Pleno. Sentencia 600/2021
EXP. N.° 02656-2018-PA/TC
LIMA
TRASTIENDAS INTEGRADAS SAC
RAZÓN
DE RELATORÍA
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 11 de mayo de 2021, los magistrados Ferrero Costa, Blume Fortini,
Ramos Núñez y Sardón de Taboada han emitido, por mayoría, la
sentencia que resuelve:
Declarar FUNDADA
la demanda de amparo; en consecuencia,
NULA la fiscalización; y, consiguientemente, la sanción y medida provisional de paralización dispuesta por la MML a la empresa recurrente, y todo acto relacionado con la exigencia del EIV; con el
abono de los costos procesales.
Los
magistrados Ledesma
Narváez,
Miranda Canales
emitieron
votos singulares declarando improcedente
la demanda.
Se
deja constancia que el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, con voto en fecha
posterior emitió un voto singular por
improcedente la
demanda.
La Secretaría del Pleno deja constancia de
que
la presente razón
encabeza la sentencia y los votos antes referidos, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de
esta razón en señal de conformidad.
Flavio
Reátegui Apaza
Secretario
Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
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LIMA
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los días 11 del mes de
mayo de 2021, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los magistrados Ledesma
Narváez, Ferrero Costa,
Miranda Canales, Blume
Fortini, Ramos Núñez y Sardón de Taboada pronuncia la siguiente sentencia, con los votos singulares de los magistrados Ledesma Narváez y
Miranda Canales, que se agregan. Se deja
constancia que el
magistrado Espinosa-Saldaña Barrera votará en fecha posterior.
ASUNTO
Recurso de
agravio constitucional interpuesto por
la empresa Trastiendas Integradas SAC
contra la resolución
de fojas 419, de 31 de octubre de 2017, expedida por la Segunda Sala Civil
de la Corte Superior de Justicia
de Lima,
que declaró infundada su demanda de
amparo.
ANTECEDENTES
El 13 de noviembre de 2015 (fojas 56) Trastiendas Integradas SAC interpone
demanda de amparo contra la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), modificándola luego el 10 de diciembre de 2015 (fojas 204), solicitando la nulidad del procedimiento sancionador, en el cual
se emitieron, entre otras, las
siguientes resoluciones administrativas:
i. Resolución
de Subgerencia 283-2015-MML/GTU-SFT de 14 de setiembre de 2015 (fojas 23), emitida por la Subgerencia de Estudios de Tránsito y
Transporte de la emplazada, que la sanciona con una multa equivalente al 1% del valor total de
la obra por haber ejecutado
el proyecto denominado Centro Comercial Sur sin contar
con un Estudio de Impacto Vial
(EIV) aprobado por
la MML; y,
ii. Resolución de Subgerencia 318-2015-MML/GTU-SFT de 10 de noviembre de
2015 (fojas 85), emitida por la Subgerencia de Estudios de Tránsito y Transporte
de la emplazada, que, como medida preventiva, dispone la paralización provisional
de la obra objeto de la controversia.
Sostiene que es propietaria del predio ubicado en Av. Los Lirios No. 301, San
Juan de Miraflores,
donde desarrolló el Centro Comercial Sur, cuya construcción fue autorizada
por la entidad competente sobre la
vía local donde se ubica el inmueble, la
Municipalidad de
San
Juan de Miraflores. Ante esta misma entidad presentó el Estudio de Impacto Vial (EIV) cuando
este era un requisito obligatorio, ya que desde el 12 de julio de 2014 este
fue derogado por la
Ley
Nº 30230, que modificó la Ley
Nº 29090, de Regulación de Habilitaciones Urbanas y
Edificaciones-.
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Añade que la MML también le requirió el mencionado requisito derogado y le inició una fiscalización irregular justificando su competencia en que el Centro Comercial Sur se encuentra en la Avenida Pedro Miotta, vía que por ser metropolitana era de su competencia. Dicha fiscalización derivó en un procedimiento administrativo sancionador imponiéndole una
sanción de multa ascendente a S/. 2´193,885.37 (dos millones ciento noventa y
tres
mil ochocientos
ochenta y cinco con 37/100 soles), equivalente al 1% del valor total de la obra; y la paralización provisional de la construcción.
Admitida a trámite la demanda, y
corrido traslado de la misma, el Procurador Público de la MML, con escrito de 14 de
enero de 2016,
contesta la demanda (fojas 274) argumentado que,
según el artículo 3 de
la Ordenanza 1694-MML, es competente
para
evaluar
los EIV de proyectos a
ubicarse frente a
vías metropolitanas, mientras que las municipalidades distritales son
las competentes de forma exclusiva y excluyente para evaluar los proyectos a efectuarse frente a vías locales..
El Quinto Juzgado Especializado en lo Constitucional de Lima, con resolución de 19 de octubre de 2016 (fojas 314), declaró fundada
la demanda, al considerar
que el Centro Comercial Sur no se
ubica frente a la
Avenida
Pedro Miotta, sino frente a la Avenida Los Lirios que es una vía
local. En consecuencia, declaró nulo el procedimiento administrativo sancionador iniciado por
la MML contra
la recurrente, por la ejecución del Proyecto
Centro Comercial Sur.
A su turno, la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, con resolución
de
31 de octubre de 2017 (fojas 419), declaró infundada la demanda, al considerar que el accionar de la MML
se encuentra arreglado al ordenamiento jurídico, ya que del propio texto de la certificación notarial consta que
ese
inmueble
tiene como frente
la Carretera Atocongo
(vía metropolitana), por
lo que era necesaria la aprobación del
EIV.
FUNDAMENTOS
Delimitación
del petitorio
1. La
presente
demanda de
amparo
tiene
por objeto
que
se
declare
la
nulidad
del procedimiento administrativo sancionador
seguido por la MML contra la recurrente, por
la ejecución del proyecto “Centro Comercial Sur”, debido a que éste no contaría con un
EIV aprobado por la MML.
Agotamiento
de la vía administrativa
2. De los actuados se aprecia a fojas 30, que la empresa recurrente interpuso recurso de reconsideración contra
la sanción de
multa ascendente a S/. 2´193,885.37 (dos millones ciento noventa y tres mil ochocientos ochenta y cinco con 37/100 soles), equivalente al
1% del valor total de la obra. Asimismo, a fojas 187 se advierte que interpuso recurso de
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apelación contra la
resolución administrativa que dispuso la paralización provisional de la construcción del Centro
Comercial Sur.
3. De este modo, ha cumplido con agotar la vía administrativa. En todo caso, si existiera alguna duda sobre ello, resultaría de aplicación la causal de excepción al agotamiento de la vía previa establecida en el artículo 46, inciso 2, del Código Procesal Constitucional en virtud del cual: [No
será exigible el agotamiento de las vías previas si] Por el agotamiento de
la vía previa la
agresión pudiera convertirse
en
irreparable; ello de
ejecutarse la sanción de multa y
disponerse la paralización definitiva de la obra, con la consiguiente
demolición de la misma.
Ausencia
de vías igualmente satisfactorias
4. Contrariamente a lo que podría
pensarse, resulta claro que la controversia no puede
dilucidarse en
una vía procesal igualmente
satisfactoria al amparo, como es el proceso
contencioso administrativo, toda vez que el arrogarse competencias que
no le corresponderían, la
MML compromete la viabilidad del proyecto, lo que es incluso más grave y urgente si se toma en cuenta que, a la fecha de la interposición de la demanda, la
empresa recurrente contaba
con
más de cincuenta contratos de arrendamiento suscritos con personas jurídicas interesadas en instalar negocios en el Centro Comercial Sur (fojas
199), los cuales también se verían afectados
en sus derechos e intereses.
5. En todo caso, si “en un proceso constitucional se presente una duda razonable respecto
de si el proceso debe declararse concluido, el Juez y el Tribunal Constitucional
declararán
su continuación” (cfr. artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional).
Sobre la vulneración del derecho al debido
procedimiento administrativo.
6. El derecho
constitucional al debido proceso, tipificado en la Constitucion
Política de
1993, establece en el inciso 3) del articulo 139 que "Son principios y derechos de la
funcion jurisdiccional:
[4 3) La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional".
Dicha disposicion constitucional es aplicable a todo proceso en general, por lo que constituye tambien
un principio y un
derecho del proceso
administrativo.
7. Al respecto, con relacion
al debido proceso en sede administrativa, este Tribunal, en la STC 4289-2004-AAITC, ha expresado en los fundamentos 2 y
3, respectivamente, que
"[ ..] el debido proceso, como
principio constitucional, esta
concebido como el cumplimiento de todas las garantias
y normas de orden publico
que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos incluidos los administrativos a fin de que las personas
esten en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante
cualquier acto del
Estado que pueda afectarlos... "; y que "el derecho al debido proceso y los derechos que contiene
son invocables y, por
lo tanto, estan garantizados, no solo en el seno de un
proceso judicial, sino tambien
en el ambito del procedimiento administrativo. Asi, el
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debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el respeto —por parte de la
administracion
publica o privada- de todos
los principios y derechos normalmente
invocables en el ambito
de la jurisdiccion común o especializada, a
los cuales se
refiere
el
articulo 139° de la Constitucion (juez natural, juez imparcial e independiente, derecho
de defensa,
etc)".
8. Adicionalmente, el derecho al debido procedimiento administrativo comprende, a su vez,
un conjunto de derechos constitucionales que
forman parte de su estandar minimo,
entre los cuales se
encuentra el ser instaurado
por una autoridad administrativa competente.
9. Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economia local, y la prestacion
de los servicios publicos de su responsabilidad, en armonia con las politicas y planes nacionales y regionales
de desarrollo
(articulo 195 de la Constitucion, primer parrafo).
Son
competentes para: “(...) Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones,
incluyendo la
zonificacion, urbanismo y el acondicionamiento territorial.” (articulo
195,
inciso 6).
10. En el presente caso, la controversia radica en determinar sí, como alega la empresa
recurrente, la MML no es competente para fiscalizar y exigirle la presentación de un EIV
respecto del proyecto “Centro Comercial Sur”; o si ello es una competencia de la
Municipalidad Distrital de San
Juan
de Miraflores.
11. Al respecto, consta en autos, que la empresa recurrente es propietaria del predio donde
se desarrolló el Centro Comercial Sur, cuya construcción fue autorizada por la
entidad competente sobre la
vía local donde
se ubica el inmueble, la Municipalidad Distrital de San Juan de
Miraflores (Cfr. fojas 11 donde obra la licencia de
edificación). Ante
esta misma entidad
presentó el Estudio
de Impacto Vial (EIV).
12. Ciertamente, como señala la MML, originalmente la partida registral N° 12253568,
donde consta el predio de la empresa
recurrente, consignaba en su Asiento 1 de
Independización que el lindero frontal del predio se ubicaba en la Avenida Pedro Miotta; sin embargo, a través de una
inscripción posterior en el Asiento B00003 de la misma
partida, se consigna como numeración del predio la vía local Av. Los Lirios 301 (fojas
254), ubicación sustentada por el certificado de numeración N° 271-2015 emitido por la
propia Municipalidad Distrital de San
Juan
de Miraflores (fojas 226).
13. Dado lo expuesto, resulta imposible sostener físicamente que el predio tenga dos linderos frontales. El establecido en el Asiento 1 que consigna la Avenida Pedro Miotta, debe entenderse modificado por la
inscripción posterior del Asiento B00003 que
ubica el frente del predio en la vía local Avenida Los Lirios 301. Esta última
ubicación es corroborada por las imágenes de la zona que muestran que la vía que transcurre frente al
centro comercial
es
la Avenida Los Lirios, y no la Avenida Pedro Miotta.
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14. Así, tanto los registros públicos, como la localización geográfica del predio coinciden en ubicar el frente del predio en la misma dirección,
esto es: la vía local Avenida Los Lirios
301.
A continuación, veámos las imágenes.
(captura de pantalla anexa
al expediente)
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(captura de pantalla de Google Maps)
15. Adicionalmente, respecto a la base legal de la MML para exigir un EIV a la empresa
recurrente, cabe señalar que la modificación del artículo 25 de la Ley de Regulación de Habilitaciones
Urbanas por la Ley 30230,
efectuada un año antes de la fiscalización
realizada por la MML, dispuso
que “[l]a incorporación al proyecto de los criterios,
condiciones, características, alcances y requisitos exigidos en el Reglamento Nacional
de Edificaciones
reemplazará al Estudio de Impacto Vial que se menciona en el primer
párrafo”; por lo
que la MML ha estado exigiendo un requisito derogado.
16. Por todo lo expuesto, la competencia alegada por la MML, para fiscalizar y exigir a la empresa recurrente la presentación de
un EIV respecto del proyecto Centro Comercial Sur, carece de asidero constitucional y legal al haberse constatado que el predio se ubica
frente a la vía local Avenida Los Lirios 301; vulnerándose
de este modo el derecho al debido procedimiento administrativo de la empresa
recurrente.
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Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional
del Perú, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda de amparo; en consecuencia, NULA la fiscalización; y, consiguientemente, la sanción y medida provisional de paralización dispuesta por la MML a la
empresa recurrente, y
todo
acto relacionado con la exigencia del EIV; con el abono de los costos procesales.
Publíquese y notifíquese.
SS.
FERRERO COSTA
BLUME FORTINI
RAMOS
NÚÑEZ
SARDÓN DE
TABOADA
PONENTE SARDÓN DE TABOADA
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VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA LEDESMA
NARVÁEZ
Me adhiero a los votos de mis colegas magistrados Miranda Canales y Espinosa-Saldaña
Barrera por los fundamentos que
en
sus mencionados votos se expresan. En tal sentido,
considero que debe declararse IMPROCEDENTE la demanda dado que en el caso concreto existe
una vía igualmente satisfactoria
que
es el proceso contencioso-administrativo.
S.
LEDESMA NARVÁEZ
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VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Con el debido respeto por la opinión vertida por el resto de mis colegas magistrados, emito el siguiente
voto singular,
el
mismo que se sustenta en
las siguientes consideraciones:
1. En el caso, se
solicita la nulidad del procedimiento sancionador seguido por la
Municipalidad Metropolitana de
Lima (MML),
en el cual se emitieron, entre
otras, las siguientes resoluciones administrativas: (i) Resolución de
Subgerencia 283-2015- MML/GTU-SFT que la sanciona con una multa equivalente al 1% del valor
total de la
obra por haber ejecutado el proyecto denominado Centro Comercial Sur sin contar con
un Estudio de Impacto Vial (EIV) aprobado por la MML; y
(ii) Resolución de Subgerencia 318-2015-MML/GTU-SFT, como medida preventiva dispone la
paralización provisional de la obra objeto
de la controversia. Se alega la vulneración del derecho al
debido proceso administrativo.
Análisis de procedencia
2. En el precedente
establecido en el
expediente recaído en el
Expediente N° 02383-2013- PA,
publicado en el diario oficial El Peruano el 22 de julio de 2015, el Tribunal Constitucional precisa los criterios para la aplicación de lo dispuesto en el artículo 5, inciso
2, del Código Procesal Constitucional.
Al respecto, señala
que deben analizarse dos
niveles para
determinar si la materia controvertida puede revisarse
o no
en sede constitucional:
a) La perspectiva objetiva, corrobora
la idoneidad del proceso, bajo la verificación de otros
dos subniveles: (a.1) La estructura
del
proceso, correspondiendo verificar
si existe un proceso célere y eficaz que pueda proteger el derecho invocado (estructura idónea) y; (a.2) El tipo de tutela que brinda el proceso, si es que dicho proceso puede satisfacer las pretensiones del demandante de la misma manera
que el proceso de
amparo (tutela idónea).
b) La perspectiva subjetiva, centra el análisis en la satisfacción que brinda el proceso, verificando otros dos subniveles: (b.1) La urgencia por la irreparabilidad del derecho
afectado, corresponde analizar
si la urgencia del caso pone en
peligro la reparabilidad del derecho
y;
(b.2) La urgencia por la magnitud del bien involucrado, si la
magnitud del derecho invocado
no requiere de una tutela urgente.
3. Ahora bien, desde una perspectiva objetiva, tenemos que el proceso especial previsto en
el
Texto Único Ordenado de la Ley 27584,
del Proceso Contencioso Administrativo (Decreto Supremo 011-2019-JUS), cuenta con una estructura idónea para acoger la pretensión de la demandante. Ello en el marco de que lo que en realidad se pretende en
el
presente proceso es declare la nulidad del procedimiento administrativo sancionador
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seguido por la MML
contra la recurrente, por la ejecución del proyecto “Centro
Comercial Sur”, debido a
que éste no contaría
con un EIV aprobada
por esta. De
allí
que, el proceso contencioso-administrativo se constituye en una vía célere y eficaz
respecto
del
amparo.
4. Sin
embargo, también se debe realizar el
caso desde una perspectiva subjetiva a efectos de
determinar si existe una urgencia por la irreparibilidad del derecho o por la magnitud
del
bien involucrado.
En el caso de autos, la parte demandante no ha acreditado la concurrencia de alguno de los dos supuestos citados. Al respecto, al demandante no llega
a acreditar
que
exista una situación de tutela urgente.
5. En esa línea, la irreparabilidad alude a " (…) los efectos del acto reclamado como vulneratorio de un derecho fundamental no pudieran ser retrotraídos en el tiempo, ya sea por imposibilidad jurídica
o materia (…)” (Expediente N°0091-2005-PA, fundamento
5), lo cual no se
llega a advertir
en
el presente caso. En
efecto, en algunos casos se presentan situaciones
tales como el estado de salud, la edad u otro factor que posicionan
a la persona en una situación de vulnerabilidad que evidencian la necesidad
de una tutela urgente; no obstante, de los escritos presentados no se
advierte la existencia
de alguna de estas situaciones.
6. Asimismo, se debe considerar que “el primer nivel de protección de los derechos
fundamentales les corresponde a los jueces del Poder
Judicial a través de los procesos
judiciales ordinarios”
(Expediente N°3486-2010-PA, fundamento 6) mediante el cual también se pueden dictar medidas cautelares. De allí que, se concluye que en el caso concreto existe una vía igualmente satisfactoria, que viene a ser el proceso contencioso- administrativo, por lo que la demanda debe ser rechazada por aplicación del artículo 5.2 del
Código
Procesal Constitucional.
7. Por último, la demanda fue interpuesta con posterioridad a la publicación de la sentencia recaída
en
el Expediente 02383-2013-PA/TC en el diario oficial El Peruano, esto es 13 de noviembre de 2015, no corresponde aplicar las reglas procesales que se dispone
en los fundamentos 18 a 20 de la
referida sentencia.
En
consecuencia, el
sentido de mi voto es
el siguiente:
1. Declarar IMPROCEDENTE la demanda
de amparo.
S.
MIRANDA CANALES
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VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
En el presente caso considero que la demanda
debe ser declarada IMPROCEDENTE
en mérito
a las razones que a
continuación expongo:
1. En el presente
caso, la parte demandante solicita la nulidad del procedimiento administrativo sancionador iniciado por la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) por la ejecución del proyecto "Centro Comercial Sur" y, subsecuentemente, la
nulidad de la multa impuesta a
través de la Resolución
de Subgerencia 283-2015- MML/GTU-SFT y la nulidad de la paralización de
obra ordenada por la Resolución de Subgerencia 318-2015-MML/GTU-SFT. Manifiesta que
existe una
amenaza cierta e
inminente de violación de sus derechos constitucionales a la libertad de empresa y del
principio de interdicción de la arbitrariedad, toda vez que la MML no tiene competencia
para fiscalizar si Trastiendas Integradas SAC cuenta o no con un Estudio
de Impacto
Vial (EIV), tanto más si desde la modificación introducida por la Ley 30230 a la Ley
29090, de Regulación de Habilitaciones
y Edificaciones, contar con un EIV ya no resulta un requisito indispensable para
la obtención de una licencia de edificación y, por ende, para
la ejecución de
la obra. Al respecto debe evaluarse si dicha
pretensión será resuelta
por la vía del amparo o existe
una vía ordinaria igualmente satisfactoria.
2. En la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC, publicada en el diario oficial El
Peruano el 22 de julio de 2015, este Tribunal estableció en el fundamento 15, con
carácter de precedente,
que la vía ordinaria
será “igualmente satisfactoria” a la vía del proceso constitucional de
amparo,
si en un caso concreto se
demuestra, de
manera copulativa, el cumplimiento de
los siguientes elementos: i) Que la
estructura del
proceso es
idónea para la tutela
del derecho; ii) Que la resolución que se fuera a emitir
pueda brindar tutela adecuada; iii) Que no existe riesgo de que se
produzca irreparabilidad; y, iv) Que
no existe necesidad de una tutela urgente derivada de la relevancia
del derecho o de la gravedad
de las consecuencias.
3. En el presente caso, desde una perspectiva objetiva
tenemos que el proceso especial,
previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley del Proceso Contencioso
Administrativo, Ley 27584, aprobado por el Decreto Supremo 013-2008-JUS, cuenta
con
una estructura idónea para acoger la pretensión del demandante (se
solicita la nulidad del procedimiento administrativo sancionador iniciado por la MML por la
ejecución del proyecto "Centro Comercial Sur" y, subsecuentemente, la nulidad de la multa impuesta a través de la Resolución
de Subgerencia 283-2015-MML/GTU-SFT y
la nulidad de la paralización de obra ordenada por la Resolución
de Subgerencia 318-
2015-MML/GTU-SFT) y darle tutela adecuada. Es decir, el proceso contencioso-
administrativo se constituye en una vía célere y eficaz respecto del amparo, donde puede resolverse el caso de derecho fundamental propuesto por la
parte demandante, tanto más si en el presente
caso se advierte que es necesaria
la actuación de medios probatorios, estación de la que carece el
proceso de amparo.
EXP. N.° 02656-2018-PA/TC
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4. Por otro lado, atendiendo a una perspectiva subjetiva, en el caso de autos no se ha acreditado un riesgo de irreparabilidad del derecho en caso se
transite por la vía ordinaria. De igual manera, tampoco se verifica la necesidad de tutela urgente derivada
de la relevancia del derecho en cuestión o de
la gravedad del daño que podría
ocurrir por cuanto como es de conocimiento público y conforme se advierte de la página web
del
Centro Comercial Sur o Mall del Sur, esta culminó con la
edificación de la obra y actualmente
se encuentra funcionando de
forma regular. Por lo expuesto, en el caso concreto existe
una vía igualmente satisfactoria que es el proceso contencioso- administrativo.
Lima, 14 de mayo
de 2021
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA