EXP. N.°
02225-2020-PA/TC
PUNO
JOSÉ ENRIQUE
QUISPE TICONA
SENTENCIA
INTERLOCUTORIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 3 de mayo de 2021
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don José Enrique Quispe Ticona contra la resolución de fojas 76, de fecha 20 de febrero de 2020, expedida por la Sala Única Mixta de Emergencia de la Corte Superior de Justicia de Puno, que declaró improcedente la demanda de autos.
FUNDAMENTOS
1.
En
la sentencia emitida en el Expediente 00987-2014-PA/TC, publicada en el diario
oficial El Peruano el 29 de agosto de
2014, este Tribunal estableció, en el fundamento 49, con carácter de
precedente, que se expedirá sentencia interlocutoria denegatoria, dictada sin
más trámite, cuando concurra alguno de los siguientes supuestos, que igualmente
están contenidos en el artículo 11 del Reglamento Normativo del Tribunal
Constitucional, los cuales se presentan cuando:
a)
Carezca
de fundamentación la supuesta vulneración que se invoque.
b)
La
cuestión de Derecho contenida en el recurso no sea de especial trascendencia
constitucional.
c)
La
cuestión de Derecho invocada contradiga un precedente del Tribunal
Constitucional.
d)
Se
haya decidido de manera desestimatoria en casos sustancialmente iguales.
2.
En
la sentencia emitida en el Expediente 04533-2013-PA/TC, publicada el 27 de
enero de 2015 en el portal web institucional, el Tribunal Constitucional
declaró improcedente la demanda de amparo. Allí se deja establecido que la vía
procesal idónea e igualmente satisfactoria para resolver las pretensiones
individuales por conflictos jurídicos derivados de la aplicación de la legislación
laboral pública es el proceso contencioso-administrativo. Este proceso, desde
la perspectiva objetiva, posee una estructura idónea para tutelar los derechos
relativos al trabajo. Además, cuenta con medidas cautelares orientadas a
suspender los efectos del acto reclamado mientras se resuelvan las
controversias pendientes de absolución.
3.
El
presente caso es sustancialmente igual al resuelto de manera desestimatoria en
el Expediente 04533-2013-PA/TC. En efecto, el actor interpone demanda de amparo
contra la Dirección General de la Policía Nacional del Perú, con la finalidad
de que se declaren inaplicables las infracciones identificadas con los Códigos
G26, G48 y MG94 de la Tabla de Infracciones de la Ley 30714, Ley que
regula el Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú; y que, como
consecuencia de ello, se deje sin efecto legal la Resolución
392-2018-IGPNP-DIRINV/ID-PUNO/IMG-A.18, de fecha 25 de octubre de 2018,
mediante la cual se lo sanciona con el pase de la situación de actividad a la
situación de retiro por la comisión de infracciones muy graves (f. 11), y la
Resolución 171-2019-IN/TDP/2°S, de fecha 16 de abril de 2019, que confirma la
resolución por la que se lo pasó a retiro (f. 5), y que, en virtud de ello, se disponga
su reposición inmediata como efectivo de la PNP. Sin embargo, importa al efecto acotar
que existe una vía procesal igualmente satisfactoria que protege el derecho amenazado
o vulnerado, a la cual resulta pertinente acudir, máxime si se encuentra
acreditado en autos que al recurrente le es aplicable la normativa del régimen
laboral público (carrera especial), pues pertenecía a la Policía Nacional del
Perú, hecho que está corroborado con la cuestionada Resolución
392-2018-IGPNP-DIRINV/ID-PUNO/IMG-A.18, entre otros instrumentos obrantes en
autos.
4.
En
consecuencia, y de lo expuesto en los fundamentos 2 y 3 supra, se verifica que el presente recurso de agravio ha incurrido en
la causal de rechazo prevista en el acápite d) del fundamento 49 de la
sentencia emitida en el Expediente 00987-2014-PA/TC y en el inciso d) del
artículo 11 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. Por esta
razón, corresponde declarar, sin más trámite, improcedente el recurso de
agravio constitucional.
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la
autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú, y con la
participación de la magistrada Ledesma Narváez, en reemplazo del magistrado
Ferrero Costa, conforme a lo dispuesto en la Resolución Administrativa
078-2021-P/TC, y la participación del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera,
convocado para dirimir la discordia suscitada por el voto singular del
magistrado Blume Fortini, y con los fundamentos de
voto de los magistrados Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrea, que se
agregan,
RESUELVE
Declarar IMPROCEDENTE el recurso de agravio constitucional.
Publíquese y notifíquese.
SS.
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
PONENTE LEDESMA NARVÁEZ
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
Si bien estoy de
acuerdo con lo resuelto en
la sentencia interlocutoria expedida
en autos, discrepo de su fundamentación.
A mi entender, el derecho al trabajo consagrado por el artículo 22 de la
Constitución no incluye el derecho a la reposición. Como señalé en el voto singular
que emití en el Expediente 05057-2013-PA/TC, Precedente Huatuco Huatuco, el derecho al trabajo “debe ser entendido como la posibilidad de
acceder libremente al mercado laboral o a desarrollar la actividad económica
que uno quiera, dentro de los límites que la ley establece por razones de orden
público.” Así, cuando el
artículo 27 de la Constitución de 1993 establece que “la ley otorga al trabajador protección adecuada contra el
despido arbitrario”, se refiere solo a obtener una indemnización determinada
por la ley.
Lamentablemente, la
Ley 26513 —promulgada cuando ya se encontraba vigente la actual Constitución— equiparó el despido que
ella denomina arbitrario solo a lo que la
versión original del Decreto Legislativo 728 llamó injustificado. Así, resucitó la reposición como
medida de protección frente al despido nulo. Este error fue
ampliado por el Tribunal Constitucional mediante el caso
Sindicato Telefónica (2002), en el que dispuso que correspondía la
reposición incluso frente al despido arbitrario. Ninguna
otra decisión del Tribunal Constitucional ha tenido una incidencia directa más
negativa que esta en nuestra economía
y nuestra sociedad.
La
Constitución de 1993 evitó cuidadosamente
utilizar el término “estabilidad laboral”, con el que tanto su predecesora de 1979 como el Decreto Legislativo 276, de 24 de
marzo de 1984, se referían a la reposición. La
proscripción constitucional de la reposición
incluye a los trabajadores del Estado sujetos al Decreto Legislativo 276 o a
cualquier otro régimen laboral público. El derecho a la
reposición del régimen de la carrera administrativa no sobrevivió a la
promulgación de la Constitución.
Por demás, en la perspectiva constitucional, el Estado debe fomentar el
empleo productivo incluso en una
emergencia sanitaria. Las medidas para hacer frente a
una emergencia sanitaria deben ser idóneas, razonables y proporcionales. No
puede impedirse a las personas ganarse la vida pretendiendo salvárselas con
medidas de dudosa eficacia.
Por tanto,
considero que corresponde declarar IMPROCEDENTE el
recurso de agravio
constitucional, conforme al acápite b) del fundamento 49 de la sentencia emitida en el Expediente
00987-2014-PA/TC, pues la
cuestión de Derecho que contiene
el recurso de agravio constitucional no es de especial trascendencia
constitucional.
S.
SARDÓN DE TABOADA
FUNDAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Coincidiendo con
el sentido de lo resuelto por mis colegas, debo hacer algunas precisiones sobre
la aplicación de las causales del precedente “Vásquez Romero” y su interacción
con las causales de improcedencia del Código Procesal Constitucional, y, en
especial con lo dispuesto en el precedente “Elgo
Ríos”:
11. Por otro lado,
atendiendo a una perspectiva subjetiva, en el caso de autos no se ha acreditado
un riesgo de irreparabilidad del derecho en caso se
transite la vía ordinaria. De igual manera, tampoco se verifica la necesidad de
tutela urgente derivada de la relevancia del derecho en cuestión o de la
gravedad del daño que podría ocurrir.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
VOTO SINGULAR
DEL MAGISTRADO BLUME FORTINI
Discrepo,
muy respetuosamente, de la decisión contenida en la resolución de mayoría.
Considero que si se opta por dictar en el presente proceso una sentencia
interlocutoria denegatoria, invocando el precedente vinculante contenido en la
STC Nº 00987-2014-PA/TC (conocido como precedente Vásquez Romero) y éste fuera
aplicable, no corresponde declarar improcedente el recurso de agravio
constitucional, sino entrar al fondo del asunto y evaluar la pretensión
contenida en la demanda, a los efectos de determinar si la misma se encuentra
dentro de los supuestos consagrados en dicho precedente.
Las
razones que sustentan mi posición son las siguientes:
Marco constitucional y legal
para acceder al Tribunal Constitucional como última y definitiva instancia
constitucional en la jurisdicción nacional.
1. La Constitución Política del Perú ha
consagrado, en el inciso 2) de su artículo 202º, que el Tribunal Constitucional
conoce, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias
dictadas por el Poder Judicial en los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas
data y cumplimiento; habilitando de tal forma al demandante a acceder al máximo
órgano de la justicia constitucional, sin más condición que éste se halle ante
una resolución denegatoria de segundo grado.
2. Complementando
tal propósito habilitador de acceso al Tribunal Constitucional, el Código
Procesal Constitucional en su artículo 18° reguló el recurso de agravio constitucional
a favor del demandante, como el instrumento procedimental idóneo para impugnar
la resolución denegatoria a su pretensión dictada en segundo grado por el Poder
Judicial, sea que éste haya declarado improcedente la demanda o que haya
declarado infundada la demanda, sin más requisito para su concesión y
procedencia que se trate de una resolución denegatoria y que se interponga
dentro del plazo de diez días de notificada.
3. Ratificando
esa línea habilitadora de acceso al Tribunal Constitucional, el mismo código
adjetivo constitucional introdujo en su artículo 19° el recurso de queja por
denegatoria de recurso de agravio constitucional, el cual permite al demandante
cuestionar ante el propio Tribunal Constitucional aquella resolución dictada
por el Poder Judicial que haya denegado o rechazado tal medio impugnatorio, a
fin que el Tribunal Constitucional haga una revisión de la declaración de
improcedencia cuestionada, en la línea de brindar una mayor garantía al
justiciable y, eventualmente, rectificar la decisión a favor del demandante, si
se detecta que la denegatoria careció de fundamento.
4. Por
tanto, dentro de la lógica de la justicia finalista, amparista y antiformalista que
informa el acceso al Tribunal Constitucional, así como las instituciones
procesales reguladas por el Código Procesal Constitucional, no cabe establecer
requisitos de procedencia adicionales a los dos señalados y, menos aún,
sostener que al Tribunal Constitucional le compete determinar la procedencia
del recurso de agravio constitucional, salvo el caso de su intervención
residual vía queja por denegatoria del mismo para procurar su concesión.
5. Es
decir, la concesión y, por tanto la calificación de la procedencia del recurso
de agravio constitucional, es una competencia del Poder Judicial, ejercida a
través de las Salas de sus Cortes Superiores encargadas de conocer en segundo
grado los procesos que nos ocupan, cuando hayan dictado resoluciones
denegatorias a la pretensión del demandante, por ser improcedente o infundada
la demanda, según el caso, que permite acceder al Tribunal Constitucional, a
los efectos que, como última y definitiva instancia (como instancia de grado)
defina la controversia.
6. Por tanto, una vez abierta la puerta de acceso
al Tribunal Constitucional vía la concesión del recurso de agravio
constitucional, lo cual significa acceder a una instancia de grado, que,
además, es última y definitiva en la jurisdicción nacional, no cabe que el
Tribunal Constitucional califique la procedencia o improcedencia del citado
recurso, por cuanto aquél viene ya calificado y concedido por la segunda
instancia judicial; el Tribunal Constitucional no tiene competencia para entrar
a dicha calificación y, si lo hiciera, estaría volviendo a calificar en
perjuicio del justiciable demandante un recurso ya calificado y concedido; a
contracorriente de la lógica finalista, amparista y antiformalista antes
referida, y violando su derecho de acceso a la justicia constitucional
especializada en instancia final y definitiva en la jurisdicción interna. Más
aún, si la expedición de la sentencia interlocutoria denegatoria se produce sin
vista de la causa.
Descargar sin desamparar,
desguarnecer ni abdicar. La correcta interpretación del precedente Vásquez
Romero.
7.
En armonía con
lo dicho hasta aquí, cualquier intento de descarga que asuma el Tribunal
Constitucional si observa que existen causas manifiestamente improcedentes o
infundadas, que debieron merecer una descalificación desde un inicio, por no
darse los supuestos elementales que habilitan la generación de un proceso
constitucional, no pasa por descalificar el recurso de agravio constitucional
ya concedido, sino por emitir un pronunciamiento desestimatorio, que indique
con toda precisión la razón que lleva a tal decisión; máxime si los
supuestos a los que se refiere el fundamento 49º de la STC Nº 0987-2014-PA/TC,
no son, dentro del contexto descrito, instrumentos de rechazo de plano del
recurso de agravio constitucional, que, como tales, justifiquen su
improcedencia, sino situaciones que, de presentarse, originan una sentencia
interlocutoria denegatoria por carecer de sustento la pretensión contenida en
la demanda, lo cual implica necesariamente entrar al examen del fondo del
asunto.
8. Además, cualquier intento de descarga
procesal no debe olvidar que cada caso es peculiar y merece un análisis propio,
prolijo y detenido, para arribar a una decisión debidamente motivada y justa,
ajena a facilismos y apresuramientos. Es una exigencia de cumplimiento
ineludible en la excelsa función de administrar la justicia constitucional que
tiene el Tribunal Constitucional, como garante final de la vigencia efectiva de
los derechos fundamentales y de la primacía normativa de la Constitución, y
como última y definitiva instancia en los procesos de la llamada jurisdicción
de la libertad. Lo contrario colisiona con el principio de interdicción de la
arbitrariedad.
9. Por lo demás, considero pertinente
precisar que las causales de rechazo que contempla el precedente contenido en
la STC Nº 00987-2014-PA/TC* solo deben ser
entendidas con un criterio eminentemente restrictivo. Esto es, como referidas
única y exclusivamente a los cuatro supuestos que allí se consignan y siempre
que aparezcan en forma indiscutible e indubitable. No así con un criterio de
aplicación extensiva y, menos aún, a otros supuestos de desestimación de la
pretensión.
El exceso incurrido y mi
apartamiento de la forma de aplicación y extensión del precedente Vásquez
Romero.
10.
En este contexto, resulta un notable
exceso pretender, como ya viene ocurriendo en una buena cantidad de casos, que
la totalidad de causales de improcedencia de los procesos constitucionales
previstas en el Código Procesal Constitucional (Cfr. artículos 4º, 5º y 70º,
entre otros), sean subsumidas dentro de los supuestos establecidos en el citado
precedente, pues éste último, lo enfatizo, fue concebido para casos muy excepcionales en los que no
hubiese duda alguna sobre su encuadramiento en tales supuestos: para casos de
notoria, indudable y grotesca improcedencia, que habilitaban la desestimación
de la pretensión sin más trámite, de manera excepcional. No fue concebido con
una finalidad laxa, amplia y genérica, ni habilitadora de otras situaciones;
máxime si la decisión se emitiría sin más trámite. Se trató de una figura de
aplicación excepcional. No de aplicación general. Y, lo aclaro, ese fue el
motivo por el que acompañé la propuesta, que lamentablemente viene siendo
desnaturalizada, como lo he explicado precedentemente.
11. Las consideraciones descritas me llevan a
sostener que, adicionalmente a mi discrepancia por el uso equivocado que se
viene haciendo de la llamada sentencia interlocutoria denegatoria, tampoco
puedo asumir como razonable y conforme a Derecho su aplicación indiscriminada,
extensiva y generalizada a toda causal de improcedencia o de rechazo
contemplada en el Código Procesal Constitucional, omitiendo el trámite de vista
de la causa y sin oír a las partes. Ello lesiona el derecho de defensa, el derecho
al debido proceso y el derecho a la tutela procesal efectiva, entre otros, que
están reconocidos en el artículo 139, incisos 14 y 3 de la Constitución,
respectivamente, en los artículos 1 y 8 de la Convención Americana de Derechos
Humanos y en el artículo 4 del mismo Código Procesal Constitucional; derechos
que el Tribunal Constitucional ha desarrollado con amplitud en numerosas
sentencias dictadas antes del precedente Vásquez Romero, como el derecho a la
debida motivación de las resoluciones judiciales y sus parámetros de medición.
12. Frente a estas dos situaciones, la
desnaturalización de la aplicación del precedente Vásquez Romero y su indebida
extensión a todas las causales de improcedencia previstas en el Código Procesal
Constitucional, he llegado a la firme convicción que debo dejar constancia de
mi apartamiento de tales formas de entender y aplicar dicho precedente.
El sentido de mi voto.
Voto
a favor de que el Tribunal Constitucional dé trámite regular a la causa,
convoque a audiencia para la vista de la misma, oiga a las partes en caso
soliciten informar y admita nuevas pruebas si éstas se presentan, así como
conozca y amerite las argumentaciones que esgriman en defensa de sus derechos,
en un marco de respeto irrestricto a su derecho de defensa, como última y
definitiva instancia que agota la jurisdicción interna, dejando aclarado que al
no haberse emitido pronunciamiento sobre la pretensión, no puedo opinar por
ahora sobre el fondo de la controversia, ya que la resolución de mayoría, lesionando
los antes aludidos derechos de la parte demandante, se limita a declarar
improcedente el recurso de agravio constitucional.
S.
BLUME FORTINI