Sala
Segunda. Sentencia 215/2021
EXP. N.° 02147-2021-PC/TC
AYACUCHO
EVARISTA PALOMINO ROJAS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, al día 12 del mes de octubre de 2021, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Ferrero Costa, Blume Fortini y Sardón de Taboada, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por doña Evarista Palomino
Rojas contra la resolución de fojas 67, de fecha 6 de noviembre de 2019,
expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Ayacucho, que
declaró improcedente la demanda de autos; y
ANTECEDENTES
Con fecha fecha 22
de marzo de 2018, la recurrente interpone demanda de cumplimiento contra la Dirección Regional de Educación -Ayacucho de la Unidad de
Gestión Educativa Local de Huamanga, con la finalidad de que se ordene el
cumplimiento de lo dispuesto por la Resolución Directoral 05469, de fecha 20 de
septiembre de 2017, y que proceda a pagarle la suma de S/44, 362.62 por
concepto de bonificación especial por preparación de clases y evaluación
equivalente al 30 % de su remuneración total, conforme al cálculo
realizado en mérito de lo dispuesto por la Ordenanza Regional 007-2016-GRA/CR,
de fecha 23 de mayo de 2016, así como el pago de los costos del proceso (f. 8).
La directora de la Unidad de Gestión Educativa
Local de Huamanga contesta la demanda. Sostiene que su representada no se niega
a pagar lo dispuesto mediante la Resolución Directoral 05469, sino que los
procedimientos de pago tienen que realizarse de forma regular, pues se deben
regir por la Ley del Presupuesto General de la República. Agrega que la demora
en el pago de la resolución cuyo cumplimiento se solicita se debe a causas
externas a los servidores públicos y funcionarios de la entidad demandada, esto
es, por limitación a los créditos presupuestarios del Pliego Regional de Ayacucho;
y que el compromiso de pago se encuentra sujeto a lo establecido en el Decreto
Supremo 114-2016-EF; por ello, la demandada viene registrando de forma gradual
las deudas sociales de los docentes que cuentan con sentencias con calidad de
cosa juzgada y en ejecución, en el aplicativo informático denominado Demandas
Judiciales y Arbitrales en contra del Estado (f. 20).
El procurador público regional encargado de los
asuntos de defensa de los Derechos e Intereses del Estado a nivel del Gobierno
regional de Ayacucho contesta la demanda y solicita que se la declare infundada
por la existencia de infracción normativa en la emisión del acto administrativo
con el cual se reconocen indebida e ilegalmente derechos que no le corresponden
a la docente y en contravención al principio de legalidad, ya que ha sido
expedida con base en normas derogadas y trasgrediendo el artículo 10 de la Ley
27444, Ley de Procedimiento Administrativo; por ende, deviene inejecutable (f.
29).
El Juzgado de Derecho Constitucional Transitorio de
Huamanga, mediante Resolución 4, de fecha 13 de septiembre de 2018, declaró
fundada la demanda, por considerar que el mandato contenido en la resolución
cuyo cumplimiento se solicita reúne los requisitos previstos por el Tribunal
Constitucional para la procedencia de la acción de cumplimiento establecidos en
el precedente emitido en la sentencia recaída en el Expediente 00168-2005-PC/TC
y que la falta de disponibilidad presupuestaria no puede ser obstáculo ni menos
aún ser considerada una condicionalidad en los términos de la referida
sentencia constitucional, pues las normas presupuestarias no se encuentran por
encima de las normas que regulan los derechos constitucionales, más aún si el
pago de la remuneración y de los beneficios sociales del trabajador tienen
prioridad frente a cualquier otra obligación del empleador, según lo previsto
por el artículo 24 de la Constitución. Sostiene el juzgado que, dada la
naturaleza del presente proceso constitucional, su análisis se centra en
determinar si la autoridad se encuentra renuente en cumplir los extremos de la
resolución administrativa firme que contenga un mandato cierto, de ineludible y
obligatorio cumplimiento, pues no se puede pronunciar sobre si dicha resolución
contendría vicios de legalidad al haber sido emitida conculcando el artículo 10
de la Ley 27444 (f. 39).
La Sala Superior revisora revocó la apelada y declaró improcedente
la demanda, por estimar que la
Resolución Directoral 05469, de fecha 20 de septiembre de 2017, ha calculado la
bonificación solicitada sobre la base de la remuneración total o íntegra,
contraviniendo lo establecido en el precedente administrativo de SERVIR, de
observancia obligatoria, de lo que se infiere que el mandamus no tiene carácter
incuestionable (f. 67).
Cuestión procesal previa
1.
Con el documento de fecha cierta
obrante a fojas 6 se acredita que la recurrente ha cumplido el requisito
especial de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Código
Procesal Constitucional, vigente en el momento de la interposición de la
demanda (actualmente regulado en el mismo artículo del Nuevo Código Procesal
Constitucional).
2. Por tanto, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 6 del artículo 200 de la Constitución Política del Perú, en aplicación de los artículos 65 y 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional y de la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre los procesos de cumplimiento, corresponde analizar si la resolución administrativa cuya ejecución se solicita cumple los requisitos mínimos comunes que debe reunir un acto administrativo para que sea exigible mediante el proceso de cumplimiento.
FUNDAMENTOS
3. El objeto del presente proceso consiste en que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución Directoral 05469, de fecha 20 de septiembre de 2017, y que proceda a pagarle la suma de S/44, 362.62 por concepto de bonificación especial por preparación de clases y evaluación equivalente al 30 % de su remuneración total, conforme al cálculo realizado en mérito de lo dispuesto por la Ordenanza Regional 007-2016-GRA/CR, de fecha 23 de mayo de 2016.
4. Este Tribunal en la STC N.º 0168-2005-PC/TC, publicada en el diario oficial El Peruano, el 29 de septiembre de 2005, en el marco de su función de ordenación que le es inherente y en la búsqueda del perfeccionamiento del proceso de cumplimiento, ha precisado, con carácter vinculante, los requisitos mínimos comunes que debe cumplir el mandato contenido en una norma legal y en un acto administrativo para que sea exigible a través del proceso constitucional indicado.
5. En los fundamentos 14 al 16 de la sentencia precitada, que constituye precedente vinculante, conforme a lo previsto por el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, este Tribunal ha dispuesto que para expedir una sentencia estimatoria, es preciso que, además, de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato previsto en la ley o en un acto administrativo reúna determinados requisitos, a saber: a) ser vigente; b) ser cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal; c) no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) ser de ineludible y obligatorio cumplimiento; y, e) ser incondicional; excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.
6. Adicionalmente, se estableció que para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, se deberá reconocer un derecho incuestionable del reclamante y permitir individualizar al beneficiario.
Análisis de la controversia
7. La Resolución Directoral 05469, de
fecha 20 de septiembre de 2017 (f. 4), cuyo cumplimiento se solicita, establece
lo siguiente en su parte resolutiva:
ARTÍCULO PRIMERO. - RECONOCER, el derecho a percibir
por concepto de Bonificación Especial
Mensual por Preparación de Clases en cumplimiento a lo dispuesto por la
Ordenanza Regional N° 007-2016-GRA/CR, emitido por el Gobierno Regional de
Ayacucho y la Dirección Regional de Educación de Ayacucho mediante Resolución
Directoral Regional Sectorial N° 01293-2016-GRA/GOB-GG-GRDS-DREA-DR, de fecha
09 de mayo del 2016; de acuerdo a los considerandos expuestos. (…)
Asimismo, en sus considerandos se precisa:
Que el artículo
38° de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, establece que,
las Ordenanzas Regionales norman asuntos de carácter general la organización y
la administración del Gobierno Regional y reglamentan materias de su
competencia; y en razón de ello, se emite la ORDENANZA REGIONAL N°
007-2016-GRA/GR de fecha 23 de mayo de 2016, que en su artículo primero:
DISPONE que el cálculo de la Bonificación Especial Mensual por Preparación de
Clases y Evaluación se establezca sobre la base del 30% de la remuneración
total (...)
Que mediante Resolución Directoral Regional
Sectorial N° 01293-2016-GRA/GOB-GG-GRDS-DREA-DR, de fecha 09 de mayo del 2016,
se resolvió Artículo tercero: DISPONER el derecho de pago de bonificación.
Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación en base a la
remuneración total (...)
8. Al respecto, en el Expediente 04038-2012-PA/TC –caso similar al de autos–, este Tribunal Constitucional, a fin de tener mayores elementos de juicio, solicitó información al Ministerio de Educación respecto a la forma de cálculo de la bonificación por preparación de clases. Es así que mediante Oficio N.º 1396-2014-MINEDU/SG, de fecha 1 de agosto de 2014, la referida entidad remitió copia de los Informes N.os 234-2014-MINEDU/SG-OGA-UPER 083-2014-minedu/vmgp-digedd-ditd (f. 9 a 14 del cuaderno del Tribunal, correspondiente al Exp. 04038-2012-PA/TC).
9. En el referido Informe N.º 234-2014-MINEDU/SG-OGA-UPER, de fecha 19 de junio de 2014, el Jefe de la Unidad de Personal del Ministerio de Educación refiere que en el Informe Legal N.º 326-2012-SERVIR/GG-OJA, de fecha 4 de abril de 2012, la Oficina de Asesoría Jurídica de la Autoridad Nacional del Servicio Civil precisó los alcances de la Resolución de Sala Plena N.º 001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14 de junio de 2011, con respecto a la bonificación por preparación de clases. Así, concluye señalando que el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM es una norma vigente y, por tanto, de aplicación por los operadores estatales, a excepción de los casos relacionados a los conceptos remunerativos expresamente previstos en el fundamento 21 de la citada resolución.
Asimismo, precisó lo siguiente:
[El] importe que se
ha venido consignando al personal docente activo y cesante por concepto del
pago de la Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación
y la bonificación adicional por el desempeño del cargo directivo y la preparación
de documentos de gestión (…), dispuesto por el Art. 48 de la Ley del
Profesorado (…), se ha venido ejecutando de acuerdo al artículo 10º Decreto
Supremo N.º 051-91-PCM el cual precisa que lo dispuesto en el artículo 48° de
la Ley del Profesorado N° 24029, modificada por la Ley N° 25212, se aplica
sobre la Remuneración Total Permanente establecida por el citado Decreto
Supremo, pago que se ha realizado desde la vigencia de la normatividad
invocada”.
También señala que, conforme a los pronunciamientos de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, la bonificación por preparación de clases “debe hacerse efectiva tomando como base de cálculo la Remuneración Total Permanente”.
Finaliza indicando que
el reconocimiento del
pago de la Bonificación por Preparación de Clases y Evaluación, dispuesto por
sentencias judiciales, deben ser calculado (sic) solo hasta el 25 de
noviembre de 2012, para su reconocimiento por devengados, teniendo en
cuenta que a partir del 26 de noviembre de 2012, se
implementa lo dispuesto por la Ley Nº 29944 Ley de Reforma Magisterial, la cual
considera en un solo concepto la Remuneración Íntegra Mensual - RIM (artículo
56º de la Ley 29944).
10. Por otro lado, cabe recordar que, mediante la aludida Resolución de Sala Plena N.º 001-2011-SERVIR/TSC –que tiene la calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria–, el Tribunal del Servicio Civil señaló, de conformidad con la sentencia de este Tribunal, recaída en el Exp. N.º 0419-2001-PA/TC, que el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM tiene la misma jerarquía normativa que el Decreto Legislativo N.º 276 y que la Ley N.º 24029, por lo que resulta pertinente su aplicación en el caso de autos, de conformidad con el principio de especialidad, pues fue expedido al amparo del artículo 211, inciso 20), de la Constitución de 1979, vigente en ese entonces.
11. Asimismo, el citado precedente administrativo estableció que la remuneración total permanente, prevista en el artículo 9º del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, no es aplicable para el cálculo de los beneficios siguientes:
(i) La asignación por cumplir veinticinco (25) años de servicios al Estado, a la que se refiere el artículo 54 del Decreto Legislativo 276;
(ii) La asignación por cumplir treinta (30) años de servicios al Estado, a la que hace referencia el artículo 54 del Decreto Legislativo 276;
(iii) El subsidio por fallecimiento de un familiar directo del servidor, al que se refiere el artículo 144 del Reglamento del Decreto Leg. 276;
(iv) El subsidio por fallecimiento del servidor, al que se refiere el artículo 144 del Reglamento del Decreto Legislativo 276;
(v) El subsidio por gastos de sepelio, al que se refiere el artículo 145 del Reglamento del Decreto Legislativo 276;
(vi) La asignación a la docente mujer por cumplir veinte (20) años de servicios, referida en el artículo 52 de la Ley 24029;
(vii) La asignación a la docente mujer por cumplir veinticinco (25) años de servicios, referida en el artículo 52 de la Ley 24029;
(viii) La asignación al docente varón por cumplir veinticinco (25) años de servicios, referida en el artículo 52 de la Ley 24029;
(ix) La asignación al docente varón por cumplir treinta (30) años de servicios, referida en el artículo 52 de la Ley 24029;
(x) El subsidio por luto ante el fallecimiento de familiar directo del docente, referido en los artículos 51 de la Ley 24029 y 219 y 220 de su Reglamento;
(xi) El subsidio por luto ante el fallecimiento del docente, referido en los artículos 51 de la Ley 24029 y 219 y 220 de su Reglamento;
(xii) El subsidio por gastos de sepelio para el docente, referido en el artículo 51 de la Ley 24029 y el artículo 219 de su Reglamento.
12. Es decir, este precedente administrativo excluyó a la bonificación por preparación de clases de este listado de beneficios en los que se aplica, para su cálculo, la remuneración total. En este sentido, en el Informe Legal N.º 326-2012-SERVIR/GG-OAJ, se concluyó que “El Tribunal del Servicio Civil, estableció mediante precedente administrativo de observancia obligatoria, los beneficios que tenían que ser calculados en función a la remuneración total, entre los cuales no se encuentra la bonificación mensual por preparación de clases, por lo que no podría aplicarse a este último lo señalado en el referido precedente vinculante.”
13. Teniendo presente ello, y a la luz de la STC N.º 0168-2005-PC/TC, debe concluirse que la resolución administrativa, cuyo cumplimiento se exige, conforme se ha indicado supra, no permite reconocer un derecho incuestionable del reclamante, pues el propio Tribunal del Servicio Civil, en el precedente administrativo establecido en la Resolución de Sala Plena N.º 001-2011-SERVIR/TSC, ha excluido a la bonificación mensual por preparación de clases y evaluación, de los beneficios en los cuales sí se aplica para su cálculo la remuneración total. Asimismo, debe precisarse que, conforme con el artículo 56º de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, el concepto solicitado en la demanda, junto con otros más, han sido incorporados en la remuneración íntegra mensual.
14. Por consiguiente, se aprecia que lo pretendido por la actora, no
resulta viable toda vez que de la Resolución Directoral
05469, de fecha 20 de septiembre de 2017, se verifica que el ente emisor ha
realizado el cálculo de la bonificación solicitada sobre la base del 30 %
de la remuneración total en observancia de la
Ordenanza Regional 0007-2016-GRA/CR, de fecha 23 de mayo de 2016 de (f. 9); sin
embargo, se habría contravenido lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto
Supremo 051-91-PCM, dado que, como se ha señalado, para todo cálculo de
bonificaciones debe aplicarse la remuneración total permanente, salvo para las
excepciones establecidas en dicho artículo y para los supuestos indicados en la
Resolución de Sala Plena 001-2011-SERVIR/TSC.
15. En mérito a lo expuesto, esta Sala del Tribunal
Constitucional considera que la resolución
cuyo cumplimiento solicita la actora también contraviene dicho precedente
administrativo, así como la legislación aplicable a la materia, conforme lo
señala el Tribunal del Servicio Civil.
16. En consecuencia, al haberse demostrado que de conformidad con la normatividad vigente se ha excluido a la bonificación mensual por preparación de clases y evaluación, de los beneficios en los cuales sí se aplica para su cálculo la remuneración total, la pretensión de la actora resulta infundada.
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda.
Publíquese y notifíquese.
FERRERO COSTA
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
PONENTE BLUME FORTINI