EXP. N.° 02581-2018-PA/TC
AMAZONAS
ALBERTO ANTONIO MENDOZA GUEVARA
RAZÓN DE RELATORÍA
La resolución emitida en el expediente
02581-2018-PA/TC, es aquella que declara:
1.
FUNDADA la solicitud sobre
represión de actos lesivos homogéneos presentada por don Alberto Antonio
Mendoza Guevara conforme a los considerandos del 17 a 20 supra.
2.
ORDENA al Ministerio del
Interior que disponga la reincorporación de don Alberto Antonio Mendoza Guevara
a la situación de actividad en el grado de coronel, en el plazo máximo de dos
(2) días, bajo apercibimiento de que el juez de ejecución aplique las medidas
coercitivas prescritas en los artículos 22 y 59 del Código Procesal
Constitucional, con el abono de los costos del proceso.
Dicha resolución está conformada por los
votos de los magistrados Miranda Canales, Ferrero Costa y Espinosa-Saldaña
Barrera, este último convocado para dirimir la discordia suscitada en autos.
Se deja constancia que los magistrados
concuerdan en el sentido del fallo y la resolución alcanza los tres votos
conformes, tal como lo prevé el artículo 11, primer párrafo del Reglamento
Normativo del Tribunal Constitucional en concordancia con el artículo 5, cuarto
párrafo de su Ley Orgánica. Asimismo, se acompaña el voto singular del
magistrado Sardón de Taboada.
Lima, 24 de mayo de 2021.
S.
Helen Tamariz Reyes
Secretaria de la Sala Segunda
VOTO DE LOS MAGISTRADOS MIRANDA CANALES Y FERRERO COSTA
VISTO
El recurso de agravio constitucional interpuesto por don Alberto
Antonio Mendoza Guevara contra la sentencia de fojas 284, de fecha 10 de mayo
de 2018, expedida por la Sala Civil de Chachapoyas de
ATENDIENDO A QUE
Delimitación de los hechos
1. En el proceso de amparo interpuesto por don Alberto Antonio Mendoza Guevara contra el Ministerio del Interior y otro (Expediente 00397-2012-0-0101-JM-CI-01), la Sala Mixta de Chachapoyas de la Corte Superior de Justicia de Amazonas, mediante Resolución 22, de fecha 13 de marzo de 2014, resolvió:
[…]
2.-
REVOCARON la sentencia
apelada, recaída en la resolución número diecisiete su fecha dos de setiembre
del año dos mil trece, corriente de folios 219 a 227, que FALLA: 24 DECLARANDO
INFUNDADA la demanda de amparo interpuesta por ALBERTO ANTONIO MENDOZA GUEVARA
contra el MINISTERIO DEL INTERIOR y la DIRECCIÓN GENERAL DE LA POLICÍA NACIONAL
DEL PERÚ, extensivo al Procurador Público del Ministerio del Interior a cargo
de los asuntos judiciales relativos a la Policía Nacional del Perú. Por tanto,
Consentida o ejecutoriada que sea. Archívese definitivamente los autos en el
modo y forma de ley. Sin costas y costos.
3.- Y en estos extremos que anteceden, REFORMÁNDOLA DECLARARON FUNDADA EN PARTE LA
DEMANDA de folios 2 a 39, consecuentemente: 1) DECLARARON NULA la Resolución Ministerial 1723-2011-IN/PNP de
fecha 31.12.2011, que resuelve pasar a la situación policial de actividad a la
situación de retiro por la causal de renovación, con fecha 01 de enero de 2012,
al Comandante Policía Nacional del Perú, Alberto Antonio Mendoza Guevara; 2) ASÍ COMO NULA la Resolución ficta
denegatoria, de su recurso de reconsideración de fecha 23.01.2012 interpuesto
contra la Resolución Ministerial 1723-2011-IN/PNP de fecha 31.12.2011, con la
cual se le pasó de la situación de actividad a la situación de retiro, por la
causal de renovación con fecha 01.01.2012
[…]”.
Cabe señalar que de la sentencia antes mencionada se desprende lo siguiente:
[…]
CUARTO.-Que estando a la jurisprudencia de la sentencia del Tribunal Constitucional, expediente 02831-2010-PA/TC, establecen fundamentos de un caso similar y que el colegiado ha señalado anteriormente en la STC 0090-2004-AA/TC- Caso Calleghari […], preceptúa que la Resolución Ministerial 1723-2011-IN/PNP de fecha 31.12.2011, que pasó a la situación de retiro al actor Alberto Antonio Mendoza Guevara, advirtiéndose de tal resolución una carencia de motivación puesto que solo basa su decisión en lo establecido en normas, sin realizar mayor desarrollo de los actos concretos desplegados por el demandante de autos que ameritan tal decisión. Asimismo, cabe señalar que las propias normas no siempre son aplicadas a rajatabla por el mismo ante el emplazado razón por la que precisamente se exige la motivación debida a la decisión a tomarse, situación que en el presente caso no se ha dado; por estas consideraciones debe estimarse la demanda de acción de amparo, previamente declarando la nulidad e inaplicable total de la Resolución Ministerial 1723-2011-IN/PNP del 31.12.2011, que pasó a la situación de retiro al demandante Alberto Antonio Mendoza Guevara; consecuentemente la nulidad e inaplicabilidad de la Resolución ficta denegatoria del recurso de reconsideración de fecha 23.01.2012 interpuesta contra la resolución antes aludida […]” (subrayado y negrita nuestro).
2. En etapa de ejecución, se advierte que mediante Resolución 24, de fecha 28 de mayo de 2014 (f. 88), el Primer Juzgado Mixto "dio por devuelto los autos de la Sala Mixta. Cúmplase lo ejecutoriado. […], no siendo legal que se declare consentida una resolución de la Sala Superior, para que el Juzgado constituye sentencia ejecutoriada". Tenemos que a fojas 115 obra la Resolución Ministerial 1307-2014-IN/PNP, de fecha 29 de diciembre de 2014, expedida por el ministro del Interior, del cual se desprende en su parte resolutiva lo siguiente:
Artículo 1.- Dar cumplimiento al mandato
judicial expedido por la Sala Mixta de Chachapoyas de la Corte Superior de
Justicia de Amazonas, mediante sentencia de vista contenida en la Resolución
N.º 22 de fecha 13 de marzo de 2014, recaída en el Expediente
00397-2012-0-0101-JM-CI-01, […] y se dispone reincorporar a la situación de
actividad al Comandante de la Policía Nacional del Perú, Alberto Antonio
Mendoza Guevara con el reconocimiento del tiempo de servicios que se encontró
en situación de retiro para los efectos de antigüedad en el cargo y derecho
pensionario; igualmente se regularice sus aportaciones a la Caja Policial y al
Fondo de Seguro de Retiro de Oficiales de la PNP (FOSEROF-P.N.P.) por el
periodo que duró su separación del servicio activo.
[…].
Aunado a ello, a fojas 117 obra el Acta de reincorporación y entrega de resolución administrativa de fecha 27 de enero de 2015, de la cual se observa que el demandante fue reincorporado en la fecha mencionada, de acuerdo a lo resuelto en la sentencia de fecha 13 de marzo de 2014.
3. Con el escrito de fecha 10 de enero de 2017 (ff. 91 a 108), el actor solicitó el desarchivamiento del expediente y, a su vez, denunció la represión de actos lesivos homogéneos toda vez que mediante Resolución Ministerial 1519-2016-IN/PNP, de fecha 21 de noviembre de 2016, nuevamente se le pasa a la situación de retiro por la causal de renovación de cuadros a partir del 1 de enero de 2017, lo cual resulta ser sustancialmente homogéneo con la anterior vulneración de sus derechos constitucionales, como son, el debido proceso, al trabajo, al honor y buena reputación, a la motivación de resoluciones judiciales, entre otros; más aún si no se dio cabal cumplimiento al mandato judicial; pues no se había cumplido con regularizar las aportaciones a la Caja Militar Policial por el periodo que se le pasó al retiro. Agrega que con el nuevo acto administrativo expedido por el Ministerio del Interior, que dispone su pase de la situación de actividad a la de retiro por renovación de cuadros, no contiene motivación alguna, por lo que tiene las mismas características que han sido consideradas en una sentencia previa como contrarios a tales derechos.
4.
Con el escrito de fecha 17 de
marzo de 2017, el procurador público especializado en delitos de terrorismo,
encargado de la representación y defensa jurídica de los intereses del
Ministerio del Interior y de la Policía Nacional del Perú absuelve traslado de
la solicitud de represión de actos homogéneos (ff. 138
a 174). Para ello, argumenta que no se han configurado actos homogéneos, pues
no se han presentado características similares a aquellas que han sido
consideradas lesivas en una sentencia previa. Por otro lado, señaló que es posible cuestionar la motivación de la resolución pues
constituye un acto administrativo emitido sobre la base de la propuesta formal
de la Policía Nacional del Perú, de acuerdo a lo que señala el literal d del
numeral 2 del artículo 86 del Decreto Legislativo 1149, Ley de la Carrera y
situación del Personal de la PNP, más aún si se fundamenta en un acta. Agrega
que la figura de renovación de cuadros de manera excepcional prevista en la
norma no tiene carácter ni efecto sancionador, por lo que no afecta ningún
derecho patrimonial ni constituye agravio legal ni ético-moral, sino que
atiende exclusivamente a las necesidades reales y de servicio en la institución
por lo que no resulta un acto arbitrario del Ministerio del Interior.
5. El Juzgado Civil Permanente de Chachapoyas, con fecha 14 de agosto de 2017 (f. 218), resolvió: “Declarar FUNDADA la denuncia de represión de actos lesivos homogéneos formulada por el demandante; en consecuencia, se declara inaplicable al actor la Resolución Ministerial 1519-2016-IN/PNP de fecha 21 de noviembre de 2016, disponiéndose la expedición de la resolución administrativa respectiva de reincorporación del pretensor en el grado de Comandante de Armas de la Policía Nacional del Perú en situación de actividad […]”. Dicha resolución se corrigió con la Resolución 41, de fecha 25 de setiembre de 2017 (f. 267), respecto a la reincorporación del demandante en el grado de coronel de Armas de la Policía Nacional del Perú.
El juez de primera instancia o grado fundamentó su decisión en que la resolución administrativa no ha sido emitida con arreglo a ley, por adolecer de motivación adecuada y suficiente, por lo que constituye un acto arbitrario que lesiona los derechos fundamentales del recurrente de manera reiterada en el presente proceso. Asimismo, refiere que se ha cumplido con los elementos subjetivos y objetivos en la configuración de los actos lesivos homogéneos, debiendo por ello ordenarse la reincorporación del accionante a la situación de actividad en la Policía Nacional del Perú, continuando los efectos del mandato judicial emitido por esta judicatura.
6. La Sala revisora, en etapa de ejecución, expide el auto de vista emitida en la resolución de fecha 10 de mayo de 2018 (f. 284), revocando la resolución de fecha 14 de agosto de 2018, que resolvió declarar fundada la solicitud de represión de actos lesivos homogéneos y, reformándola, declararon improcedente, por estimar que de las dos resoluciones ministeriales que pasan al actor a la situación policial de retiro, se aprecia que la primera es por la causal de renovación regular y la segunda, por causal de renovación de cuadros de manera excepcional, de la misma forma la normatividad y las motivaciones en que se sustentan son diferentes, por lo que, consecuentemente, no se cumple con el elemento objetivo de la homogeneidad del nuevo acto respecto al anterior que establece la sentencia del Tribunal Constitucional emitida en el Expediente 04878-2008-PA/TC.
7. A fojas 306, obra el recurso de agravio constitucional (RAC) del accionante en el cual reitera lo expresado en su denuncia por represión de actos homogéneos.
El recurso de agravio
constitucional (RAC) a favor de la ejecución de sentencias
8. En el auto emitido en el Expediente 00201-2007-Q/TC, de fecha 14 de octubre de 2008, se ha señalado que "[...] sobre la base de lo desarrollado en el Auto emitido en el Expediente 00168-2007-Q/TC, este Tribunal considera que de manera excepcional puede aceptarse la procedencia del RAC cuando se trata de proteger la ejecución en sus propios términos de sentencias estimatorias emitidas en procesos constitucionales, tanto para quienes han obtenido una sentencia estimatoria por parte de este Colegiado, como para quienes lo han obtenido mediante una sentencia expedida por el Poder Judicial.
9.
La procedencia excepcional del RAC en este supuesto
tiene por finalidad restablecer el orden jurídico constitucional, y le corresponde
al Tribunal valorar el grado de incumplimiento de las sentencias estimatorias
expedidas por el Poder Judicial cuando este no cumple dicha función,
devolviendo lo actuado para que la instancia correspondiente dé estricto
cumplimiento a lo declarado por el Tribunal. Asimismo, los órganos
jurisdiccionales correspondientes se limitarán a admitir el recurso de agravio
constitucional, teniendo habilitada su competencia este Colegiado, ante la
negativa del órgano judicial, a través del recurso de queja a que se refiere el
artículo 19 del Código Procesal Constitucional".
La represión de actos homogéneos
10. Conforme al artículo 60 del Código Procesal Constitucional, la represión de actos homogéneos permite la protección judicial de los derechos fundamentales frente a actos que han sido considerados contrarios a tales derechos en una sentencia previa. Desde esta perspectiva, lo resuelto en un proceso constitucional de tutela de derechos fundamentales no agota sus efectos con el cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia respectiva, sino que se extiende hacia el futuro, en la perspectiva de garantizar que no se vuelva a cometer una afectación similar del mismo derecho. Su sustento está en la necesidad de garantizar la obligatoriedad de las sentencias ejecutoriadas y evitar el inicio de un nuevo proceso constitucional frente a actos que de forma previa han sido analizados y calificados como lesivos de derechos fundamentales (cursiva nuestra).
11. Para presentar un pedido de represión de actos lesivos homogéneos deben concurrir dos presupuestos: por un lado, la existencia de una sentencia ejecutoriada a favor del demandante en un proceso constitucional y, por el otro, el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia.
12. Establecidos los presupuestos mencionados, debe analizarse cuándo se configura un acto lesivo homogéneo, evaluando la existencia de determinados elementos subjetivos y objetivos, así como su carácter manifiesto.
13. Como elementos subjetivos cabe mencionar las características de la persona afectada —que debe ser la misma a cuyo favor se expidió la sentencia— y el origen o fuente del acto lesivo realizado por la misma entidad, autoridad, funcionario o persona que fue obligada mediante la sentencia de condena.
14. Como elementos objetivos se debe analizar si el acto cuya homogeneidad se invoca exhibe características similares a aquel que dio lugar a la sentencia constitucional —incluso si las razones que lo originaron son diferentes de las invocadas en un primer momento— y la manifiesta homogeneidad del acto, lo que significa que no debe haber dudas sobre las características esencialmente iguales entre el acto anterior y el nuevo.
Análisis del caso
concreto
15. En el caso de autos, en primer término corresponde verificar la concurrencia de los presupuestos para la represión de actos lesivos sustancialmente homogéneos. Así, de los actuados se advierte que se cumple con los presupuestos señalados en el fundamento 11 supra, toda vez que existe una sentencia ejecutoriada a favor del actor y que ha sido cumplida por la entidad obligada.
16. Con relación a los elementos subjetivos, cabe indicar que también se cumple pues son las mismas partes procesales intervinientes en la ahora denuncia de represión de actos homogéneos.
17. En cuanto a los elementos objetivos, se evidencia que las características que dieron origen a la sentencia constitucional son las mismas que ahora denuncia como actos homogéneos. Ello es así, pues en la Resolución Ministerial 1519-2016-IN, de fecha 21 de noviembre de 2016 (ff. 118 y 119), solo se hace mención genérica al Decreto Legislativo 1149, Ley de la Carrera y Situación del Personal de la Policía Nacional del Perú y sus modificatorias por el Decreto Legislativo 1230 y el Decreto Legislativo 1242, sin motivar suficientemente las razones que sustentan el pase a retiro de don Alberto Antonio Mendoza Guevara, haciendo referencia solo al Acta de Evaluación Individual.
18.
Asimismo,
de fojas 124 a 126 de autos, se aprecia el Acta de Evaluación Individual de
Oficial superior en el grado de Coronel de Armas PNP del ahora demandante de
fecha 14 de noviembre de 2016, el cual en la parte de hechos hace mención: En
tal sentido, el Consejo de Calificación, en decisión colegiada, en
cumplimiento, de sus funciones y en el marco de la observancia del principio de
legalidad, procede a realizar el estudio y análisis objetivo e imparcial de las
cualidades profesionales del Coronel de Armas de la Policía Nacional del Perú, Alberto
Antonio Mendoza Guevara, en función a su proyección institucional, aptitud para
el servicio especial, trayectoria especial, formación profesional, pertenencia
institucional, desempeño policial y a las necesidades institucionales; por lo
que propone su pase a la situación policial de retiro por Renovación de Cuadros
de manera excepcional, con la finalidad de mantener el Cuadro de Personal
correspondiente a Coroneles de Armas, en función a los requerimientos organizacionales
de la Policía Nacional del Perú.
19.
En
tal sentido, de ambos documentos se aprecia que no se encuentra una relación
directa entre las normas citadas y los hechos mencionados ni las razones de
interés público que justifiquen la medida adoptada de separar al accionante,
por lo que se concluye que se ha ejercido una potestad discrecional que incurre
en arbitrariedad, dado que no existe una debida motivación, por lo que
corresponde declarar la nulidad de la Resolución
Ministerial 1519-2016-IN, de fecha 21 de noviembre de 2016, y ordenar su
inmediata reincorporación a la situación de actividad de don Alberto Antonio Mendoza Guevara, en el cargo de coronel
de la Policía Nacional del Perú.
Cabe señalar que el alegato de la
demandada referido a que las normas legales son distintas entre las
resoluciones ministeriales que disponen el pase a retiro por renovación de
cuadros, ello se debe a que la Ley 28857 quedó derogada por la Única
Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto Legislativo 1149, publicada el
11 de diciembre de 2012.
20. Por consiguiente, al haberse acreditado que la entidad demandada con la expedición de la Resolución Ministerial 1519-2016-IN, de fecha 21 de noviembre de 2016, por la cual se dispone el pase de la situación de actividad a la de retiro del actor, ha vulnerado los derechos constitucionales del recurrente, en forma reiterada, consideramos que la denuncia de represión de actos homogéneos del demandante debe ser estimada motivo por el cual exhortamos a la entidad demandada a que cumpla con lo ordenado en el presente auto.
Por estas consideraciones, estimamos que se debe,
1. Declarar FUNDADA la solicitud sobre represión de actos lesivos homogéneos presentada por don Alberto Antonio Mendoza Guevara conforme a los considerandos del 17 a 20 supra.
2. ORDENAR al Ministerio del Interior que disponga la reincorporación de don Alberto Antonio Mendoza Guevara a la situación de actividad en el grado de coronel, en el plazo máximo de dos (2) días, bajo apercibimiento de que el juez de ejecución aplique las medidas coercitivas prescritas en los artículos 22 y 59 del Código Procesal Constitucional, con el abono de los costos del proceso.
SS.
MIRANDA CANALES
FERRERO COSTA
PONENTE MIRANDA CANALES
VOTO DEL MAGISTRADO
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Coincido con el sentido del voto por el cual se declara FUNDADA la
solicitud sobre represión de actos lesivos homogéneos, en virtud de los
argumentos que allí se encuentran expresados.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA
Discrepo de lo decido en el auto por los
siguientes motivos:
A mi entender, el derecho al trabajo
consagrado por el artículo 22 de la Constitución no incluye la reposición. Como señalé en el voto singular que emití en
el Expediente 05057-2013-PA/TC, Precedente Huatuco Huatuco,
el derecho al trabajo
debe ser entendido como la posibilidad
de acceder libremente al mercado laboral o a desarrollar la actividad económica
que uno quiera, dentro de los límites que la ley establece por razones de orden
público. Solo esta interpretación es
consistente con las libertades de contratación y trabajo consagradas en el
artículo 2º, incisos 14 y 15; la libertad de empresa establecida en el artículo
59º; y, la visión dinámica del proceso económico contenida en el artículo 61º
de la Constitución.
Así, cuando el artículo 27 de la
Constitución de 1993 establece que “la ley otorga al trabajador protección
adecuada contra el despido arbitrario”, se refiere solo a obtener una indemnización
determinada por la ley.
A mi criterio, cuando la Constitución
utilizó el adjetivo arbitrario, englobó tanto
al despido nulo como al injustificado
de los que hablaba el Decreto Legislativo 728, Ley de Fomento del Empleo, de 12
de noviembre de 1991.
Esto es así porque, según el Diccionario de
la Lengua Española, arbitrario es:
Sujeto a la libre voluntad o al capricho antes que a la ley o a la
razón.
Indebidamente, la Ley 26513 —promulgada cuando
ya se encontraba vigente la actual Constitución— pretendió equiparar el despido
que la Constitución denominó arbitrario solo
a lo que la versión original del Decreto Legislativo 728 llamó injustificado.
Semejante operación
normativa implicaba afirmar que el despido nulo no puede ser descrito
como “sujeto a la libre voluntad o al capricho antes que a la ley o a la
razón”, lo que es evidentemente inaceptable.
Más allá de su deficiente lógica, la Ley
26513 tuvo como consecuencia resucitar la reposición como medida de protección
frente a un tipo de despido, entregándoles a los jueces poder para forzar la
continuidad de una relación de trabajo.
Esta nueva clasificación —que se mantiene
en el Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo 728, Ley de Productividad y
Competitividad Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo 003-97-TR— es
inconstitucional.
Lamentablemente, este error fue ampliado
por el Tribunal Constitucional mediante los casos Sindicato Telefónica (2002) y
Llanos Huasco (2003), en los que dispuso que correspondía la reposición incluso
frente al despido arbitrario.
Al tiempo que extrajo la reposición de la
existencia del amparo laboral, Llanos Huasco pretendió que se distinguiera
entre el despido nulo, el incausado y el
fraudulento. Así, si no convencía, al
menos confundiría.
A mi criterio, la proscripción
constitucional de la reposición incluye, ciertamente, a los trabajadores del
Estado sujetos al Decreto Legislativo 276 o a cualquier otro régimen laboral
público.
La Constitución de 1993 evitó
cuidadosamente utilizar el término “estabilidad laboral”, con el que tanto su
predecesora de 1979 como el Decreto Legislativo 276, de 24 de marzo de 1984, se
referían a la reposición.
El derecho a la reposición del régimen de
la carrera administrativa no sobrevivió, pues, a la promulgación de la
Constitución el 29 de diciembre de 1993.
No cambia las cosas que hayan transcurrido casi veinticinco años sin que
algunos se percaten de ello.
Por tanto,
considero que debe declararse IMPROCEDENTE la
solicitud de represión de actos lesivos homogéneos.
S.
SARDÓN DE TABOADA