EXP

EXP. N.º 01858-2017-PA/TC

LIMA

ROLANDO MIGUEL VIZARRAGA

ROBLES Y OTROS

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 19 días del mes de enero de 2021, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Miranda Canales, Blume Fortini, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Ramos Núñez, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. Asimismo, se agregan el fundamento de voto del magistrado Sardón de Taboada, y el voto singular del magistrado Blume Fortini. Se deja constancia de que el magistrado Ferrero Costa votará en fecha posterior.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Rolando Miguel Vizarraga Robles y otros contra la resolución de fojas 210, de fecha 19 de enero de 2017, expedida por la Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 30 de marzo de 2015, don Rolando Miguel Vizarraga Robles, Cesar Augusto Salcedo Carrasco, Placido Fidencio Ríos Orbe, doña Sara Luisa Mendivil Chuquin y Mabel Luz Ivette Moscoso Johnson interponen demanda de amparo y la dirigen contra la Contraloría General de la República. Solicitan que se inaplique a su caso concreto la regulación contenida en la Ley 29622, que modifica la Ley 27785 - Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, y amplía las facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional, por contravenir el artículo 40 de la Constitución. Alegan la vulneración de sus derechos al debido proceso, a no ser desviados del procedimiento preestablecido por ley, al trabajo y a la estabilidad laboral.

Manifiestan que en base al Informe Especial 003-2014-2-0322 (Examen Especial a la Empresa Peruana de Servicios Editoriales SA “Departamento de Recursos Humanos”)la Contraloría General de la República inició procedimiento administrativo sancionador en su contra, pese a que no se encuentran comprendidos en la función pública conforme lo establece el artículo 40 de la Constitución, así como el Decreto Legislativo 181, ley de creación de la empresa estatal para la cual laboran, y el Decreto Legislativo 1031, estatuto de la misma. Añaden que, fueron contratados bajo el régimen laboral privado, lo cual implica que de cometer alguna falta correspondía a su empleadora iniciar el procedimiento sancionador respectivo y no a la Contraloría General de la República.

En esa línea, indican que son trabajadores que no ejercen función pública y se encuentran sujetos únicamente a las normas propias del régimen privado, por lo que al seguir en su contra un procedimiento sancionador en aplicación de la Ley 29622, se modifica su régimen laboral, contraviniendo de esta manera el artículo 40 de la Constitución.

El procurador público de la Contraloría General de la República se apersona al proceso y deduce la excepción de incompetencia por razón de la materia, señalando que la controversia no puede ser conocida por el juzgador constitucional, por cuanto corresponde ser ventilada en la vía del proceso contencioso administrativo. Asimismo, contesta la demanda, solicitando que sea declara infundada. Sostiene que el procedimiento administrativo sancionador, derivado del Informe Especial 003-2014-2-0322- Examen Especial a la Empresa Peruana de Servicios Editoriales SA “Departamento de Recursos Humanos”, viene siendo tramitado tras advertirse la presunta comisión de infracciones administrativas funcionales graves y muy graves, motivo por el cual se emitió la Resolución 002-2015-CG/INS, de fecha 14 de abril de 2015 (Expediente 092-2015-CG/INS), que dispuso el inicio del referido procedimiento sancionador con el objetivo de determinar la responsabilidad administrativa funcional incurrida por –entre otros– los recurrentes, de los siguientes hechos: (i) contratación de personal sin llevar a cabo concursos públicos y sin cumplir los requisitos exigidos en los perfiles de los puestos; (ii) irregular concurso público que fue adjudicado a una persona que no cumplía con los requisitos exigidos en el perfil del puesto, y no seleccionando al candidato que obtuvo el máximo puntaje; (iii) irregular ascenso de personal que no cumplía con el perfil del puesto; (iv) pagos irregulares a extrabajadora; (v) irregular encargatura de plaza; y, (vi) declarar desierto concursos públicos sin sustento y justificación válida, pese a la declaración de ganadores.

Asimismo, refiere que según la Novena Disposición Final de la Ley 27785, funcionario o servidor público es cualquier persona que mantiene vínculo laboral, contractual o de cualquier naturaleza con alguna entidad comprendida en el ámbito del Sistema Nacional de Control, como lo es la entidad empleadora de los recurrentes.

El Vigésimo Tercer Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, mediante Resolución 6, de fecha 17 de diciembre de 2015, declaró infundada la demanda, tras considerar que desde antes de la publicación de la cuestionada Ley 29622 y su reglamento, esto es, con la Ley 27785, la Contraloría General de la República ya contaba con la atribución de iniciar procedimientos administrativos y sancionar a todo aquel que trabajase para las entidades que dicha norma contemplaba, dentro de las cuales se encontraban las empresas públicas, independientemente de su forma societaria. Asimismo, en la medida en que la cuestionada ley amplía las conductas infractoras y sanciones respectivas que anteriormente ya se encontraban reguladas, no se advertía lesión alguna a los derechos fundamentales invocados.

La Quinta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante Resolución 6, de fecha 19 de enero de 2017, confirmó la apelada y declaró improcedente la demanda bajo fundamentos similares.

FUNDAMENTOS

1. Si bien los recurrentes solicitan la inaplicación de la Ley 29622, pues consideran que no ostentan la condición servidor o funcionario público, es claro que su cuestionamiento se dirige contra actos concretos de aplicación de la cuestionada norma, ya que existe un procedimiento administrativo sancionador iniciado a través del Expediente 092-2015-CG/INS, siendo incluso que ya habría finalizado mediante la Resolución 0027-2017-CG/TSRA-SEGUNDA SALA[1], de fecha 16 de marzo de 2017.

2. Al respecto, corresponde verificar la pertinencia de la vía constitucional para conocer la controversia incoada, requerido por el artículo 5, inciso 2, del Código Procesal Constitucional, y precisado en la jurisprudencia constitucional.

Sobre el precedente Elgo Ríos

3. En la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC, publicada en el diario oficial El Peruano, el 22 de julio de 2015, este Tribunal estableció los criterios para la aplicación de lo dispuesto en el artículo 5, inciso 2, del Código Procesal Constitucional. En ese sentido, señala que deben analizarse dos niveles para determinar si la materia controvertida puede revisarse o no en sede constitucional:

a) La perspectiva objetiva, corrobora la idoneidad del proceso, bajo la verificación de otros dos subniveles: (a.1) La estructura del proceso, correspondiendo verificar si existe un proceso célere y eficaz que pueda proteger el derecho invocado (estructura idónea) y; (a.2) El tipo de tutela que brinda el proceso, si es que dicho proceso puede satisfacer las pretensiones del demandante de la misma manera que el proceso de amparo (tutela idónea).

b) La perspectiva subjetiva, centra el análisis en la satisfacción que brinda el proceso, verificando otros dos subniveles: (b.1) La urgencia por la irreparabilidad del derecho afectado, corresponde analizar si la urgencia del caso pone en peligro la reparabilidad del derecho y; (b.2) La urgencia por la magnitud del bien involucrado, si la magnitud del derecho invocado no requiere de una tutela urgente.

4. En el presente caso, desde una perspectiva objetiva, tenemos que el proceso especial, previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, Ley 27584, aprobado por el Decreto Supremo 011-2019-JUS, cuenta con una estructura idónea para acoger la pretensión de la demandante (se pretende dejar sin efecto actos emitidos en el marco de un procedimiento administrativo sancionador) y darle tutela adecuada. Es decir, el proceso contencioso-administrativo se constituye en una vía célere y eficaz respecto del amparo, donde puede resolverse el caso de derecho fundamental propuesto por la demandante.

5. Por otro lado, atendiendo a una perspectiva subjetiva, en el caso de autos no se ha acreditado un riesgo de irreparabilidad del derecho en caso se transite la vía ordinaria. De igual manera, tampoco se verifica la necesidad de tutela urgente derivada de la relevancia del derecho en cuestión o de la gravedad del daño que pudiera ocurrir; y, además, en el proceso contencioso-administrativo se deja abierta la posibilidad de hacer uso de medidas cautelares a fin de garantizar la eficacia de la ejecución de la sentencia, toda vez que se pretende dejar sin efecto actos administrativos emitidos por la entidad emplazada en el marco de procedimientos administrativos sancionadores.

Por lo expuesto, se concluye que en el caso concreto existe una vía igualmente satisfactoria, que viene a ser el proceso contencioso-administrativo; por tanto, la demanda debe ser rechazada por aplicación del artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional.

6. De otro lado, atendiendo a que la demanda de autos es improcedente y que fue interpuesta con anterioridad a la publicación de la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC en el diario oficial El Peruano, corresponde habilitar el plazo para que en la vía ordinaria la parte demandante pueda demandar, si así lo estima pertinente, el reclamo de sus derechos presuntamente vulnerados, conforme se dispone en los fundamentos 18 a 20 de la precitada sentencia.

7. A mayor abundamiento, cabe recordar que el primer nivel de protección de los derechos fundamentales les corresponde a los jueces del Poder Judicial a través de los procesos judiciales ordinarios. Conforme al artículo 138 de la Constitución, los jueces imparten justicia con arreglo a la Constitución y las leyes, puesto que ellos también garantizan una adecuada protección de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución. Sostener lo contrario significaría afirmar que el amparo es el único medio para salvaguardar los derechos fundamentales no pasibles de tutela mediante los otros procesos constitucionales de la libertad, a pesar de que a través de otros procesos judiciales también es posible obtener el mismo resultado.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo.

2. Habilitar el plazo para que en la vía ordinaria la parte demandante pueda solicitar, si así lo estima pertinente, el reclamo de sus derechos presuntamente vulnerados, conforme se dispone en los fundamentos 18 a 20 de la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC.

Publíquese y notifíquese.

SS.

LEDESMA NARVÁEZ

MIRANDA CANALES

RAMOS NÚÑEZ

SARDÓN DE TABOADA

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

PONENTE MIRANDA CANALES

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA

Si bien es cierto coincido en declarar la demanda IMPROCEDENTE, emito el presente fundamento de voto por las siguientes consideraciones.

En puridad, los demandantes cuestionan un procedimiento administrativo seguido en su contra por parte de la Contraloría General de la República.

Se advierte que dicho procedimiento ha concluido. En efecto, mediante escrito 8680-ES 2019, de 3 de diciembre de 2019, que obra en el cuaderno del Tribunal Constitucional, la Procuraduría Pública de la demandada anexa copia de la Resolución 0027-2017-CG/TSRA- Segunda Sala, emitido por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría General de la República, que declaró fundado el recurso de apelación interpuesto por Plácido Fidencio Ríos Orbe, Mabel Luz Ivette Moscoso Johnson y Rolando Miguel Vizárraga Robles, absolviéndolos de los cargos imputados. Asimismo, declaró por concluido el procedimiento administrativo sancionador seguido contra César Augusto Salcedo Carrasco y confirmó la sanción a Sara Luisa Mendívil Chuquín.

Esta resolución puso fin al procedimiento administrativo seguido a los demandantes, por lo que, con posterioridad a la presentación de la demanda acontece la sustracción de la materia, en aplicación a contrario sensu del segundo párrafo del artículo 1 del Código Procesal Constitucional.

Sin perjuicio de ello, me aparto del segundo punto de la parte resolutiva de la sentencia, y de los fundamentos que evalúan la pertinencia de la vía constitucional para conocer la controversia incoada, por lo siguiente.

En los citados fundamentos se aplica el precedente Elgo Ríos, contenido en la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC, por lo que me remito al voto singular que suscribí entonces. En el señalé que, en mi opinión, los criterios allí detallados constituyen una regla compleja que genera un amplio margen de discrecionalidad, en perjuicio de la predictibilidad que requiere el Estado de Derecho.

En el presente caso, el proceso contencioso administrativo cuenta con una estructura idónea para acoger la pretensión de la parte demandante. En dicho proceso puede resolverse el caso iusfundamental propuesto por los recurrentes.

Por otro lado, no se ha acreditado un riesgo de irreparabilidad del derecho en caso se transite por la vía ordinaria. El proceso contencioso administrativo deja abierta la posibilidad de hacer uso de las medidas cautelares pertinentes, a fin de garantizar la eficacia de la ejecución de la sentencia.

Siendo así, resulta de aplicación la causal de improcedencia de la demanda establecida en el artículo 5, inciso 2 del Código Procesal Constitucional, sin que corresponda la habilitación de plazo alguno para plantear la demanda en la vía ordinaria, como se señala en el segundo punto de la parte resolutiva de la sentencia

SARDÓN DE TABOADA

VOTO DEL MAGISTRADO FERRERO COSTA

Emito el presente voto con fecha posterior, a fin de precisar el sentido de mi voto y expresar que coincido con el sentido de la ponencia presentada que declara IMPROCEDENTE la demanda de amparo y habilita el plazo en la vía ordinaria.

Lima, 22 de enero de 2021.

FERRERO COSTA

[1]Puesta a conocimiento de este Tribunal mediante Escrito 2498-20-ES, de fecha 18 de agosto de 2020, recepcionado en fecha 2 d e setiembre de 2020 (obrante en el cuadernillo de este Tribunal Constitucional).