SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 22 días del mes de marzo de 2021, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los señores magistrados Miranda Canales, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Dania Coz Barón abogada de doña Rocío Lizbetty Romero Benites contra la resolución de fojas 93, de fecha 20 de setiembre de 2018, expedida por la Primera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de habeas data de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
El 19 de agosto de 2016, doña Rocío Lizbetty Romero Benites interpone demanda de habeas data solicitando que, en virtud de su derecho de acceso a la información pública, se ordene al Ministerio de Cultura acceder a las copias simples de todos los certificados de exportación de bienes no pertenecientes al patrimonio cultural de la nación, emitidos entre enero de 2018 y diciembre de 2015.
Manifiesta, fundamentalmente, que ha existido negativa de parte de la entidad emplazada para acceder a su pedido, ya que mediante Memorando 0779-2016, le señalan que la información solicitada se encuentra protegida por el secreto comercial. Arguye además que en dicha comunicación la demandada no ha argumentado cómo es que la publicidad de los certificados de bienes no pertenecientes al patrimonio cultural con fines de exportación pueden ofrecer una ventaja competitiva a terceros, cómo su secreto posee valor comercial o cómo su publicidad puede causar una eventual afectación, requisitos necesarios para aplicar la excepción del secreto comercial.
Señala también que la información solicitada no es susceptible de ocasionar un daño potencial a los titulares de esta, toda vez que los datos que se consignan se realizan de manera genérica, sin detallar los canales de distribución o comercialización, los datos de los clientes o compradores, las condiciones comerciales de venta, entre otros que podrían generar ventaja indebida. Finalmente, señala que es de carácter público en la medida en que tienen por objeto prevenir el tráfico ilícito de bienes culturales, mediante el control y vigilancia del tránsito de las mercancías a nivel internacional; procedimiento que también debe ser objeto de control por parte de la ciudadanía. En tal sentido, la recurrente considera que se ha vulnerado su derecho fundamental de acceso a la información pública reconocido en el artículo 2, inciso 5 de la Constitución.
Contestación de la demanda
Por su parte, el procurador público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Cultura se apersona al proceso y contesta la demanda solicitando que esta se declare improcedente o infundada. Señala, en esencia, que mediante Memorando 00079-2016/DRE/DGPD/VMPCIC/MC, de fecha 31 de mayo de 2016, se informó a la actora que la información solicitada se encuentra protegida por el secreto comercial establecido en el numeral 2 del artículo 15B de la Ley 27806, de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Alega, asimismo, que entre la información que solicita se encuentran los nombres completos, el documento nacional de identidad y el domicilio del administrado que solicita el certificado materia de autos, información personal que no puede ser entregada sin consentimiento de aquel o sin una orden judicial, pues se estaría atentando contra la intimidad personal.
Resolución de primera
instancia o grado
Mediante Resolución 4, de fecha 26 de setiembre de 2017, el Noveno Juzgado Especializado en lo Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima declaró infundada la demanda, pues, a su juicio, la información solicitada se encuentra protegida por el secreto profesional, en tanto tiene relación con la naturaleza, características y finalidad de los productos, además porque los terceros generalmente no tienen acceso a dicha información.
Resolución de segunda instancia o
grado
Mediante Resolución 3, de
fecha 20 de setiembre de 2018, la Primera Sala Constitucional de la Corte
Superior de Justicia de Lima confirmó la resolución apelada, tras considerar
que la información solicitada no es de acceso público, pues compromete
información de terceros, exclusivamente del sector comercial, ello en la medida
en que los terceros podrían obtener alguna ventaja competitiva, máxime si
dichos certificados contienen datos del destino, la cantidad de bienes, las
fotografías y la forma de adquisición de las piezas.
FUNDAMENTOS
Cuestiones
procesales previas
1.
A efectos de evaluar la procedencia de la presente demanda de habeas data, debe tomarse en cuenta que,
en su parte pertinente, el artículo 62 del Código Procesal Constitucional
señala:
Para la procedencia del habeas data se requerirá que el demandante previamente haya
reclamado, por documento de fecha cierta, el respeto de los derechos a que se
refiere el artículo anterior, y que el demandado se haya ratificado en su
incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a
la presentación de la solicitud tratándose del derecho reconocido por el
artículo 2 inciso 5) de la Constitución (…) Aparte de dicho requisito, no será
necesario agotar la vía administrativa que pudiera existir.
2.
De lo
actuado en el expediente, se advierte que la recurrente solicitó la entrega de
la información mediante documento de fecha cierta, presentado en la unidad de
trámite documentario de la entidad emplazada el 25 de mayo de 2016 (fojas 2), Expediente
0000021068-2016. Además, se evidencia que, mediante Memorando
00079-2016/DRE/DGPD/VMPCIC/MC, de fecha 31 de mayo de 2016 (f. 5), se informó a
la actora la denegatoria de la información solicitada.
3.
Así, se
cumple el requisito especial de procedencia de la demanda de habeas data establecido en el artículo
62 del Código Procesal Constitucional, pues: (i) la actora solicitó la entrega
de la información requerida mediante documento de fecha cierta; y (ii) dicha solicitud fue denegada por la emplazada. Por
tanto, corresponde pronunciarse sobre el fondo de la controversia.
Puntos
controvertidos
4. La parte demandante solicita que, en virtud de su derecho de acceso a la información pública, se ordene al Ministerio de Cultura acceder a las copias simples de todos los certificados de exportación de bienes no pertenecientes al patrimonio cultural de la nación, emitidos entre enero de 2018 y diciembre de 2015.
5. De otro lado, la entidad emplazada asegura que dicha información se encuentra protegida por el secreto comercial y contiene información personal, con lo cual, no corresponde su entrega. En tal sentido, corresponde determinar si la información solicitada se encuentra protegida por las excepciones establecidas respecto de la información de acceso al público.
Análisis
de la controversia
6.
El derecho fundamental de acceso a la información
pública está reconocido en el artículo 2, inciso 5 de la Constitución que
señala lo siguiente:
[Toda
persona tiene derecho …] A solicitar sin expresión de causa la información que
requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el
costo que suponga el pedido. Se
exceptúan las informaciones que afecten la intimidad personal y las que
expresamente se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional.
7.
A mayor
abundamiento, el primer párrafo del artículo 10 del Texto Único Ordenado (TUO)
de la Ley 27806, de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobado
mediante Decreto Supremo 043-2003-PCM (actualmente vigente a través del Decreto
Supremo 021-2019-JUS) ‒que
para estos efectos constituye una ley de desarrollo constitucional‒, dispone:
Las entidades de la Administración Pública tienen la obligación de
proveer la información requerida si se refiere a la contenida en documentos
escritos, fotografías, grabaciones, soporte magnético o digital, o en cualquier
otro formato, siempre que haya sido creada u obtenida por ella o que se
encuentre en su posesión o bajo su control.
8.
Se entiende por información
pública a “cualquier tipo de
documentación financiada por el presupuesto público que sirva de base a una
decisión de naturaleza administrativa, así como las actas de
reuniones oficiales”. Al respecto, conviene precisar que en la
sentencia recaída en el Expediente 02579-2003-PHD/TC, este Tribunal señaló
que “(l)o realmente
trascendental, a efectos de que pueda considerarse como «información pública»,
no es su financiación, sino la posesión y el uso que le imponen los órganos
públicos en la adopción de decisiones administrativas, salvo, claro está, que la
información haya sido declarada por ley como sujeta a reserva”.
9.
Ahora bien, a no ser que exista alguna
restricción constitucionalmente legítima y válida que justifique que la
información no sea de acceso al público, toda
solicitud de pedido de información debe ser atendida en estricta
aplicación del “principio
de máxima divulgación”, que tal como ha sido
desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “establece la presunción de que toda
información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones” (Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, entre
otros). En esa línea, y tal como ha sido desarrollado en la sentencia recaída en el
Expediente 02579-2003-PHD/TC, “la
publicidad en la actuación de los poderes públicos constituye la regla general,
y el secreto, cuando cuente con cobertura constitucional, la excepción”.
10.
Así pues, en la medida en que, de acuerdo con el
numeral 2 del artículo 17 del TUO de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, el derecho de acceso a la información pública no podrá ser
ejercido, entre otros supuestos, respecto de la información confidencial
protegida por “el secreto
bancario, tributario, comercial, industrial, tecnológico y bursátil”; por
ende, corresponde analizar
de manera puntual y detallada sobre qué aspectos versa la documentación
solicitada.
Información protegida por el secreto comercial
y empresarial
11.
En la
medida en que, en el presente caso, la parte demandada ha alegado que no es
posible otorgar la información solicitada, pues se encontraría protegida por el
secreto comercial, este Tribunal Constitucional considera que debe explorarse
qué información o qué tipo de información constituye información comercial y cuáles
de sus aspectos merecen protección.
12.
Así, es
sabido que la actividad comercial implica un conjunto de actividades económicas
centradas en la compraventa, el intercambio de bienes y servicios, así como en
las diversas actividades que conlleva el proceso de toma de decisiones a través
de la planeación, las estrategias, las negociaciones, etc. Si bien es cierto cuando
se hace referencia al comercio, en principio, se la vincula con la actividad
privada, de ahí que se piense que toda información ligada a la actividad
comercial privada es secreta; sin embargo, esto no es así. Existe información
vinculada a la actividad comercial que debe ser de conocimiento público.
13.
La
información ligada a la actividad comercial y empresarial privada puede ser
información que se encuentre en manos de la misma persona jurídica de derecho
privado o información que genere o se encuentre en poder de las entidades del
Estado, pero que versa sobre alguna actividad o detalle del comercio privado. En
el primer supuesto, por ejemplo, este Colegiado, en reiterada jurisprudencia,
ha indicado que las personas jurídicas privadas que
efectúen servicios públicos o efectúan funciones administrativas están
obligadas a informar sobre las características de los servicios públicos que
prestan, sus tarifas y sobre las funciones administrativas que ejercen, lo que
supone que la información accesible siempre habrá de referirse a alguno de
estos tres aspectos y no a otros, siendo este el ámbito de información que
puede solicitarse a una persona jurídica de derecho privado (sentencias
recaídas en los Expedientes 00390-2007-PHD/TC, 01347-2010-PHD/TC, entre otros).
14.
Pero
también existe información relacionada con la actividad comercial que realizan
las personas jurídicas o naturales y que se encuentra en posesión de las
entidades administrativas que con relación a aquellas, cumplen labores de
control, fiscalización, regulación, etc. Del mismo modo que en el supuesto
anterior, en este caso, tampoco toda información ligada a la actividad y
detalle comercial de personas jurídicas y naturales que se encuentra en poder
del Estado es información secreta.
15.
Entonces,
la información vinculada a la actividad comercial y empresarial es una
categoría distinta al denominado “secreto comercial o empresarial”. Conforme a
la Quinta Disposición Complementaria, Transitoria y Modificatoria del Decreto
Legislativo 1031, publicado en el diario oficial El Peruano el 4 de junio de 2008, que promueve la eficiencia de la
actividad empresarial del Estado, la información confidencial de las Empresas del Estado –que puede
extrapolarse también a la de las empresas o comercio de personas naturales o
jurídicas– comprende, entre otros, al secreto comercial, el cual deberá
entenderse como toda aquella información tangible o intangible susceptible de
ser usada en negocios, industria o práctica profesional que no sea de conocimiento
general, así como aquella información cuya divulgación puede ocasionar un
perjuicio a la empresa. Esta información puede ser de carácter
técnico, comercial o de negocios, incluyendo procesos secretos, fórmulas,
programas, planes de comercialización, información de investigación y
desarrollo, estudios, planes especiales de precios o cualquier otra información
que se encuentre sujeta a un esfuerzo razonable para ser protegida, que recaiga
sobre un objeto determinado y que tenga un valor comercial por el hecho de
mantenerse en secreto.
16.
En el
mismo sentido, conforme al numeral 1 del artículo 32 del Decreto Legislativo
1034, que aprueba la Ley de Represión de Conductas
Anticompetitivas, modificado por
el artículo 1 del Decreto Legislativo 1396, publicado en el diario oficial El Peruano el 7 de setiembre de 2018, y
el artículo 40 del Decreto Legislativo 1044, que aprueba la Ley de represión de
la Competencia Desleal, una solicitud de declaración de reserva sobre un
secreto comercial o industrial será concedida, siempre que dicha información:
a) sea un conocimiento que tenga carácter de reservado o privado sobre un
objeto determinado; b) quienes tengan acceso a dicho conocimiento tengan la voluntad e interés consciente de mantenerlo reservado,
adoptando las medidas necesarias para mantener dicha información como tal; y c)
la información tenga un valor comercial, efectivo o potencial.
17.
En tal
sentido, una determinada información comercial o empresarial, a grandes rasgos,
será calificada como confidencial o secreta cuando además de recaer en un
objeto determinado y que exista sobre ella, la voluntad de mantenerla en
secreto, debe concurrir el hecho referido a que su divulgación pueda ocasionar un perjuicio real a la
persona jurídica o natural, empresa privada, mixta o del Estado. Ello es así en
la medida en que la voluntad de mantener secreta la información ha de obedecer
a un legítimo interés objetivo, un interés económico que busque evitar que el
acceso público produzca un menoscabo de la competitividad frente a los
competidores y que debilite su posición en el mercado o le genere algún daño
económico.
18.
Ciertamente,
el análisis de cada caso en particular será realizado atendiendo a las
naturales características de cada situación en concreto. Asimismo, debe considerarse
también en dicho análisis, si existe un alto interés público en que la
información sea accesible.
19.
Ahora
bien, con fecha 25 de mayo de 2016, la recurrente solicitó al Ministerio de
Cultura diversa información, casi toda ella fue entregada por dicha entidad
estatal mediante el Memorando
00779-2016/DRE/DGPD/VMPCIC/MC, de fecha 31 de mayo de 2016 (f. 5); no obstante,
con relación al punto 4 de su pedido, esto es, las copias simples de todos los
certificados de exportación de bienes no pertenecientes al patrimonio cultural
de la nación, emitidos entre enero de 2008 a diciembre de 2015, se le denegó bajo
la siguiente justificación:
“Los certificados de bienes no pertenecientes al
patrimonio cultural con fines de exportación son documentos que se expiden a
solicitud de parte, con trámite pagado por el administrado, en el cual se
brinda y produce información que solo compete a su titular, pues su
conocimiento público puede ofrecer ventaja competitiva a terceros en desmedro
del administrado, ya que el certificado contiene datos del destino, cantidad de
bienes, descripción del tipo y características de los bienes a exportarse e
imágenes de éstos, con esa información un tercero obtiene ventaja sobre el
administrado, pues conocerá la naturaleza o características de los productos,
así como de su distribución o comercialización con los destinos, cantidades y
frecuencias de envío que pueden averiguarse a través de los certificados.
Al respecto, la Decisión 486 de la comunidad Andina de Naciones
establece: ´Artículo 260.- se considerará como secreto empresarial cualquier
información no divulgada que una persona natural o jurídica legítimamente
posea, que pueda usarse en alguna actividad productiva, industrial o comercial,
y que sea susceptible de transmitirse a un tercero´ en la medida que dicha
información sea: a) Secreta, en el sentido que como conjunto o en la
configuración y reunión precisa de sus componentes, no sea generalmente
conocida ni fácilmente accesible por quienes se encuentran en los círculos que normalmente
manejan la información respectiva; (...) La información de un secreto
empresarial podrá estar referida a la naturaleza, características o finalidades
de los productos; a los métodos o procesos de producción; o, a los medios o
formas de distribución o comercialización de productos o prestación de
servicios.”
20.
A través
de la Resolución Viceministerial 025-2016-VMPCIC-MC, de fecha 18 de marzo de
2016, el Ministerio de Cultura aprobó la Directiva 001-2016-VMPCIC-MC para la
Certificación de Bienes no pertenecientes al Patrimonio Cultural con Fines de
Exportación (f. 49). Dicha directiva tiene como sustento, entre otras normativas,
la Convención de la Unesco de 1970, Convención sobre medidas que deben
adoptarse para prohibir e impedir la importación, exportación y la
transferencia de propiedad ilícita de bienes culturales y la Decisión 588,
sustitución de la Decisión 460, sobre la protección y recuperación de bienes
del patrimonio cultural de los países miembros de la Comunidad Andina. Así, una
de las formas de evitar y controlar el tráfico ilícito de bienes culturales en
el Perú, es la que ofrece el Estado a través de le emisión del certificado de
bienes no pertenecientes al patrimonio cultural con fines de exportación.
21.
A folios
60 obra el modelo de certificado materia de autos, aprobado por el Ministerio
de Cultura, en ella se advierte que contiene los siguientes datos:
Expediente
Nombres y apellidos
Documento de
identidad
Nacionalidad
Domicilio
Destino
Cantidad solicitada
Descripción
Cantidad autorizada
Fotografías
22.
Del
contenido del certificado expedido por la Dirección de Recuperaciones o la
Dirección Desconcentrada de Cultura, ambas del Ministerio de Cultura, se
advierte que los datos de los objeto(s) o biene(s)
materia de exportación, que recaen básicamente en réplicas y/o recreaciones de
bienes culturales, obras de artes o antigüedades, entre otros, únicamente
incide en la descripción de sus detalles, el destino internacional, las
cantidades genéricas que han sido solicitadas en autorización y las que fueron
autorizadas, además de sus fotografías. No existiendo detalle alguno de carácter técnico, comercial o de
negocios, incluyendo procesos secretos, fórmulas, programas, planes de
comercialización, información de investigación y desarrollo, estudios, planes
especiales de precios o cualquier otra información que se encuentre sujeta a un
esfuerzo razonable para ser protegida, y por tanto, que merezca la denegatoria
en su acceso de parte de la demandada.
23.
En el
mismo sentido, tampoco se advierte en qué medida la entrega de dicha
información podría disminuir la competitividad en el mercado internacional de
los bienes u objetos que pretenden ser exportados. La información contenida en
dichos certificados y que sí merece protección son los relativos a los datos vinculados
a la persona natural o a la persona jurídica que solicita la certificación,
como los nombres y apellidos, el documento de identidad, la nacionalidad y la
dirección, ello sobre todo por un tema de seguridad. Por consiguiente,
corresponde la entrega solicitada tachando la información contenida vinculada a
los datos de las personas naturales o jurídicas a cuyo favor se ha expedido la
certificación correspondiente.
24.
Finalmente, este Colegiado no
puede soslayar el hecho de que existe en el presente caso un claro interés
público en el conocimiento de los bienes que fueron, son y serán objeto de
exportación, y que recaen sobre piezas que constituyen réplicas y/o recreaciones de bienes culturales, obras de
artes o antigüedades, entre otros, piezas sobre cuya certificación se ha
dividido en arqueológica, histórica y paleontológica, pues es de conocimiento
público la cantidad de bienes del patrimonio histórico del país que han sido
objeto de compra y venta en el extranjero, lo que evidencia perjuicio en la identidad cultural que con
grandes sacrificios se pretende valorar y preservar.
25.
En tal sentido, el proceder
de la demandada resulta arbitrario porque, lejos de facilitarle a la recurrente
el acceso a la información, le deniega, sin una justificación razonable y de
acuerdo a la Constitución.
26.
En consecuencia, este
Tribunal considera que se ha vulnerado el derecho fundamental de acceso a la
información pública de la recurrente. Por tanto, corresponde estimar en parte la
demanda y como consecuencia de ello, ordenar a la emplazada que le entregue la
información solicitada, tachando los datos correspondientes a las personas
naturales o jurídicas a cuyo favor se han expedidos las certificaciones
correspondientes, previo pago del costo de reproducción.
27.
Asimismo, en la medida en que
se ha verificado la vulneración de un derecho fundamental, es necesario
condenar a la emplazada a pagar los costos del proceso de conformidad con el
artículo 56 del Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA
RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA EN PARTE la demanda por haberse acreditado la vulneración del
derecho fundamental de acceso a la información pública; en consecuencia, ORDENAR al Ministerio de Cultura entregar
la información solicitada por la actora tachando los datos de las personas
naturales y jurídicas a cuyo favor se expidieron las certificaciones materia de
autos,
previo pago de los costos de reproducción que correspondan.
2.
CONDENAR a la emplazada
al pago de los costos del proceso de conformidad con el artículo 56 del Código
Procesal Constitucional.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA
CANALES
RAMOS
NÚÑEZ
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
