Pleno.
Sentencia 171/2021
EXP. N.°
01513-2017-PA/TC
CAÑETE
GABRIELA SINTYA
BARREZUETA GUTIÉRREZ, EN REPRESENTACIÓN DE N.A.R.B.
RAZÓN DE RELATORÍA
En la
sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 26 de enero de 2021, los
magistrados Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez y Sardón
de Taboada han emitido, por mayoría, la siguiente sentencia que declara FUNDADA la demanda de amparo que dio
origen al Expediente 01513-2017-PA/TC.
Asimismo,
los magistrados Miranda
Canales y Sardón de Taboada formularon fundamentos de voto.
Los
magistrados Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera emitieron votos singulares.
La
Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la
sentencia y los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes en
el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
EXP. N.°
01513-2017-PA/TC
CAÑETE
GABRIELA SINTYA BARREZUETA
GUTIÉRREZ, EN REPRESENTACIÓN DE N.A.R.B.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 26 días del mes de enero de 2021, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Ramos Núñez, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, con los fundamentos de voto de los magistrados Miranda Canales y Sardón de Taboada, y los votos singulares de los magistrados Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera, que se agregan. Se deja constancia que los magistrados Ferrero Costa y Ramos Núñez votarán en fecha posterior.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Gabriela Sintya Barrezueta Gutiérrez, en representación de su menor hija de iniciales N.A.R.B., contra la resolución de fojas 344, de fecha 2 de agosto de 2016, expedida por la Sala Civil de la Corte de la Superior de Justicia de Cañete, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 10 de julio de 2015, doña Gabriela Sintya Barrezueta Gutiérrez, en representación de su menor hija de iniciales N.A.R.B., presenta demanda de amparo contra la directora del Programa Sectorial 03 de la Unidad de Gestión Educativa Local de Cañete UGEL 08, el director regional de Educación de Lima Provincias y el procurador público del Ministerio de Educación, a fin de que se declare la nulidad del Oficio 1883-2015-GRL/DRELP/UGEL 8-C/JAGI, que declaró improcedente la solicitud de matrícula excepcional de su menor hija, y que, en consecuencia, se autorice la matrícula en el primer grado de educación primaria en la institución educativa particular “Madre del Amor Hermoso”.
Sustenta su demanda en que el citado oficio viola los derechos a la educación, a la igualdad y no discriminación en razón de la edad, y al libre desarrollo de la personalidad de su menor hija. Agrega que la institución educativa particular “Madre del Amor Hermoso” no tuvo ningún inconveniente para admitir la matrícula de su hija desde el 1 de marzo de 2015, por lo que, luego de transcurrido un tiempo y después de haber realizado estudios, estos se estarían desconociendo y se la separaría del proceso educativo en pleno periodo escolar, sin que medie razón extremadamente suficiente. Además, ello implicaría una grave y desproporcionada afectación emocional por discriminación dada su edad.
Contestaciones a la demanda
Con fecha 25 de agosto de 2015, la procuradora pública adjunta a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Educación interpuso las excepciones de incompetencia por razón de la materia y de falta de agotamiento de la vía previa, y contestó la demanda solicitando que sea declarada improcedente o infundada. Señala que la menor no cumplió con lo dispuesto en la Resolución Ministerial 556-2014-MINEDU, que aprueba las “Normas y Orientaciones para el desarrollo del año escolar 2015 en la Educación Básica”, al no tener la edad cronológica requerida, razón por la cual no procede su matrícula en el aula de seis años del primer grado de educación primaria.
Con fecha 11 de setiembre de 2015, el procurador público regional del Gobierno Regional de Lima deduce las excepciones de incompetencia y falta de agotamiento de la vía administrativa y contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente o infundada. Señala que la menor no cumplió con el requisito de la edad para su matrícula en el primer grado de educación primaria y que, además, su representada ha actuado conforme a las directivas en materia educativa.
Sentencia de primera instancia o grado
El Juzgado Especializado en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Cañete, mediante Resolución 9, de fecha 3 de diciembre de 2015, declaró infundadas las excepciones de incompetencia por razón de la materia y de falta de agotamiento de la vía previa y, mediante sentencia de fecha 18 de diciembre de 2015, declaró fundada la demanda, pues, a su juicio, no queda duda de que, habiendo la menor efectuado estudios en el nivel inicial, de manera continua y satisfactoria durante los años 2012, 2013 y 2014 en la institución educativa Divino Niño Jesús, corresponde la continuidad de estos, conforme así se ha establecido en el primer punto del numeral 5.2.1 sobre compromiso, 2. retención anual e interanual de estudiantes de la Resolución Ministerial 556-2014-MINEDU. Además, señala que no reconocer su matrícula podría generarle un innecesario sentimiento de frustración que atentaría contra sus derechos.
Ejecución de sentencia
Mediante escrito de fecha 29 de diciembre de 2015, la parte recurrente solicitó la ejecución inmediata de la sentencia y, mediante Resolución 13, de fecha 11 de enero de 2016, le fue concedida. Es así que, mediante Oficio 0159 GRL/DRELP-OAJ/2016, de fecha 18 de enero de 2016, el director del Programa Sectorial II de la Dirección Regional de Educación Lima Provincias comunica a la directora del Programa Sectorial III de la decisión contenida en la sentencia a fin de que acate lo dispuesto por el Poder Judicial (folio 295).
Sentencia de segunda instancia o grado
La Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Cañete, mediante Resolución 7, de fecha 2 de agosto de 2016, revocó la resolución apelada y, reformándola, declaró improcedente la demanda, dado que la fecha de la matrícula de la menor debió realizarse en el mes de marzo de 2015 y, estando a que la demanda fue interpuesta en julio, se ha producido una situación de irreparabilidad. En el mismo sentido, al haber cumplido la menor seis años con fecha posterior, estaba habilitada para ser matriculada en el primer grado de educación primaria en el siguiente año escolar.
FUNDAMENTOS
Cuestión previa
1.
Pese a que de autos no
se acredita que la parte demandante, en representación de su hija de iniciales
N.A.R.B., haya hecho uso de las vías administrativas pertinentes a fin de
salvaguardar los derechos constitucionales invocados, se advierte que el uso de
aquellas pudiera hacer que la alegada vulneración se torne irreparable, tanto
más si está involucrado el derecho a la educación, el libre desarrollo de la personalidad
y el interés superior de una menor. Por consiguiente, en aplicación del
artículo 46, inciso 2, del Código Procesal Constitucional, corresponde emitir
un pronunciamiento de fondo.
Delimitación del asunto litigioso
2.
Conforme se aprecia de
autos, la parte recurrente solicita lanulidad del
Oficio 1883-2015-GRL/DRELP/UGEL 8-C/JAGI, que declaró improcedente la solicitud
de matrícula excepcional de su menor hija y que, en consecuencia, se autorice
la matrícula en el primer grado de educación primaria en la institución
educativa particular Madre del Amor Hermoso, así como su validación en el
Sistema de Información de Apoyo a la Gestión en la Institución Educativa
(SIAGIE)
3.
A criterio de los
demandados, la referida menor no cumplió con la edad cronológica requerida al
31 de marzo de 2015 para que proceda su matrícula en el primer grado de
educación primaria. En consecuencia, frente a la negativa de los demandados de
reconocer la matrícula solicitada, de manera oficial y de proceder a su registro
en el SIAGIE, considerando, además, que la menor habría realizado estudios
efectivos en dicho grado y en los posteriores, cabe analizar si las razones que
sustentan tal denegatoria son conformes a la Constitución y, por consiguiente,
si se está afectando o no los derechos fundamentales alegados.
4.
Al respecto, es
necesario precisar que, conforme a la Resolución Ministerial 0556-2014-MINEDU,
de fecha 15 de diciembre de 2014, que aprueba las “Normas y Orientaciones para
el Desarrollo del Año Escolar 2015 en la Educación Básica”, el SIAGIE (Sistema
de Información de Apoyo a la Gestión en la Institución Educativa) es un
aplicativo informático de carácter oficial a través del cual se expiden todos
los documentos oficiales.
El derecho a la educación y el libre
desarrollo de la persona
5.
Para este Tribunal
Constitucional, el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la
educación está determinado por el acceso a una educación adecuada (artículo
16), la libertad de enseñanza (artículo 13), la libre elección del centro
docente (artículo 13), el respeto a la libertad de conciencia de los
estudiantes (artículo 14), el respeto a la identidad de los educandos, el buen
trato psicológico y físico (artículo 15), la libertad de cátedra (artículo 18),
y la libertad de creación de centros docentes y universidades (artículos 17 y
18). Adicionalmente a ello, resulta importante mencionar que aquel contenido
debe realizarse en concordancia con las finalidades constitucionales del
derecho a la educación en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho
(tercer y cuarto párrafo del fundamento 6 de la sentencia recaída en el
Expediente 00091-2005-PA/TC).
6.
El derecho a la
educación es un medio indispensable para la plena realización de otros derechos
fundamentales, por cuanto la formación en valores, técnica y académica es un
presupuesto indispensable para participar plenamente en la vida social y
política del país (primer párrafo del fundamento 6 de la sentencia recaída en
el Expediente 00091-2005-PA/TC).
7.
Al respecto, el
artículo 13 de la Constitución establece que “la educación tiene como finalidad
el desarrollo integral de la persona humana” y su artículo 14 estipula que “la
educación promueve el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las
humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el
deporte. En líneas generales, prepara para la vida, el trabajo y fomenta la
solidaridad”.
8.
De este modo, el
efectivo ejercicio del derecho a la educación permite, en buena cuenta, el
cumplimiento de otro derecho fundamental, relativo al libre desarrollo de la
persona, en la medida en que se produce un proceso de transmisión del saber y
la afirmación de valores que ayuden a la persona en su desarrollo integral y en
la realización de su proyecto de vida en comunidad (párrafo 7 del fundamento 10
de la sentencia recaída en el Expediente 04232-2004-PA/TC).
9.
En el plano del
derecho internacional de los derechos humanos, el artículo 26.2 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada mediante Resolución
Legislativa 13282, establece lo siguiente:
La educación tendrá por objeto el pleno
desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los
derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión,
la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos
o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones
Unidas para el mantenimiento de la paz.
10.
En el mismo sentido,
el artículo 13.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, del que el Perú es parte, establece lo siguiente:
Los Estados parte en el presente Pacto reconocen el derecho de
toda persona a la educación. Convienen en que la educación debe orientarse
hacia el pleno desarrollo de la personalidad y del sentido de su dignidad, y
debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades
fundamentales. Convienen, asimismo, en que la educación debe capacitar
efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y
la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos
o religiosos y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del
mantenimiento de la Paz.
11.
En términos similares
se pronuncia el Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos
Humanos en su artículo 13.2, que dispone lo siguiente:
Los Estados parte en el presente Protocolo convienen
en que la educación deberá orientarse hacia el pleno desarrollo de la
personalidad y del sentido de su dignidad y deberá fortalecer el respeto por
los derechos humanos, el pluralismo ideológico, las libertades fundamentales,
la justicia y la paz. Convienen, asimismo, en que la educación debe capacitar a
todas las personas para participar efectivamente en una sociedad democrática y
pluralista, lograr una subsistencia digna, favorecer la comprensión, la
tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos raciales,
étnicos o religiosos y promover las actividades a favor del mantenimiento de la
paz.
12.
Ahora bien, el proceso
educativo no solo debe restringirse a la simple acción de los centros
educativos, tampoco al entorno familiar. Además de ello, es necesario que,
dentro del proceso educacional, el Estado asuma, ante todo, un rol tutelar y no
únicamente prestacional, con lo cual se encuentra obligado a adoptar todas
aquellas medidas que resulten necesarias para que el ejercicio efectivo del
derecho a la educación (fundamento 11 de la sentencia recaída en el Expediente
02595-2014-PA/TC).
El interés superior del niño y su calidad de sujetos de especial protección
13.
La niñez constituye un
grupo de interés y de protección especial y prioritario
del Estado. En efecto, el artículo 4 de la Constitución así lo ha considerado
al establecer que “la comunidad y el Estado deben proteger especialmente al niño
y al adolescente”.
14.
El artículo 23.1 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala que “todo niño tiene
derecho, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma,
religión, origen nacional o social, posición económica o nacimiento, a las
medidas de protección que su condición de menor requiere, tanto por parte de su
familia como de la sociedad y del Estado”.
15.
La Convención
Americana de Derechos Humanos, también denominada Pacto de San José, en su
artículo 19, dispone que “todo niño tiene derecho a las medidas de protección
que su condición de menor requieren por parte de su familia, de la sociedad y
del Estado”.
16.
La Convención sobre
los Derechos del Niño, aprobada mediante Resolución Legislativa 25278, establece
en su artículo 3 lo siguiente:
1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las
instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las
autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial
a que se atenderá será el interés superior del niño. 2. Los Estados Partes se
comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios
para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres,
tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán
todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas. 3. Los Estados
Partes se asegurarán de que las instituciones, servicios y establecimientos
encargados del cuidado o la protección de los niños cumplan las normas
establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de
seguridad, sanidad, número y competencia de su personal, así como en relación
con la existencia de una supervisión adecuada.
17.
El artículo 29 de la
precitada Convención establece que la educación del niño debe encaminarse a las
siguientes finalidades:
a) Desarrollar la personalidad, las
aptitudes y la capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus
posibilidades;
b) Inculcar al niño el respeto de los
derechos humanos y las libertades fundamentales y de los principios consagrados
en la Carta de las Naciones Unidas;
c) Inculcar al niño el respeto de sus
padres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los
valores nacionales del país en que vive, del país de que sea originario y de
las civilizaciones distintas de la suya;
d) Preparar al niño para asumir una vida
responsable en una sociedad libre, con espíritu de comprensión, paz,
tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos
étnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indígena;
e) Inculcar al niño el respeto del medio
ambiente natural.
18.
Así, conforme a la
Convención sobre Derechos del Niño, el deber de velar por el interés superior
del niño vincula no solo a las entidades estatales y públicas, sino inclusive a
las entidades privadas; ello, además, porque la niñez constituye un grupo de interés
y de protección prioritaria del Estado (fundamento 46 de la sentencia recaída
en el expediente 4646-2007-PA/TC).
19.
En suma, tanto la
Constitución como las normas internacionales de protección a los derechos de
los niños imponen a los Estados la obligación de garantizar, en todo momento,
su interés superior, lo que presupone colocar a los niños en un lugar de
singular relevancia en el diseño e implementación de las políticas públicas,
dada su particular vulnerabilidad al ser sujetos que empiezan la vida y que se
encuentran en situación de indefensión, por lo que requieren de especial
atención por parte de la familia, la sociedad y el Estado, a fin de que puedan
alcanzar el pleno desarrollo de su personalidad.
El derecho a la educación como derecho de configuración
legal
20.
Los derechos
fundamentales participan de un presupuesto ético y jurídico cifrado en el
principio-derecho de la dignidad de la persona humana (artículo 1 de la
Constitución Política), y orientado a la cobertura de una serie de necesidades
básicas que permitan garantizar la autonomía moral del ser humano y el libre
desarrollo de su personalidad (artículo 2.1 de la Constitución), es bajo este
presupuesto que se comprende toda la virtualidad constitucional del derecho
fundamental a la educación (fundamentos 1 y 2 de la sentencia recaída en el
Expediente 00017-2008-PI/TC).
21.
Ahora bien, queda
claro que la educación es un derecho fundamental constitucionalmente protegido;
no obstante, es necesario delimitar su contenido por ley, con lo cual se está
frente a leyes de configuración de derechos fundamentales. Ciertamente, el
legislador cumple con su rol al definir mediante ley la política social dentro
de un Estado social y democrático de Derecho, así como el Gobierno cuando
elabora las normas que le corresponden (directivas y reglamentos) con las
políticas públicas, y siempre de acuerdo con
los márgenes legales y constitucionales.
22.
Así lo establece el
artículo 16 de la Constitución Política al señalar que "el Estado coordina
la política educativa. Formula los lineamientos generales de los planes de
estudios, así como los requisitos mínimos de la organización de los centros
educativos. Supervisa su cumplimiento y la calidad de la educación".
23.
Concretamente, es la
Ley 28044, Ley General de Educación, una de las normas que delimita la política
educativa en nuestro país, pues su objeto es establecer los lineamientos
generales de la educación y del sistema educativo peruano, las atribuciones y
obligaciones del Estado y los derechos y responsabilidades de las personas y la
sociedad en su función educadora. Rige todas las actividades educativas
realizadas dentro del territorio nacional, desarrolladas por personas naturales
o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o extranjeras (artículo 1).
24.
En lo que interesa
para el presente caso, es el artículo 36 de la precitada norma la que determina
los niveles de educación básica y los rangos de edades para alcanzar dichos
niveles. En relación con los niveles para inicial y primaria, se establece lo
siguiente:
a) Nivel de Educación
Inicial: La educación inicial constituye el primer nivel de la
Educación Básica Regular, y comprende a niños menores de 6 años y se desarrolla
en forma escolarizada y no escolarizada conforme a los términos que establezca
el Reglamento. El Estado asume también sus necesidades de salud y nutrición a
través de una acción intersectorial. Se articula con el nivel de Educación
Primaria asegurando coherencia pedagógica y curricular, conservando su
identidad, especificidad, autonomía administrativa y de gestión.
Con participación de la familia y de la
comunidad, la educación inicial cumple la finalidad de promover prácticas de
crianza que contribuyan al desarrollo integral de los niños, tomando en cuenta
su crecimiento socioafectivo y cognitivo, la
expresión oral y artística y la sicomotricidad y el respeto de sus derechos.
b)
Nivel de Educación Primaria: La educación primaria constituye el segundo nivel de la
Educación Básica Regular y dura seis años. Tiene como finalidad educar
integralmente a niños. Promueve la comunicación en todas las áreas, el manejo
operacional del conocimiento, el desarrollo personal, espiritual, físico,
afectivo, social, vocacional y artístico, el pensamiento lógico, la
creatividad, la adquisición de las habilidades necesarias para el despliegue de
sus potencialidades, así como la comprensión de los hechos cercanos a su
ambiente natural y social.
25.
En los términos
expuestos en la citada ley, el Ministerio de Educación, año tras año, ha aprobado
las directivas para el desarrollo de cada año escolar en las instituciones de
educación básica. Entre estas, la Resolución Ministerial 0556-2014-MINEDU, de
fecha 15 de diciembre de 2014, que aprueba las “Normas y Orientaciones para el
Desarrollo del Año Escolar 2015 en la Educación Básica”, en la que se incluye
como uno de los requisitos para acceder al nivel de primer grado de educación
primaria haber cumplido seis años al 31 de marzo.
Análisis del caso concreto
26.
En la directiva
“Normas y Orientaciones para el Desarrollo del Año Escolar 2015 en la Educación
Básica” se estableció que, para acceder a la educación primaria, se requiere lo
siguiente:
La matrícula para el primer grado se
realizará considerando a los niños y niñas que durante el 2014 fueron
matriculados en inicial de cinco años, para lo cual deben presentar la Ficha
Única de Matrícula.
La matrícula de los estudiantes que
ingresan por primera vez a la educación básica regular en el primer grado de
primaria y que no proceden de ningún sistema escolarizado deberá tener en
cuenta las siguientes condiciones: la presencia de por lo menos uno de los
padres o del tutor, contar con los documentos señalados en el acápite 5.1.2,
que el estudiante haya cumplido seis años de edad hasta el 31 de marzo de 2015.
27.
Así, la citada
disposición prescribe, entre otras, una regla clara: que los menores que no han
cumplido los seis años al 31 de marzo de 2015 no pueden acceder a la matrícula
en el primer grado de educación primaria. Sin embargo, la menor de iniciales
N.A.R.B. fue matriculada en dicho grado durante el año 2015 en la institución
educativa privada mixta Madre del Amor Hermoso pese a que cumplió seis años en
fecha posterior, esto es, el 20 de abril de 2015, conforme se advierte de su
documento nacional de identidad (folio 3) y acta de nacimiento (folio 4).
28.
Y no solo eso, sino
que además habría efectuado estudios en el primer grado de educación primaria
en el 2015, conforme se advierte de los registros de asistencia desde el mes de
abril a diciembre de 2015 (folios 168 a 176), el acta de inspección judicial de
fecha 18 de diciembre de 2015 (folio 177), en el que se encontró a la menor en
su aula de clases y las boletas de pago a la institución educativa privada
mixta Madre del Amor Hermoso por concepto de matrícula (folio 159) y pensión
desde el mes de abril a diciembre de 2015 (folios 159 a 163).
29.
En tal sentido, se
acredita que la matrícula fue realizada de manera informal por las autoridades
del centro educativo Madre del Amor Hermoso durante el año 2015, hasta que se
concedió la ejecución inmediata de la sentencia a favor de la menor de
iniciales N.A.R.B. a fin de que se registre su matrícula en el SIAGIE durante
el referido año. De otro lado, es importante mencionar que no existe en autos
documento alguno de los años posteriores, 2016, 2017 y 2018.
30.
La parte demandante
refiere además que la matrícula se efectuó para mantener la continuidad de los
estudios de la menor y no interrumpirlos en tanto que esta los inició de manera
precoz en el sistema educativo de nivel inicial de 3 años el 2012 y luego
continuó el nivel inicial de 4 y 5 años. En efecto, conforme se advierte del
certificado de estudios de los años 2012, 2013 y 2014 (folio 7), la menor cursó
el ciclo II, nivel inicial de 3, 4 y 5 años en la institución educativa Divino
Niño Jesús antes de empezar la educación primaria.
31.
Resulta importante
destacar que, cuando la menor inició sus estudios en el segundo ciclo y en
inicial de 3 años, las normas vigentes y aplicables eran la Resoluciones
Ministeriales 622-2011-ED y 044-2012-ED. En esta última se ratificó el
requisito de la edad cronológica de 3 años cumplidos hasta el 31 de marzo.
32.
En ese sentido, se
acredita que la menor inició sus estudios en el ciclo II de la educación
básica, de manera prematura, sin sujetarse a las normas que, en ese entonces,
establecieron una determinada edad cronológica para empezarlos; sin embargo, sí
fue registrada en el SIAGIE y hasta contó con código de estudiante.
33.
De otro lado, los
emplazados han señalado que no le corresponde la matrícula al no haber cumplido
el requisito de la edad, cerrando con ello toda posibilidad de su registro y
del reconocimiento de los estudios que habría efectuado la menor a la fecha,
por lo que el supuesto acto lesivo se habría configurado ante la negativa de
permitir el registro de matrícula en el SIAGIE en el periodo académico 2015 y
de la amenaza de su no registro en los posteriores años si la presente demanda
es desestimada.
34.
Ahora bien, aunque es
innegable que se ha incumplido con las citadas resoluciones ministeriales,
debido a que la menor inició prematuramente sus estudios escolares, es
desproporcionado e irrazonable desconocer los estudios que materialmente habría
realizado, en tanto que tal decisión contraviene manifiestamente su derecho al
libre desarrollo de la personalidad, así como su derecho a la educación,
manifestado en la permanencia y continuidad de sus estudios.
35.
De otro lado, cuando
el Ministerio de Educación exige cumplir las directivas en materia educacional,
lo que se pretende es cautelar el desarrollo físico, psíquico y emocional de
los menores estudiantes, pues su objetivo es salvaguardar el respeto de los
procesos de desarrollo de los niños y niñas y la realización de los estudios de
acuerdo con la edad cronológica adecuada con el fin de lograr su desarrollo
integral. Con ello, se busca, asimismo, cautelar el ejercicio efectivo del
derecho a la educación, empero, bajo ninguna circunstancia se deberá poner en
riesgo justamente aquello que busca proteger, es decir, el desarrollo físico,
psíquico y emocional de un menor, que ve peligrar estos ante la amenaza de que
se desconozcan los estudios que materialmente habría realizado o interrumpir la
regularidad del proceso educativo que se está ejecutando.
36.
Ciertamente, existen
circunstancias en las que la aplicación de las disposiciones a algún caso
concreto puede acarrear problemas que incluso incidan en la vulneración de
algunos derechos fundamentales, como en el presente caso. Sin embargo, ello no
significa que dichas disposiciones sean inconstitucionales o inválidas per se; sino que la correcta aplicación
de ellas debe darse ponderando también otros derechos, principios o valores
constitucionales.
37.
A todo ello se suma
que los niños se encuentran en el grupo de sujetos que merecen una especial
protección de parte del Estado y la sociedad en su conjunto, por lo que
básicamente son las autoridades públicas, funcionarios y empleados del aparato
estatal quienes tienen el deber de cautelar en todo momento los derechos
fundamentales de los niños. En consecuencia, este Tribunal Constitucional
considera que la demanda debe estimarse, ya que se ha incumplido ese deber,
puesto que el Estado, a través de sus órganos y funcionarios competentes, se ha
negado a registrar a la menor en su base de datos o sistemas, por lo que existe
la posibilidad de que se termine desconociendo
los estudios que habría realizado con el argumento de que no se ha observado lo
dispuesto en la Resolución Ministerial 0556-2014-MINEDU, que estipula, de
manera imperativa, una edad cronológica mínima para comenzar los estudios del
Ciclo III. Por consiguiente, queda claro que los emplazados no cumplieron con
el mencionado especial deber de protección del interés superior de la menor.
38.
Este Tribunal
Constitucional considera necesario agregar que, en aras de no vulnerar el
derecho fundamental a la educación de la menor, así como su derecho al libre desarrollo
de la personalidad, no puede actuarse contrariamente a la razonabilidad y a la
proporcionalidad, pues, de ser así, se le ocasionaría un daño irreparable. Esto
último, no solo en la medida en que se están desconociendo los estudios que
materialmente habría realizado, sino también porque, en el supuesto de que los
padres válidamente decidiesen cambiar a la menor a otro centro educativo, no
podrían hacerlo, pues sus estudios no se encontrarían reconocidos oficialmente
por las autoridades pertinentes.
39.
Por ello se concluye
que los demandados han vulnerado los derechos fundamentales a la educación, al
libre desarrollo de la personalidad y al interés superior de la menor de
iniciales N.A.R.B. Por ende, los referidos emplazados se encuentran obligados a
otorgar todas las facilidades a fin de reconocer los estudios cursados por la
menor, así como de ingresar en el SIAGIE su registro de matrícula, nóminas y
actas de evaluación correspondientes, siempre y cuando hayan sido aprobados
satisfactoriamente y haya cumplido con los demás requisitos exigidos o, de ser
el caso, conservar los efectos de la ejecución inmediata de la sentencia. En
consecuencia, corresponde estimar la demanda.
40.
Finalmente, dado que
se encuentra acreditada la vulneración de los citados derechos
constitucionales, corresponde ordenar que los emplazados asuman el pago de los
costos procesales según lo dispuesto por el artículo 56 del Código Procesal
Constitucional, que se liquidará en ejecución de sentencia.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda por haberse acreditado la vulneración de los derechos a la educación, al libre desarrollo de la personalidad y al interés superior de la menor de iniciales N.A.R.B.
2. Disponer el reconocimiento de los estudios efectivamente cursados por la referida menor conforme a lo dispuesto en el fundamento 39 supra, con costos que se liquidarán en ejecución de sentencia.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA
CANALES
BLUME FORTINI
SARDÓN DE
TABOADA
PONENTE BLUME FORTINI
VOTO DEL MAGISTRADO
FERRERO COSTA
Estoy de acuerdo con el sentido de la ponencia, en la medida que 1. declara FUNDADA la demanda por haberse acreditado la vulneración de los derechos a la educación, al libre desarrollo de la personalidad y al interés superior de la menor de iniciales N.A.R.B, y 2. dispone el reconocimiento de los estudios efectivamente cursados por la referida menor, con costos que se liquidarán en ejecución de sentencia.
Lima, 29 de enero de 2021
S.
FERRERO COSTA
VOTO
DEL MAGISTRADO RAMOS NÚÑEZ
Emito el presente voto con fecha posterior, a fin de
precisar el sentido de mi voto y expresar que coincido con el sentido de la
ponencia presentada que declara FUNDADA la
demanda de amparo por haberse acreditado la vulneración de los derechos a la
educación, al libre desarrollo de la personalidad y al interés superior de la
menor de iniciales N.A.R.B.
Lima, 5 de febrero de 2021
S.
RAMOS NÚÑEZ
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Con el debido respeto a mis
ilustres colegas magistrados, considero pertinente realizar las siguientes
precisiones:
Los Derechos Sociales
1.
Un Estado Social y Democrático de Derecho se caracteriza por
privilegiar valores tales como la igualdad y la liberad siempre que apunten al
desarrollo de la dignidad humana, tal como está señalado en el artículo 1 de
nuestra Constitución. En ese sentido, es necesario articular los derechos
fundamentales que de allí nacen.
2.
Los derechos sociales han recorrido un largo camino, algunas veces
para avanzar, otras para retroceder, pues incluso su propia locución ha servido
para abordar diferentes situaciones normativas[1].
En efecto, antes de entrar a la clásica distinción entre los derechos sociales
y otros derechos, la propia acepción “derechos sociales” tiene varios sentidos:
i) derechos sociales internacionales; ii) derechos sociales legislativos; iii)
derechos sociales constitucionales[2].
3.
Ahora bien, conviene destacar que tradicionalmente se ha distinguido a
los derechos sociales de los derechos civiles en virtud de su exigibilidad
judicial. Los últimos serían exigibles por medios de procesos judiciales, mientras
que los sociales responderían a decisiones políticas. En efecto, los derechos
sociales implicarían una prestación positiva por parte del Estado, en tanto que
los derechos civiles no requieren alguna actuación positiva.
4.
Dichas distinciones pretenden asignar una característica única tanto a
los derechos sociales como a los civiles. No obstante, se pueden presentar
diferentes supuestos que dan cuenta del carácter autónomo y a su vez
prestacional de algunos derechos sociales[3].
v
Derechos sociales que en alguna medida comportan obligaciones
negativas para el Estado, pero cuyo rasgo definidor principal sigue siendo
prestacional. En este supuesto pueden encontrarse la mayoría de los derechos
sociales.
v Derechos sociales cuyo rasgo
definidor principal no es la prestación, sino la autonomía. Precisamente, en
este supuesto se encuentran derechos como la huelga o libertad sindical.
v Derechos civiles y políticos que
en alguna medida tienen un carácter prestacional, pero sin perder su condición
de derechos de autonomía. Aquí tenemos derechos como a la libertad religiosa o
la libertad de trabajo.
5.
Si bien el Tribunal Constitucional, a lo largo de su jurisprudencia
constitucional, no ha delimitado la tutela de los derechos sociales como en el
parágrafo anterior, sí es factible sostener que la diferencia entre derechos
civiles y derechos sociales ha sido superada.
6.
En efecto, el Tribunal Constitucional ha precisado que si bien la
efectividad de los derechos sociales requiere un mínimo de actuación del Estado
a través del establecimiento de servicios públicos, así como de la sociedad
mediante la contribución de impuestos, también lo es que estos derivan en
obligaciones concretas por cumplir, por lo que los Estados deben adoptar
medidas constantes y eficaces para lograr progresivamente la plena efectividad
de los mismos en igualdad de condiciones para la totalidad de la población[4].
7.
En esa misma línea, la estructura de los derechos civiles y políticos
puede ser caracterizada como un conjunto de obligaciones negativas y positivas
de parte del Estado: obligación de abstenerse de actuar en ciertos ámbitos y de
realizar una serie de funciones, a efectos de garantizar el goce de la
autonomía individual e impedir su afectación por otros particulares. Cuestión
distinta es que las obligaciones positivas revistan una importancia simbólica
mayor para identificarlos[5].
8.
Como puede apreciarse, no existen diferencias, en razón a su
estructura, entre los derechos individuales y los derechos sociales, por lo que
éstos últimos son tan exigibles como los primeros. Caso contrario,
confirmaríamos el presunto carácter programático de los derechos sociales,
posición que ha sido superada ampliamente.
9.
Ahora
bien, los derechos sociales y sus titularidades tienen ciertas particularidades
que en algunos casos hacen que su urgencia sea extrema. Estas situaciones de
especial vulnerabilidad se encuentran en los grupos históricamente
discriminados, también conocidos como las categorías sospechosas[6]. Aquí podemos encontrar situaciones
tan variables como la raza, la edad, el género, salud mental[7], entre otros.
10.
La protección de los derechos sociales por las Cortes Constitucionales
o quien haga de sus veces es indudable. Ergo, la problemática de los derechos
sociales fundamentales no solamente la encontramos en su justiciabilidad,
sino en la ejecución de las sentencias sobre la materia. Y es que las
diferentes perspectivas en que se pueda vincular el control constitucional[8]
con las diferentes técnicas de interpretación jurídica respecto de los derechos
sociales requieren necesariamente un Tribunal Constitucional fuerte, pero
limitado.
11.
Aunada a la idea anterior, encontramos que los derechos sociales al
momento de ser judicializados, deben encontrar medidas más sencillas para que
puedan ser protegidos, aunque dicha situación dependerá mucho del enfoque que
se utilice para interpretar los derechos sociales fundamentales, es decir ya
sea por un análisis de razonabilidad, del mínimo esencial[9]
o el test de proporcionalidad[10].
El Derecho a la Igualdad
12.
La igualdad es un derecho fundamental que está consagrado en el
artículo 2 de nuestra Constitución: “(…) toda persona tiene derecho (…) a la
igualdad ante la Ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza,
sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra
índole”. En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha precisado que estamos
frente a un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas
para exigir un trato igual a los demás, sino en ser tratadas del mismo modo que
quienes se encuentran en una idéntica situación (Cfr. STC 02835-2010-AA,
fundamento jurídico 38).
13.
Adicionalmente, se ha establecido que el derecho a la igualdad puede
entenderse desde dos perspectivas: Igualdad ante la ley e igualdad en la ley.
La primera de ellas está referida a la norma aplicable a todos los que se
encuentren en la situación descrita en el supuesto de la disposición normativa.
La segunda implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el
sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales.
14.
Finalmente, el derecho a la igualdad debe complementarse con las
categorías de diferenciación y discriminación. La diferenciación, está
constitucionalmente admitida, atendiendo a que no todo trato desigual es
discriminatorio; es decir, se estará frente a una diferenciación cuando el
trato desigual se funde en causas objetivas y razonables, estaremos frente a
una discriminación y, por tanto, frente a una desigualdad de trato
constitucionalmente intolerable (Cfr. STC 02974-2010-AA, fundamento jurídico 8;
STC 02835-2010-AA, fundamento jurídico 41).
15.
Entendida el derecho a la igualdad en los términos anteriormente
descritos, el mecanismo que ha utilizado el Tribunal Constitucional para
determinar cuándo estamos frente a un trato desigual es el test de
razonabilidad.
16.
Sin embargo, el derecho a la igualdad definida en estos términos por
nuestra jurisprudencia constitucional, a nuestro juicio, no es suficiente para
dar cuenta de las violaciones sistemáticas. En ese sentido, aquellas personas que
padecen los efectos de esa discriminación no pueden salir de esa situación en
forma individual y por sus propios medios, sino que se requieren medidas de
acción positiva reparadoras o transformadoras para lograr igualdad real de
oportunidades para el ejercicio de los derechos[11].
En consecuencia, considero que los alcances del derecho a la igualdad deberían
ser ampliados por la justicia constitucional.
17.
Lo que nuestro Tribunal Constitucional ha desarrollado en parte de su
jurisprudencia es la igualdad formal en tanto ha sostenido que no hay
vulneración al derecho a la igualdad siempre que se trate del mismo modo a las
personas que se encuentran en una idéntica situación. Esta primera tesis tiene
algunos inconvenientes. Primero no da cuenta de las violaciones estructurales,
pues parte de comparar una situación individual frente a otras. Asimismo, no
examina si las razones por las que se realizó la clasificación son legítimas.
Finalmente, no verifica cuáles son las circunstancias y las propiedades
relevantes para que una situación pueda ser calificada como desigual.
18.
Una segunda manera de abordar la igualdad es a través de una
perspectiva material. Lo que se busca aquí es la razonabilidad de la medida
presuntamente contraria al derecho a la igualdad. Para lograr dicho cometido,
se utilizan tres sub exámenes, que han sido tomados del principio de
proporcionalidad, es decir, hay que analizar la idoneidad, necesidad y
proporcionalidad en sentido estricto, cuyos contenidos han sido desarrollados
por abundante jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, a la cual nos
remitimos.
19.
Una vez precisado los tres sub exámenes de igualdad, conviene ahora
determinar su ámbito de aplicación, el mismo que se hará en diferentes
intensidades. Así tenemos los siguientes escrutinios[12]:
i)
Escrutinio leve: Se parte de la presunción de
legitimidad/constitucionalidad de la clasificación realizada por el legislador.
En consecuencia, la carga de la argumentación la tiene quien se encuentra presuntamente
vulnerado en su derecho a la igualdad.
ii)
Escrutinio intermedio: Exige una relación más sustancias entre
clasificación, criterio de clasificación, efectos de la clasificación y razones
justificatorias, así debe demostrarse una relación
estrecha entre clasificación y razones justificatorias
y alegarse algún fin estatal importante que justifique la clasificación.
iii)
Escrutinio estricto: Implica partir de la presunción de la
arbitrariedad de la discriminación. Asimismo, la carga de la argumentación se
traslada a quienes presuntamente han vulnerado el derecho a la igualdad. Por lo
general, se aplica a grupos que históricamente han sido vulnerados, como las
mujeres, las comunidades indígenas, entre otros. Es precisamente aquí, donde
ante la falta claridad es posible plantear las denominadas “categorías
sospechosas”.
20.
Finalmente, la igualdad como redistribución y reconocimiento afirma
que la igualdad debe ser construida en cada caso concreto, con la participación
de todos los implicados en la situación de desigualdad. En consecuencia, la
interpretación de la igualdad debe adecuarse a la segmentación social que el
paradigma predominante ha producido[13].
El
contenido constitucional del derecho fundamental a la educación
21.
Los derechos fundamentales participan de un
presupuesto jurídico cifrado legitimados en la dignidad humana (artículo 1º
de la Constitución), el que está orientado a la cobertura de una serie de
necesidades básicas que permitan garantizar la autonomía moral del ser humano y
el libre desarrollo de su personalidad (artículo 2º inciso 1 de la Constitución).
22.
Es bajo este
presupuesto que se comprende toda la virtualidad constitucional del derecho
fundamental a la educación. Se trata de un derecho cuya efectiva vigencia no solo
garantiza subjetivamente el desarrollo integral de cada ser humano, sino
también el progreso objetivo de la sociedad en su conjunto. Es así que el
artículo 13º de la Constitución, establece que “[l]a educación tiene como
finalidad el desarrollo integral de la persona humana”, mientras que el
artículo 14º, reconoce que a través de ella, en general, se “promueve el
conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades, la ciencia, la
técnica, las artes, la educación física y el deporte”.
23.
Por su parte, el
artículo 26. 2 de la Declaración Universal de Derecho Humanos, en sentido
similar, establece que “[l]a educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de
la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos
y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la
amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y
promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el
mantenimiento de la paz”. Asimismo, los artículos 13º 1 y 13º 2 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“Protocolo de San Salvador”), respectivamente,
que, en esencia, disponen lo mismo.
24.
Sin la debida protección
y promoción del derecho fundamental a la educación, el sentido mismo de la
dignidad humana y de los derechos en ella directamente fundados, se torna
esencialmente debilitado e ineficaz, pues la libertad sin conocimiento, lejos
de fortalecer la autonomía moral del ser humano, lo condena a la frustración
que genera la ausencia de la realización personal. Tal como ha dejado
establecido este Tribunal, es a través del derecho fundamental a la educación
“que se garantiza la formación de la persona en libertad y con amplitud de
pensamiento, para gozar de una existencia humana plena, es decir, con
posibilidades ciertas de desarrollo de las cualidades personales y de
participación directa en la vida social” (expediente 00091-2005-PA, fundamento
jurídico 6, párrafos 1 y 2).
25.
Por ello,
el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) de la
Organización de Naciones Unidas, a través de su Observación General N. º
13, sobre el derecho a la educación, ha sostenido que se trata de “un derecho
humano intrínseco y un medio indispensable de realizar otros derechos humanos.
Como derecho del ámbito de la autonomía de la persona, la educación es el
principal medio que permite a adultos y menores económicas y socialmente salir
de la pobreza y participar plenamente en sus comunidades. La educación
desempeña un papel decisivo en la emancipación de la mujer, la protección de
los niños contra la explotación laboral, el trabajo peligroso y la explotación
sexual, la promoción de los derechos humanos y la democracia, la protección del
medio ambiente y el control del crecimiento demográfico”
26.
Como ha tenido ocasión
de puntualizar este Colegiado, “la educación implica un proceso de
incentivación del despliegue de las múltiples potencialidades humanas cuyo fin
es la capacitación de la persona para la realización de una vida existencial y coexistencial genuina y verdaderamente humana; y, en su
horizonte, permitir la cristalización de un ‘proyecto de vida’ (expediente
04232-2004-AA, fundamento jurídico 10). A lo que cabe agregar que tal proceso
“no debe comprenderse solo a partir de una perspectiva individual, puesto que
el ideal de la educación correspondiente a una sociedad democrática y regida
bajo parámetros constitucionales debe reforzar lazos de empatía y la noción de
igualdad, fomentándose con ello la solidaridad (art. 14° de la
Constitución) que es un valor troncal de nuestro sistema constitucional”
(expediente 00017-2008-AI, fundamento jurídico 6).
27.
En este punto,
conviene recordar que la educación es un servicio público y que se encuentra
regido por una serie de principios, y tiene como fines constitucionales la
promoción del desarrollo integral del ser humano, su preparación para la vida y
el trabajo y el desarrollo de la acción solidaria.
a) Principio de coherencia: Esta pauta basilar plantea como necesidad que las distintas maneras y contenidos derivados del proceso educativo mantengan una relación de armonía, compenetración, compatibilidad y conexión con los valores y fines que inspiran las disposiciones de la Constitución vigente, destacando dentro de estos últimos el artículo 4°, que establece que la comunidad y el Estado deben proteger especialmente al niño y al adolescente, y el artículo 13°, la cual dispone que la educación tiene como fin el desarrollo integral de la persona.
b) Principio de libertad y pluralidad de la oferta educativa: Este principio plantea la diversidad de opciones para el desarrollo del proceso educativo, así como la presencia concurrente del Estado y los particulares como agentes para llevar a cabo tal acción. Por ende, se acredita la posibilidad de elección entre las diversas opciones educativas y queda proscrita cualquier forma de monopolio estatal sobre la materia. Así se encuentra establecido en el artículo 15°, tercer párrafo de la Constitución, que dispone que "Toda persona, natural o jurídica, tiene el derecho de promover y conducir instituciones educativas y el de transferir la propiedad de éstas, conforme a ley".
c) Principio de responsabilidad: Concierne al deber de los padres de familia para que su prole inicie y culmine todo el proceso de educación básica formal (inicial, primaria y secundaria). Ello se deriva, entre otros, del artículo 17° de la Constitución que establece que "La educación inicial, primaria y secundaria son obligatorias".
d) Principio de participación: Se refiere a la atribución de los padres de familia de intervenir activamente en el desarrollo del proceso educativo de su prole. Ello equivale a fomentar la cooperación, opinión y cierto grado de injerencia en la relación escuela - educando, entre otras cuestiones. Así lo establece, entre otros, el artículo 13° de la Constitución, según el cual "Los padres de familia tienen el deber de educar a sus hijos y el derecho de escoger los centros de educación y de participar en el proceso educativo".
e) Principio de obligatoriedad: Importa que determinados niveles y contenidos educativos se alcancen y plasmen de manera imperativa. Por ejemplo, el artículo 14° de la Constitución establece que "La formación ética y cívica y la enseñanza de la Constitución y de los derechos humanos son obligatorias en todo el proceso educativo civil o militar. La educación religiosa se imparte con respeto a la libertad de las conciencias. La enseñanza se imparte, en todos sus niveles, con sujeción a los principios constitucionales y a los fines de la correspondiente institución educativa".
f) Principio de contribución: Se
refiere al deber genérico de colaborar solidariamente en el proceso de
formación moral, cívica y cultural de la población. A manera de ejemplo, cabe
mencionar el artículo 14°, párrafo quinto, que dispone que "Los medios de
comunicación social deben colaborar con el Estado en la educación y en la
formación moral y cultural"
28.
En suma, para este Tribunal
Constitucional, “el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la
educación está determinado por el acceso a una educación adecuada (artículo 16),
la libertad de enseñanza (artículo 13), la libre elección del centro docente
(artículo 13), el respeto a la libertad de conciencia de los estudiantes
(artículo 14), el respeto a la identidad de los educandos, así como el buen
trato psicológico y físico (artículo 15), la libertad de cátedra (artículo 18),
y la libertad de creación de centros docentes y universidades (artículos 17 y
18)”. Adicionalmente a lo expuesto, se entiende que dicho “contenido debe
realizarse en concordancia con las finalidades constitucionales del derecho a
la educación en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho” (tercer y
cuarto párrafo del fundamento 6 de la sentencia recaída en el Expediente
00091-2005-PA/TC).
29.
De esta manera, de una
adecuada lectura de la Constitución, deriva el derecho de toda persona de
tener acceso a una educación de calidad, y consecuentemente, el deber del Estado
de garantizar, a través de una participación directa y de una eficiente e
irrenunciable fiscalización, un adecuado servicio educativo accesible en
condiciones de igualdad a todos los peruanos.
30.
Finalmente,
los derechos sociales en general, y el derecho a la educación, en particular,
deben atender a la deliberación tanto de los Tribunales Constitucionales como
de los actores involucrados en la controversia. Seguramente no es la primera
controversia que llegará a sede constitucional referida a la negación del
Ministerio de Educación de registrar a los alumnos que no cumplan con el
requisito de la edad para el grado en que pretenden matricularse. A razón de
ello es conveniente que en este tipo de demandas se escuchen los argumentos de
todos los actores civiles a efectos de mejorar las sentencias del Tribunal
Constitucional, que en buena cuenta siempre deben encontrar la unanimidad en
sus decisiones. Dicha unanimidad es posible por medio del diálogo, que funciona
como un mecanismo a través del cual la democracia convierte las preferencias autointeresadas en preferencias imparciales[14].
S.
MIRANDA CANALES
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
Emito el presente fundamento de
voto, por las siguientes consideraciones.
Conforme a la Ley 27444, del
Procedimiento Administrativo General (según el texto vigente cuando la menor realizó sus estudios de educación inicial y al momento en que su madre presentó la demanda) la facultad para declarar la nulidad de oficio de los
actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha en que
hayan quedado consentidos. En caso que haya prescrito el plazo previsto en el
numeral anterior, sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial, vía el proceso contencioso
administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los 2 años
siguientes a contar desde la fecha en que prescribió
la facultad para declarar
la nulidad en sede administrativa.
El Ministerio de Educación es responsable de haber permitido el
registro de matrículas de la menor en el Sistema Información de Apoyo a la
Gestión de la Institución Educativa (Siagie). En
efecto, se advierte de autos que la menor obtuvo un certificado oficial de
estudios del nivel de educacióm inicial para niños de
3, 4 y 5 años, cursados en 2012, 2013 y 2014, respectivamente (folios 7).
Asimismo, en el Informe 012-2015-GRL/DRLEP/UGEL 08/JAGI-EST, emitido por el
encargado de la jefatura del SIAGIE de la Ugel 08-
Cañete, se señala que “…para los años 2013 y 2014, el SIAGIE también permitía
la matrícula sin considerar la edad cronológica si los estudiantes ya mantenían
matrículas anteriores…”. Así, puede colegirse que la menor N.A.R.B. figura
inscrita en el Siagie los años 2012, 2013 y 2014
(inicial para niños de 3, 4 y 5 años, respectivamente).
No se acredita que alguna entidad oficial declarase la nulidad de dichas matrículas ni que se haya demandado judicialmente su nulidad. Siendo así, los estudios de educación inicial de la menor han quedado convalidados, quedando apta para iniciar inmediatamente sus estudios de primer grado de primaria. Por ello, la demanda es FUNDADA.
De
otro lado, considero necesario aludir a las indebidas
referencias a diversos instrumentos internacionales que se realizan en la
sentencia.
Conforme a una lectura atenta de los artículos 57 y 200, inciso 4,
de la Constitución, los tratados no tienen rango constitucional sino solo uno
equivalente al de las ordenanzas municipales.
La Constitución de 1979 sí establecía que algunos tratados tenían
rango constitucional, pero fue sustituida hace veinticinco años por la actual
Constitución. Ésta reafirma la
prevalencia del Perú como unidad política fundamental.
S.
SARDÓN DE TABOADA
VOTO SINGULAR
DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Con el debido respeto a lo resuelto
por mis colegas, mi voto es porque la presente demanda sea declarada FUNDADA,
sin el pago de costos y con responsabilidad de los demandantes. A continuación, expreso mis razones:
1.
En
primer lugar, debe quedar claro que, frente a este tipo de controversias, en la
cual un o una menor cursa el primer grado sin la edad legalmente establecida y
posteriormente el Ministerio de Educación (en adelante, Minedu) no reconoce
estos estudios, cabe la posibilidad de resolver fundada la demanda debido principalmente
a la observancia del interés del niño o la niña, como se ha establecido en la
sentencia 04138-2016-AA/TC.
2.
Sin
embargo, y en atención a lo resuelto en la aludida sentencia supra, no
debe perderse de vista que la situación de riesgo respecto al ejercicio de su
derecho a la educación en la que son colocados los y las menores se debe exclusivamente
a la responsabilidad de sus padres y las instituciones educativas (en el caso
particular el colegio “Madre del Amor Hermoso”) que no han cumplido cabalmente
con las directivas vigentes.
3.
Y
es que el Minedu actuó en el marco de sus competencias y con base a un sustento
técnico pedagógico, para así determinar la normatividad pertinente para la matrícula
en el nivel inicial y primer grado de educación primaria, como se puede
verificar del Informe 244-2016-MINEDU/VMGP-DIGEBR-DEI-DEP.
4.
En
base a lo expuesto, convendría que ante este tipo de controversias los costos
sean asumidos por los que exponen en riesgo a los y las menores. Se debe recordar
que en la sentencia 04138-2016-AA/TC se fijaron como responsables de los costos
procesales a la institución educativa, toda vez que esta cuenta con más
información y se encuentra en mejor situación para evitar este tipo de
controversias. Sin embargo, en tanto y en cuanto en el presente caso, el
colegio “Madre del Amor Hermoso” no ha sido parte del proceso, los padres son
los que deben asumir dichos costos.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA LEDESMA
NARVÁEZ
En la sociedad peruana
aún no se da la debida importancia al imperativo de que los niños y niñas sólo
deban ingresar al colegio cuando posean un suficiente desarrollo emocional,
cognitivo y social
A.
SÍNTESIS DEL VOTO
Estimo que la demanda de amparo debe ser declarada INFUNDADA, pues cuando el Ministerio de Educación exige cumplir las directivas que son conformes con la Constitución y cuando cautelan el desarrollo físico, psíquico y emocional de los menores de edad, no vulneran ningún derecho fundamental. No se puede premiar la irresponsabilidad de una madre de familia que conforme a su libre albedrio y en contra de la respectiva directiva (que estableció que la matrícula para niños y niñas de 0 a 5 años de edad se realiza de acuerdo a la edad cronológica al 31 de marzo del respectivo año), logró hacer estudiar a su menor hija, de modo informal, pese a que nació en el mes de abril. Obrando de este modo informal, el daño a la educación y estabilidad física, psíquica y emocional del niño, lo está generando la propia madre de familia que aquí demanda.
Si el Ministerio de Educación ha establecido una edad límite (hasta el 31 de marzo de cada año) para que los niños y niñas ingresen al colegio es porque los respectivos especialistas y profesionales con los que cuenta, así como los estudios en los que éstos se basan, tal como lo acreditaré posteriormente, estiman que dicha limite refleja ese suficiente desarrollo emocional, cognitivo y social que requieren tales niños y niñas.
Si un padre de familia considera que su hijo o hija se han desarrollado precozmente y merece ingresar antes de la edad límite establecida por el Ministerio de Educación, antes que hacer estudiar informalmente a su hijo o hija en algún colegio informal que lo permita, debe acudir a los respectivos especialistas (educadores, psicólogos, etc.) para informarse sobre la importancia del desarrollo emocional, cognitivo y social del niño en edad escolar.
No por empezar o terminar antes el colegio se logra ser exitoso. La cultura de conseguir el éxito “a cualquier costo” debe ser desplazada por la cultura de conseguir el éxito con responsabilidad, madurez y compatibilidad entre el bien individual y el bien común.
Discrepo de la mayoría del Tribunal Constitucional, pues, termina convalidando el actuar irresponsable de un padre de familia.
Tengo la impresión que la decisión en mayoría del TC a la que me opongo, pese a operar en un caso concreto, va a ser utilizada negativamente, pues ahora, cualquier padre de familia que haya inscrito de modo informal a su hijo o hija en un colegio (independientemente de la fecha límite), y vea rechazado su pedido de registro oficial, acudirá al amparo para lograr tal registro. ¿Qué hará el respectivo juez constitucional? Declararla fundada teniendo en cuenta el presente caso del TC. Todo en nombre de la educación, pero sin pensar en la salud y bienestar de los niños.
Como sabemos la labor de control del Tribunal Constitucional se realiza a través de un trabajo conjunto, con la intervención de los siete jueces que lo integramos y que no siempre puede terminar en una posición unánime. El caso que a continuación presento es uno de ellos.
Advierto, desde ya, que los argumentos que seguidamente se leerán expresan una posición en minoría, en disidencia, y que los expongo como parte de mi deber de justificar, como jueza constitucional, cuáles son las razones por las que me aparto de la mayoría. Este ejercicio responde a una postura deliberativa, en la que se muestran, con transparencia, las diversas posiciones que concurren en el caso; y, bajo una práctica democrática, incluso dichos argumentos pueden ser sometidos a la crítica de los diversos actores sociales (artículo 139, inciso 20, de la Constitución).
B.
CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES
1. Teniendo en cuenta las razones de las partes y los medios probatorios obrantes en autos, estimo que las controversias constitucionales del presente caso son las siguientes:
a) El derecho a la educación, ¿es un derecho de eficacia directa o uno de configuración legal? Y si es de configuración legal, ¿cuáles son los límites que deben observar los jueces cuando controlan la configuración realizada por el legislador?
b) ¿Cuáles son las reglas para el ingreso a la educación inicial y educación primaria?
c) ¿Cuál es la importancia de la edad límite para el ingreso al colegio en el desarrollo emocional, cognitivo y social de los niños?
d) ¿Hay realmente una afectación al derecho a la educación de la menor de iniciales N.A.R.B?
C.
ANTECEDENTES
DE RELEVANCIA
2. La accionante Gabriela Sintya Barrezueta Gutiérrez, en representación de su menor hija de iniciales N.A.R.B., presenta demanda de amparo contra la Directora del Programa Sectorial 03 de la Unidad de Gestión Educativa Local de Cañete UGEL 08, el director regional de Educación de Lima Provincias y el procurador público del Ministerio de Educación, a fin de que se reconozca la matrícula de su menor hija en el aula de primer grado de educación primaria en la institución educativa particular “Madre del Amor Hermoso”; y que, en consecuencia, se regularice su situación. Alega que la emplazada vulnera los derechos a la educación, la dignidad, la integridad psíquica, al libre desarrollo de su personalidad, a la igualdad ante la ley así como al bien protegido interés superior de su menor hija.
3. El Procurador Público regional del Gobierno Regional de Lima deduce las excepciones de incompetencia y falta de agotamiento de la vía administrativa y contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente o infundada. Señala que la menor no cumplió con el requisito de la edad para su matrícula en el primer grado de educación primaria y que, además, su representada ha actuado conforme a las directivas en materia educativa.
4.
El Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio
de Educación interpuso las excepciones de incompetencia por razón de la materia
y de falta de agotamiento de la vía previa, y contestó la demanda solicitando
que sea declarada improcedente o infundada. Señala que la menor no cumplió con
lo dispuesto en la Resolución Ministerial 556-2014-MINEDU, que aprueba las
“Normas y Orientaciones para el desarrollo del año escolar 2015 en la Educación
Básica”, al no tener la edad cronológica requerida, razón por la cual no
procede su matrícula en el aula de seis años del primer grado de educación primaria.
D.
ANÁLISIS DE
LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES
a)
El derecho a
la educación como derecho de configuración legal y los límites de la
jurisdicción
5.
Como ya lo ha sostenido antes el Tribunal Constitucional (Exp. 01417-2005-PA/TC FJ. 11), existen determinados
derechos fundamentales cuyo contenido constitucional directamente protegido,
requiere ser delimitado por la ley, sea porque así lo ha previsto la propia Constitución
(por ejemplo, el artículo 27 sobre el derecho a la estabilidad laboral) o en razón
de su propia naturaleza (por ejemplo, los derechos sociales, económicos y
culturales). En estos casos, nos encontramos ante las denominadas leyes de
configuración de derechos fundamentales.
6.
Los derechos fundamentales cuya configuración
requiera de la asistencia de la ley no carecen de un contenido per se inmediatamente exigible a los
poderes públicos, pues una interpretación en ese sentido sería contraria al
principio de fuerza normativa de la Constitución. Lo único que ello implica es
que, en tales supuestos, la ley se convierte en un requisito sine qua non para la culminación de la
delimitación concreta del contenido directamente atribuible al derecho
fundamental.
7.
Y es que si bien algunos derechos fundamentales
pueden tener un carácter jurídico abierto como por ejemplo pueden ser los
derechos sociales como al trabajo, a la educación o a la salud, ello no
significa que se traten de derechos “en blanco”, es decir, expuestos a la
discrecional regulación del legislador, pues el constituyente ha planteado un
grado de certeza interpretativa en su reconocimiento constitucional directo.
8.
Aquí se encuentra de por medio el principio de
“libre configuración de la ley por el legislador”, conforme al cual debe
entenderse que es el legislador el llamado a definir la política social del
Estado social y democrático de derecho. En tal sentido, éste goza de una amplia
reserva legal como instrumento de la formación de la voluntad política en
materia social. Sin embargo, dicha capacidad configuradora se encuentra
limitada por el contenido esencial de los derechos fundamentales, de manera tal
que la voluntad política expresada en la ley debe desenvolverse dentro de las
fronteras jurídicas de los derechos, principios y valores constitucionales.
9.
En cuanto al derecho a la educación, conforme se
desprende de lo antes expuesto, es clara su identificación como un derecho de
configuración legal. Así por ejemplo, cuando el artículo 13 de la Constitución
establece que “La educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona
humana”, no indica la forma en que la educación debe lograr tal desarrollo
integral de la persona. No indica que cursos deben llevarse en educación
inicial, primaria, secundaria o superior. No indica en qué plazos o cuánto
tiempo es necesario para cada una de estas etapas. No indica qué condiciones
deben reunir los niños para acceder a los diferentes nivele de educación. No
indica lo que se debe hacer con aquellas personas que habiendo superado la
mayoría de edad quieren estudiar, etc. Todo ello, o el marco normativo de ello,
lo hace el legislador.
10.
Precisamente
la Ley 28044, General de Educación, establece, por ejemplo, cuales son
los objetivos de la educación básica (artículo 31), cómo se organiza la educación
básica (artículo 32) o el currículo de educación básica (artículos 33, 34 y
35), y en lo que a este caso concreto interesa, establece en su artículo 36
(modificado por el artículo único de la Ley 28123), lo siguiente:
La Educación Básica Regular comprende:
a)
Nivel de
Educación Inicial
La Educación -Inicial constituye el primer nivel de la
Educación Básica Regular, y comprende a niños menores de 6 años y se desarrolla en forma escolarizada y no
escolarizada conforme a los términos que establezca el Reglamento. [resaltado agregado]
b)
Nivel de
Educación Primaria
La Educación Primaria
constituye el segundo nivel de la Educación Básica Regular y dura seis años. Tiene como finalidad
educar integralmente a niños (…). [resaltado agregado]
11.
Nótese que ya la citada LEY ha establecido que
la educación “inicial” es para menores de 6 años y que de ello se desprende,
indubitablemente, que la educación “primaria” es para niños de 6 años y
durará 6 años.
12. Asimismo, como se aprecia, es el legislador, y no los jueces, el que, conforme a sus respectivas competencias, ha establecido, por ejemplo, que la educación inicial comprende a menores de 6 años. ¿Cómo hizo para establecer tales años? De seguro que fue reuniendo la información de especialistas y sociedad en general. De igual forma procedió el legislador para establecer que la educación primaria debe durar 6 años y agregando qué se busca en dicha etapa.
13. En dicho contexto, quedando claras las competencias del legislador en el desarrollo del derecho fundamental a la educación, cabe precisar el rol o límites de los jueces cuando controlan la actuación del legislador. Podría afirmarse que el rol de los jueces en este específico ámbito es para controlar la proporcionalidad, por exceso o defecto, de las respectivas medidas legislativas. En otras palabras, un juez no tiene competencia para controlar que la educación inicial sea para menores de 6 años. Esa competencia es del legislador. Quizás solo pudiese controlarla si al legislador, desproporcionadamente, se le ocurriera que la educación inicial escolarizada se realice a los 10 años o que fijar políticamente cualquier fecha de inicio sin ningún sustento técnico, pedagógico y médico, supuestos, por demás, improbables, pero que de ocurrir podría generar el respectivo control judicial.
14. Otro supuesto de control podría ser el aplicativo, es decir, no ya para cuestionar el mandato legislativo sino la forma de aplicación de dicho mandado por parte de los operadores (Ministerio de Educación, profesores, padres de familia o alumnos, etc.).
b)
Reglas para
el ingreso a la educación inicial y educación primaria
15. Teniendo en cuenta que de autos se desprende que el menor de iniciales T.I.O.M., nació el 20 de abril del 2009, y que inició la educación inicial en el año 2012, y el primer grado de educación primaria en el año 2015, conviene verificar las reglas específicas que existían durante esos años, más allá de la ley mencionada en los parágrafos precedentes en el sentido de que se requería contar con 6 años para iniciar la educación primaria.
16. En cuanto al acceso al nivel de Educación Inicial en el año 2012, el Ministerio de Educación expidió la Resolución Ministerial 0622-2011-ED de fecha 16 de diciembre de 2011, que aprueba la “Directiva para el desarrollo del año escolar 2012 en las instituciones educativas de educación básica y técnico productiva”, en la que se dispuso lo siguiente:
VII. II.
I. Matrícula en Educación Inicial
(…)
- La matrícula para niños de 0 a 5 años de edad se realiza de acuerdo con la edad cronológica al 31 de marzo de 2012.
- (…)
- Los niños que hubieren tenido matrícula irregular durante
el año 2011, al no haberse respetado la edad cronológica establecida, deberán
ser matriculados en el aula que corresponda a su edad cronológica hasta el 31
de marzo.
17. Para el año 2015, el Ministerio de Educación expidió la Resolución Ministerial 556-2014-MINEDU de fecha 15 de diciembre de 2014, que aprobó la “Directiva para el desarrollo del año escolar 2015 en las instituciones educativas de educación básica y técnico productiva”, en la que se dispuso lo siguiente:
18. En cuanto al acceso al nivel de Educación Primaria en el año 2015, la Resolución Ministerial referida en el fundamento supra, dispuso lo siguiente:
Educación Primaria - La matrícula para el primer grado se realiza considerando a los niños y niñas que el 2014 fueron matriculados en inicial de cinco años para lo cual deben presentar la Ficha Única de Matrícula.
19. Cabe agregar que la Resolución Ministerial 0044-2012-ED del 27 de enero de 2012 dispuso que por única vez los niños y niñas que tuvieron matrícula irregular por motivo de edad durante el año 2011 en aulas de 03, 04 y 05 años puedan continuar progresivamente sus estudios, siempre y cuando cumplan la edad requerida hasta el 31 de julio y si los padres de familia así lo deciden.
20. En suma, como se aprecia, durante el año 2012, 2013 y 2014 (en que cursó los niveles de 3, 4 y 5 años de educación inicial), las reglas del Ministerio de Educación establecían, sin margen de dudas que para matricularse en primer grado de primaria se requería contar con 6 años de edad.
c)
La
importancia de la edad límite para el ingreso al colegio en el desarrollo
emocional, cognitivo y social del niño
21. Luego de ver la parte normativa del ingreso de los niños al primer grado de educación primaria, toca ahora verificar la importancia de la edad límite de ingreso al colegio en cuanto al desarrollo emocional, cognitivo y social de los menores de edad.
22. Al respecto, conviene mencionar que mediante Oficio 2738-2016/MINEDU/ VMGP/DIGEBR, de fecha 2 de noviembre de 2016, la Dirección General de Educación Básica Regular se dirige a la Viceministerio de Gestión Pedagógica, informando técnica y legalmente sobre un pedido de flexibilidad en el ingreso de los niños y niñas en las aulas de 3, 4, 5 y 6 años de edad.
23. Allí aparece el Informe 244-2016-MINEDU/VMGP-DIGEBR-DEI-DEP de fecha 2 de noviembre de 2016, que establece el sustento técnico pedagógico para que el Ministerio de Educación establezca la normatividad para la matrícula en el nivel inicial y primer grado de educación primaria:
3.2 Sustento técnico
pedagógico
3.2.1El criterio establecido para definir esta edad normativa se basa
en tres teorías del desarrollo humano: la teoría de la personalidad de Henri Wallon, la teoría del desarrollo de la inteligencia, de
Jean Piaget; y la teoría del desarrollo psicosocial de Erick Erickson. Estas
teorías aportan una mirada integral del ser humano en todas sus dimensiones, y
evidencian que entre los 6 y 7 años se producen procesos de desarrollo que
sientan las bases para los aprendizajes vinculados a la lectura, escritura, y
no antes, que el niño se encuentra plenamente preparado para asumir los retos
de aprendizaje que la educación primaria plantea.
Como señala Wallon, la maduración precede al
aprendizaje. Esto quiere decir que una condición para que se dé un buen
aprendizaje es el equipamiento neurobiológico, emocional, cognitivo y social.
Si éste no está maduro, no se aprende bien, puesto que no existen las
estructuras mentales y emocionales para integrar los aprendizajes.
En esa misma línea de Wallon, Mirtha Chockler, especialista en desarrollo infantil, nos recuerda
que “lo que se adquiere con una infraestructura inmadura, son conductas
fragmentadas, deformadas, inseguras, precarias, disociadas, con efectos más o
menos inquietantes en el conjunto de la personalidad. Efectos que están
directamente en relación al nivel de inmadurez y a la tenacidad del forzamiento
para desencadenar una conducta supuestamente esperable, aun cuando la exigencia
aparezca con una gran seducción afectiva”.
Chockler nos advierte que los niños
y niñas aprenderán, pero aprenderán mal, no conseguirán integrar los nuevos
aprendizajes. Algunas veces los adultos creemos que, porque un niño ya lee, ya
reconoce las letras, ya está “listo” para hacer un primer grado. Además de los
efectos en los aprendizajes, también están los efectos en la personalidad de
los niños y niñas. Los primeros años sientan las bases para desarrollar la
seguridad, la confianza. Poner a los niños frente a situaciones para las que
todavía no están maduros inevitablemente tendrá huellas en su personalidad,
generando inseguridad, fracaso y hasta dependencia.
Así, en lugar de facilitar el desarrollo, muchas veces terminamos
bloqueándolo, puesto que se infiere en la construcción y autorregulación de los
comportamientos. Asimismo, la sobreexigencia a la que
exponemos un sujeto que no está suficientemente maduro, determina la necesaria
utilización de otros sistemas-ya maduros- pero no pertinentes para la acción
que se quiere provocar, y por lo tanto se distorsiona, bloquea o deforma el
aprendizaje. Por ejemplo, muchos niños y niñas terminan haciendo uso de la
memoria, para adquirir algunos aprendizajes, “aprenden” aparentemente muchas
cosas, pero luego no pueden usar satisfactoriamente dichos aprendizajes. (Ver
Anexo 1)
3.3.2 Según las investigaciones sobre el desarrollo cognitivo del
niño, de Guevara Y, Benítez A, García H, Delgado U, López A y García G (2007), Macavilca K (2010), Bonneveaux, B
(1980) la existencia de rangos de edad muy dispersos en primer grado podría afectar
el proceso de aprendizaje. Los autores citados sustentan una tendencia a
establecer diferencias cognitivas entre los niños de 5 y 6 años en aspectos
relacionados a habilidades perceptivas, motoras, de razonamiento, aptitud
numérica, constancia de forma, memoria inmediata y en la elaboración de
conceptos, debido a que se asume que los niños de 6 años tienen mayores saberes
previos, experiencia y maduración que los niños de 5 años.
Específicamente en el aprendizaje de la lectura y escritura, las investigaciones
de Fumagalli J, Wilson M, Jainchenco
V(2010) ; Yolanda Guevara Y, López A, García G, Delgado U, Hermosillo A, Rugerio J (2008) ; Dioses A, García L, Matalinares
M, Cuzcano A, Panca N (2006) ; Janet Quiroz Carla
Fernández Jenny Castillo Flores R, Torrado M, Mondragón S, Pérez C (2003); de Baesa Yetolú (1996) establecen
también una tendencia a establecer diferencias en las habilidades básicas para
el aprendizaje de la lectura y escritura como son el desarrollo de la
conciencia fonológica , la lectura oral y silenciosa de palabras, enunciados y
textos, del desarrollo de la metacognición,
estableciendo que los niños que ingresan con 6 años cumplidos tienen ventajas
sobre los niños que ingresan con 5 años de edad.
Las evaluaciones internacionales de Carabaña J. (2006), Arregui A,
Tambo I (2010), Gutiérrez M (2009), e investigaciones de Bedard
K, Dhuey E (2006) Crawford C, Dearden
L, Meghir Costas (2010), señalan que la edad de
ingreso al sistema educativo repercute en los aprendizajes posteriores de los
niños, ya que la evidencia empírica muestra que los alumnos más jóvenes de una
clase obtienen los resultados más bajos en las pruebas de rendimiento.
3.3.3 Las investigaciones también revelan que uno de los factores que
más se asocia a la posibilidad de sufrir intimidación
escolar (bullying) es, además de los problemas
físicos o mentales, la edad, es
decir, ser el más pequeño en el grupo. [resaltado agregado]
3.3.4 La Educación Básica está destinada a favorecer el desarrollo
integral del estudiante, el despliegue de sus potencialidades y el desarrollo
de capacidades, conocimientos, actitudes y valores fundamentales que la persona
debe poseer para actuar adecuada y eficazmente en los diversos ámbitos de la
sociedad. Es decir, implica una atención a todas dimensiones del ser humano,
física, motriz, emocional, cognitiva, social y afectiva, no solo a la dimensión
intelectual, y el respeto a los procesos de desarrollo armónico que vaya
sentando las bases para los procesos más complejos.
3.3.5 Los sistemas educativos tienen que establecer cortes para
regular las edades correspondientes a cada nivel educativo. Estos cortes se
basan fundamentalmente en las teorías del desarrollo humano. Es por ello que en la mayoría de países del
mundo se establece como corte para el ingreso al Primer Grado los 6 años
cumplidos para el inicio del año escolar. Por ejemplo, en países que inician
clases en el mes de setiembre, el corte se hace a los 6 años cumplidos hasta el
31 de agosto. Según las estadísticas de la UNESCO a nivel mundial, el 66% de
los países comienza la primaria a la edad de 6 años. En un 22% de países la
exigencia es mayor, los 7 años de edad.
24. Así también, dicho informe establece el sustento técnico pedagógico para establecer la edad como requisito para la matrícula en el nivel inicial y primer grado de educación primaria:
3.3.6 La edad como requisito para la matrícula, respecto a este punto
se precisa lo siguiente:
a) Los niños y niñas que ingresan al nivel de Educación Primaria
requieren:
·
Un desarrollo
cognitivo y verbal continuado entre el aprendizaje del lenguaje oral y la
apropiación del lenguaje escrito para iniciarse en el proceso de lectoescritura
de manera formal.
·
Una maduración a
nivel psicomotor, coordinación viso-motora, equilibrio, resistencia física y
habilidades que realizan de manera cotidiana, lo que influirá en su capacidad
para escribir y dibujar con mayor destreza.
·
El inicio o le
logro del proceso de transición del pensamiento intuitivo al pensamiento
concreto, lo que permitirá autorregularse en su proceso de aprendizaje,
encontrando y utilizando sus propias estrategias y mecanismos que faciliten su
aprendizaje según su propio ritma o estilo.
·
Un desarrollo
cognitivo menos egocéntrico, lo que permite tener la capacidad de ser
reversible, desenvolviendo paulatinamente su pensamiento operatorio, de manera
que pueda efectuar transformaciones en su mente, interpretando lo percibido de
acuerdo con estructuras cognitivas cada vez más complejas.
·
El incremento de
la capacidad de atención, la que favorece el logro de aprendizajes tanto en la
escuela como en el hogar.
·
La adquisición de
capacidades que se relacionan con la orientación espacial y temporal, que dan
la idea de ubicación; con la secuencia, con la numerosidad o cantidad , que van
a ayudar al niño a trabajar correctamente las cantidades; con la composición de
la cantidad que permítela cabal comprensión del número; el dominio de capacidades relacionadas con
las propiedades físicas de los objetos a través de las comparaciones o discriminaciones
que van a formar las bases para el desarrollo de los llamados conocimiento
físico y lógico matemático del Constance Kamil, que
dará origen al razonamiento verbal y al razonamiento lógico-matemático.
b) En tal
sentido, la transición exitosa de Educación Inicial a Primaria está vinculada
con el desarrollo neuropsicológico del cerebro y con el descubrimiento y toma
de conciencia de sí mismo, de su cuerpo, su lenguaje y pensamiento en la
interacción con su entorno, como producto de la maduración del niño y la niña
en forma integral, a través de actividades que realiza de manera cotidiana
situaciones que influyen en la capacidad del niño y la niña para expresarse con
mayor destreza, así mismo aprende a manejar el fracaso o la frustración en
disminuir la autoestima o desarrolla un sentido de inferioridad.
c) Los 6 años
como edad cumplida en el mes de marzo en el que se realiza la matrícula, se ha
establecido en función a lo planteado por las teorías de desarrollo humano
vigentes que señalan que las niñas y niños deben tener el tiempo necesario para
madurar emocional, afectiva, social y cognitivamente, de tal forma que
puedan estar listos para enfrentar los retos que demandan la experiencia
escolar y los aprendizajes correspondientes al III ciclo de la Educación Primaria.
Según estas teorías, es entre los 6 y 7 años que los niños y niñas se
encuentran en mejores condiciones de emprender aprendizajes con mayores niveles
de exigencia, de acuerdo a los niveles de desarrollo de las competencias que se
encuentran en los mapas de progreso del currículo nacional. Por lo que, recién
a esa edad se encuentran plenamente preparados para asumir los retos de
aprendizaje que la Educación Primaria plantea. [resaltado
agregado]
d) Los
aprendizajes antes descritos se alcanzan generalmente a los 6 años durante un
proceso de desarrollo fisiológico, por lo que el establecer el factor de edad
como uno de los criterios para determinar el grado educativo al que corresponda
que acceda el estudiante, permite tener la seguridad de que el estudiante ha
desarrollado todas sus dimensiones de acuerdo a los requerimientos del nivel y
como prerrequisitos para la Primaria; así como establecer e identificar el
nivel de logro de las competencias y dar continuidad al desarrollo de los
aprendizajes previstos para cada grado y ciclo.
25. En cuanto a la determinación del 31 del marzo como fecha de corte para acceder al nivel de Educación Inicial y Educación Primaria, se determina lo siguiente:
3.4. (…) Una vez establecida la importancia
del factor etario como requisito para las referidas matriculas, es necesario
considerar la fecha en que se determinará el cumplimiento de tal exigencia, que
de acuerdo a nuestras normas vigentes de inicio de año escolar, el corte se
viene dando al 31 de marzo por dos razones principales: la primera porque
se requiere que desde el ingreso los estudiantes tengan el nivel de desarrollo
de las competencias que se establecen al término el II ciclo, de tal manera que
les permita enfrentar de manera exitosa la etapa escolar y la segunda,
es que el Ministerio de Educación debe normar para los estudiantes de todo el
país, que viven bajo diferentes condiciones (algunos van a Educación inicial y
otros no, unos tienen más oportunidades de vínculo con el lenguaje escrito que
otros, etc.), por ello el Estado debe garantizar que los estudiantes no sean
parte de la estadística del fracaso escolar. [resaltado
agregado]
26. Finalmente, en el aludido informe resalta cómo ha tratado el resto de países de la región, la edad de matrícula para el primer grado:
Anexo 2: Edad de Matrícula para el primer grado de
Educación Primaria en países signatarios del Convenio Andrés Bello (CAB)
|
N° |
Países Signatarios del CAB |
INICIO DE AÑO LECTIVO |
EDAD DE MATRÍCULA |
DOCUMENTO SUSTENTATORIO |
|
1 |
PERÚ |
MARZO |
6 años al 31 de marzo |
Resolución Ministerial
N°572-2015-MINEDU. |
|
2 |
BOLIVIA |
FEBRERO |
7 años al 30 de junio |
Normas Generales para la Gestión
Educativa y escolar 2016-Resolución Ministerial N° 001/2016 del 4 de enero de
2016. |
|
3 |
CHILE |
MARZO |
6 años al 31 de marzo del año en
que cursará el primer año de Educación Básica. |
Decreto 1778 de fecha
03-10-2011. |
|
4 |
COLOMBIA |
ENERO y finales de FEBRERO |
6 años cumplidos al 31 de marzo
del año lectivo |
Decreto Único de Educación 1075
de 2015, artículo 24341. |
|
5 |
ECUADOR |
1er lunes SETIEMBRE (Sierra y
Oriente) 1er lunes MAYO (Costa y
Galápagos) |
6 años |
Acuerdo N°0232-13. |
|
6 |
PANAMÁ |
FEBRERO |
6 años |
|
|
7 |
PARAGUAY |
FEBRERO (tercera semana) |
6 años al 31 de marzo |
Resolución Ministerial
N°32.133/2015 por la cual se aprueba el calendario educativo nacional
correspondiente al año lectivo 2016… Resolución 745/2013 por la cual
se ajustan los criterios de edad de ingreso de los niños… |
d)
Análisis del
caso concreto
27. ¿Hay realmente una afectación al derecho a la educación de la menor de iniciales N.A.R.B.? Estimo que no. En la demanda del presente amparo se cuestiona la negativa de la Unidad de Gestión Educativa Local de Cañete a reconocer la matrícula de la citada menor en el primer grado de primaria porque su edad cronológica no se ajusta a la normativa vigente.
28. De lo expuesto, no se aprecia que la renuencia de la administración a admitir la matrícula de una menor que no cuenta con la edad requerida para iniciar el primer grado de primaria no vulnere el derecho fundamental a la educación de la menor a cuyo favor se interpuso, antes bien lo que ha buscado hacer el Ministerio de Educación es cautelar el desarrollo emocional, cognitivo y social de dicho menor al exigir el cumplimiento de la Ley 28044 (modificada por la Ley 28123) y sus respectivas directivas.
E.
DECISIÓN
FINAL
Por los argumentos expuestos, estimo que la demanda de autos debe ser declarada INFUNDADA, toda vez que no se evidencia que en el presente caso el emplazado Ministerio de Educación haya vulnerado el derecho a la educación de la menor de iniciales N.A.R.B.
S.
LEDESMA NARVÁEZ
[1] MAZZIOTTI,
Manlio. “Diritti sociali”.
En: Enciclopedia del Diritto. Vol. XII, Milano, Giuffrè, 1964, pp. 802-803.
[2] KING, Jeff. Judging
social rights. Cambridge, Cambridge University Press, 2012, pp.
18-19.
[3] PACHECO TORRES, Miguel Ángel. El estado del estado social. Una cuestión pendiente. Barcelona, Atelier, 2017, pág. 49.
[4] Exp. 02945-2003-AA, fundamento jurídico 12.
[5] ABRAMOVICH, Víctor, COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid, Trotta, 2002, pág. 24.
[6] SABA, Roberto. “Igualdad, clases y clasificaciones: ¿Qué es lo sospechoso de las categorías sospechosas?” En: GARGARELLA, Roberto (coordinador). Teoría y crítica del derecho constitucional. Tomo II. Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2010, pp. 695-742.
[7] SMITH CASTRO, Pamela, BURGOS JAEGER, Mariana. “Los debates pendientes en materia de discapacidad, libertad y capacidad jurídica”. En: Gaceta Constitucional, Tomo 144, Diciembre 2019, pp. 164-176. Precisamente sobre la discapacidad mental, la jurisprudencia constitucional tiene un largo camino por recorrer, como ya ha sido analizado en: RODRÍGUEZ GAMERO, Marco Alonso. “Nuevas perspectivas conceptuales en la afirmación del derecho a la igualdad en las personas con discapacidad mental: una evaluación crítica de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano”. En: Estudios Constitucionales, Vol. 18, Núm. 1, 2020, pp. 145-211.
[8] Se
distinguen hasta cinco formas de control constitucional respecto de los
derechos sociales: YOUNG, Katharine. Constituting
economic and social rights. Oxford,
Oxford University Press, 2012, pp. 142-166.
[9] Sobre
el criterio de razonabilidad y el mínimo esencial: LIEBENBERG, Sandra. Socio-Economic
rights. Adjudication under a transformative constitution. Claremont, Juta, 2010, pp. 131-227.
[10] CONTIADES, Xenophon, ALKMENE, Fotiadou. “Social rights in the age of proportionality:
global economic crisis and constitutional litigation”. In: International
Journal of Constitutional Law, 2012, pp. 660-686.
[11] CLÉRICO, Laura y ALDAO, Martín. “Nuevas miradas de la igualdad en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: la igualdad como retribución y como reconocimiento”. En: Lecciones y Ensayos, N° 89, 2011, pp. 142-143.
[12] Ídem, pp. 147-148.
[13] Ídem, pág. 153.
[14] NINO, Carlos. La Constitución de la democracia deliberativa. Traducción de Roberto Saba. Barcelona, Gedisa, 1997, pág. 202.