SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los cuatro días del mes de octubre de 2021, la Sala Primera
del Tribunal Constitucional, conformada por los magistrados Miranda Canales,
Espinosa-Saldaña Barrera Barrera, e integrando esta Sala Primera la magistrada Ledesma Narváez en atención
a la Resolución Administrativa n.° 172-2021-P/TC, pronuncia la siguiente
sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Vicente Raúl
Lozano Castro contra la resolución de fojas 65, de fecha 28 de agosto de 2018,
expedida por la Sala Mixta Permanente de la Corte Superior de Justicia de La Libertad,
que declaró infundada la demanda
de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 11 de agosto de 2015, el recurrente interpuso demanda de habeas data contra el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de La Libertad SA (Sedalib SA), mediate la cual solicita que se le otorgue copia fedateada del documento por el cual don Carlos Hugo Luna Rioja renunció al cargo de gerente general de Sedalib SA o, de ser el caso, se le otorgue copia fedateada del acta de sesión de directorio o de cualquier otro documento en el que consta la decisión y la comunicación de su cese en el cargo. Asimismo, solicita el pago de las costas y los costos del proceso. Invoca la vulneración de su derecho de acceso a la información pública.
Sedalib SA contestó la demanda y solicitó que sea declarada improcedente, pues alegó que solo se encuentra obligada a informar sobre las características del servicio que presta, sus tarifas y sobre las funciones administrativas que ejerce. Asimismo, considera que la información requerida es de carácter confidencial que unicamente puede ser otorgada a los involucrados, es decir, al trabajador y al empleador.
El
Tercer Juzgado Especializado Civil de Trujillo, con fecha 30 de junio de 2016,
declaró infundada la demanda, por considerar que la información solicitada no
se relaciona con las funciones y/o servicios que realiza la emplazada y
constituye información de carácter confidencial; por lo que la información
requerida no forma parte del contenido constitucionalmente protegido del
derecho de acceso a la información pública.
La Sala Superior revisora confirmó la apelada por estimar que la información solicitada a Sedalib SA no se encuentra referida a las características del servicio que presta, sus tarifas o sobre las funciones administrativas que ejerce.
FUNDAMENTOS
Cuestión procesal previa
1.
De conformidad con el artículo 60 del Nuevo Código
Procesal Constitucional, constituye un requisito especial de procedencia de la
demanda de habeas data que el
demandante haya reclamado previamente al demandado, mediante documento de fecha
cierta el respeto de los derechos constitucionales invocados; es decir, el
derecho de acceso a la información pública o el derecho de autodeterminación
informativa. Asimismo, el demandado debe ratificarse en su incumplimiento o no
contestar dentro de los diez (10) días útiles siguientes a la presentación de
la solicitud, en el caso del primero de los derechos mencionados. Solamente se
podrá prescindir de este requisito, de manera excepcional, en aquellos casos en
los que su exigencia genere el
inminente peligro de sufrir un daño irreparable, lo cual debe ser acreditado
por el demandante.
2.
A través del documento de fojas 3, el recurrente ha
cumplido con el requisito que exige el artículo 60 del Nuevo Código Procesal
Constitucional; por lo que, el proceso de habeas
data resulta idóneo para el análisis de la denegatoria de la entrega de
información solicitada.
Delimitación del asunto litigioso
3.
El demandante solicita que, en virtud de
su derecho de acceso a la información pública, se le otorgue copia fedateada del documento por el cual don Carlos Hugo Luna
Rioja renunció al cargo de gerente general de Sedalib
SA o, de ser el caso, se le otorgue copia fedateada
del acta de sesión de directorio o de cualquier otro documento en el que consta
la decisión y la comunicación de su cese en el cargo. Asimismo, solicita el
pago de las costas y los costos del proceso. En tal
sentido, el asunto litigioso radica en determinar si dicho requerimiento de
información resulta atendible o no.
Análisis del caso concreto
Sobre el derecho fundamental de
acceso a la información pública
4.
El derecho fundamental de acceso a la
información pública se encuentra reconocido en el artículo 2, inciso 5 de la
Constitución de 1993 y consiste en la facultad de “(...) solicitar sin
expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier
entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se
exceptúan las informaciones que afectan la intimidad personal y las que
expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional”. También
está reconocido en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
5.
Además, tenemos lo establecido por este Tribunal (sentencia
recaída en el Expediente 01797-2002-PHD/TC, fundamento 16), respecto del
contenido constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a la
información pública, el cual no solo comprende la mera posibilidad de acceder a
la información solicitada y, correlativamente, la obligación de dispensarla de
parte de las entidades públicas. A criterio del Tribunal, no solo se afecta el
derecho de acceso a la información cuando se niega su suministro, sin existir
razones constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la
información que se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta,
imprecisa, falsa, no oportuna o errada.
6.
En ese sentido, el derecho de acceso a la información
pública tiene una faz positiva, según
la cual este derecho impone a los órganos de la Administración Pública el deber
de informar; y una faz negativa, la
cual exige que la información que se proporcione no sea falsa, incompleta,
fragmentaria, indiciaria o confusa. Asimismo, este derecho ha sido desarrollado
por el legislador por medio del Texto Único Ordenado de la Ley 27806, de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo artículo 3 se señala
que toda información que posea el Estado es considerada como pública, a excepción
de los casos expresamente previstos en dicha ley.
Sobre la vulneración del derecho
de acceso a la información pública
7.
Para este Tribunal
Constitucional, tanto el Estado como sus empresas públicas se encuentran en la
ineludible obligación de implementar estrategias viables para gestionar sus
escasos recursos públicos de manera transparente y eficiente. La ciudadanía,
por su parte, tiene derecho a participar activamente en la marcha de los
asuntos públicos, fiscalizando la labor estatal. Como bien lo anota la
Defensoría del Pueblo, una forma de combatir la corrupción es erradicar
"el secretismo" y fomentar una "cultura de transparencia" (cfr.
El derecho de acceso a la información
pública: normativa, jurisprudencia y labor de la Defensoría del Pueblo,
Serie Documentos Defensoriales, documento n.o 9, noviembre de 2009, p. 23). Y es que un
elevado nivel de corrupción resulta pernicioso para la sociedad por cuanto
debilita la confianza de la población en las instituciones democráticas.
8.
No debe perderse de vista
que, en un Estado social y democrático de Derecho, la publicidad en la
actuación de los poderes públicos constituye la regla general, y el secreto,
cuando cuente con cobertura constitucional, la excepción (cfr. sentencia
recaída en el Expediente 02579-2003-PHD/TC). De ahí, que las excepciones al
derecho de acceso a la información pública deben ser interpretadas de manera
restrictiva y encontrarse debidamente fundamentadas, restricciones que, tal
como prescribe el artículo 2, inciso 5 de la Constitución, están circunscritas
a aquellas que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan
por ley compatible con la Constitución o por razones de seguridad nacional.
9.
El artículo 9 del TUO, Ley 27806, de Transparencia y
Acceso a la Información Pública establece:
“Las personas jurídicas sujetas al régimen privado descritas en el
inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la Ley N° 27444 que gestionen
servicios públicos o ejerzan funciones administrativas del sector público bajo
cualquier modalidad están obligadas a informar sobre las características de los
servicios públicos que presta, sus tarifas y sobre las funciones que ejerce”.
10.
Sin embargo, dicha disposición no debe entenderse de
manera que impida difundir información referida al funcionamiento de empresas
estatales que además gestionan servicios públicos. Por el contrario, es
necesario interpretarla a la luz de la presunción prevista en el artículo 3 de
la misma norma, la cual expresa que “[t]oda información que posea el Estado se
presume pública, salvo las excepciones expresamente previstas por el artículo
15 de la presente Ley”.
11.
Por tanto, las restricciones previstas en el artículo
9 de dicha ley deben entenderse aplicables a las personas jurídicas privadas o,
en su caso, mixtas que ejercen potestades públicas o gestionan servicios
públicos.
12.
Las empresas de accionariado estatal único, en cambio,
deben sujetarse a las reglas aplicables a la generalidad de las entidades del
Estado conforme a lo establecido, por una Sala de este Tribunal Constitucional
en la sentencia emitida en el Expediente 03994-2012-PHD/TC.
13.
Todo ello porque, a criterio de este Tribunal
Constitucional, las excepciones al derecho de acceso a la información pública
deben interpretarse de manera restrictiva y encontrarse debidamente
fundamentadas. En caso contrario estaría impidiéndose, en vía interpretativa,
que el derecho fundamental de acceso a la información pública se ejerza
respecto a empresas que se encuentran íntegramente bajo el control del Estado.
14. De acuerdo con el último párrafo del artículo 8 del TUO de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, las empresas del Estado se encuentran obligadas a suministrar la información pública con la que cuenten. Precisamente, por ello la demandada se encuentra obligada a atender requerimientos de acceso a la información pública; pues, si bien está constituida como sociedad anónima, su accionariado está compuesto por las municipalidades provinciales de Trujillo, Chepén y Ascope; en consecuencia, se encuentra dentro del ámbito de aplicación de dicha ley de desarrollo constitucional, por tratarse de una empresa de accionariado estatal único, en los términos expuestos por el numeral 4.1 del artículo 4 del Decreto Legislativo 1031, que promueve la eficiencia de la actividad empresarial del Estado, a saber:
“4.1 Empresas del Estado de accionariado único: Empresas organizadas
bajo la forma de sociedades anónimas en las que el Estado ostenta la propiedad
total de las acciones y, por tanto, ejerce el control íntegro de su Junta
General de Accionistas. (...)”
15.
Es importante precisar que, de conformidad con la
primera disposición complementaria, transitoria y modificatoria del mismo
decreto legislativo, lo señalado, entre otros, por el artículo 4, también es de
observancia para las empresas del Estado pertenecientes al nivel de gobierno
regional y local.
16.
En otras palabras, Sedalib
es una empresa que se encuentra bajo el control del Estado, pues se encuentran
comprometidos recursos públicos bajo la forma de acciones; siendo, además, que presta
un servicio público consistente en la prestación de servicios de saneamiento
(agua potable y alcantarillado). Por tanto, se colige que se encuentra sujeta a
la presunción de publicidad respecto de la información que se le solicita en
ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
17.
En el caso de autos se solicita copia fedateada del documento que contiene la renuncia o cese del
cargo del gerente general de Sedalib SA, don
Carlos Hugo Luna Rioja. Al respecto, este Tribunal
entiende que dicha información está relacionada con el personal de una empresa
estatal, el cual es solventado con recursos públicos; por lo que es de
interés de la comunidad conocer la forma de ingreso, las condiciones de
permanencia y la forma de retirarse (renuncia, cese, etc.) del puesto o cargo
ocupado dentro de la empresa estatal. Por otra parte,
se advierte que la divulgación de la información requerida no vulnera las
excepciones previstas en los artículos 15, 16 y 17 del TUO de la Ley 27806, de
Transparencia y Acceso a la Información Pública, en cuyo caso podría
justificarse una respuesta negativa. En consecuencia,
se encuentra
acreditada la vulneración del derecho fundamental de acceso a la información
pública del demandante.
Los costos y las costas procesales
18.
El artículo 28 del Nuevo Código Procesal
Constitucional prescribe que, si la
sentencia resulta fundada, se impondrán a la parte vencida el pago de las costas
y los costos procesales. A ello agrega que el Estado solo puede ser condenado
al pago de los costos y que, en aquello que no esté expresamente establecido en
dicha ley, los costos se regulan por los artículos 410 al 419 del Código
Procesal Civil.
19.
Ahora
bien, el Código Procesal Civil, en su artículo 412, dispone que la imposición de la
condena de las costas y los costos no requiere ser demandada y es de cargo de
la parte vencida, salvo declaración judicial expresa y motivada de exoneración.
20.
Asimismo, el artículo 414 del Código
Procesal Civil indica que el juez regulará los alcances de la condena en las costas
y los costos en atención a las incidencias del proceso, fundamentando su
decisión.
21.
Los costos son definidos por el Código
Procesal Civil (artículo 411) como “el honorario del Abogado de la parte
vencedora, más un cinco por ciento destinado al Colegio de Abogados del
Distrito Judicial respectivo”. Los procesos constitucionales como el presente
son llevados por el propio demandante como abogado. Al hacerlo, en la práctica
está obteniendo que se le paguen honorarios por casos que él mismo crea.
22.
De otro lado, la Carta de 1993 indica,
en su artículo 103 que “la Constitución no ampara el abuso del derecho”. El
Código Civil señala en el artículo II de su Título Preliminar que “la ley no
ampara el ejercicio ni la omisión abusivos de un derecho”.
23.
Este Tribunal ha definido el abuso del
derecho como “desnaturalizar las finalidades u objetivos que sustentan la
existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre las
personas”; e indica que “los derechos no pueden usarse de forma ilegítima […],
sino de manera compatible con los valores del propio ordenamiento” (Sentencia 00296-2007-PA/TC,
fundamento 12).
24.
El demandante en este proceso, don
Vicente Raúl Lozano Castro, ha iniciado a la fecha varios procesos constitucionales,
muchos de ellos de habeas data; en su gran mayoría, contra las mismas
entidades: Sedalib SA, Policía Nacional del Perú y la
Empresa de Transportes César Vallejo. Se pide diversa información, así como
también los costos y las costas del proceso, que hasta entonces se han
obtenido.
25.
En ese
sentido, estimamos que, en el caso de autos, corresponde exonerar a la
demandada del pago de los costos, toda
vez que, al
usar los habeas data para crear casos de los que obtener honorarios, el
demandante desnaturaliza dicho proceso constitucional e incurre con ello en
abuso de derecho.
26.
En efecto, cuenta con un derecho de
acceso a la información que le permite solicitar información pública; sin
embargo, este es usado de forma ilegítima para fines de lucro. Con ello lo
desnaturaliza y desvirtúa sus fines, generando un perjuicio en términos de
sobrecarga procesal y de pérdida de recursos públicos.
27.
Finalmente,
con relación al pago de las costas procesales, siendo Sedalib
una empresa estatal, resulta improcedente la pretensión del actor de obtener el
pago de dicho concepto.
Por estos fundamentos,
el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA
la demanda, por haberse acreditado la vulneración del derecho de acceso a
la información pública; sin el pago de los
costos procesales.
2.
En consecuencia, ORDENAR a la empresa de Servicio de Agua Potable y Alcantarillado
de La Libertad SA (Sedalib SA) a brindar la información requerida, previo pago del costo de
reproducción.
3.
Declarar IMPROCEDENTE
el pago de las costas procesales.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
LEDESMA NARVÁEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
