Pleno. Sentencia 298/2021
EXP. N.°
05986-2015-PA/TC
LIMA NORTE
GERMÁN ASALDE
JANAMPA
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión
del Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 11 de febrero de 2021, los
magistrados Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña
Barrera han emitido la siguiente sentencia, que resuelve declarar FUNDADA la demanda de amparo que dio origen al
Expediente 05986-2015-PA/TC. El magistrado Ferrero Costa, con voto en fecha
posterior, coincidió con el sentido de la sentencia.
Asimismo, el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera formuló un fundamento de
voto.
Los magistrados Ledesma Narváez y Miranda Canales emitieron votos
singulares.
La
Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la
sentencia y los votos antes referido, y que los magistrados intervinientes en
el Pleno firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
LEDESMA
NARVÁEZ
FERRERO
COSTA
MIRANDA
CANALES
BLUME
FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE
TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA
BARRERA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 11 días del mes de febrero de 2021, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, y con el abocamiento de la magistrada Ledesma Narváez, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional; con el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera y los votos singulares de los magistrados Ledesma Narváez y Miranda Canales, que se agregan. Se deja constancia que el magistrado Ferrero Costa votará en fecha posterior.
ASUNTO
Recurso de
agravio constitucional interpuesto por don Germán Asalde
Janampa contra la resolución de folios436, de 25 de febrero
de 2015, expedida por la Sala Civil, Laboral y Familia de Vacaciones de la
Corte Superior de Justicia de Lima Norte que revocó la resolución apelada y declaró
improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
El 26 de noviembre de 2013, el
recurrente interpone demanda de amparo contra el director de la Escuela de
Oficiales de la Policía Nacional del Perú (PNP), con el objeto de que se
declare la nulidad de la Resolución del Consejo Disciplinario 038-2013-DIREED-EO-PNP/CD,
de 15 de octubre de 2013, que dispuso su expulsión de la Escuela de Oficiales
de la PNP por la causal de medida disciplinaria infracción muy grave del
artículo 32, numeral 5, del Decreto Legislativo 1151, del Régimen Educativo de
la PNP, al haber sustraído una espada del interior del ropero empotrado del C5.
EOPNP Danilo Palomino Laimes y, como consecuencia de
la expulsión, se dispuso que deberá pagar la suma ascendente a S/28,057.88 por
los gastos ocasionados al Estado en su formación. Asimismo, solicita la nulidad
de la decisión que dio inicio al procedimiento administrativo sancionador de 24
de abril de 2013, así como la nulidad de todo el procedimiento.
Manifiesta que
la resolución y el procedimiento administrativo cuestionados vulneran los
siguientes derechos fundamentales y principios constitucionales:
a.
Su derecho al debido proceso, en
particular, su derecho a la defensa, toda vez que se abrió procedimiento
administrativo sancionador sin habérsele indicado cuáles eran los hechos constitutivos
que dieron lugar a las presuntas infracciones.
b.
El principio de irretroactividad en la
aplicación de normas, pues el procedimiento administrativo cuestionado se
siguió con el sustento de una norma derogada, esto es, mediante notificación de
inicio de procedimiento se le imputaron dos tipos de infracciones (MG 07 y MG
13), previstas en el Manual del Régimen de las Escuelas de Formación PNP,
Capítulo del Régimen Disciplinario Literal "G" - Infracciones,
numeral 2, letra “c”, concordante con el artículo 81, inciso 07 y 13 de la Ley
29356, del Régimen Disciplinario de la PNP, cuando lo correcto era aplicar el
Decreto Legislativo 1151, norma vigente desde el 12 de diciembre de 2012.
c.
Falta de motivación en cuanto al monto
que se dispone pagar en la Resolución del Consejo Disciplinario
038-2013-DIREED-EO-PNP/CD, pues no se han explicado ni demostrado las razones
jurídicas ni técnicas para determinar el cálculo de la suma ascendente a S/28,057.88.
d.
Falta de motivación en la Resolución del
Consejo Disciplinario 038-2013-DIREED-EO-PNP/CD, debido a la grave
incongruencia entre la base legal empleada en el procedimiento y la invocada en
la referida resolución, pretendiendo subsanar dicha incongruencia a través de
resolución que dispone la existencia de un “error material”.
e.
Su derecho a contar con un abogado para
su defensa, toda vez que no se le permitió contar en ningún momento con
patrocinio de un abogado de su elección, con lo cual se le indujo a error y se
le obligó a firmar documentos.
Contestación
de la demanda
El 18 de diciembre de 2013, la procuradora
pública adjunta a cargo de los asuntos jurídicos del Ministerio del Interior se
apersona al proceso, deduce la excepción de incompetencia por razón de la
materia y contesta la demanda señalando que tanto el acto administrativo que
dispone la expulsión del recurrente como el procedimiento administrativo
sancionador han sido efectuados en estricta aplicación de la Constitución Política
del Perú y del Decreto Legislativo 1151, Ley del Régimen Educativo de la
Policía Nacional del Perú, el cual sanciona con la separación definitiva de las
Escuelas de Formación por infracción disciplinaria a aquel cadete PNP o alumno
PNP que “participa directa o indirectamente en la sustracción o daño al patrimonio
público o privado”. Además, agrega que los vicios intrascendentes en que podría
haber incurrido su representado no invalidan los actos administrativos
realizados de conformidad con la Ley 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General.
Sentencia
de primera instancia o grado
El Cuarto Juzgado
Especializado en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima Norte mediante
Resolución 7, de 24 de marzo de 2014, desestimó la excepción deducida.
Posteriormente, mediante Resolución 12, de 25 de julio de 2014, declaró fundada
la demanda, pues consideró que la parte demandada vulneró el debido
procedimiento administrativo del actor, en particular su derecho a la defensa, en
virtud delos siguientes motivos:
a.
La PNP no explicó al administrado de forma
explícita, precisa, expresa y con descripción suficientemente detallada los
hechos considerados sancionables en sede administrativa, así como la sanción
que podría imponerse.
b.
De los actuados administrativos no se
desprende que el administrado haya sido asistido por abogado, con lo cual se
advierte que dicho procedimiento se realizó sin que se hayan podido aportar
elementos probatorios necesarios e idóneos para ejercer adecuadamente el
derecho a la defensa del recurrente.
c.
Tampoco se desprende de la resolución
cuestionada una clara justificación y motivación de la determinación del monto
que dispone pagar al recurrente.
De otro lado,
respecto de la alegada violación al principio de irretroactividad de una norma
derogada, no consta ni se desprende del expediente elemento de juicio alguno
que permita establecer que la ley derogada sea más gravosa que el Decreto
Legislativo 1151.
Medida
cautelar
El Cuarto Juzgado
Especializado en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima Norte,
mediante Resolución 1, de 13 de diciembre de 2013, concedió medida cautelar al
demandante y dispuso la inaplicación provisional de la Resolución del Consejo
Disciplinario 038-2013-DIREED-EO-PNP/CD, de 15 de octubre de 2013, hasta que se
resuelva de manera definitiva el presente proceso principal. En atención a
dicha medida, se emitió la Resolución del Consejo Disciplinario
067-2013-DIREED-EO-PNP/CD, de 19 de diciembre de 2013, que resolvió dar
cumplimiento al citado mandato judicial (folios 150). Así, a folios 169 obra el
documento que otorga al recurrente el grado académico de bachiller en
Administración y Ciencias Policiales, de 18 de diciembre de 2013, expedido por
el director de la Escuela de Oficiales de la Policía Nacional del Perú.
Resolución
de segunda instancia o grado
La Sala revisora declaró improcedente la demandatras
considerar que el recurrente viene tramitando ante el Vigésimo Octavo Juzgado
Especializado de Trabajo Permanente de la Corte Superior de Justicia de Lima, a
través del Expediente 07281-2014-0-1801-JR-LA-28, un proceso contencioso-administrativo
seguido entre las mismas partes y solicitando la nulidad de la misma resolución
administrativa que es objeto del presente proceso de amparo, con lo cual el
actor optó por recurrir a una vía procesal específica para hacer valer su
derecho.
FUNDAMENTOS
Cuestión
previa
1.
De autos se advierte que el recurrente
interpuso demanda contencioso- administrativo solicitando la nulidad, entre
otros, de la resolución cuestionada en el presente proceso, esto es, la
Resolución del Consejo Disciplinario 038-2013-DIREED-EO-PNP/CD (folio 406),
demanda que dirigió contra el director de la Escuela de Oficiales de la PNP, a
su vez, contra el general PNP director ejecutivo de Educación y Doctrina de la
PNP y que fue admitida mediante Resolución 2, de 13 junio de 2014, por el
Vigésimo Octavo Juzgado Especializado de Trabajo Permanente de la Corte
Superior de Justicia de Lima (folios 388) razón por la cual la Sala superior,
al constatar la existencia de identidad de partes y de la pretensión, declaró
improcedente la demanda de autos.
2.
Sin embargo, a folios 499 obra la
Resolución 10, de 1 de julio de 2015, a través de la cual el referido juzgado
aprobó el desistimiento del proceso solicitado por el demandante, archivándose
definitivamente los autos en el citado proceso, con lo cual, a juicio de este
Tribunal, la causa que impedía analizar el fondo de la controversia planteada
en autos ha concluido o, dicho de otro modo, en las actuales circunstancias, no
existe proceso en trámite susceptible de analizar y garantizar los derechos
fundamentales y principios constitucionales que se invocan en el presente caso.
En tal sentido, corresponde evaluar el asunto controvertido.
Delimitación
del asunto controvertido
3.
El objeto del presente proceso
constitucional es la nulidad de la Resolución del Consejo Disciplinario
038-2013-DIREED-EO-PNP/CD, que dispuso la expulsión del recurrente de la
Escuela de Oficiales de la PNP por la causal de medida disciplinaria infracción
muy grave del artículo 32, numeral 5, del Decreto Legislativo 1151, del Régimen
Educativo de la PNP, al haber sustraído una espada del interior del ropero
empotrado del C5. EOPNP Danilo Palomino Laimes, así
como de la decisión que dio inicio al procedimiento administrativo disciplinario,
de 24 de abril de 2013 y, por ende, de todo el procedimiento. Alega la
violación de sus derechos al debido proceso; en particular del derecho a la
defensa, a contar con patrocinio de un abogado de su elección, a la motivación
de resoluciones administrativas y al principio de irretroactividad de las
normas. De otro lado, la demandada alega que tanto el acto administrativo que
dispone la expulsión del recurrente como el procedimiento administrativo
disciplinario han sido efectuados en aplicación de la Constitución Política del
Perú y del Decreto Legislativo 1151, Ley del Régimen Educativo de la Policía
Nacional del Perú. En tal sentido, corresponde determinar la presunta
vulneración de los derechos fundamentales y principios que componen el debido
proceso en el marco de un procedimiento administrativo disciplinario alegados
por el demandante.
El derecho a un debido proceso en sede administrativa
4.
En
la sentencia recaída en el Expediente04289-2004-PA/TC, este Tribunal señaló que “el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como
el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben
aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en
condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del
Estado que pueda afectarlos. Vale decir, que cualquier actuación u omisión de
los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo —como en el
caso de autos— o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”.
5.
En efecto, el
derecho al debido proceso y los derechos que este tiene como contenido son invocables y, por tanto,
garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el
ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido procedimiento administrativo
supone, en toda circunstancia, el respeto —por parte de la administración
pública o privada— de todos aquellos principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la
jurisdicción común o especializada y a los que se refiere el artículo 139 de la
Constitución del Estado (debida motivación de las decisiones, juez natural,
juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.).
6.
El fundamento
principal por el que se habla de un debido procedimiento administrativo
encuentra sustento en el hecho de que tanto la administración como la
jurisdicción están indiscutiblemente vinculadas a la Constitución, de modo que,
si aquella resuelve sobre asuntos de interés del administrado y lo hace
mediante procedimientos internos, no existe razón alguna para desconocer los
derechos invocables también ante el órgano jurisdiccional.
7.
Como también
ha sido precisado por este Tribunal, el derecho al debido proceso comprende, a
su vez, un haz de derechos que forman parte de su estándar mínimo; entre estos
derechos constitucionales, especial relevancia para el presente caso adquieren
el derecho a la comunicación previa y detallada de los cargos que se imputan,
el principio de irretroactividad de las normas y el derecho a la debida
motivación de las decisiones administrativas, conforme se explicará en los
fundamentos que a continuación se exponen.
Análisis
de la controversia
Sobre la supuesta violación del derecho fundamental a
la comunicación previa y detallada de la imputación delas
presuntas infracciones
8.
Conforme a reiterado criterio
jurisprudencial, este Tribunal considera que el derecho fundamental a la
comunicación previa y detallada de los cargos imputados al interior de un
procedimiento administrativo sancionador tiene por finalidad poner en
conocimiento del investigado, en forma oportuna, los elementos de hecho y de Derecho,
así como los medios probatorios que fundamenten la acusación con el fin de que este
pueda ejercer en forma adecuada y razonable su derecho a la defensa (cfr.
sentencia recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC, fundamento 19).
9.
El derecho fundamental a la comunicación
previa y detallada de la(s)presunta(s) infracción(es) al acusado también se
encuentra regulado en los artículos 234.3 y 235.3 de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General (cuyo texto en su versión original, vigente
a la fecha de inicio del procedimiento administrativo disciplinario se
transcribe a continuación, luego este texto fue modificado por el artículo 2
del Decreto Legislativo 1272 y hoy se aloja en los artículos 254.1.3 y 255.3
del TUO de la Ley 27444, aprobado por Decreto Supremo 004-2019-JUS, que
conservan lo regulado con mínimas variaciones, que no alteran la regla):
Artículo
234. Caracteres del procedimiento sancionador
234.1
Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente
haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido y caracterizado
por:
[...]
3.
Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo,
la calificación de las infracciones que tales hechos pueden constituir y la
expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así como la
autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal
competencia [...].
Artículo
235. Procedimiento sancionador
Las
entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ceñirán las siguientes
disposiciones:
[...]
3.
Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora
del procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al posible
sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del
artículo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo que
no podrá ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de
notificación [...].
10.
En el presente caso, no queda duda de que
la PNP notificó el inicio de procedimiento administrativo disciplinario al
demandante el 24 de abril de 2013 (folios 68), conforme al siguiente contenido:
Por
intermedio del presente, toma conocimiento del inicio de procedimiento
administrativo disciplinario en su contra por las presuntas infracciones muy
graves al Manual de Régimen de Educación de las Escuelas de Formación de la PNP
en su Cap. V-Régimen Disciplinario Lit. G-Infracciones, numeral 2, letra “c”,
inciso: (MG-07; MG-13) concordantes con el Art. 81, inc. 07 y 13 de la Ley
29356, vigente para las Escuelas de Formación PNP hasta la Reglamentación del Dec. Leg. 1151.
Tipo
Legal presuntamente incurrido:
MG-07
“Participar directa o indirectamente, en forma dolosa, en la sustracción o daño
al patrimonio público o privado”.
MG-13
“Sustraer o apropiarse de armamento, munición, explosivos u otros bienes de
propiedad del Estado, del personal de la Policía Nacional del Perú o de otros“.
Las
mismas que se sancionan con la separación definitiva de la escuela de
formación, respectivamente.
Asistiéndole
el derecho de defensa y conexos, concordantes con el Manual de Régimen de
Educación de las Escuelas de formación de la PNP en su Cap. V-Lit. I, num. 3.
11.
Del contenido de la precitada
notificación al demandante se advierte que cumplió con comunicarle los
fundamentos jurídicos y la probable sanción a imponerse; no obstante, no le
comunicaron los hechos que sustentan el inicio de la investigación y que es
materia de acusación, es decir, no se cumplió con comunicar de manera detallada
la fundamentación de los hechos, las acciones u omisiones que se le imputan (tiempo,
lugar y circunstancias) respecto de la presunta sustracción de una espada del
interior del ropero empotrado del C5. EOPNP Danilo Palomino Laimes.
12.
Tampoco se advierte de la comunicación
de cargos que se haga referencia a algún informe o resolución que permita
presumir que la omisión de comunicar los hechos al demandante se subsane con la
remisión a otros documentos, con lo cual, a juicio de este Tribunal, se vulneró
el derecho fundamental de comunicar previa y detalladamente al demandante de la
notificación de inicio del citado procedimiento. Subsecuentemente, se vulneró
también su derecho a la defensa.
Sobre
la supuesta violación del principio de irretroactividad en la aplicación de
normas
13.
El recurrente señala que el
procedimiento administrativo sancionador cuestionado se siguió al amparo de una
norma derogada, esto debido a que mediante notificación de inicio de procedimiento
se le imputaron dos infracciones (MG 07 y MG 13), previstas en el Manual del
Régimen de las Escuelas de Formación PNP, Capítulo del Régimen Disciplinario
Literal “G” - Infracciones, numeral 2, letra “c”, concordante con el artículo
81, inciso 7 y 13 de la Ley 29356, del Régimen Disciplinario de la PNP, cuando
lo correcto era aplicar el Decreto Legislativo 1151, norma vigente desde el 13
de diciembre de 2012.
14.
Al respecto, se debe precisar que la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del Decreto Legislativo 1150 (derogado por la Única
Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley 30714, publicada el 30 de diciembre
de 2017), que regula el Régimen Disciplinario de la PNP, y que fue publicado en
el diario oficial El Peruano el 11 de
diciembre de 2012, derogó el contenido integral de la Ley 29356, Ley del
Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú.
15.
De otro lado, el Decreto Legislativo 1151, del Régimen Educativo de la PNP
(derogado por la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto Legislativo
1318, publicado el 3 de enero de 2017), se publicó en el diario oficial El Peruano el 12 de diciembre de 2012 y
en su segunda disposición complementaria transitoria se dispuso que “las
investigaciones en curso iniciadas antes de la entrada en vigencia del presente
Decreto Legislativo, se rigen por la normatividad vigente a la fecha de los
hechos ocurridos”, a contrario sensu,
las investigaciones iniciadas luego de la entrada en vigor de aquella norma se
rigen por lo dispuesto en ella.
16.
Así, no queda duda de que la norma que debió aplicarse al caso de autos,
desde sus inicios, es el Decreto Legislativo 1151, pues los hechos ocurrieron
luego de la entrada en vigor de aquella y, si bien se advierte que tanto la
notificación de inicio del procedimiento administrativo, de 24 de abril de
2013, como el Informe Administrativo Disciplinario
033-2013-DIREED-PNP/EO-PNP-JRC-MyD, de 13 de mayo de
2013 (folio 71) —informe que recomienda la expulsión del recurrente de la
Escuela de Oficiales de la PNP y que ha sido considerado para la resolución
final con su expulsión—, contienen la imputación de presunta infracción de
acuerdo a la Ley 29356, norma no vigente en el momento de sucedidos los hechos;
también es cierto que la misma situación de hecho es
considerada infracción en ambas regulaciones, estipulándose la misma sanción.
Por ende, este extremo debe desestimarse.
17.
Del mismo modo, respecto de la alegada
violación del derecho fundamental a la motivación en la Resolución del Consejo
Disciplinario 038-2013-DIREED-EO-PNP/CD, debido a la grave incongruencia entre
la base legal empleada en el procedimiento y la invocada en la referida
resolución, en tanto que se ha desestimado el extremo de la violación del
principio de irretroactividad de las normas, corresponde desestimar también este
extremo de la demanda.
18.
Sin perjuicio de lo expuesto, llama la
atención de este Tribunal que, con fecha posterior y encontrándose en trámite el
procedimiento administrativo sancionador, el demandado haya pretendido
modificar tanto el contenido de la notificación de inicio del citado
procedimiento (folios 110) —básicamente en cuanto a la norma que debió considerarse
(Decreto Legislativo 1151)—, señalando que es un error material, conforme se
advierte del acta negativa para efectuar la diligencia de subsanación de error
material (folios111), documento que el demandante se negó a recibir, como el
contenido del Informe Administrativo Disciplinario 033-2013-DIREED-PNP/EO-PNP-JRC-MyD (cfr. folios 85 y 103). Con lo cual, la parte demandada
deberá tener más cuidado al momento de invocar las normas que contienen las
presuntas infracciones.
Sobre
la supuesta violación del derecho fundamental a contar con un abogado de su
elección
19.
El demandante alega que se ha vulnerado
su derecho a contar con un abogado para su defensa, toda vez que no se le
permitió contar en ningún momento con el patrocinio de un abogado de su
elección, con lo cual se le indujo a error y se le obligó a firmar documentos
que le causaron indefensión en sus derechos. Sin embargo, no ha acreditado en autos con
documentos idóneos la referida violación a su derecho, por lo que corresponde
desestimar este extremo.
20.
Por
consiguiente, este Tribunal considera que en el
procedimiento disciplinario al que fue sometido el demandante se ha conculcado
su derecho al debido proceso en su manifestación del derecho a una comunicación
previa y detallada de los cargos que se le imputan y, por tanto, se ha afectado
también su derecho a la defensa. En consecuencia, corresponde declarar la nulidad del
procedimiento administrativo sancionador que concluyó con la expulsión del
recurrente y con la determinación de una obligación de pago por parte del
actor.
21.
De igual forma, este Colegiado considera
pertinente precisar que, en la fecha en que el recurrente fue expulsado de la
Escuela de Oficiales de la PNP (15 de octubre de 2013), se encontraba en la
situación de cadete del quinto año (último año de estudios). Asimismo, a folios
169 obra el documento que le otorga el grado académico de bachiller en
Administración y Ciencias Policiales, de 18 de diciembre de 2013, expedido por
el director de la Escuela de Oficiales de la Policía Nacional del Perú,
documento que no ha sido negado por la parte demandada.
22.
Ciertamente, en las actuales
circunstancias y habiendo el demandante obtenido el grado de bachiller en la
Escuela Policial, no es posible retrotraer los efectos de la presente sentencia
al momento de inicio del procedimiento administrativo sancionador, por lo
que deben dejarse a salvo las competencias de la Policía Nacional del Perú
sobre el respectivo pronunciamiento acerca de los hechos investigados, si
hubiere lugar.
23.
Finalmente, en atención a que se
encuentra acreditada la vulneración delos citados
derechos constitucionales, corresponde ordenar que la parte demandada asuma el
pago de los costos procesales en atención a lo dispuesto por el artículo 56 del
Código Procesal Constitucional.
Por
estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere
la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda, al haberse acreditado la vulneración al debido proceso en su manifestación del derecho a una comunicación previa y detallada de la notificación del inicio del procedimiento administrativo sancionador y subsecuente, la violación del derecho a la defensa. En consecuencia, corresponde declarar la nulidad del referido procedimiento administrativo, debiendo procederse conforme a lo expuesto en los fundamentos 20 a 22 de la presente sentencia.
Publíquese y
notifíquese.
SS.
BLUME
FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
|
PONENTE SARDÓN DE TABOADA |
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
Coincido con el
sentido de lo resuelto por mis colegas. Sin embargo, considero necesario
señalar lo siguiente:
1.
Nuestra responsabilidad como jueces constitucionales del
Tribunal Constitucional peruano incluye pronunciarse con resoluciones
comprensibles, y a la vez, rigurosas técnicamente. Si no se toma en cuenta
ello, el Tribunal Constitucional falta a su responsabilidad institucional de
concretización de la Constitución, pues debe hacerse entender a cabalidad en la
compresión del ordenamiento jurídico conforme a los principios, valores y demás
preceptos de esta misma Constitución.
2.
En ese sentido, encuentro que en diversos fundamentos del
presente proyecto debería distinguirse entre afectación y violación o amenaza
de violación.
3.
En rigor conceptual, ambas nociones son diferentes. Por una
parte, se hace referencia a "intervenciones" o
"afectaciones" iusfundamentales cuando, de
manera genérica, existe alguna forma de incidencia o injerencia en el contenido
constitucionalmente protegido de un derecho, la cual podría ser tanto una
acción como una omisión, podría tener o no una connotación negativa, y podría
tratarse de una injerencia desproporcionada o no. Así visto, a modo de ejemplo,
los supuestos de restricción o limitación de derechos fundamentales, así como
muchos casos de delimitación del contenido de estos derechos, pueden ser
considerados prima facie,
es decir, antes de analizar su legitimidad constitucional, como formas de
afectación o de intervención iusfundamental.
4.
Por otra parte, se alude a supuestos de “vulneración”,
“violación” o “lesión” al contenido de un derecho fundamental cuando estamos
ante intervenciones o afectaciones iusfundamentales
negativas, directas, concretas y sin una justificación razonable.
S.
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
VOTO DEL MAGISTRADO FERRERO COSTA
Estoy de acuerdo con el sentido de la ponencia, en la medida que declara FUNDADA la demanda, al haberse acreditado la vulneración al debido proceso en su manifestación del derecho a una comunicación previa y detallada de la notificación del inicio del procedimiento administrativo sancionador y subsecuente, la violación del derecho a la defensa. En consecuencia, corresponde declarar la nulidad del referido procedimiento administrativo, debiendo procederse conforme a lo expuesto en los fundamentos 20 a 22 de la sentencia.
Lima, 12 de
febrero de 2021
S.
FERRERO COSTA
VOTO SINGULAR DE LA MAGISTRADA LEDESMA
NARVÁEZ
Con el debido
respeto por la decisión de mis colegas magistrados, en el presente caso
disiento de la posición de declarar fundada la demanda, pues, a mi
consideración, lo que corresponde es desestimarla. Mis fundamentos son los siguientes:
1.
El recurrente interpone demanda de
amparo contra el director de la Escuela de Oficiales de la Policía Nacional del
Perú (PNP), con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución del
Consejo Disciplinario 038-2013-DIREED-EO-PNP/CD, de fecha 15 de octubre de
2013, que dispuso su expulsión de la Escuela de Oficiales de la PNP por la
causal de medida disciplinaria infracción muy grave del artículo 32, numeral 5,
del Decreto Legislativo 1151, del Régimen Educativo de la PNP, al haber
sustraído una espada del interior del ropero empotrado del C5. EOPNP Danilo
Palomino Laimes y, como consecuencia de la expulsión,
se dispuso que deberá pagar la suma de S/ 28057.88, por los gastos ocasionados
al Estado en su formación. Asimismo, solicita la nulidad de la decisión que dio
inicio al procedimiento administrativo sancionador de fecha 24 de abril de
2013, así como la nulidad de todo el procedimiento.
2.
Manifiesta que la resolución y el
procedimiento administrativo cuestionados vulneran los siguientes derechos
fundamentales y principios constitucionales:
a)
Su derecho al debido proceso, en
particular, su derecho a la defensa, toda vez que se le aperturó
procedimiento administrativo sancionador sin habérsele indicado cuáles eran los
hechos constitutivos que dieron lugar a las presuntas infracciones.
b)
El principio de irretroactividad en la
aplicación de normas, pues el procedimiento administrativo cuestionado se
siguió con el sustento de una norma derogada, esto es, mediante notificación de
inicio de procedimiento se le imputaron dos tipos de infracciones (MG 07 y MG
13), previstas en el Manual del Régimen de las Escuelas de Formación PNP,
Capítulo del Régimen Disciplinario Literal "G" - Infracciones,
numeral 2, letra “c”, concordante con el artículo 81, inciso 07 y 13 de la Ley
29356, del Régimen Disciplinario de la PNP, cuando lo correcto era aplicar el
Decreto Legislativo 1151, norma vigente desde el 12 de diciembre de 2012.
c)
Falta de motivación en cuanto al monto
que se dispone pagar en la Resolución del Consejo Disciplinario
038-2013-DIREED-EO-PNP/CD, pues no se han explicado ni demostrado las razones
jurídicas ni técnicas para determinar el cálculo de la suma ascendente a
veintiocho mil cincuenta y siete soles con 88 céntimos.
d)
Falta de motivación en la Resolución del
Consejo Disciplinario 038-2013-DIREED-EO-PNP/CD, debido a la grave
incongruencia entre la base legal empleada en el procedimiento y la invocada en
la referida resolución, pretendiendo subsanar dicha incongruencia a través de
resolución que dispone la existencia de un “error material”.
e)
Su derecho a contar con un abogado para
su defensa, toda vez que no se le permitió contar en ningún momento con
patrocinio de un abogado de su elección, con lo cual se le indujo a error y se
le obligó a firmar documentos.
3.
En
la sentencia recaída en el Expediente 04289-2004-PA/TC, el Tribunal Constitucional señaló que “el debido proceso, como principio constitucional,
está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden
público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de
que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos
ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir, que cualquier
actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo
—como en el caso de autos— o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso
legal”.
4.
En efecto, el
derecho al debido proceso y los derechos que este tiene como contenido son invocables y, por tanto,
garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial, sino también en el
ámbito del procedimiento administrativo. Así, el debido procedimiento administrativo
supone, en toda circunstancia, el respeto —por parte de la administración
pública o privada— de todos aquellos principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la
jurisdicción común o especializada y a los que se refiere el artículo 139 de la
Constitución del Estado (debida motivación de las decisiones, juez natural,
juez imparcial e independiente, derecho de defensa, etc.).
5.
Conforme a reiterado criterio
jurisprudencial, este Tribunal considera que el derecho fundamental a la
comunicación previa y detallada de los cargos imputados al interior de un
procedimiento administrativo sancionador tiene por finalidad poner en
conocimiento del investigado, en forma oportuna, los elementos de hecho y de
Derecho, así como los medios probatorios que fundamenten la acusación con el
fin de que este pueda ejercer en forma adecuada y razonable su derecho a la
defensa (cfr. sentencia recaída en el Expediente 00156-2012-PHC/TC, fundamento
19).
6.
Por otro lado, el derecho fundamental a
la comunicación previa y detallada de la(s) presunta(s) infracción(es) al
acusado también se encuentra regulado en los artículos 234.3 y 235.3 de la Ley
27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (modificado por el artículo
2 del Decreto Legislativo 1272):
Artículo
234. Caracteres del procedimiento sancionador
234.1
Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente
haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido y
caracterizado por:
[...]
3.
Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo,
la calificación de las infracciones que tales hechos pueden constituir y la
expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así como la
autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal
competencia [...].
Artículo
235. Procedimiento sancionador
Las
entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes
disposiciones:
[...]
3.
Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora
del procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al posible
sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del
artículo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo que
no podrá ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de
notificación [...].
7.
En el presente caso, la entidad
demandada notificó el inicio de procedimiento administrativo disciplinario al
demandante con fecha 24 de abril de 2013 (folio 68), conforme al siguiente
contenido:
Por
intermedio del presente, toma conocimiento del inicio de procedimiento
administrativo disciplinario en su contra por las presuntas infracciones muy
graves al Manual de Régimen de Educación de las Escuelas de Formación de la PNP
en su Cap. V-Régimen Disciplinario Lit. G-Infracciones, numeral 2, letra “c”,
inciso: (MG-07; MG-13) concordantes con el Art. 81, inc. 07 y 13 de la Ley
29356, vigente para las Escuelas de Formación PNP hasta la Reglamentación del Dec. Leg. 1151.
Tipo
Legal presuntamente incurrido:
MG-07
“Participar directa o indirectamente, en forma dolosa, en la sustracción o daño
al patrimonio público o privado”.
MG-13
“Sustraer o apropiarse de armamento, munición, explosivos u otros bienes de
propiedad del Estado, del personal de la Policía Nacional del Perú o de otros“.
Las
mismas que se sancionan con la separación definitiva de la escuela de
formación, respectivamente.
Asistiéndole
el derecho de defensa y conexos, concordantes con el Manual de Régimen de
Educación de las Escuelas de formación de la PNP en su Cap. V-Lit. I, num. 3.
8.
Del contenido de la precitada
notificación al demandante se advierte que la demandada cumplió con comunicarle
el tipo legal en el que la conducta que se le atribuía se encuadraría y la
probable sanción a imponerse. Si bien no aparecen expresamente consignados los
hechos que sustentaron el inicio del procedimiento administrativo disciplinario
que es materia de cuestionamiento en el presente amparo; sin embargo, de la
revisión de los actuados se aprecia que el recurrente sí tenía conocimiento de tales
hechos imputados.
9.
En efecto, en el Informe Administrativo
Disciplinario 0033-2013-DIREED-PNP/EO-PNP-JRC-MyD (f.
71) se hace referencia a la Nota Informativa 112-2013, en la que el jefe del
Cuartel EO-PNP da cuenta de la recuperación de la espada sustraída y de la
suscripción, por parte del demandante, del acta de compromiso de entrega de dicha
arma y del acta de entrega de la misma. En ese mismo informe se recoge la
declaración prestada por el recurrente en el que reconoce haber tomado
conocimiento de la pérdida de la espada el día 14 de abril de 2013, antes de la
notificación con el inicio de la investigación, reconociendo, además, su firma
en ambas actas, aunque dice no haber leído el contenido del acta de
compromiso.
10.
Además, tal como consta del dictamen
fiscal (fs. 396) emitido en el proceso contencioso administrativo incoado por
el recurrente cuestionado el mismo procedimiento administrativo materia del
amparo, pero que concluyó sin pronunciamiento sobre el fondo debido al
desistimiento del proceso formulado por el actor, en la notificación que se le
cursó para que preste su declaración sí se precisó sobre qué hechos iba a
declarar.
11.
Así pues, si bien en la notificación del
inicio de la investigación efectuada al demandante se incurrió en vicio formal
al no señalarse expresamente los hechos imputados; sin embargo, teniendo en
consideración que el recurrente sí tuvo conocimiento oportuno sobre tales
hechos, respecto de los cuales tuvo la oportunidad de hacer sus descargos,
resulta evidente que su derecho de defensa sí estuvo garantizado, por lo que la
demanda en este extremo debe ser destinada.
12.
En relación con la alegada contravención
al principio de irretroactividad en la aplicación de normas, así como sobre la
supuesta violación de los derechos a la debida motivación de las resoluciones
administrativa y el derecho fundamental a contar con un abogado de su elección,
considero, al igual que la ponencia, cuyos fundamentos comparto, que estos
extremos de la demanda también carecen de asidero.
Por tales fundamentos mi voto es porque se declare INFUNDADA la demanda en todos sus extremos.
S.
LEDESMA NARVÁEZ
VOTO
SINGULAR DEL MAGISTRADO MIRANDA CANALES
Con el mayor respeto por la ponencia de mi colega magistrado, emito el presente voto singular para expresar las razones que sustentan el rechazo de la demanda por existir una vía igualmente satisfactoria.
Petitorio
1.
El
objeto del presente proceso es la declaratoria de nulidad de la Resolución del Consejo Disciplinario 038-2013-DIREED-EO-PNP/CD, de
fecha 15 de octubre de 2013, que
resolvió expulsarlo de la Escuela de Oficiales de la Policía Nacional del Perú
(PNP), por la causal de medida disciplinaria
infracción muy grave del artículo 32, numeral 5, del Decreto Legislativo 1151,
del Régimen Educativo de la PNP, al haber sustraído una espada del interior del
ropero empotrado del C5 EOPNP Danilo Palomino Laimes;
y, a consecuencia de lo anterior, ordenó que debe pagar la suma ascendente a
S/28,057.88 por los gastos ocasionados al Estado en su formación. Del mismo modo, pretende se deje sin efecto la
decisión que dio inicio al procedimiento administrativo sancionador de fecha 24
de abril de 2013, así como la nulidad de todo el procedimiento disciplinario.
Alega que se ha vulnerado su derecho al debido
proceso, en su manifestación del derecho a la defensa, y denuncia la
trasgresión del principio de irretroactividad en la aplicación de normas.
2.
Al
respecto, considero que debe evaluarse si lo pretendido en la demanda
corresponde ser dilucidado en una vía diferente a la constitucional, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 5, inciso 2, del Código Procesal
Constitucional.
Análisis de procedencia
3.
En el precedente estatuido en
la STC 02383-2013-PA, el Tribunal Constitucional precisa los criterios para la
aplicación de lo dispuesto en el artículo 5, inciso 2, del Código Procesal
Constitucional. Al respecto, señala que deben analizarse dos niveles para
determinar si la materia controvertida puede revisarse o no en sede
constitucional:
a)
La perspectiva objetiva,
corrobora la idoneidad del proceso, bajo la verificación de otros dos
subniveles: (a.1) La estructura del proceso, correspondiendo verificar si
existe un proceso célere y eficaz que pueda proteger el derecho invocado
(estructura idónea) y; (a.2) El tipo de tutela que brinda el proceso, si es que
dicho proceso puede satisfacer las pretensiones del demandante de la misma manera
que el proceso de amparo (tutela idónea).
b)
La perspectiva subjetiva,
centra el análisis en la satisfacción que brinda el proceso, verificando otros
dos subniveles: (b.1) La urgencia por la irreparabilidad
del derecho afectado, corresponde analizar si la urgencia del caso pone en
peligro la reparabilidad del derecho y; (b.2) La
urgencia por la magnitud del bien involucrado, si la magnitud del derecho
invocado no requiere de una tutela urgente.
4.
Ahora bien, desde una
perspectiva objetiva, tenemos que el
proceso especial previsto en el Texto Único Ordenado de la Ley 27584, del
Proceso Contencioso Administrativo (Decreto Supremo 011-2019-JUS), cuenta con
una estructura idónea para acoger la pretensión de la demandante (solicita la
nulidad de resoluciones administrativas emitidas por la PNP en el marco de un
procedimiento disciplinario) y darle tutela adecuada. Es decir, el proceso
contencioso-administrativo se constituye en una vía célere y eficaz respecto
del amparo, donde puede resolverse el caso de derecho fundamental propuesto por
la demandante.
5.
Por otro
lado, atendiendo a una perspectiva subjetiva, en el caso de autos no se ha
acreditado un riesgo de irreparabilidad del derecho
en caso de que se transite por la vía ordinaria, pues, si bien el recurrente
denuncia la presunta vulneración del derecho al debido proceso en sede
administrativa, ello en relación con el derecho a la educación, la reparación
se puede lograr a través de un mandato judicial proferido en la vía ordinaria
en el que se nulifiquen los actos administrativos cuestionados y se disponga la
reincorporación en el Centro de Formación Superior Técnico de la PNP.
En efecto, cabe
recordar lo señalado por la jurisprudencia constitucional sobre la irreparabilidad, entendiéndola como aquella “imposibilidad
jurídica o material” de retrotraer los efectos del acto reclamado como vulneratorio de un derecho fundamental (cfr. STC
00091-2005-PA), de forma tal que la judicatura se encuentre ante la
imposibilitada de tomar una medida para poder reestablecer
el ejercicio del derecho en una situación determinada; lo cual no ocurre en
este tipo de casos, por cuanto el proceso contencioso se encuentra habilitado
para declarar la nulidad de actos administrativos por contrariar la
Constitución, la ley o cualquier disposición reglamentaria, así como para reestablecer la situación jurídica lesionada, y es que como
se dijo, de constatar que los actos administrativos cuestionados son nulos no
solo debe declarar esta sanción[1], sino
también reponer al actor[2] ya sea
para continuar con sus estudios o de haberlos culminado por medida cautelar,
para graduarse.
Ahora, corresponde
aclarar que el transcurso del tiempo no sería una objeción al cumplimiento del
mandato judicial estimatorio que podría dictar la judicatura ordinaria en este
tipo de litis, debido a que se trataría de un aspecto
no atribuible al demandado sino a la propia Administración por haberse
evidenciado su actuar arbitrario; en tal sentido, bien se podrían excepcionar en este tipo de situaciones aquellas reglas
basadas en algún límite de edad.
De igual manera, tampoco
se verifica la necesidad de tutela urgente derivada de la relevancia de los
derechos en cuestión o de la gravedad del daño que podría ocurrir por cuanto conforme se advierte de
autos se cuestionan actos administrativos y no se aprecia estado de
vulnerabilidad alguna.
6.
Por lo
expuesto, se concluye que en el caso concreto existe una vía igualmente
satisfactoria, que viene a ser el proceso contencioso-administrativo, a la que
bien podría recurrir una vez agotada la vía administrativa de ser el caso, por
lo que la demanda debe ser rechazada por aplicación del artículo 5.2 del Código
Procesal Constitucional.
7.
Asimismo, en
tanto que la demanda de autos a mi juicio es improcedente y fue interpuesta con
anterioridad a la publicación de la STC 02383-2013-PA en el diario oficial El
Peruano, correspondería habilitar el plazo para que en la vía ordinaria la
parte demandante pueda demandar, si así lo estima pertinente, el reclamo de sus
derechos presuntamente vulnerados, conforme se dispone en los fundamentos 18 a
20 de la precitada sentencia.
8.
Por último, y
no por ello menos importante, cabe recordar que el primer nivel de protección
de los derechos fundamentales les corresponde a los jueces del Poder Judicial a
través de los procesos judiciales ordinarios. Conforme al artículo 138 de la
Constitución, los jueces imparten justicia con arreglo a la Constitución y las
leyes, puesto que ellos también garantizan una adecuada protección de los
derechos y libertades reconocidos por la Constitución. Sostener lo contrario
significaría afirmar que el amparo es el único medio para salvaguardar los
derechos fundamentales no pasibles de tutela mediante los otros procesos
constitucionales de la libertad, a pesar de que a través de otros procesos
judiciales también es posible obtener el mismo resultado.
Cuestión adicional
9.
Si bien
en controversias similares suscribí pronunciamientos sobre el fondo, ello no
obsta que, atendiendo a las particularidades de cada caso y previa
justificación, pueda variar el sentido de mi voto.
Conclusión
Por
estas consideraciones, mi voto es por:
1.
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de autos.
2.
Disponer la HABILITACIÓN
del plazo para que en la vía ordinaria el justiciable pueda demandar, si así lo
estima pertinente, el reclamo de sus derechos presuntamente vulnerados,
conforme se dispone en los fundamentos 18 a 20 de la STC 02383-2013-PA.
S.
MIRANDA CANALES
[1] y 2 Constatación de arbitrariedad incurrida por la Administración, ello
de conformidad con el artículo 148 de la Constitución y en observancia de la
Ley 27584 y modificatorias.