Sala Segunda. Sentencia 201/2021
EXP. N.° 02583-2021-PC/TC
AYACUCHO
CLEMENCIA VITALINA
GARCÍA
SAUÑE
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Clemencia Vitalina García Sauñe contra la resolución de fojas 84, de fecha 16 de marzo de 2020, expedida por la Sala Laboral Permanente y Penal Liquidadora de la Corte Superior de Justicia de Ayacucho, que declaró improcedente la demanda de cumplimiento de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente, con fecha 15 de diciembre de 2018, interpone demanda de
cumplimiento contra el director del Programa Sectorial IV de la Dirección
Regional de Educación de Ayacucho, con el objeto de que cumpla con lo ordenado
en la Resolución Directoral Regional Sectorial N.º
002895-2017-GRA/GOB-GG-GRDS-DREA-DR, de fecha 3 de noviembre de 2017, que
reconoce a su favor, en su calidad de docente cesante, el pago de la suma de
S/27 622.43, por concepto del reconocimiento del monto diferencial de la
bonificación especial por preparación de clases y evaluación equivalente al 30 %
calculada sobre su remuneración total o íntegra, correspondiente al periodo
comprendido del 21 de mayo de 1990 al 30 de junio de 2005.
El Procurador Público del Gobierno regional de Ayacucho contesta la demanda
y solicita que sea declarada infundada, alegando que la Resolución Directoral Regional Sectorial
N.º 002895-2017-GRA/GOB-GG-GRDS-DREA-DR, de fecha 3 de noviembre de 2017,
emitida por la Dirección Regional de Educación de Ayacucho, entidad
descentralizada de la Dirección Regional de Educación del Gobierno regional de
Ayacucho, reconoce derechos de la Bonificación Especial por Preparación de
Clases y Evaluación (BONESP), equivalente al 30 % de la remuneración
total o íntegra, con base en las Leyes 24029 y 25212-Ley del Profesorado, las
cuales han sido derogadas por la Ley 29944-Ley de Reforma Magisterial y su
Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 004-2013-ED, de fecha 2 de mayo de
2013. Agrega que el Consejo Regional de Ayacucho no tiene potestad para
disponer el reconocimiento ultractivo del BONESP,
derogado por la Ley 29944-Ley de Reforma Magisterial; sin embargo, con fecha 23
de mayo de 2016, se ha emitido la Ordenanza Regional N.° 007-2016-GR-CR, en
contravención del principio de legalidad, disponiendo que el cálculo de la
Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación se
establezca sobre la base del 30 % de la remuneración total, supeditados a
los créditos presupuestarios de la Ley 28411-Ley del Sistema Nacional de
Presupuesto.
El Juzgado de Derecho Constitucional Transitorio de Huamanga, con fecha 16
de agosto de 2018 (f. 51), declaró fundada la demanda, por considerar que de la
revisión de la resolución administrativa materia de cumplimiento se puede advertir
que se le ha reconocido a la demandante un derecho incuestionable, que no se ve
afectada su validez al no haberse transgredido norma legal alguna, al
concederse un derecho a una persona que le corresponde dentro del marco legal,
es decir, al otorgarle a la accionante la bonificación especial por preparación
de clases y evaluación en aplicación del artículo 48 de la Ley 24029-Ley del
Profesorado, modificada por la Ley 25212 y su reglamento, previo Informe de
Liquidación desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 31 de junio de 2005, conforme
se detalla en el artículo segundo de la parte resolutiva de la resolución
recurrida (por la prestación efectiva de la labor docente de la recurrente y
dentro de la vigencia de la Ley 24029) y recuerda que la Ley 29944 resulta
aplicable a las relaciones y situaciones jurídicas posteriores al 26 de
noviembre de 2012.
La Sala Laboral Permanente y Penal Liquidadora de la Corte Superior de Justicia
de Ayacucho, con fecha 16 de marzo de 2020 (f. 84), revocó la apelada y,
reformándola, declaró improcedente la demanda, por considerar que de la
Resolución Directoral Regional Sectorial N.º 002895-2017-GRA/GOB-GG-GRDS-DREA-DR,
de fecha 3 de noviembre de 2017, se advierte que el cálculo de la bonificación
especial por preparación de clases y evaluación se realizó de manera general,
sin especificar de qué manera se llegó a determinar el monto exacto a pagar por
cada año, ya que estos se realizan con base en el 30 % de la remuneración
total del profesor. Sin embargo, los montos específicos a pagar por cada año
son distintos sin explicarse a qué se debe dicha diferencia, de lo cual se
infiere que el monto no es claro y está sujeto a controversia. Asimismo, observa
que no se adjunta al proceso la Hoja de Liquidación N.°
196-20174-ME-GRA-DREA/OA-APER-ERI, en la que el responsable de remuneraciones
de la Unidad de Gestión Educativa Local de Huamanga establece el cálculo del monto
de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, de lo que
se deduce que la pretensión demandada no cumple los parámetros establecidos en
la sentencia emitida en el Expediente 00168-2005-PA/TC, en cuanto a que el acto
administrativo objeto de cumplimiento debe ser un mandato cierto y claro y no
estar sujeto a controversia compleja, ni a interpretaciones dispares.
FUNDAMENTOS
Delimitación
del petitorio
1. La recurrente solicita el cumplimiento de lo ordenado en la Resolución
Directoral Regional Sectorial 002895-2017-GRA/GOB-GG-GRDS-DREA-DR, de fecha 3
de noviembre de 2017, que reconoce a su favor, en su calidad de docente
cesante, el pago de la suma de S/27 622.43, por concepto de
reconocimiento del monto diferencial de la bonificación especial por
preparación de clases y evaluación equivalente al 30 % calculada sobre su
remuneración total o íntegra, correspondiente al periodo comprendido del 21 de
mayo de 1990 al 30 de junio de 2005.
2.
Cabe señalar que con la carta
notarial recibida por la entidad demandada con fecha 21 de diciembre de 2017
(f. 5) la accionante acredita que ha cumplido con el requisito especial de la
demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65, inciso 1, del nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
4.
A su vez, en el fundamento 6 de la Sentencia recaída en el Expediente 00102-2007-PC/TC, el Tribunal
Constitucional ha precisado lo siguiente cuando lo solicitado sea el
cumplimiento de un acto administrativo:
(…)
cuando deba efectuarse un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia se
deberá revisar si existe algún cuestionamiento al derecho reconocido al
reclamante, pues de haberlo -a pesar de la naturaleza del proceso de
cumplimiento- corresponderá su esclarecimiento. De verificarse que el derecho
no admite cuestionamiento corresponderá amparar la demanda; por el contrario,
cuando el derecho sea debatido por algún motivo, como por ejemplo por estar
contenido en un acto administrativo inválido o dictado por órgano incompetente,
la demanda deberá desestimarse, en tanto el acto administrativo carece de la
virtualidad suficiente para configurarse en un mandato por no tener validez
legal. En este supuesto, el acto administrativo se ve afectado en su validez,
al sustentarse en normas que no se ciñen al marco legal previsto para el
otorgamiento del beneficio, lo que significa que no contienen un derecho
incuestionable. En las SSTC 01676-2004-PC/TC, 03751-2004-PC/TC y 02214-2006-PC/TC,
referidas al bono por función jurisdiccional y al bono fiscal, el Tribunal
Constitucional desarrolla en la misma línea el supuesto de falta de virtualidad
del mandato.
5.
En el presente caso, el demandante solicita
el cumplimiento de la Resolución Directoral Regional
Sectorial N.º 002895-2017-GRA/GOB-GG-GRDS-DREA-DR, de fecha 3 de noviembre de
2017, expedida por el director del Programa Sectorial IV-Dirección Regional de
Educación de Ayacucho del Gobierno Regional de Ayacucho, que resuelve:
1°. DECLARAR PROCEDENTE la solicitud presentada por doña Clemencia Vitalina GARCÍA SAUÑE, pensionista docente del Decreto Ley
N° 20530 de la Dirección Regional de Educación de Ayacucho, respecto al
otorgamiento de la Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases o
Evaluación equivalente al 30% de su Remuneración Total o Íntegra en aplicación
al artículo 48° de la Ley N° 24029 Ley del Profesorado, modificado por la Ley
N° 25212, la misma que será reconocida a partir del 21 de mayo de 1990 al 30 de
junio de 2005, día anterior a su cese según R.D.R. N° 3475 del 13 de julio de
2005.
2°. RECONOCER VÍA CRÉDITO INTERNO (DEVENGADOS)
a favor de la pensionista que a continuación se detalla:
GARCÍA SAUÑE, Clemencia Vitalina
(…)
Tipo de Pensión : Cesantía-Docente
Cargo : Ex Profesora de Aula
Nivel/Jornada Labor. : V-40
Motivo : Reconocimiento de la Bonificación
Especial
por Preparación de Clases
Vigencia : 21
de mayo de 1990 al 30 de junio de 2005
Referencia : Informe
N° 384-2017-GRA-DRE/OA-APER-ERI
Monto a reconocer : Veintisiete
Mil Seiscientos Veintidós con 43/100
(S/.
27,622.43) Soles
(…)
3°.
ESTABLECER que el pago por concepto de Bonificación Especial por
Preparación de Clases y Evaluación, se efectivizarán de acuerdo a la
disponibilidad presupuestaria de parte del Pliego y por ende del Ministerio de
Economía y Finanzas.
4°. ENCARGAR que el Área de Secretaría
General transcriba la presente a todos los Órganos Estructurados de la
Dirección Regional de Educación Ayacucho y a la parte interesada con las
formalidades y dentro del término de Ley.
6.
Lo dispuesto en la Resolución Directoral Regional Sectorial N.º
002895-2017-GRA/GOB-GG-GRDS-DREA-DR, de fecha 3 de noviembre de 2017, cuyo
cumplimiento exige la demandante, se sustenta, entre otros, en los párrafos tercero,
quinto, sexto, sétimo y octavo de sus considerandos, que señalan lo siguiente:
(…)
Que, mediante Decreto Regional N° 00001-2011-GRA/PRES, de fecha 9 de
noviembre de 2011 y Decreto Regional N° 00003-2011-GRA/PRES, de fecha 11 de
noviembre de 2011, se DISPUSO que la Dirección Regional de Ayacucho y las
Unidades de Gestión Educativa Local que la integran, en las pretensiones de
pago sobre bonificación especial por preparación de clases y evaluación,
efectúen los cálculos en base a la remuneración total o íntegra, tal como lo
prescribe el Art. 48 de la Ley N° 24029 y su modificatoria la Ley N° 25212, el
mismo que está supeditado y limitado a los créditos presupuestarios autorizados
en la Ley del presupuesto de cada año fiscal y a lo establecido en los Arts. 26
y 27 de la Ley N° 28411. Asimismo, mediante Resolución Ejecutiva Regional N°
1450-2011-GRA/PRES, de fecha 29 de diciembre de 2011, y Resolución Ejecutiva
Regional N° 053-2012-GRA/PRES, de fecha 20 de enero de 2012, respectivamente, dispone
que la Dirección Regional de Educación de Ayacucho, expida nuevo acto
resolutivo, otorgando el pago de la bonificación especial por preparación de
clases y evaluación, en aplicación del Art. 48 de la Ley N° 24029, modificada
por la Ley N° 25212. Lo que significa que, para efectos del cálculo de la
bonificación especial mensual por concepto de preparación de clases y
evaluación, se aplique la remuneración total que perciba y no así la
remuneración total permanente a la que se refiere el Art. 9 del Decreto Supremo
051-91-PCM (…).
Que, estando a ello, la Oficina de Asesoría Jurídica de la Dirección
Regional de Educación de Ayacucho, considera que, en atención al principio de
especialidad, entendido como la “preferencia aplicativa de la norma reguladora
de una especie de cierto género sobre la norma en su totalidad, debe preferirse
la norma contenida en el Artículo 48 de la Ley N° 24029. Lo que determina
que, para el cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de
clases y evaluación, se aplique la remuneración mensual total o íntegra que el
docente perciba y no la remuneración total permanente a la que hace referencia
el Artículo 9 del Decreto Supremo N° 051-91-PCM.
Que, el pago de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y
Evaluación, debe tener vigencia desde que se generó el derecho de cada docente.
Vale decir desde la entrada en vigencia de la Ley N° 24029, modificada por la
Ley N° 25212 (publicado el 20 de mayo de 1990), en calidad de Nombrado y/o
Contratado dentro del marco de la Ley acotada, además el reconocimiento de la
misma, sean accedidos en la Unidad de Gestión Educativa Local, donde viene
laborando el docente por ser su última plaza de origen y por corresponder al
único Pliego 444 Gobierno Regional de Ayacucho (…).
(…). Respecto al personal cesante, será calculado desde el momento en que
fue contratado o nombrado en el sector educación posterior a la promulgación de
la Ley 25212 hasta el momento de su cese, por ser un beneficio propio del
personal activo.
Que, el Gobierno Regional de Ayacucho a través de la Ordenanza Regional N°
007-2016-GRA/CR, DISPONE que el
cálculo de la Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y
Evaluación se establezca sobre la base del 30% de la remuneración total,
así como la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la
preparación de documentos de gestión equivalente al 5% de su remuneración
total, supeditadas a los créditos presupuestarios autorizados en la Ley de
Presupuesto de cada año y de acuerdo a lo establecido en los artículos 26 y 27
de la Ley N° 28411.
Que, mediante la Hoja de Liquidación N° 196-2017-ME-GRA-DRE/OA-APER-ERI e
Informe N° 384-2017-GRA-DRE/OA-APER-ERI, de fecha 27 de setiembre del 2017, el
responsable de Planillas de Cesantes del Área de Personal de la Dirección
Regional de Educación de Ayacucho, establece el monto que se le adeuda a doña
Clemencia Vitalina GARCÍA SAUÑE, por concepto de
reconocimiento por devengados de la Bonificación Especial por Preparación de
Clases y Evaluación del periodo comprendido entre el 21 de mayo de 1990 al 30
de junio de 2005, día anterior a su cese según R.D.R. N° 3475 del 13 de julio
de 2005.
(…) (subrayado agregado).
7.
Así,
en el caso sub examine, consta de la Resolución Directoral Regional Sectorial N.º
002895-2017-GRA/GOB-GG-GRDS-DREA-DR, de fecha 3 de noviembre de 2017, que resuelve reconocer a favor de la recurrente el pago de la suma de
S/27 622.43 (veintisiete mil seiscientos veintidós soles con cuarenta y
tres céntimos), por concepto de reconocimiento de devengados de la Bonificación
Especial por Preparación de Clases y Evaluación equivalente al 30 %
calculada sobre la base de su remuneración total o íntegra —y no con base
en su remuneración total permanente (que es un componente de la
remuneración total)—, por el periodo comprendido del 21 de mayo de 1990, fecha de entrada en vigor
de la Ley N.° 24029, modificada por la Ley N.° 25212, hasta el 30 de junio de 2005, día
anterior a su cese laboral según Resolución Directoral Regional N.° 3475, del
13 de julio de 2005 (f. 7); es decir,
por el periodo durante el cual la accionante tuvo la condición de docente en actividad,
conforme a la Hoja de Liquidación N.° 196-2017-ME-GRA-DRE/OA-APER-ERI y el Informe
N.° 384-2017-GRA-DRE/OA-APER-ERI, de fecha 27 de setiembre de 2017.
8.
No obstante, no obra en los
actuados la Hoja de Liquidación N°
196-2017-ME-GRA-DRE/OA-APER-ERI y el Informe N.° 384-2017-GRA-DRE/OA-APER-ERI,
que sirvieron de sustento para determinar el monto adeudado a la accionante por
concepto de reconocimiento de devengados de la Bonificación Especial por Preparación
de Clases y Evaluación, calculada sobre la base de su remuneración total o
íntegra, con deducción de lo percibido por el citado concepto, calculado
sobre la base de su remuneración total permanente (que es un componente
de la remuneración total), por el periodo comprendido del 21
de mayo de 1990 al 30 de junio de 2005,
en aplicación del Artículo 48 de la Ley 24029, modificada por la Ley 25212. Resulta pertinente precisar que la
Ley 24029 se encuentra derogada de acuerdo a lo ordenado en la Décima Sexta
Disposición Complementaria y Final de la Ley 29944-Ley de Reforma Magisterial,
publicada en el diario oficial El Peruano
el 25 de noviembre de 2012.
9.
Cabe señalar que en la
Resolución de Sala Plena N.º 001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14 de junio de 2011,
sobre “Aplicación de la Remuneración Total para el cálculo de subsidios,
bonificaciones especiales y asignaciones por servicios del Estado”, a los que
tienen derecho los servidores y funcionarios en actividad, la cual tiene
la calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria, el Tribunal
del Servicio Civil (SERVIR) excluyó la bonificación por preparación de
clases y evaluación, así como la bonificación adicional por el desempeño del
cargo y por la preparación de documentos de gestión del listado de beneficios a
los cuales se les aplica como base de cálculo la remuneración total.
10. Por consiguiente, de lo expuesto en el fundamento 9 supra, se advierte que lo resuelto en la Resolución Directoral Regional Sectorial N.º 002895-2017-GRA/GOB-GG-GRDS-DREA-DR,
de fecha 3 de noviembre de 2017 (f. 2), que reconoce
a favor de la pensionista docente el monto de S/27 622.43 (veintisiete
mil seiscientos veintidós soles con cuarenta y tres céntimos), por concepto de
pago de devengados de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y
Evaluación, equivalente al
30 % calculada con base en su remuneración total o íntegra —y no con
base en su remuneración total permanente (que es un componente de la
remuneración total)— ,
por el periodo
comprendido del 21 de mayo de 1990 al 30 de junio de 2005, durante la cual tuvo
la condición de docente en actividad,
sustentando su decisión en el Decreto Regional N.°
00001-2011-GRA/PRES, de fecha 9 de noviembre de 2011, y en el Decreto Regional
N.° 00003-2011-GRA/PRES, de fecha 11 de noviembre de 2011, que disponen“que la Dirección Regional de Ayacucho y las Unidades de Gestión Educativa
Local que la integran, que en las pretensiones de pago sobre bonificación
especial por preparación de clases y evaluación, se efectúen los cálculos en
base a la remuneración total o íntegra, tal como lo prescribe el Art. 48 de la
Ley N° 24029 y su modificatoria Ley N° 25212(…)”, resulta
contrario a lo dispuesto en la Resolución de Sala
Plena N.º 001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14 de junio de 2011, que constituye
precedente administrativo de observancia obligatoria.
11. Cabe precisar
que la recurrente en su recurso de agravio constitucional, de fecha 30 de
setiembre de 2020 (f. 90), alega que conforme se evidencia en sus boletas de
pago, todos los profesores cesantes y jubilados vienen percibiendo hasta la
actualidad, en el rubro BONESP y BONDIRECT, con absoluta regularidad
permanente, la Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y
Evaluación; sin embargo, se le deniega el recálculo de la Bonificación Especial
por Preparación de Clases y Evaluación, equivalente al 30 % calculada
sobre la base de su remuneración total o íntegra —y no sobre la base de su
remuneración total permanente—, desde el 21 de mayo de 1990 hasta la
actualidad, derecho adquirido y reconocido tácitamente, al venirse otorgando en
el rubro BONESP, pero en una suma ínfima e incorrecta —al haber sido calculada
sobre la base de su remuneración total permanente (que es un componente de su
remuneración total)—, lo cual afecta su
derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y le causa perjuicio económico.
12. Al respecto, resulta necesario señalar
que aun en el supuesto de que la Resolución de
Sala Plena N.º 001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14 de junio de 2011, sobre
“Aplicación de la Remuneración Total para el cálculo de subsidios,
bonificaciones especiales y asignaciones por servicios del Estado”, a los que
tienen derecho los servidores y funcionarios en actividad, el Tribunal
del Servicio Civil (SERVIR) hubiera incluido la bonificación por
preparación de clases y evaluación en el listado de beneficios a los cuales se
les aplica como base de cálculo la remuneración total, dicha disposición no hubiera podido ser aplicable a la accionante a partir de la fecha en
que adquirió la calidad de pensionista
del Decreto Ley 20530, esto es, a partir del 1 de julio de 2005, conforme a
la Resolución Directoral Regional N.° 03475, de fecha 13 de julio de 2005 (f.
7), puesto que su aplicación a los pensionistas resultaría en la práctica una
nivelación pensionaria, la cual no constituye, por razones de interés social,
un derecho exigible. Esta inexigibilidad, como lo ha
precisado este Tribunal, reposa en dos situaciones. Por un lado, la
proscripción de la nivelación pensionaria a partir de la Ley de Reforma
Constitucional y, por otro, la sustitución de la teoría de los derechos
adquiridos conforme al artículo 103 de la Constitución. De ahí que no pueda
avalarse que, bajo el sesgo de reajuste de la remuneración, proceda en la práctica
una nivelación pensionaria, la cual, además de no ser un derecho exigible por
las razones anotadas, resulta contraria a las Leyes 28389 y 28449.
13. Por
consiguiente, de lo expuesto, esta Sala del Tribunal considera que se debe desestimar
la presente demanda de cumplimiento.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de cumplimiento.
Publíquese y notifíquese.
SS.
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
PONENTE BLUME FORTINI