Pleno. Sentencia 834/2020
EXP. N.° 04072-2015-PA/TC
LIMA
COMPAÑÍA MINERA COIMOLACHE SA, representado por JOSÉ
EDUARDO MALCA LA FUENTE (APODERADO)
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 27 de noviembre de 2020 integrado por los magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini y Ramos Núñez han emitido, por mayoría, la siguiente sentencia, que declara INFUNDADA la demanda de amparo que dio origen al Expediente 04072-2015-PA/TC.
Se deja constancia que el magistrado Blume Fortini formuló fundamento de voto y que entregará en fecha posterior.
La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia antes referida, y que los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 27 días del mes de noviembre de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales y Blume Fortini pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Ramos Núñez conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional; con las abstenciones de los magistrados Espinosa-Saldaña Barrera y Sardón de Taboada aprobadas en la sesiones del Pleno del 25 de setiembre del 2019 y el 26 de noviembre del 2020, respectivamente. Asimismo, se agrega el fundamento de voto del magistrado Blume Fortini.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Compañía Minera Coimoloche SA., contra la resolución de fojas 246, de fecha 8 de abril de 2015, expedida por la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que confirmó la resolución de primera instancia, la misma que declara improcedente la demanda.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 12 de mayo de 2014, Compañía Minera Coimolache SA interpone demanda de amparo contra la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio de Energía y Minas (Minen), el Ministerio del Ambiente y el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN). Solicita lo siguiente:
- Se inaplique el Decreto Supremo N° 128-2013-PCM, de fecha 19 de diciembre de 2013, el cual fijó el aporte por regulación a favor de OSINERGMIN, por parte de las empresas mineras, entre ellas la recurrente.
- Se declare sin efecto la declaración jurada del aporte por regulación sub sector minería, correspondiente a los períodos 1-2014 y 2-2014. En consecuencia, se ordene la devolución a la demandante con sus respectivos intereses legales de dichos aportes y los que se efectúen luego de interpuesta la presente demanda.
- Se declare inaplicable para la recurrente cualquier acto, resolución, oficio u otro que, en ejecución o cumplimiento del referido Decreto Supremo, se hubiera emitido o practicado.
- El pago de costas y costos procesales.
Manifiesta que dicho dispositivo vulnera los principios de no confiscatoriedad y legalidad, así como el derecho fundamental propiedad, preceptuados en los artículos 74 y 70 de la Constitución Política, respectivamente.
En cuanto a la vulneración del principio de no confiscatoriedad sostiene que las contribuciones lo vulneran en la medida que el tributo, que pretende recaudarse, supera el costo de las obras públicas o las actividades estatales o de la actividad reguladora que proporciona el Estado. Ello se manifiesta en que lo recaudado por OSINERGMIN para el año 2014 supera el presupuesto que ellos mismos habían establecido para la realización de sus actividades. En ese sentido, el aporte por regulación se convierte en una fuente de ingresos para OSINERGMIN, desnaturalizando su carácter de contribución.
Sobre el principio de legalidad señala que la regulación establecida en el Decreto Supremo N° 128-2013-PCM se extralimita en lo ordenado por el artículo 4 de la Ley 29901, al regular que: “los porcentajes de aporte por regulación que se fijen para el OSINERGMIN deberán permitir su sostenimiento institucional”.
En relación a la vulneración del derecho fundamental a la propiedad, sostiene que esta se configura al realizar el pago de aporte por regulación a favor de OSINERGMIN, puesto que el pago es mensual.
Sentencia de primera
instancia o grado
El Cuarto Juzgado
Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante la resolución
1, de fecha 7 de julio de 2014, declaró la improcedencia liminar de la demanda.
Señala que no estamos frente a una norma autoaplicativa
y que el presente amparo pretende un análisis de constitucionalidad abstracta.
En suma, en lo que respecta a si el total de ingresos de OSINERGMIN excede a lo
que realmente necesita para la contraprestación en servicios de supervisión y
fiscalización, se advierte que se requiere etapa probatoria a fin de dilucidar
la controversia.
Sentencia de segunda
instancia o grado
La Primera Sala Civil
de la Corte Superior de Justicia de Lima mediante resolución 7, de fecha 8 de
abril de 2015, confirmó la apelada bajo los mismos fundamentos. Asimismo,
precisa que al haberse efectuado los pagos de los períodos 1-2014 y 2-2014 el
daño deviene en irreparable y al no ser una norma autoaplicativa
se incurre en una causal de improcedencia.
FUNDAMENTOS
Consideraciones Previas
Amparo contra normas autoaplicativas
1. El objeto de la presente demanda es la inaplicación del Decreto Supremo 128-2013-PCM, que establece disposiciones referidas al aporte por regulación del OSINERGMIN, a cargo de las empresas del sector minería. Ahora bien, como cuestión previa y tratándose de un amparo contra norma, corresponde analizar si el citado decreto reviste carácter autoaplicativo, toda vez que, únicamente en ese caso, este Tribunal Constitucional podrá ingresar a analizar el fondo de la controversia. Con relación a este punto, es preciso señalar que, conforme al artículo 3 del Código Procesal Constitucional, "son normas autoaplicativas, aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada".
2. De otro lado, ya este Tribunal se pronunció respecto de la naturaleza de las normas tributarias. Así señaló que "las normas tributarias son del tipo autoaplicativas, pues en la medida que el demandante sea sujeto pasivo del tributo y se configure en su caso el hecho imponible de la norma, la misma ya le es exigible, es decir, ya se encuentra obligado al pago sin esperar que la administración desemboque su actuación administrativa para ejercer la cobranza de la deuda (...)" (sentencia recaída en el expediente 02302-2003-PA/TC, fundamento jurídico 9).
3. En el presente caso, se advierte que la norma cuestionada es de carácter autoaplicativo, por su naturaleza de norma tributaria y el despliegue inmediato de sus efectos. Así, la parte demandante, acredita mediante declaraciones juradas de fecha 17 de febrero y marzo de 2014 (fojas 134 y 139), así como constancias de transferencias bancarias que efectuó el pago por concepto de aporte por regulación en favor del OSINERGMIN (fojas 135 y 140); además, señala en su recurso de agravio constitucional, a fojas 282, que efectuó el pago por cada uno de los meses del año 2014 (enero a diciembre) y los primeros 4 períodos del 2015. En efecto, dicha disposición normativa le era exigible a las empresas del sector minería para el periodo anual 2014, desde enero de dicho año, al no requerir de algún acto posterior que la condicione.
Sobre la Acción Popular 5260-2015 Lima
Con fecha 5 de noviembre de 2015, la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia de la República, resuelve el proceso de acción popular 5260-2015 Lima, declarando infundada la demanda. En dicha demanda, la Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía cuestiona la constitucionalidad del Decreto Supremo N° 128-2013-PCM.
De acuerdo al artículo 200, inciso 5 de la Constitución, la acción popular procede por infracción de la Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.
A su turno, el artículo 85 del Código Procesal Constitucional, establece que el Poder Judicial tiene la competencia exclusiva para resolver los procesos de acción popular. En ese sentido, será la Corte Suprema quien resuelva en última instancia los procesos de acción popular, dichas sentencias tienen la autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a todos los poderes públicos y producen efectos generales desde el día siguiente a la fecha de publicación de conformidad al artículo 82 del mismo cuerpo normativo.
Este Tribunal no puede desconocer las competencias que han sido asignadas por la Constitución, al delimitar qué tipos de procesos constitucionales pueden conocer tanto el Poder Judicial como el Tribunal Constitucional. En consecuencia, este Tribunal no puede revisar lo resuelto en un proceso de acción popular, competencia exclusiva del Poder Judicial, más aún cuando ya ha declarado la constitucionalidad del Decreto Supremo N° 128-2013-PCM. En esa línea de pensamiento, únicamente corresponde ratificar lo ya señalado por la Corte Suprema en el proceso de acción popular 5260-2015 Lima.
Delimitación del petitorio de la demanda
El petitorio de la demanda se circunscribe a las siguientes pretensiones:
- Se inaplique el Decreto Supremo N° 128-2013-PCM, de fecha 19 de diciembre de 2013, el cual fijó el aporte por regulación a favor de OSINERGMIN, por parte de las empresas mineras, entre ellas la recurrente.
- Se declare sin efecto la declaración jurada del aporte por regulación sub sector minería, correspondiente a los períodos 1-2014 y 2-2014. En consecuencia, se ordene la devolución a la demandante con sus respectivos intereses legales de dichos aportes y los que se efectúen luego de interpuesta la presente demanda.
- Se declare inaplicable para la recurrente cualquier acto, resolución, oficio u otro que, en ejecución o cumplimiento del referido Decreto Supremo, se hubiera emitido o practicado.
- El pago de costas y costos procesales.
4. Como se puede apreciar, la discusión recae en la inaplicación del Decreto Supremo 128-2013-PCM, publicada en el diario oficial El Peruano el 19 de diciembre de 2013. En consecuencia, al tratarse de una norma de naturaleza tributaria, corresponde verificar si dicha normativa vulnera los principios de reserva de ley, de legalidad y de no confiscatoriedad y subsecuentemente, el derecho a la propiedad, tal y como alega la recurrente en su demanda.
Análisis del caso concreto
§. Con relación a la presunta vulneración del principio de reserva de
ley en materia tributaria
5.
La
reserva de ley en materia tributaria está contenida en el artículo 74 de la Constitución.
Dicho dispositivo normativo establece expresamente lo siguiente:
Los
tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración,
exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de
facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto
supremo.
[…]
El
Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los principios de
reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos fundamentales de
la persona. Ningún tributo puede tener carácter confiscatorio [...]".
6.
Similar
posición se puede advertir de lo normado en la IV disposición del título
preliminar del Código Tributario, cláusula que, además, regula los alcances de
la reserva tributaria, estableciendo los elementos esenciales del tributo, a
saber: (i) el hecho generador de la
obligación tributaria, (ii) la base
para su cálculo y la alícuota, (iii)
el acreedor tributario, (iv) el
deudor tributario y (v) el agente de
retención o percepción.
7.
En
ese sentido, y bajo la premisa básica de que los tributos únicamente se crean
por ley o por decreto legislativo en caso de delegación de facultades,
corresponde determinar si el Decreto Supremo 128-2013-PCM ha creado un nuevo
tributo denominado aporte por regulación en favor del OSINERGMIN distinto al
creado por el artículo 10 de la Ley 27332, Marco
de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios
Públicos, o si dicho documento normativo únicamente ha regulado los alcances de
esta última disposición normativa, con lo cual no existiría vulneración alguna
del principio de reserva de ley en materia tributaria.
8. Al respecto, la parte demandante manifiesta que dichos principios han sido vulnerados en la implementación del Aporte por Regulación (en adelante APR) a OSINERGMIN para el caso de las empresas mineras, toda vez que no constituye una contribución, en la medida que no cumple con la característica referida a que el tributo se determine en función del costo del servicio público prestado o el beneficio obtenido por el contribuyente o grupo de contribuyentes sobre los que recae la actividad del Estado (fojas 160).
9. Para un mejor análisis de lo que aquí se discute resulta pertinente detallar las normas vinculadas al APR. En primer lugar, las funciones correspondientes a los organismos reguladores se encuentran establecidos en el artículo 3 de la Ley 27332, siendo los siguientes:
a) Función
supervisora: comprende la facultad de verificar el cumplimiento de las
obligaciones legales, contractuales o técnicas por parte de las entidades o
actividades supervisadas, así como la facultad de verificar el cumplimiento de
cualquier mandato o resolución emitida por el Organismo Regulador o de
cualquier otra obligación que se encuentre a cargo de la entidad o actividad
supervisadas;
b) Función
reguladora: comprende la facultad de fijar las tarifas de los servicios bajo su
ámbito;
c) Función Normativa[1]:
comprende la facultad de dictar en el ámbito y en materia de sus respectivas
competencias, los reglamentos, normas que regulen los procedimientos a su
cargo, otras de carácter general y mandatos u otras normas de carácter
particular referidas a intereses, obligaciones o derechos de las entidades o
actividades supervisadas o de sus usuarios;
Comprende, a su vez,
la facultad de tipificar las infracciones por incumplimiento de obligaciones establecidas
por normas legales, normas técnicas y aquellas derivadas de los contratos de
concesión, bajo su ámbito, así como por el incumplimiento de las disposiciones
reguladoras y normativas dictadas por ellos mismos. Asimismo, aprobarán su
propia Escala de Sanciones dentro de los límites máximos establecidos mediante
decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el
Ministro del Sector a que pertenece el Organismo Regulador.
d) Función
fiscalizadora y sancionadora: comprende la facultad de imponer sanciones dentro
de su ámbito de competencia por el incumplimiento de obligaciones derivadas de
normas legales o técnicas, así como las obligaciones contraídas por los
concesionarios en los respectivos contratos de concesión.
e) Función de
solución de controversias: comprende la facultad de conciliar intereses
contrapuestos entre entidades o empresas bajo su ámbito de competencia, entre
éstas y sus usuarios o de resolver los conflictos suscitados entre los mismos,
reconociendo o desestimando los derechos invocados; y,
f) Función de
solución de los reclamos de los usuarios de los servicios que regulan.
10. En segundo lugar, la Ley 27332, Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, publicada en el diario oficial El Peruano el 29 de julio del año 2000, la norma que crea y da origen a la figura del APR, estableciendo en su artículo 10 lo siguiente:
Los Organismos
Reguladores recaudarán de las empresas y entidades bajo su ámbito, un aporte
por regulación, el cual no podrá exceder del 1% (uno por ciento) del valor de
la facturación anual, deducido el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto
de Promoción Municipal, de las empresas bajo su ámbito. Este aporte será
fijado, en cada caso, mediante decreto supremo aprobado por el Consejo de
Ministros, refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro
de Economía y Finanzas.
11. La Ley 27699, Ley Complementaria de Fortalecimiento Institucional del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG), publicada con fecha 16 de abril de 2002, en el artículo 7 sobre la naturaleza del APR señala:
Precísase que el aporte a que hace mención el
artículo 10 de la Ley 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la
Inversión Privada en los Servicios Públicos, tienen la naturaleza de
contribución destinada al sostenimiento institucional de OSINERG.
12. En este punto conviene precisar que el OSINERG cambió de denominación a OSINERGMIN, a propósito de la Ley 28964, en la cual se preció que toda mención que se haga al OSINERG debe entenderse que está referida al OSINERMING.
13. A su turno, la Ley 29901, Ley que precisa competencias del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN), publicada en el diario oficial El Peruano, el 12 de julio de 2012, en su artículo 4 señala:
El
aporte por regulación a que se refiere al artículo 10 de la Ley 27332, Ley
Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios
Públicos, alcanza a los titulares de las actividades mineras bajo el ámbito de
supervisión y fiscalización del OSINERGMIN.
El aporte a que se refiere el párrafo anterior no podrá exceder del 1 por ciento del valor de la facturación anual, deducido el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto de Promoción Municipal, con el cual el OSINERGMIN financiará las funciones de supervisión y fiscalización de las actividades mineras bajo su ámbito. Este aporte será fijado por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Energía y Minas y el Ministro de Economía y Finanzas.
14. Del contenido de las disposiciones antes expuestas, se advierte que ellas no hacen otra cosa que precisar los alcances de la Ley que da origen al aporte por regulación, Ley 27332. En ese sentido, para cumplir con las competencias de supervisión y fiscalización del OSINERGMIN es necesario que el APR se convenga dentro de los límites materiales y formales que establece toda la normativa previamente anotada.
15. De otro lado, claramente se desprende de las aludidas normas y de la misma Ley 27332, la remisión para que la Presidencia del Consejo de Ministros conjuntamente con otras carteras ministeriales, a través de una norma infralegal (reglamentaria), precisen y fijen los montos de aporte por regulación que serán objeto de cobro, con el tope del 1% del valor de la facturación anual deducido el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto de Promoción Municipal, hecho que finalmente se materializó a través del Decreto Supremo 128-2013-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano el 19 de diciembre de 2013 que estableció lo siguiente:
Artículo 1.- Importe
del Aporte por Regulación del Sector Minero
El Aporte por Regulación del Sector Minero al
OSINERGMIN alcanza a todos los titulares de las actividades de la Gran y
Mediana Minería, y su importe es calculado sobre el valor de la facturación
mensual, que corresponda a las actividades directamente relacionadas al ámbito
de su competencia supervisora y fiscalizadora, deducido el Impuesto General a
las Ventas y el Impuesto de Promoción Municipal, aplicando los siguientes
porcentajes para los años 2014, 2015 y 2016:
|
Porcentajes |
||
|
2014 |
2015 |
2016 |
|
0.21% |
0.19% |
0.16% |
16. Pese a que la recurrente se encuentra cuestionando concretamente el citado decreto supremo y solicita como pretensión principal la inaplicación de aquel. De ello también se desprende que las normas dictadas previamente al referido decreto y emitidas con posterioridad a la Ley 27332, son también cuestionadas, toda vez que aquellas son las que, en principio, incluyen como sujeto acreedor del tributo APR al OSINERGMIN. En consecuencia, se cuestiona que por decreto supremo pueda precisarse el APR.
17. Sobre la naturaleza jurídica del APR, es necesario recordar que este Tribunal, mediante sentencia recaída en el expediente 01520-2004-PA/TC, desestimó la demanda, entre otros argumentos, porque consideró que la remisión para que el porcentaje del aporte sea precisado mediante decreto supremo configura "una remisión legal perfectamente admitida, pues no se trata de una habilitación en blanco al reglamento sino que se permite regular a los organismos reguladores la alícuota originalmente creada por Ley únicamente bajo los parámetros que la propia ley le confiere, es decir, sin exceder del tope del 1 %" (fundamento jurídico 4).
18. Este Tribunal ya se ha pronunciado en un caso concreto en relación con la posibilidad que los elementos esenciales del tributo[2] puedan ser identificados en el artículo 10 de la Ley 27332, que es justamente la que crea el tributo “Aporte Por Regulación”. En dicha sentencia se precisó que "los denominados aportes por regulación, recaudados a favor de los Organismos Reguladores adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros para el mejor cumplimiento de sus fines, son obligaciones de pago nacidas en virtud de la ley, las cuales tienen naturaleza coactiva pues no media para su establecimiento la voluntad de las empresas obligadas al pago" (sentencia recaída en el expediente 03303-2003-PA/TC, segundo párrafo del fundamento jurídico 5).
19. En consecuencia, el artículo 10 de la Ley 27332 se configura como una norma válida de remisión para que sea la Presidencia del Consejo de Ministros, conjuntamente con otros ministerios, la que precise y delimite los acreedores tributarios (organismos reguladores y organismos que fácticamente realizan actividades reguladoras) así como los porcentajes a imponerse para el pago por concepto de aporte por regulación, siempre que no supere el 1% del valor de la facturación anual de la empresa de inversión privada, por lo que se concluye que el Decreto Supremo 128-2013-PCM no crea un nuevo tributo, sino que precisa y delimita los alcances de la Ley 27332.
20. Lo señalado debe ser analizado considerando el marco institucional, jurídico, social y económico del país, pues es importante destacar que el Perú ostenta una larga trayectoria en la actividad minera, la misma que se ha constituido en un importante motor de la economía peruana. Muestra de ello es que en las últimas décadas somos testigos del avance en la actividad minera, pues nuestro país se encuentra ubicado entre los países con las mayores reservas mineras y, por lo tanto, más expuesta al desenvolvimiento de la economía mundial y al interés económico de diversas empresas.
21. Sin embargo, es necesario encontrar un justo equilibrio entre el desarrollo económico y la protección del derecho a gozar de un ambiente sano y equilibrado, por lo que le corresponde tanto al Estado como a la Sociedad de emplear las medidas necesarias para ello. En ese sentido, debe garantizarse la provisión de los recursos adecuados a las entidades estatales a cargo de la supervisión y fiscalización de dichas actividades a fin de cumplir cabalmente con su objeto.
22. Por todo lo expuesto, es plausible afirmar que la determinación del sujeto acreedor del tributo APR en favor de OSINERGMIN está sujeta al principio de reserva de ley establecida en el artículo 74 de la Constitución.
§. Con relación a la
presunta vulneración del principio de no confiscatoriedad
23. El segundo párrafo del artículo 74 de la Constitución Política del Perú establece que "ningún tributo puede tener carácter confiscatorio". Al respecto, este Tribunal ha precisado en la sentencia recaída en el expediente 0041-2004-AI/TC que el "principio de no confiscatoriedad informa y limita el ejercicio de la potestad tributaria estatal, garantizando que la ley tributaria no pueda afectar irrazonable y desproporcionadamente la esfera patrimonial de las personas" (fundamento jurídico 56).
24. Ahora bien, ya que la imposición tributaria siempre incide de alguna forma en la esfera patrimonial de los contribuyentes, el principio de no confiscatoriedad no puede estar referido a cualquier afectación del patrimonio. Como ha explicado este órgano colegiado en la sentencia recaída en el expediente 02727-2002-AA, "se transgrede el principio de no confiscatoriedad (…) cada vez que un tributo excede del límite que razonablemente puede admitirse como justificado en un régimen en el que se ha garantizado constitucionalmente el derecho subjetivo a la propiedad y, además, ha considerado a esta institución como uno de los componentes básicos y esenciales de nuestro modelo de Constitución económica". Además, como es de esperar, tal afectación no solo debe ser alegada, sino, para que merezca tutela constitucional, "es necesario que la misma se encuentre plena y fehacientemente demostrada" (sentencia recaída en el expediente 04227-2005-AA/TC, fundamento jurídico 26).
25. La parte demandante señala que el Decreto Supremo 128-2013-PCM, vulnera el principio de no confiscatoriedad cuando el tributo que pretende recaudarse supere el costo de las obras públicas o las actividades estatales o de la actividad reguladora que proporciona el Estado. Manifiesta que a pesar que el artículo 4 de la Ley 29901 señala que el APR es para financiar las funciones de supervisión y fiscalización de las actividades mineras bajo su ámbito, lo que en realidad está financiando todo el sostenimiento institucional del OSINERGMIN.
26. Respecto a este argumento, se debe considerar que no existe disposición normativa tributaria que contemple la obligación para que los acreedores tributarios, en el caso de las contribuciones, cuenten con una estructura de los costos del servicio de la actividad estatal que el aporte busca financiar, tal y como lo exige la parte demandante. Distinta es la situación de los arbitrios municipales, en los que este Tribunal Constitucional claramente dejo establecido mediante la sentencia precitada así como en la recaída en el Expediente 00053-2004-PI/TC, que la ordenanza municipal que aprueba dichos tributos, para que cumplan con el requisito de validez, debe contar con un informe técnico anexo que contenga la determinación del costo global del servicio a prestar (limpieza de calles, serenazgo, parques y jardines) y la distribución de dicho costo global entre todos los vecinos-contribuyentes.
27. Ello es así y se justifica en atención a la naturaleza del tipo de tributo frente al cual se está y, consecuentemente, considerando el hecho generador del mismo. En efecto, conforme al Decreto Supremo 133-2013-EF, Texto Único Ordenado del Código Tributario, los arbitrios son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público en concreto. En cuanto al hecho generador del mismo, lo constituye la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado a favor del contribuyente, esto es, cada contribuyente paga, o debe pagar, por concepto de arbitrios aquella parte proporcional que le corresponde respecto del costo global del servicio público de que se trate, en cambio, la contribución es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, los que pueden ser directos como indirectos.
28. Concretamente, las actividades que realiza el OSINERGMIN recaen sobre el rubro de actividades estatales. En efecto, conforme a la Ley 27332, Ley 28964 y el Decreto Supremo 088-2013-PCM, las acciones que realiza el Estado a través de su organismo regulador, OSINERGMIN, recaen sobre funciones normativas, reguladoras, de supervisión y fiscalización de la seguridad en la infraestructura, instalaciones y de las actividades mineras. En conclusión, el hecho generador de la obligación tributaria en el presente caso tiene su origen, básicamente, en las actividades de supervisión, fiscalización, reguladoras y normativas, esto es, las labores institucionales que realiza dicha entidad en el subsector minero, y que generan beneficios no solo para sociedad en general, sino además para las mismas empresas contribuyentes del aporte por regulación, pues a través de dichas acciones se optimiza, a su vez, el funcionamiento del mercado, en particular, del mercado minero-energético, evitando de este modo que las empresas que no cumplan con sus obligaciones normativas, de seguridad y de acciones en general, compitan en una situación de desigualdad respecto de las que sí cumplen. A ello se debe agregar la prevención de los conflictos sociales que puedan generarse a consecuencia de la actividad minera en ciertos sectores del país.
29. La parte recurrente aduce también que los montos cobrados a consecuencia del dispositivo cuestionado vulneran el principio de no confiscatoriedad, entre otros motivos, porque es desproporcionado y toma como base imponible un porcentaje de la facturación anual. Añade que, al tratarse de una contribución, para determinar el quantum del tributo, este debe calcularse de acuerdo al coste total que supone poner en marcha la actividad supervisora y fiscalizadora del Estado en la actividad minera y, sobre la base de ese presupuesto, establecer parámetros para dividir dicho coste entre los titulares de dicha actividad.
30. Conviene precisar aquí que el Arancel de Fiscalización Minera fue creado mediante la Resolución Ministerial 541-2001-EM-VMM, y corresponde a los montos que deben abonar los titulares de la actividad minera por las acciones de fiscalización o exámenes especiales, que realizan los fiscalizadores externos, ordenadas por la Dirección General de Minería, en la labor de fiscalización y control de la actividad minera, de conformidad con lo dispuesto en el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo 014-92-EM, la Ley 27474 y sus respectivos reglamentos. Conforme se advierte de las normas precitadas, dicho arancel se creó con el objeto de solventar las acciones de supervisión de campo, y para ello únicamente se paga por los honorarios del fiscalizador (por día de trabajo en el campo, por los días de viaje, y los gastos generales que comprende los pasajes aéreos, terrestres, alojamiento, alimentación, análisis de muestras y costos administrativos; todo ello en porcentajes de una Unidad Impositiva Tributaria y dependiendo de si es gran o mediana minería o pequeña minería). Mientras que el aporte por regulación es una contribución que se abona para pagar la actividad estatal que despliega el OSINERGMIN, el mismo que comprende todo un macroproceso de fiscalización, supervisión, evaluación, control y sanción de la actividad minera.
31. En síntesis, el Arancel de Fiscalización Minera solo financia parte de una actividad concreta, esto es, labores de supervisión de campo que se realiza en el local de la empresa, en cambio el aporte por regulación financia todas las funciones a los que ha hecho referencia en el fundamento precedente, con lo cual, no existe un término de comparación válido que haga suponer que se está produciendo la confiscatoriedad cuantitativa.
32. Adicionalmente conviene precisar que, con el transcurrir de los años, el incremento de la actividad minera ha generado la necesidad de establecer, además, un aporte por regulación, esto es, fue necesario contar con este sustento a fin de que las entidades encargadas de fiscalizar las actividades mineras sean lo suficientemente sólidas para garantizar todos los derechos fundamentales involucrados, para lo cual resulta indispensable contar con un presupuesto adecuado que permita contar con personal calificado, así como los equipos necesarios para ejecutar acciones de supervisión y fiscalización minera correspondientes, entre otras labores institucionales del OSINERGMIN.
33. Finalmente, se debe precisar dos cuestiones adicionales: (i) el aporte por regulación se calcula sobre la base de la facturación mensual de la empresa minera, deduciendo a ello el impuesto general a las ventas y el impuesto de promoción municipal, con lo cual, objetivamente pagan más quienes más facturan y quienes más facturan es porque más minerales extraen para su producción, esto es, la magnitud de los impactos generados por el desarrollo de las actividades económicas está directamente relacionada con el volumen (cantidad) de la producción y/o extracción de algún tipo de bien. En tal sentido, esta forma de cálculo garantiza la igualdad de los contribuyentes y evita la confiscatoriedad de su patrimonio. Así, el principio de igualdad tributaria, conforme lo ha manifestado este Tribunal en reiteradas oportunidades, no significa que toda riqueza deba ser gravada de la misma forma e intensidad, sino que ello debe hacerse atendiendo a circunstancias concretas, en el presente caso, se ha considerado la relación directa que hay entre el valor (ingresos facturados) y las externalidades negativas que resultan de la actividad minera; y, (ii) Se ha cumplido con lo estipulado en el artículo 10 de la Ley 27332, esto es, se ha respetado el tope máximo fijado en 1.00%, toda vez que conforme a los Decretos Supremos 127, 128, 129 y 130-2013-PCM, que aprueban los aportes por regulación del sector energético y minero a favor de OSINERGMIN y Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, la suma de los cobros efectuados por dicho concepto no ha superado el tope máximo conforme se aprecia de los siguientes cuadros correspondientes a los ejercicios 2014, 2015 y 2016:
Año 2014
|
Sector |
OEFA |
Osinergmin |
Minem |
Total |
Máximo Legal |
|
Electricidad |
0.11% |
0.50% |
0.35% |
0.96% |
1.00% |
|
Hidrocarburos: Importación/ Producción |
0.12% |
0.42% |
- |
0.54% |
1.00% |
|
Hidrocarburos: Transporte/ Distribución |
0.15% |
0.60% |
0.25% |
1.00% |
1.00% |
|
Minería |
0.15% |
0.21% |
- |
0.36% |
1.00% |
Año 2015
|
Sector |
OEFA |
Osinergmin |
Minem |
Total |
Máximo Legal |
|
Electricidad |
0.11% |
0.51% |
0.35% |
0.97% |
1.00% |
|
Hidrocarburos: Importación/ Producción |
0.12% |
0.38% |
- |
0.50% |
1.00% |
|
Hidrocarburos: Transporte/ Distribución |
0.15% |
0.59% |
0.25% |
0.99% |
1.00% |
|
Minería |
0.15% |
0.19% |
- |
0.34% |
1.00% |
Año 2016
|
Sector |
OEFA |
Osinergmin |
Minem |
Total |
Máximo Legal |
|
Electricidad |
0.11% |
0.54% |
0.35% |
1.00% |
1.00% |
|
Hidrocarburos: Importación/ Producción |
0.12% |
0.37% |
- |
0.49% |
1.00% |
|
Hidrocarburos: Transporte/ Distribución |
0.15% |
0.58% |
0.25% |
0.98% |
1.00% |
|
Minería |
0.13% |
0.16% |
- |
0.29% |
1.00% |
34. Finalmente, resulta necesario indicar que el principio de legalidad en materia tributaria se relaciona con el ejercicio de la potestad tributaria por parte del Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, por lo cual es imperativo que el mismo se encuentre sometido a la Constitución y a las leyes. En el presente caso, no habiéndose acreditado la vulneración de los principios de reserva de ley y de no confiscatoriedad, se infiere que las normas dictadas y analizadas en autos han sido dictadas con arreglo a la Constitución y a las leyes, por lo que dicho extremo resulta también infundado.
35. Por lo tanto, no se encuentra acreditada la vulneración de los derechos constitucionales alegados, por lo que este Tribunal Constitucional considera que la demanda debe ser declarada infundada.
Por estos
fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA
la demanda de autos, porque no se ha acreditado la vulneración de los derechos
alegados.
Publíquese y notifíquese.
SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
PONENTE
MIRANDA CANALES