad entre el Estado y el aportante
(deudas civiles) ni de una relación laboral, será aquel determinado por el
Banco Central de Reserva (BCR) a través de la tasa de interés efectiva, en
atención a lo establecido en la Ley precitada 28266. Cabe indicar que, dada la
previsión legal a mencionada, los intereses previsionales tampoco se encuentran
sujetos a la limitación del anatocismo regulada por el artículo 1249 del Código
Civil, pues dicha disposición es exclusivamente aplicable a deudas provenientes
de pactos entre privados; y su hipotética aplicación para la resolución de controversias
en las que se vean involucrados derechos fundamentales, carece de sustento
constitucional y legal.
24. Por
estas razones, la deuda pensionaria como manifestación material del derecho a
la pensión debe ser entendida como el goce de una prestación con valor
adquisitivo adecuado con la moneda vigente, pues desconocer la naturaleza valorista de una deuda pensionaria implica una forma de
menoscabo a la dignidad del adulto mayor, en su forma más básica como lo es la
manutención propia. Más aún, si se considera que el derecho a la pensión
comprende el derecho al goce oportuno de la prestación pensionaria; situación
que implica el pago de una mensualidad acorde al valor monetario vigente a la
fecha de su cancelación. No un pago que suponga la pérdida de su valor
adquisitivo, aun cuando el deudor sea el Estado. Lo contrario implica generar
una política lesiva al principio-derecho de dignidad del adulto mayor, que se
traduce en otorgar prestaciones carentes de solvencia en el mercado para la
adquisición y pago de cuestiones elementales y básicas.
25.
Por ello, a mi juicio, la deuda de naturaleza
previsional o pensionaria, producida por la falta de pago oportuno de la
pensión, genera en el deudor (la ONP en el caso de autos) la obligación de
pagar al acreedor (el pensionista) un interés moratorio, que es el interés
legal previsto en el artículo 1246 del Código Civil, aplicando para su cálculo
la tasa de “interés legal efectiva”,
a partir de una interpretación desde los valores, principios y derechos que
consagra la Constitución, acorde con la “regla
de la preferencia”, que impone una interpretación pro homine, frente a la duda que podría presentarse de aplicar una “tasa de interés legal simple” (sin
capitalización de intereses) o una “una
tasa de interés legal efectiva” (con capitalización de intereses).
26.
Asimismo,
considero que la prohibición de capitalización de intereses contenida en el
artículo 1249 del Código Civil no alcanza a la deuda pensionaria o previsional,
desde que esta no nace de un pacto entre el deudor y el acreedor en un sentido
clásico civil (de un acuerdo de voluntades entre privados), sino de un sistema
previsional mandado por la propia Constitución e inspirado en la solidaridad y
compromiso social general, que debe garantizar una pensión adecuada y oportuna
para lograr una vida digna del titular del derecho pensionario.
27.
Entonces, acorde con la “regla de la preferencia”, en rescate de los derechos fundamentales
y principios constitucionales afectados por un pago tardío con un interés legal
simple que diluye la pensión por el paso del tiempo, lo que corresponde es
preferir la tasa de interés legal efectiva, con capitalización de intereses,
que sí brinda una protección de tales derechos y principios.
Sentido de mi voto
En
tal sentido, mi voto es porque se declare FUNDADA la demanda y, en
consecuencia, nulas las Resoluciones 1427-2017-DPR/ONP, de 9 de noviembre de
2017; 11002-2017-DPR.GA/ONP- Facultativo 8, de 26 de diciembre de 2017;
750-2018-ONP/DPR/DL 19990, de 6 de julio de 2018, y 31408-2018- ONP/DPR.GD/DL
19990, de 11 de julio de 2018. Se ordene a la ONP que otorgue a don Ángel Mauro Bernaola Tovar la pensión
del régimen general de jubilación bajo los alcances del Decreto Ley 19990;
con el pago de los devengados según lo dispuesto por el
artículo 81 del Decreto Ley 19990, los intereses de acuerdo con el artículo
1246 del Código Civil, aplicando para su cálculo la tasa de "interés
legal efectiva" (con capitalización de intereses), y los costos del
proceso de conformidad con el artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
S.
BLUME FORTINI
____________________
[1] El texto de las normas citadas corresponden a la modificatoria introducida por el
artículo 1 del Decreto Legislativo 1029, publicado el 24 de junio de 2008.