SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los cuatro días del mes de octubre de 2021,
la Sala Primera del Tribunal Constitucional, conformada por los magistrados
Miranda Canales, Espinosa-Saldaña Barrera Barrera con
su fundamento de voto que se agrega, e integrando esta Sala Primera la magistrada Ledesma Narváez en atención
a la Resolución Administrativa n.° 172-2021-P/TC, pronuncia la siguiente
sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Marcelino Chipana Pumapillo contra la
resolución de fojas 68, de fecha 19 de noviembre de 2019, expedida por la
Segunda Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que
declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con
fecha 17 de mayo de 2019, don Marcelino Chipana Pumapillo interpone
demanda de cumplimiento contra la comisión ad
hoc creada por la Ley 29625, sobre la Devolución
de Dinero del Fonavi a los Trabajadores que
Contribuyeron al mismo,
solicitando el cumplimiento de la referida ley, la cual dispone la entrega del certificado de reconocimiento de Aportes y
Derechos del Fonavista (Cerad),
con el valor actualizado de sus aportes y derechos al Fonavi.
Indica que, pese a haberlo solicitado, la Administración no atiende su
solicitud.
El Sexto Juzgado Constitucional de Lima, con fecha 28 de mayo
de 2019, declaró improcedente in limine la demanda, por considerar que existe otra vía
igualmente satisfactoria para que el actor haga valer los derechos que reclama,
conforme al artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional.
La Sala Superior revisora confirmó la apelada por estimar que el mandato cuyo cumplimiento se pretende está sujeto a controversia compleja.
Con fecha 12 de julio de 2021, se publicó la resolución emitida por el Tribunal Constitucional mediante la cual se dispuso admitir a trámite la demanda en esta sede constitucional de manera excepcional. Asimismo, se dispuso que se convoque a vista de la causa y que previamente se le otorgue un plazo de 10 días hábiles a la entidad emplazada, para que, en ejercicio de su derecho de defensa, alegue lo que juzgue conveniente previa notificación de la demanda, sus anexos y del recurso de agravio constitucional.
Mediante escrito de fecha 30 de julio de 2021, la parte emplazada se apersonó al proceso y contestó la demanda, manifestando que en el presente caso se ha producido la sustracción de la materia por cuanto el recurrente ha cobrado el monto total consignado en el Cerad.
FUNDAMENTOS
Cuestión procesal previa
1.
De acuerdo con el artículo 69 del Nuevo Código Procesal
Constitucional, la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra
supeditada a que el demandante previamente haya reclamado, mediante documento
de fecha cierta, el respeto de su derecho y que el demandado se haya ratificado
en su incumplimiento o no haya contestado dentro del plazo establecido. Tal
documento obra a fojas 11 de autos, por
lo que se tiene por satisfecho dicho presupuesto procesal.
Análisis
de la controversia
2.
En líneas generales, el
recurrente solicita que la entidad emplazada cumpla con el mandato legal
contenido en la Ley 29625, Ley de Devolución de Dinero del Fonavi a los Trabajadores que Contribuyeron al
mismo y su reglamento aprobado por el Decreto Supremo 006-2012-EF; y, en
consecuencia, se le haga entrega del Cerad, con el
valor actualizado de sus aportes y derechos al Fonavi.
3.
En principio, es necesario
precisar que a este Colegiado no le corresponde pronunciarse sobre el
monto preciso que deberá contener el Cerad, pues dicha pretensión carece de contenido
constitucional, y es un cálculo que debe ser realizado por la entidad
emplazada, pudiendo, en su caso, ser cuestionada en la vía ordinaria.
Consecuentemente, la pretensión consistente en que el Cerad tenga un valor actualizado de sus aportes
y derechos, resulta improcedente (cfr.
Expediente 03781-2018-PC/TC).
4.
Por consiguiente,
corresponde, únicamente, determinar si en el presente caso corresponde o no la
entrega del Cerad a don Marcelino Chipana Pumapillo.
5.
Como se
puede apreciar del
cuadernillo del Tribunal
Constitucional, se constata que
en el Cerad 0770061101,
perteneciente al recurrente,
se ha consignado que
el monto a
devolver es de
S/ 847.93. Asimismo, se aprecia
que el
Cerad
ha sido notificado
en el domicilio
del recurrente con fecha 27 de febrero
de 2018 y fue el mismo titular quien lo recibió. Del mismo modo, el monto
consignado ha sido cobrado por el actor en la agencia
del Banco de la Nación de Independencia.
6.
Por
tanto, en el presente caso, se advierte que el Cerad
fue notificado al recurrente el 27 de febrero de 2018, mientras que la demanda
de cumplimiento se interpuso el 17 de mayo de 2019, por lo que no se ha
acreditado la renuencia por parte de la emplazada al cumplimiento de la Ley
29625.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú,
HA
RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA
CANALES
LEDESMA
NARVÁEZ
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Coincido en el sentido de lo resuelto
por mis colegas, pero, al respecto, considero oportuno señalar lo siguiente:
1.
En principio, ya que nos encontramos frente a un proceso en la que este
Tribunal emitió algunas reglas básicas de procedencia de las demandas
interpuestas adicionales a las ya establecidas en el Código Procesal
Constitucional, a través del precedente vinculante recaído en el Expediente
00168-2005-PC/TC (caso Villanueva Valverde), es necesario formular algunas
objeciones a lo dispuesto por el Nuevo Código Procesal Constitucional.
2.
En efecto, debo hacer notar que el precedente “Villanueva Valverde” (STC
N.° 00168-2005-AC/TC) estableció una serie de reglas adicionales a las ya
dispuestas en la misma Constitución y en el Código Procesal Constitucional (del
2004) a fin de determinar en qué casos procede una demanda. Dichas reglas
posibilitaron diferenciar al proceso de cumplimiento de un proceso contencioso
administrativo. Así, las reglas allí establecidas permitieron que el mandamus debiera tener una serie de
características mínimas que lo hicieran por sí mismo ejecutable inmediatamente
en un proceso constitucional de tutela urgente.
3.
Ahora bien, a la par del proceso contencioso administrativo cuyo numeral
4 del artículo 5 del Texto Único Ordenado de la Ley 27584, aprobado por Decreto
Supremo 011-2019-JUS (hoy vigente, antes Decreto Supremo 013-2008-JUS), que
consigna la tutela frente a la inactividad administrativa como una de las
pretensiones pasibles de ser abordadas mediante el Proceso Contencioso
Administrativo, emergió la alternatividad propia del
amparo antes del Código Procesal Constitucional del 2004, con lo cual era
posible entenderse que el administrado/a o ciudadano/a
tenía la capacidad de elegir alternativamente entre el proceso de cumplimiento
o el proceso contencioso administrativo. Esa alternatividad,
fue expresamente admitida por el Tribunal Constitucional en la sentencia
recaída en el Expediente 00191-2003-AC/TC.
4.
Si bien dicha alternatividad cambia con el
principio de residualidad regulado en el Código del
2004, esto es, cuando existan vías procedimentales específicas igualmente
satisfactorias, deberá elegirse la alternativa del proceso contencioso
administrativo y no recurrir al proceso de cumplimiento (antes artículo 5.2,
ahora recogido por el artículo 7.2 del Nuevo Código Procesal Constitucional),
claro está, considerando que el primer proceso cumple con ser la vía
alternativa igualmente satisfactoria, empero, es con las reglas dispuestas en
el precedente Villanueva Valverde con las que se marcó un punto de inflexión a
fin de conocer en qué casos era posible acudir a la vía constitucional o a la
vía ordinaria.
5.
La diferencia radicaría en el tipo y las características que debía tener
el mandato incumplido por el funcionario o autoridad de la Administración
Pública, pues el mandato dispuesto en la norma legal o en el acto
administrativo para ser admitido en el proceso de cumplimiento debía ser
vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a
interpretaciones dispares, ser de ineludible y obligatorio cumplimiento y ser
incondicional (fundamento 14 del precedente), mientras que en el proceso
contencioso administrativo se exigiría únicamente la renuencia de la autoridad
o funcionario a acatar una norma legal o ejecutar un acto administrativo.
6.
Por ello, he manifestado antes que en el actual contexto normativo peruano el proceso de
cumplimiento “sería una suerte de proceso ejecutivo, mediante el cual se
requiere hacer frente a incumplimientos ciertos y específicos de obligaciones
establecidas en una norma legal o un acto administrativo firme”[1].
7.
Las reglas establecidas por el Tribunal Constitucional en el precedente
Villanueva Valverde han sido desnaturalizadas por las disposiciones
introducidas por el denominado “Nuevo Código Procesal Constitucional”, a través
de lo regulado en su artículo 66 conforme se desprende del siguiente cuadro:
|
PRECEDENTE VILLANUEVA
VALDERDE (STC 00168-2005-PC/TC) |
ARTÍCULO 66 DEL NUEVO
CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL |
|
Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del
acto administrativo. |
1) Cuando
el mandato sea genérico o poco claro, el juez, previa interpretación
de la norma legal o del acto administrativo firme, entra a resolver el fondo del asunto, debiendo observar las
siguientes reglas: 1.1) Para la
interpretación de la norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de
interpretación jurídica; debiendo su resultado respetar lo que establecen las
leyes de la materia y la propia Constitución. 1.2) La
interpretación del acto administrativo firme debe respetar los principios
generales del Derecho Administrativo; la jurisprudencia de los órganos
administrativos correspondientes, así como la del Tribunal Constitucional. |
|
No estar sujeto a controversia compleja ni
a interpretaciones dispares. |
2) Cuando
el mandato esté sujeto a controversia compleja o a interpretaciones dispares,
el juez, previo esclarecimiento de la controversia, entra a resolver el fondo del asunto. Para ello, deberá observar
las siguientes reglas: 2.1) El juez
aplica una mínima actividad interpretativa para superar la controversia,
atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica, y aplicando los
criterios de especialidad, cronológico y jerárquico. 2.2) Asimismo, y
de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad probatoria que, sin
comprometer la finalidad urgente y perentoria del proceso de cumplimiento,
permita confirmar la veracidad del mandato. |
|
Ser de ineludible y obligatorio
cumplimiento. |
3) Cuando,
para determinar la obligatoriedad o incuestionabilidad
del mandato contenido en una norma legal o acto administrativo firme resulte necesario entrar al fondo del
asunto, el juez admite a trámite la demanda, y esclarecerá la
controversia. |
8.
Como se advierte de lo antes expuesto, a diferencia de lo establecido en
el precedente Villanueva Valverde que estableció algunos requisitos mínimos
adicionales a la renuencia de acatar una norma legal o un acto administrativo
por un funcionario o autoridad pública, requisitos que debía contener el
mandato dispuesto en la norma legal o el acto administrativo a fin de
determinar las situaciones en las que correspondía declarar improcedente la
demanda de cumplimiento, lo establecido en el artículo 66 del Nuevo Código
revierte indefectiblemente dichos requisitos mínimos, toda vez que establece lo
contrario, esto es, permite que procedan demandas en las que se exija el
cumplimiento de mandatos “genéricos” o “poco claros”, “sujetos a controversia
compleja” o a “interpretaciones dispares”.
9.
Es más, en dicho escenario, se obliga a los jueces y juezas
constitucionales a entrar a resolver el fondo del asunto (artículo 66,
numerales 1 y 2) o a admitir a trámite la demanda cuando se deba determinar la
obligatoriedad o incuestionabilidad del mandato
(artículo 66, numeral 3).
10.
Más allá de las loables intenciones del legislador democrático para
tratar de ampliar el margen de acceso de los pronunciamientos de fondo en el
marco de los procesos de cumplimiento, hecho que en relación a la admisión de
la demanda en caso de duda, ya se encuentra regulado a través del principio pro actione
(artículo 3 del Título Preliminar del Nuevo Código), considero pertinente
manifestar la gravedad de la actuación, en este caso, del Congreso de la
República para dejar sin efecto, en la práctica, las reglas dispuestas por el
Tribunal Constitucional.
11.
Así también y sin perjuicio de las discusiones que puedan darse en el
ámbito teórico sobre qué fórmulas forman parte de las fuentes del Derecho o, si
una ley tiene preeminencia respecto de un precedente constitucional o
viceversa, lo expuesto, a mi juicio, vulnera la separación de funciones y el
principio de corrección funcional. Y es que, en un Estado Constitucional de
Derecho, el Congreso de la República, así como los demás poderes del Estado, se
ciñen en lo referido a interpretación conforme a la Constitución y control de
constitucionalidad a la interpretación y reglas establecidas por un Tribunal o
Corte Constitucional. En todo caso, los cambios que puedan producirse, en
virtud de sus facultades de regulación, deben tomar en cuenta razones objetivas
y razonables para justificarlas, hecho que tampoco se advierte de la exposición
de motivos
del Dictamen recaído en los Proyectos de Ley 3478/2018-CR, 3754/2018/-CR y
7271/2020- CR, Ley de Reforma del Código Procesal Constitucional.
12.
En ese sentido, es oportuno recordar que los precedentes del Tribunal
Constitucional gozan de una eficacia vertical y horizontal, de obligatorio
cumplimiento a todos los poderes públicos e incluso los privados. Y es que en
rigor con un precedente no se busca el posicionamiento de quien lo emita sobre
el resto, sino (cumpliendo así con una exigencia para quien es autoridad en un
escenario cada vez más complejo y dinámico) se intenta otorgar elementos de
juicio más bien predecibles, y lo más objetivos posible.
13.
Aquello es vital para enfrentar alguna situación en la cual, por su
importancia y recurrencia, se reclama cierta uniformidad en la respuesta,
cuando precisamente lo que se busca es seguridad jurídica, y todo lo que ella
acarrea. En síntesis, debe comprenderse al precedente como un acuerdo
interpretativo cuyos alcances buscan garantizar condiciones de estabilidad, sin
negar que puedan darse matices o modificaciones en el tiempo si cambian las
situaciones que llevaron a su generación[2].
14.
Sin embargo, si bien los precedentes que establece el Tribunal
Constitucional pueden modificarse, dejarse sin efecto, o inclusive apartarse de
ellos, esto, solo es posible ser viabilizado por el mismo Tribunal
Constitucional conforme así lo dispone el artículo VI del Título Preliminar del
Nuevo Código Procesal Constitucional (antes artículo VII del Código Procesal
del 2004), además, corresponde hacerse sobre la base de presupuestos que aún
conviene debatir y que merecen un mayor margen de discusión.
15.
Finalmente, creo indispensable que las disposiciones del legislador que
inciden directamente sobre la teoría del precedente y las competencias del
Tribunal Constitucional son tópicos sobre los que conviene reflexionar y
discutirse en el Pleno de este Tribunal Constitucional.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA