RAZÓN DE RELATORÍA
Habiéndose
publicado en el diario oficial El Peruano,
con fecha 26 de septiembre del presente año, la Resolución Administrativa
172-2021-P/TC, que decretó la vacancia del magistrado Ramos Núñez por causal de
muerte, se deja constancia de que se publica la resolución de fecha 17 de
septiembre de 2021, sin su firma, y de la cual fue el ponente, conforme aparece registrado en el archivo
electrónico que preserva la Secretaría de la Sala Primera.
Lima, 19 de octubre de 2021.
S.
Janet Otárola Santillana
Secretaria
de la Sala Primera
AUTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 17 de setiembre de 2021
VISTO
El
recurso de agravio constitucional interpuesto por la Oficina de Normalización
Previsional (ONP) contra la Resolución 8, folios 108, de fecha 6 de mayo de
2021, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del
Santa que, confirmando la apelada, declaró improcedente la demanda de autos; y,
ATENDIENDO A QUE
1.
Con fecha 20 de enero de 2020, la
ONP interpuso demandada amparo (f. 23) en contra del Poder Judicial con el fin
de que se declare la nulidad de: (i) la Resolución 6, de fecha 19 de agosto de
2019 (f. 7), emitida por el Cuarto Juzgado Especializado en lo Civil de la
Corte Superior de Justicia del Santa, en el Expediente
00743-2019-0-2501-JR-CI-04, que declaró fundada la demanda de amparo
interpuesta por don César Daniel Robles Miñano y
ordenó el pago de la bonificación Fonahpu, más el
pago de devengados, los intereses legales y los costos del proceso; (ii) la Resolución 10, de fecha 10 de octubre de 2019 (f. 18),
emitida por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa,
que confirmó la Resolución 6 referida; y (iii) la
Resolución 12, de fecha 19 de noviembre de 2019 (f. 21, vuelta), emitida por el
Cuarto Juzgado Especializado en lo Civil que ordena que se cumpla con lo
ejecutoriado.
2.
Indica que con dichas resoluciones
se ha vulnerado su derecho al debido proceso, a la debida motivación y a la
igualdad ante la ley. Afirma que a pesar de no tratarse de un caso en el que se
estaba ante el contenido esencial del derecho a la pensión, fue tramitado vía
proceso de amparo. Afirma también que no se han expresado las razones o
justificaciones objetivas al aplicar el artículo 2 de la Ley 27617, a supuestos
distintos a los regulados en dicha disposición, así como no ha explicado por
qué no correspondía aplicar el artículo 3 del Decreto Supremo 028-2002-EF.
Finalmente, expresó que se ha vulnerado su derecho a la igualdad ante la ley ya
que se está otorgando un beneficio a personas que no se encuentran en los
supuestos establecidos en la ley.
3.
Mediante Resolución 1, de fecha 29
de enero de 2020 (f. 50), el Segundo Juzgado Civil de la Corte Superior de
Justicia del Santa declaró improcedente la demanda al observar que no se habían
vulnerado los derechos fundamentales invocados por el actor. Indica que su
petición e impugnaciones fueron debidamente atendidas y lo que en realidad
pretende la demandante es anular una sentencia que ha sido emitida en un
proceso regular. Por ello, en virtud de lo contemplado en el numeral 1 del
artículo 5 del Código Procesal Constitucional ‒vigente en aquel momento‒
se declaró improcedente la demanda.
4.
El ad quem confirmó la apelada al indicar que
lo que el actor entiende como una motivación aparente, es en realidad un
cuestionamiento concreto a los fundamentos expuestos en la sentencia
cuestionada. Afirma que los jueces del amparo subyacente sí justificaron sus
premisas al argumentar que la no inscripción en los plazos determinados no
constituye un impedimento de otorgamiento de la bonificación de Fonahpu, dado el carácter pensionable que le concede la Ley
27617. Así, determinó que lo cuestionado es un debate que no corresponde ser
dilucidado a través de un amparo.
5.
En primer lugar, debe indicarse que
se está ante un caso de amparo contra amparo. Al respecto, el Tribunal
Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente 04853-2004-AA/TC, y en
el marco de lo establecido por el Código Procesal Constitucional, así como de
su posterior desarrollo jurisprudencial, ha señalado que el proceso de “amparo
contra amparo”, así como sus demás variantes (amparo contra habeas corpus, amparo contra
cumplimiento, amparo contra acción popular, etc.), es un régimen procesal de
naturaleza atípica o excepcional cuya procedencia se encuentra sujeta a
determinados supuestos o criterios, entre los cuales cabe mencionar que “solo
procede cuando la vulneración constitucional resulte evidente o manifiesta” y
que “su habilitación se condiciona a la vulneración de uno o más derechos constitucionales,
independientemente de la naturaleza de los mismos”.
6.
De otro lado, se advierte que en el
expediente 00743-2019-0-2501-JR-CI-04, la Segunda Sala Civil de la Corte
Superior de Justicia del Santa sustentó su decisión en lo resuelto en la
interpretación de la normativa, así como en la Casación 11345-2015 La Libertad
y 365-2016-La Libertad, emitidas por la Sala de Derecho Constitucional y Social
Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República.
7.
Por ello, esta Sala del Tribunal
Constitucional observa, desde un análisis externo, que lo objetado es la
determinación, interpretación y ulterior aplicación del marco normativo que
regula la bonificación del Fonahpu al problema
jurídico planteado en el proceso de amparo subyacente, lo cual resulta
notoriamente improcedente, puesto que, en opinión de este Alto Colegiado, la
actuación judicial, que la ONP considera que conculca el derecho fundamental
invocado, no califica como evidente, pues, contrariamente a lo argumentado por
dicha entidad, la resolución cuestionada cumple con explicar las razones en las
que se funda.
8.
Consiguientemente, esta Sala del
Tribunal Constitucional juzga que no le corresponde examinar la corrección de
lo finalmente decidido en la resolución cuestionada porque el presente proceso
de amparo contra amparo no es un
recurso adicional a los contemplados en el Código Procesal Constitucional, a
través del cual pueda examinarse, en sede de instancia, la apreciación fáctica
y jurídica plasmada en aquella sentencia. Muy por el contrario, su procedencia
es sumamente excepcional. Por lo tanto, la presente demanda de amparo contra amparo resulta
improcedente.
9.
En tal sentido, resulta de
aplicación el inciso 1 del artículo 5 del Código Procesal Constitucional
(aprobado por la Ley 28237), disposición aplicable al caso de autos, hoy inciso
1 del artículo 7 del Nuevo Código Procesal Constitucional (aprobado por Ley
31307).
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con el
fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera que se agrega, y con
la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
RESUELVE
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de amparo.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
Coincido
con el sentido de lo resuelto por mis colegas, pero considero pertinente
realizar las siguientes observaciones:
1.
En primer lugar, resulta
necesario indicar que, en la presente controversia, la parte demandante busca,
a través del amparo contra amparo, simplemente un reexamen de lo resuelto
en sede judicial, es decir, el análisis respecto de materias ajenas a la tutela
de los derechos fundamentales. Ello, al parecer, con el objetivo de detener la
ejecución de una sentencia que ordena el pago de la bonificación de Fonahpu a favor de un pensionista.
2.
Al respecto, estimo que el
presente caso no solo resulta manifiestamente improcedente, sino que amerita
una invocación a la parte demandada para que abandone esa, mediante la cual
solo pretende aplazar, tanto como sea posible, el pago correspondiente a un
derecho ya reconocido, práctica que, en cualquier caso, debería ser desterrada.
3.
De otro lado, aquí cabe
hacer algunas precisiones con respecto a la procedencia de los procesos
constitucionales de la libertad (amparo, hábeas corpus y hábeas data) contra
otros procesos constitucionales; y, en especial, con respecto al denominado
“amparo contra amparo”.
4.
En relación con ello, debe
tenerse presente que nuestra Constitución no prevé regulación específica al
respecto. Únicamente incluye la regulación general que limita la procedencia de
los amparos contra resoluciones judiciales, los cuales únicamente pueden
interponerse frente a procesos judiciales irregulares (interpretación a contrario sensu del artículo 200,
inciso 2 de la Constitución).
5.
Ahora bien, no obstante lo
anterior, este Tribunal Constitucional ha permitido, a través de doctrina
jurisprudencial y de algún precedente, la procedencia del amparo contra amparo,
formulando con el tiempo diferentes criterios para su admisión. Esta
jurisprudencia incluso se ha desarrollado luego de la entrada en vigencia del
Código Procesal Constitucional. Así pues, entre las resoluciones emitidas tras
la entrada en vigor del Código Procesal Constitucional, tenemos a las
siguientes: RTC Exp. N.º 02707-2004-AA/TC, STC Exp. N.º 03846-2004-PA/TC, STC Exp.
N.º 04853-2004-AA/TC, STC Exp. N.º 03908-2007-PA/TC,
STC Exp. N.º 04650-2007-AA/TC.
6.
Como puede apreciarse, este
Tribunal ha habilitado la procedencia del amparo contra amparo (y de los
procesos constitucionales contra procesos constitucionales, en general), pese a
existir una regulación que, leída literalmente, se expresa en sentido contrario
y sin pronunciarse directamente sobre la constitucionalidad o no de lo
dispuesto por el legislador. Siendo así, considero que es pertinente plantear
dentro del Tribunal una discusión en torno a la procedencia del denominado
amparo contra amparo, y sobre la procedencia de los procesos constitucionales
contra procesos constitucionales, sin obviar lo dispuesto en la Constitución y
dando una respuesta frente a lo desarrollado por el Código Procesal
Constitucional.
7.
Asimismo, En primer lugar, conviene hacer ciertas
anotaciones en lo concerniente a la noción de “contenido esencial” que aparece
en el fundamento 2.
8.
En efecto, en la
sentencia se utiliza la noción de “contenido esencial” para hacer referencia a
una porción de cada derecho fundamental que “merece protección a través del proceso
de amparo”, a diferencia de otros ámbitos que, si bien forman parte del
derecho, no están incluidos su “contenido esencial” y, por ende, no merecerían
tutela a través del proceso de amparo, por tratarse de contenidos tienen origen
más bien en la ley (los llamados contenido “no esencial” o “adicional”).
9.
Al respecto, conviene
además tener presente que en la jurisprudencia de este Tribunal se encuentra
que la expresión “contenido esencial” se ha usado de distinto modo. En
especial, ha sido entendida como límite infranqueable, determinado ab initio, para el legislador de los
derechos fundamentales; como un contenido iusfundamental
que solo puede hallarse tras realizar un examen de proporcionalidad; o como
aquel contenido iusfundamental protegido directamente
por la Constitución que permite la procedencia del amparo, entre otros usos.
10.
En lo que concierne al
uso que se le da en esta sentencia, dicha comprensión ha requerido que este
órgano colegiado establezca “listas” de contenidos iusfundamentales,
a través de las cuales el Tribunal instituye cuáles ámbitos del derecho
considera como parte del contenido esencial y cuáles quedan fuera. Esta
operación, qué duda cabe, es sumamente discrecional, y por ello, corre el
riesgo de devenir en arbitraria, máxime si nos encontramos ante derechos de
configuración legal como el derecho a la pensión. Además de ello, su
consecuencia es que se presentan casos en lo que algunos contenidos, los cuales
realmente forman parte del derecho, y por ende merecerían protección a través
del amparo, han quedado excluidos de esta posibilidad de tutela urgente pues no
fueron incluidos en la decisión del Tribunal Constitucional. Esto ha pasado,
por ejemplo, con respecto de algunas personas de edad avanzada, a quienes este
Tribunal ha tutelado su derecho a acceder a una pensión, pese a no encontrarse
dentro de los supuestos considerados como “contenido esencial” del derecho a la
pensión. Por el contrario, sigue excluyendo de tutela aquellos casos en los que
se demanda acceder a pensiones mayores de 415 nuevos soles, a pesar de que el
“mínimo vital” que en su momento justificó establecer la mencionada cifra, ha
variado notoriamente.
11.
Al respecto, y como
hemos explicado en otras oportunidades, consideramos que esta noción de
“contenido esencial” suele generar confusión y no aporta mucho más que la
noción de “contenido de los derechos”, a secas. Téngase presente que,
finalmente, la expresión utilizada por el Código Procesal Constitucional es la
de “contenido constitucionalmente protegido” de los derechos.
12.
En este sentido,
consideramos que casos como el presente podrían analizarse a partir del análisis sobre la relevancia constitucional
del caso, fórmula establecida en la STC 02988-2013-AA, tomando en
consideración reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Allí se
recordó que tanto el artículo 5, inciso 1, como el artículo 38 del Código
Procesal Constitucional entonces vigente prescribían la improcedencia de la
demanda si esta no está dirigida a la defensa de ámbitos protegidos por derechos
constitucionales. Con más detalle, y en aseveraciones que son concordantes con
el actualmente vigente artículo 7, inciso 1 del Nuevo Código Procesal
Constitucional, se indicó que su determinación requiere, básicamente[1]:
(1)
Verificar que existe una norma de derecho
constitucional pertinente para el caso (es decir, una interpretación válida
de disposiciones que reconocen derechos constitucionales). Esto exige
encontrar, primero, ¡una disposición (enunciado normativo) que reconozca el
derecho fundamental invocado, que puede ubicarse tanto en la Constitución, como
en los tratados de derechos humanos, en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional o en la jurisprudencia supranacional vinculante para el Estado
peruano. Seguidamente, será necesario establecer las normas (interpretaciones,
significados) que se desprendan válidamente de las disposiciones que reconocen
derechos, de tal forma que pueda reconocerse qué protege realmente el derecho
invocado.
Ahora
bien, esto de ninguna forma descarta la posibilidad de que se tutelen derechos
constitucionales no reconocidos de modo expreso (derechos implícitos o no
enumerados); sin embargo, en tal caso será necesario vincular
interpretativamente el derecho invocado en la demanda con lo dispuesto en la
cláusula constitucional que reconoce los derechos fundamentales no enumerados
(artículo 3 de la Constitución[2]).
Asimismo,
de lo anterior no se desprende que los derechos constitucionales de desarrollo
legal queden desprotegidos; al respecto, debe tenerse en cuenta que, en
general, los derechos constitucionales siempre son desarrollados, concretados o
actualizados por los jueces y el poder político (legislativo y administrativo),
sin que ello contradiga o disminuya su naturaleza iusfundamental.
Solo en caso que la legislación de desarrollo rebalse el ámbito
constitucionalmente protegido de un derecho, que se trate de derechos de origen
legal, o si el contenido del derecho merece protección en otra vía (lo que
corresponderá ser analizado a partir de otra causal de improcedencia) se
declarará improcedente la demanda[3].
(2)
Constatar que el demandante se beneficie de la posición jurídica amparada por
la norma iusfundamental encontrada. Es decir, luego
de analizado el ámbito protegido del derecho, debe determinarse si lo alegado
en la demanda (en la pretensión, en los hechos descritos) son subsumibles en el
ámbito normativo del derecho, describiéndose a estos efectos quién es el
titular del derecho (sujeto activo), el obligado (sujeto pasivo) y la concreta
obligación iusfundamental. En otras palabras, es
necesario acreditar la titularidad del derecho, más aun, la existencia de una
“relación jurídica de derecho fundamental”[4].
(3)
Finalmente, debe verificarse que la afectación o restricción cuestionada incida
en el ámbito protegido por el derecho invocado, cuando menos de modo preliminar
o prima facie,
es decir, sin necesidad de ingresar a analizar el fondo del caso. En efecto, a
través de esta causal de improcedencia no se trata de demostrar la existencia
de una intervención justificada o ilegítima (lo que solo se conocerá con
certeza al finalizar el proceso constitucional), sino de descartar que estemos
ante un caso de “afectación aparente”, en la medida que la lesión o amenaza, si
bien perturba de alguna forma intereses del actor, finalmente no incide en
ningún contenido constitucionalmente relevante.
13.
Además de aquello, debe
tenerse en cuenta que en algunos casos excepcionales este análisis de
relevancia iusfundamental puede ser insuficiente; por
ejemplo: cuando la Constitución prevé excepciones al ejercicio del referido
derecho; cuando la interpretación que se hace de la disposición que reconoce el
derecho es irrazonable o absurda; cuando la demanda reivindica un contenido
manifiestamente ilícito y tal ilicitud no es puesta en duda; cuando la
titularidad del derecho requiere, de modo necesario, condiciones adicionales de
aplicación; cuando se busca tutelar un ámbito aparentemente protegido, pero que
el Tribunal Constitucional ha excluido expresamente en su jurisprudencia de observancia
obligatoria, entre situaciones que casuísticamente puedan presentarse. En este
supuesto, atendiendo al caso concreto, será necesario tener en cuenta
consideraciones adicionales al examen de tres pasos señalado supra, para determinar si lo alegado
hace referencia al contenido constitucionalmente protegido del derecho
invocado, y con ello resolver la procedencia de la demanda.
14.
Consideramos que a
partir de este análisis puede determinarse, de manera ordenada y con coherencia
conceptual, si la afectación o la amenaza alegada en una demanda incide
realmente en el contenido protegido por el derecho fundamental invocado y, en
ese sentido, si prima facie
merece tutela a través de un proceso constitucional; prescindiéndose, pues, de
nociones equívocas como la de “contenido esencial”.
15.
Esto, desde luego, sin
perjuicio de que casos auténticamente referidos al contenido
constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales que se invocan
finalmente puedan ser declarados improcedentes, en atención a las otras
causales de improcedencia contenidas también en el Código Procesal
Constitucional.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA