Sala Segunda.
Sentencia 224/2021
EXP. N.° 03070-2017-HD/TC
LIMA
INSTITUTO DE DEFENSA LEGAL DEL AMBIENTE Y el
DESARROLLO SOSTENIBLE
pERÚ
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 17
días del mes de setiembre de 2021, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional,
integrada por los magistrados Ledesma Narváez, Blume Fortini y Sardón de
Taboada, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la
“Asociación Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible
Perú” (IDLADS), representado por Henry Oleff Carhuatocto Sandoval, en contra de la Resolución 10, de folios
282, de 10 de abril de 2017, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior
de Justicia de Lima, que, revocando la apelada, declaró improcedente la demanda.
ASUNTO
Demanda
El 14 de noviembre de
2013, la entidad recurrente interpuso demanda de habeas data en contra del Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (Oefa), a fin de que
se le entregue copia de los
informes sustentatorios de los delitos ecológicos o
ambientales que haya emitido el OEFA, durante el periodo 2008-2013, en
cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto Legislativo 1013 y el numeral 1 del
artículo 149 de la Ley General del Ambiente, la cual podrá ser entregada
en un CD o, en su defecto, en copias simples. Manifiesta que la
información solicitada no afecta la seguridad nacional ni la intimidad y que la
denegatoria de otorgarle dicha información constituye una vulneración al
derecho fundamental de acceso a la información pública reconocido en el
artículo 2.5 de la Constitución. Alega además que, de acuerdo con el artículo 4
del Reglamento sobre transparencia, acceso a la información pública ambiental y
participación y consulta ciudadana en asuntos ambientales, toda persona tiene
derecho a acceder a la información que posee el Ministerio de Ambiente (Minam) o las entidades señaladas en el artículo 2 de la
mencionada norma.
Contestación de la demanda
El 12 de mayo de 2014,
el OEFA contestó la demanda y solicitó que se la declare improcedente o
infundada. Indicó que mediante la Carta 175-2013/OEFA-RAI, de 25 de octubre de
2013, manifestó al demandante que los informes técnicos sustentatorios
relacionados con los delitos ecológicos son documentos generados en una
investigación penal, y que esta etapa tiene carácter reservado conforme a lo
dispuesto en el artículo 324 del Código Penal. Explicó que la finalidad de dicha
reserva es garantizar la prosecución del proceso penal y que, por tanto, se
incluye en esta protección a la actividad probatoria desarrollada dentro de la
investigación y proceso penal. Refirió
que, en todo caso, correspondería solicitar la información al fiscal a cargo de
la investigación o el juez a cargo del proceso.
Finalmente señaló que,
mediante Resolución de Consejo Directivo 015-2012-OEFA/DC, se aprobó la
Directiva 001-2012-OEFA/CD, “Directiva que promueve mayor transparencia
respecto de la información que administra el Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental-OEFA”, y que en el punto 7.2.2 se establece que los informes
técnicos fundamentados tienen carácter confidencial por contener información
vinculada a investigaciones en trámite respecto de actividades de supervisión a
cargo del OEFA.
Resolución de primera instancia o grado
Mediante la Resolución
7, de 18 de enero de 2015, el Séptimo Juzgado Constitucional de Lima declaró
fundada la demanda. A criterio del juzgado, la información solicitada, en tanto
alude a un tema ambiental, es de carácter público, por lo que su conocimiento
es de interés general y no acceder a ella resulta perjudicial para alguna
persona, funcionario o entidad. Indicó que la entidad demandada no ha precisado
los casos que se encuentran en investigación fiscal, limitándose a alegar de
manera general que la información es reservada; sin embargo, tal argumento no justifica
la denegatoria.
Resolución de segunda instancia o grado
Mediante la Resolución
10, de 10 de abril de 2017, la Primera Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia de Lima revocó la apelada por considerar que la información requerida
tiene carácter confidencial. El ad quem invocó
el artículo 15-B, inciso 3, de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la
Información, que establece como excepción al derecho de acceso a la información
pública aquella vinculada a investigaciones en trámite referidas al ejercicio
de la potestad sancionadora de la Administración pública, Explicó que la
exclusión concluye cuando se expide la resolución que pone fin al procedimiento
o cuando transcurren seis meses desde que se inició el procedimiento
administrativo sancionador. De igual forma hizo referencia al artículo 7.2.2 de
la Directiva 001-2012-OEFA/CD, que establece que los informes técnicos
fundamentados son confidenciales. También indicó que, de acuerdo al artículo
324 del Código Procesal Penal, la investigación tiene carácter reservado y que,
según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, cuando se solicita copias
de expedientes judiciales la información debe ser solicitada al juez.
FUNDAMENTOS
Cuestión procesal previa
1. De acuerdo con el
artículo 62 del anterior Código Procesal Constitucional, vigente cuando el
demandante planteó su solicitud, para la procedencia del hábeas data se
requerirá que el demandante previamente haya reclamado, mediante documento de
fecha cierta, el respeto de su derecho y que el demandado se ratifique en su
incumplimiento o no lo conteste dentro del plazo establecido, lo que ha sido
cumplido por el accionante, conforme se aprecia de la solicitud de fecha 16 de octubre
de 2013, recibida por el Oefa, obrante a folios 11.
Actualmente el requisito de la solicitud previa en sede administrativa está
contemplado en el artículo 60 a) del Código Procesal Constitucional, aprobado
por la Ley 31307, actualmente vigente.
2.
De lo actuado en el expediente se advierte que mediante Carta 175-2013/OEFA-RAI (folios 12), se comunicó al
recurrente que no se le podía entregar la información solicitada porque se
trata de información reservada.
3.
Se constata entonces que se cumplió el requisito especial de procedencia
de la demanda de habeas data establecido en el artículo 62 del
Código Procesal Constitucional entonces vigente. hoy artículo 60 a) del código
aprobado por la Ley 31307. Por tanto, corresponde emitir pronunciamiento sobre
el fondo de la controversia.
Delimitación
del petitorio
4.
Mediante la presente
demanda se solicita la entrega de la copia de los informes sustentatorios
de los delitos ecológicos o ambientales que haya emitido el Oefa,
durante el periodo 2008-2013, en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto
Legislativo 1013 y el numeral 1 del artículo 149 de la Ley General del Ambiente,
la cual podrá ser entregada en un CD o, en su defecto, en copias simples.
Análisis del caso concreto
5.
Este caso debe
iniciar su análisis observando las características de la información
solicitada. Para la entidad demandante los informes sustentatorios
de los delitos ecológicos o ambientales emitidos por el OEFA, durante el
periodo 2008-2013, tienen la característica de ser información pública.
6.
El artículo 149,
numeral 1, de la Ley 28611, Ley General del Ambiente (modificado por el
artículo 4 de la Ley 29263, publicada el 2 de octubre de 2008), establece:
149.1 En las investigaciones
penales por los delitos tipificados en el Título Décimo Tercero del Libro
Segundo del Código Penal, será de exigencia obligatoria la evacuación de un
informe fundamentado por escrito por la autoridad ambiental, antes del
pronunciamiento del fiscal provincial o fiscal de la investigación preparatoria
en la etapa intermedia del proceso penal. El informe será evacuado dentro de un
plazo no mayor de treinta (30) días, contados desde la recepción del pedido del
fiscal de la investigación preparatoria o del juez, bajo responsabilidad. Dicho
informe deberá ser merituado por el fiscal o juez al momento de expedir la
resolución o disposición correspondiente.
7.
El citado artículo
149, numeral de la Ley 28611 fue reglamentado por el Decreto Supremo
004-2009-MINAM y luego por el Decreto Supremo 009-2013-MINAM, sucesivamente
(este último publicado el 4 de setiembre de 2013 y, por ende, vigente cuando la
actora solicitó la información). Actualmente está vigente el Decreto Supremo
007-2017-MINAM, que aprueba el Reglamento del numeral 149.1 del artículo 149 de
la Ley General del Ambiente, el mismo que, en su artículo 2.1. establece lo
siguiente:
El
informe fundamentado es un documento elaborado en cumplimiento de la Ley
General del Ambiente, que constituye una prueba documental relacionada a la
posible comisión de delitos de contaminación, contra los recursos naturales y
de responsabilidad funcional e información falsa tipificados en el Título XIII
del Código Penal.
8.
El Oefa ha indicado que estos informes son generados en el
marco de una investigación penal; por ello, el artículo 324 del Código Procesal
Penal establece que la investigación preparatoria tiene carácter reservado y
que solo pueden enterarse de su contenido las partes. Manifestó que, en todo
caso, el requerimiento de la información debería ser presentado ante el fiscal a
cargo de la investigación o el juez a cargo del proceso, quienes tendrán que
analizar si otorgan o no la información solicitada.
9.
Pero, al mismo tiempo
el Oefa sostiene que la única excepción al carácter
público de la información ambiental es que la información sea considerada
secreta, reservada y confidencial; y que precisamente los informes técnicos
fundamentados eran considerados confidenciales, de acuerdo con el artículo
7.2.2. Directiva 001-2012-OEFA/CD. Dicho
artículo establece:
La información generada por el OEFA que constituye
información confidencial por estar vinculada a investigaciones en trámite es la
siguiente:
a) Respecto de las actividades de supervisión: el Acta de
Supervisión Directa si contiene información que hace referencia a presuntas
infracciones administrativas, el Informe de Supervisión Directa, el Reporte del
Informe de Supervisión Directa para el Administrado Supervisado, el Informe
Técnico Acusatorio y el Informe Técnico Fundamentado.
10.
Así, el Oefa afirma que, de acuerdo con sus normas internas, los
informes técnicos fundamentados son confidenciales, pero, por otro lado, afirma
que, en todo caso, se debió solicitar la información a los magistrados que
conocen de la investigación o el proceso penal.
11.
La directiva
mencionada hace referencia expresa a que la información es considerada
confidencial «por estar vinculada a investigaciones en trámite». Pero esta
restricción guarda coherencia constitucional solamente si se interpreta que el
trámite alude a la etapa de reserva del proceso penal. Y es que, de acuerdo con
la Constitución, la regla general es que los procesos judiciales son públicos (artículo
139, numeral 4, de la Constitución).
12.
De otro lado, se
trata de una restricción al acceso a la información pública que no se basa en
la naturaleza sustantiva de la información. Es decir, no se trata de aspectos
sustantivos como el derecho a la intimidad o la seguridad nacional, sino en
realidad de una restricción de carácter temporal. Dicho de otro modo, no se
niega que los informes técnicos fundamentados tengan el carácter de información
pública, simplemente se especifica que, a fin de proteger la finalidad e
integridad de la investigación y del proceso penal, la información no puede ser
otorgada al público en ese momento. Lo que no implica que fuera de esa etapa
del proceso la información no pueda ser solicitada. En tal sentido, una vez que
concluye la etapa reservada, la información puede ser materia del derecho de
acceso a la información pública.
13.
A pesar de ello, y
sin mediar explicación alguna, el OEFA asumió que todos los informes técnicos
sustentadores emitidos desde el 2008 hasta el 2013 se encontraban dentro de una
investigación en trámite reservado. Así, en virtud de una suposición sin
sustento factico, se justificó la denegatoria de entrega de la información
requerida.
14.
Mediante decreto de
28 de diciembre de 2020, el Tribunal Constitucional requirió información acerca
de si durante el período del 1 de enero de 2008 y el 16 de octubre de 2013 se
emitieron informes documentados o sustentatorios de los
delitos ecológicos o ambientales en virtud del artículo 149.1 de la Ley
General del Ambiente. Si la respuesta era afirmativa, se debía remitir una
relación detallada de ellos, precisando si dichos informes formaban parte de un
proceso de investigación penal en curso y la etapa de dicho proceso.
15.
A través del Oficio
00036-2021-OEFA/GEG, recibido el 1 de febrero de 2021, se adjunta el Memorando 0164-2021-OEFA/DPEF-SEFA, elaborado por la Subdirección
de Seguimiento de Entidades de Fiscalización Ambiental y la Procuraduría del
OEFA. Dicho memorando incluye un documento con cinco columnas: Ítems, Informes
técnicos fundamentados 2010, Solicitante, Fecha de Emisión y Codificación DFAI.
En dicho memorando se indica también que el OEFA solo proporciona la
información solicitada cuando así lo haya requerido el Ministerio Público, sin
solicitar posteriormente información sobre el proceso penal o la etapa en la
cual se encuentra. Por ello, la citada subdirección indica que no cuenta con la
información sobre si dichos informes fueron solicitados como parte de un
proceso penal en curso o la etapa de dicho proceso.
16.
Es decir, el OEFA
está afirmando que ha emitido informes técnicos sustentatorios
que son considerados confidenciales por estar vinculados a «investigaciones en trámite»,
pero no tiene la capacidad institucional de saber si las investigaciones están
en una etapa reservada o inclusive si están en trámite o no.
17.
Sin embargo, en el
citado Memorando 0164-2021-OEFA/DPEF-SEFA, se especifica que “…de la revisión
de base de datos de Procuraduría, del periodo del 1 de enero de 2008 al 16 de
octubre de 2013, no se registra información de investigaciones en curso por
delitos ambientales, toda vez que todos los procesos medioambientales fueron
derivados a la Procuraduría Pública Especializada en Delitos
Ambientales del Ministerio del Ambiente -MINAM, por ser dicha procuraduría
la competente para ejercer la defensa del Estado, según lo dispone el Decreto
Legislativo 1326 y su Reglamento, D.S. 018-2019-JUS”.
18.
Con esta declaración,
el Oefa está reconociendo que la información
solicitada existe, solo que se encuentra en posesión de la Procuraduría
Especializada en Delitos Ambientales del Minam. Al
respecto, cabe resaltar que conforme a la Segunda Disposición Complementaria
Final del Decreto Legislativo 1013 (publicado el 14 de mayo de 2008) se crea el
Oefa como organismo público técnico especializado con
personería jurídica de derecho público interno, adscrito al Minam.
Ello concuerda con el artículo 6 de la Ley 29325, del Sistema Nacional de
Evaluación y Fiscalización Ambiental.
19.
Al
respecto, debe tenerse presente el artículo 141, inciso 1, del TUO de la Ley
27444, de Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto
Supremo 004-2019-JUS (artículo 130, inciso 1 de la Ley 27444 al momento de
presentación de la solicitud de la actora), que señala lo siguiente:
Cuando sea ingresada una solicitud que se estima
competencia de otra entidad, la entidad receptora debe remitirla, en el término
de la distancia, a aquélla que considere competente, comunicando dicha decisión
al administrado. En este caso, el cómputo del plazo para resolver se iniciará
en la fecha que la entidad competente recibe la solicitud.
20.
Dicha
norma establece que, si una entidad de la Administración pública se considera a
sí misma incompetente para resolver una solicitud determinada, debe remitir lo
actuado a la entidad administrativa que considere competente para que el
procedimiento en cuestión pueda tramitarse de manera regular.
21.
Por
tanto, y con mayor razón todavía, un organismo público adscrito a otro debe
remitir una solicitud a otra unidad que forma parte de la misma entidad a la
que está adscrita. De lo contrario, podrían producirse situaciones
incompatibles con el principio de informalismo que debe regir la actuación de
la Administración pública ¾ y, además, está
íntimamente vinculado al derecho fundamental al debido proceso en sede
administrativa ¾, en virtud del
cual
Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en
forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los
administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la
exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del
procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el
interés público (cfr. artículo IV, inciso 1.6, del Título Preliminar del TUO de
la Ley 27444).
22.
Y
es que, si se aceptara el argumento esgrimido por el emplazado, en el sentido que la demandante debe solicitar la información al Poder
Judicial o al Ministerio Público, se estaría convalidando la existencia de una
barrera indirecta al ejercicio del derecho fundamental de acceso a la
información pública; por cuanto, al desconocerse qué
fiscalías, juzgados o salas vienen conociendo (o han conocido) este tipo de
casos, además de ignorarse el número del expediente, se genera una situación en
la que la demandante o cualquier ciudadano está imposibilitado o le sería muy
difícil, realizar dichas solicitudes.
23.
También, debe llamar
la atención que, en la respuesta a la solicitud en sede administrativa,
contenida en la Carta 175-2013/OEFA-RAI solo se esgrimiese el argumento de la
confidencialidad para rechazar la entrega de información y no se indicase al
actor que la Procuraduría Pública Especializada en Delitos Ambientales del Minam poseía estos datos.
24.
En cualquier caso,
conforme a lo señalado en los fundamentos 15 a 17, el Oefa,
si a esa fecha no poseía la información solicitada (pues ya la había remitido a
la Procuraduría Pública Especializada en Delitos
Ambientales del Minam), debió derivar la solicitud a
dicha procuraduría para su atención.
25.
Atendiendo a la
vulneración del derecho de acceso a la información pública de la recurrente,
constatada en el presente caso, el Oefa debe proceder
a dar trámite a la solicitud de la actora, atendiéndola directamente ella o derivándola,
en caso de no tener en sus archivos la información requerida, a la Procuraduría
Pública Especializada en Delitos Ambientales del Minam
a fin de que ésta le remita la información solicitada, previo pago de
los costos de reproducción. Desde luego, sea el
Oefa o la citada procuraduría la que entregue la
información a la recurrente, se tendrá que determinar previamente, en base a la
información que registra la aludida procuraduría, si los informes técnicos sustentatorios forman parte de una investigación reservada
o no. En caso de no estar protegidos por la reserva establecida por el artículo
324 del Código Procesal Penal, tales informes tendrán que ser entregados. De
igual forma, si dentro de dichos informes se aprecia información sensible, está
tendrá que ser tachada antes de ser entregada.
26.
Respecto de los
costos procesales, el emplazado debe asumir dicho pago conforme a lo dispuesto
por el artículo 28 del Código Procesal Constitucional, aprobado por la Ley
31307 (artículo 56 del código anterior).
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA
la demanda de hábeas data.
2.
ORDENA al OEFA que entregue copia de la
información solicitada de acuerdo con lo establecido en el fundamento 25,
previo pago de los costos de reproducción. Ordena asimismo el pago de los
costos procesales, los cuales serán liquidados
en la etapa de ejecución de sentencia.
Publíquese y notifíquese,
SS.
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
PONENTE SARDÓN DE TABOADA