EXP. N.° 00046-2022-PC/TC

AMAZONAS

MARIBEL ZÁRATE RAFAEL

 

                                     

RAZÓN DE RELATORÍA

 

Con fecha 11 de marzo de 2022, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Sardón de Taboada, Ledesma Narváez y con la participación del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, llamado para dirimir la discordia suscitada por el voto singular del magistrado Ferrero Costa, ha dictado el auto en el Expediente 00046-2022-PC/TC, por el que resuelve:

 

          Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

 

Se deja constancia de que la magistrada Ledesma Narváez ha emitido voto y )los magistrados Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera han emitido fundamentos de voto, los cuales se agregan.

 

La secretaria de la Sala Segunda hace constar fehacientemente que la presente razón encabeza el auto y los votos antes referidos y que los magistrados intervinientes firman digitalmente al pie de ella en señal de conformidad.

 

SS.

 

FERRERO COSTA

SARDÓN DE TABOADA

LEDESMA NARVÁEZ

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA


           

  

 

     Rubí Alcántara Torres

Secretaria de la Sala Segunda

 

 

 

AUTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 

Lima, 11 de marzo de 2022

 

VISTO

 

El recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Maribel Zárate Rafael contra la resolución de fojas 174, de fecha 19 de octubre de 2021, expedida por la Sala Civil de Utcubamba de la Corte Superior de Justicia de Amazonas, que declaró infundada la demanda de autos; y

 

ATENDIENDO A QUE

 

1.       Con fecha 17 de diciembre de 2019, la recurrente interpone demanda de cumplimiento contra la Dirección de la Red de Salud de Bagua - Unidad Ejecutora 401 de Salud. Solicita que se dé cumplimiento a la Resolución Ejecutiva Regional 166-2018-G.R.A./G.R., de fecha 19 de abril de 2018 (f. 6), que resuelve aprobar el Acta Final de las Comisiones de Negociación Colectiva del Gobierno regional de Amazonas, de fecha 27 de marzo de 2018; así como el pago de la suma de S/. 2,389.12, por devengados de los meses de setiembre a diciembre de 2019, por haberse dejado de pagar mensualmente la canasta de alimentos, conforme a lo establecido en la precitada resolución, aplicable a los trabajadores de la demandada que laboran bajo el régimen del Decreto Legislativo 276 y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 005-90-PCM, con los intereses que se generen desde el mes de septiembre de 2019 hasta la fecha de la sentencia consentida. Agrega que mediante carta notarial de fecha 26 de noviembre de 2019 ha requerido a la entidad emplazada que cumpla con la Resolución Ejecutiva Regional 166-2018-G.R.A./G.R., y que, ante su negativa, interpone la presente demanda.

 

Refiere que los trabajadores de la demandada recibían la canasta familiar de conformidad con el acuerdo adoptado mediante Acta Final de las Comisiones de Negociación Colectiva del Gobierno regional de Amazonas, celebrada entre representantes del Gobierno regional de Amazonas y el Sindicato Único de Trabajadores del Sector Salud Bagua, previo Informe Legal 307-2018-GOBIERNO REGIONAL DE AMAZONAS/ORAJ, el cual tuvo como resultado final la emisión de la resolución cuyo cumplimiento se solicita (f. 45).

 

2.       El Primer Juzgado Civil de Bagua, mediante Resolución 1, de fecha 31 de enero de 2020, admite a trámite la presente demanda de cumplimiento y declara improcedente el extremo referido al pedido de pago de devengados (f. 48).

 

3.       El director ejecutivo de la Red de Salud de Bagua contesta la demanda. Expresa que la Resolución Ejecutiva Regional 166-2018-G.R.A./G.R. ha sido declarada nula de oficio, mediante la Resolución Ejecutiva Regional 603-2019-GOBIERNO REGIONAL AMAZONAS/GR, de fecha 28 de noviembre de 2019, lo cual ha sido puesto en conocimiento de la Procuraduría Pública Regional, para que, en cumplimiento de sus funciones inicie las acciones legales, a efectos de recuperar lo indebidamente percibido por parte de los trabajadores beneficiarios, desde julio de 2018, por haber contravenido normas de índole presupuestario, como lo prescrito en el artículo 13, numeral 13.1, del Decreto Legislativo 1440, y por transgredir lo dispuesto por el artículo 44, literal d), de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, y el artículo 73 de su reglamento, normas que prevén que los convenios colectivos tienen 2 años de vigencia, computada desde el 1 de enero del año inmediato siguiente; por ende, la citada resolución no puede ser efectivizada por haber sido declarada nula, debido a su origen ilegal. Asimismo, señala que la demanda no cumple los requisitos establecidos en la Sentencia 00168-2005-PC/TC (f. 83).

 

4.       El procurador del Gobierno regional de Amazonas, al contestar la demanda, precisa que la demandante está solicitando el cumplimiento de una resolución que no tiene la condición de válida, por estar incursa dentro del procedimiento administrativo de nulidad de oficio, con base en la facultad de la Administración pública de declarar nula una resolución administrativa que afecta el interés general y el orden público; por ende, su pretensión deviene en un imposible jurídico (f. 102).

 

5.       El Primer Juzgado Civil de Bagua, mediante Resolución 4, de fecha 31 de mayo de 2021, declara infundada la demanda, por estimar que la resolución cuyo cumplimiento se solicita ha sido declarada nula de oficio mediante la Resolución Ejecutiva Regional 603-2019-GOBIERNO REGIONAL AMAZONAS/GR, de fecha 28 de noviembre de 2019. El Juzgado hace notar que dicha resolución no es un mandato vigente ni claro, por cuanto ya no existe y que, por ende, no es posible su ejecución (f. 134).

 

6.       La Sala Civil de Utcubamba de la Corte Superior de Justicia de Amazonas confirmó la apelada, por considerar que el acto administrativo solicitado no es exigible vía el proceso de cumplimiento por no reunir los requisitos mínimos del precedente establecido en la Sentencia 00168-2005-PC/TC, pues la Resolución Ejecutiva Regional 166-2018-G.R.A./G.R. fue declarada nula mediante la Resolución Ejecutiva Regional 603-2019-GOBIERNO REGIONAL AMAZONAS/GR, por lo que no es un mandato vigente. Por tanto, no tiene la calidad de un derecho incuestionable, además de no individualizar a los beneficiarios (f. 174).

 

Cuestión procesal previa

 

7.       Con el documento de fecha cierta obrante a fojas 23 se acredita que la recurrente ha cumplido el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Código Procesal Constitucional, vigente al momento de la interposición de la demanda (actualmente regulado en el mismo artículo del nuevo Código Procesal Constitucional).

 

8.       Por tanto, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 6 del artículo 200 de la Constitución Política del Perú, en aplicación de los artículos 65 y 66 del nuevo Código Procesal Constitucional y la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre los procesos de cumplimiento, corresponde analizar si la resolución administrativa cuya ejecución se solicita cumple los requisitos mínimos comunes que debe reunir un acto administrativo para que sea exigible mediante el proceso de cumplimiento.

 

9.       Al respecto, este Tribunal Constitucional, en la sentencia emitida en el Expediente 00168-2005-PC/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 7 de octubre de 2005, en el marco de su función ordenadora que le es inherente, y en la búsqueda del perfeccionamiento del proceso de cumplimiento, ha precisado, con carácter vinculante, los requisitos mínimos que debe reunir el mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo para que sea exigible a través del presente proceso de cumplimiento.

 

10.    En los fundamentos 14 a 16 de la sentencia precitada, que constituyen precedente, conforme a lo previsto por el artículo VI del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional, este Tribunal ha señalado que, para resolver este proceso, es preciso que, además, de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato previsto en la ley o en un acto administrativo  reúna  determinados  requisitos;  a saber: a) ser un mandato vigente; b) ser un mandato cierto y claro, es decir, que se infiera indubitablemente de la norma legal;  c)  no  estar  sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) ser de ineludible y obligatorio cumplimiento, y e) ser incondicional. Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria. Adicionalmente, se estableció que, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, se deberá: f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante; y g) permitir individualizar al beneficiario.

Análisis de la controversia

 

11.    En el presente caso, la pretensión de la parte demandante tiene por objeto que se dé cumplimiento a la Resolución Ejecutiva Regional 166-2018-G.R.A./G.R., de fecha 19 de abril de 2018 (f. 6), que resuelve aprobar el Acta Final de las Comisiones de Negociación Colectiva del Gobierno regional de Amazonas, de fecha 27 de marzo de 2018; así como el pago de la suma de S/. 2,389.12, por devengados correspondientes a los meses de setiembre a diciembre de 2019, por haberse dejado de pagar mensualmente la canasta de alimentos establecida en la precitada resolución, aplicable a los trabajadores de la demandada que laboran bajo la modalidad del Decreto Legislativo 276 y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 005-90-PCM, con los intereses que se generen desde el mes de septiembre de 2019 hasta la fecha de la sentencia consentida.

 

12.    Al respecto, si bien la demanda se dirige aparentemente al cumplimiento de un acto administrativo (Resolución Ejecutiva Regional 166-2018-G.R.A./G.R.), se advierte que este ha sido expedido en virtud del Acta Final de las Comisiones de Negociación Colectiva del Gobierno regional de Amazonas, de fecha 27 de marzo de 2018 (f. 2), que establece el ámbito de aplicación del convenio colectivo, así como las condiciones laborales relativas a bienestar e incentivos, de carácter no remunerativo, del personal nombrado y plazas de funcionamiento que integre el Sindicato Único de Trabajadores de las Entidades Tipo B - Red de Salud de Bagua. En otras palabras, lo que en el fondo se persigue es el cumplimiento de lo acordado mediante convenio colectivo, lo cual no se encuentra en consonancia con lo señalado por el artículo 65 del nuevo Código Procesal Constitucional.

 

13.    A mayor abundamiento, debe precisarse que a fojas 67 de autos obra la Resolución Ejecutiva Regional 603-2019-GOBIERNO REGIONAL AMAZONAS/GR, de fecha 28 de noviembre de 2019, expedida por el gobernador del Gobierno regional de Amazonas, que declara la nulidad de oficio del acto administrativo constituido por la Resolución Ejecutiva Regional 166-2018-G.R.A./G.R., de fecha 19 de abril de 2018, cuyo cumplimiento reclama la parte demandante. Asimismo, conforme obra a fojas 146 de autos, contra la Resolución Ejecutiva Regional 603-2019-GOBIERNO REGIONAL AMAZONAS/GR, el secretario general del Sindicato Único de Trabajadores del Sector Salud Bagua, con fecha diciembre de 2019, ha interpuesto recurso de apelación.

 

14.    Por lo expuesto, corresponde declarar improcedente la demanda.

Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú, con la participación del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, llamado para dirimir la discordia suscitada por el voto singular del magistrado Ferrero Costa, y con el fundamento de voto del magistrado Sardón de Taboada, el voto de la magistrada Ledesma Narváez y el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, que se agregan,

 

RESUELVE

 

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

 

Publíquese y notifíquese.

 

SS.

 

SARDÓN DE TABOADA

LEDESMA NARVÁEZ

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

 

PONENTE LEDESMA NARVÁEZ

 

 

 

                                                          
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO SARDÓN DE TABOADA

 

Si bien estoy de acuerdo con lo resuelto en el presente auto, discrepo de su fundamentación.

 

La parte demandante solicita el cumplimiento de la Resolución Ejecutiva Regional 166-2018-G.R.A./G.R., de 19 de abril de 2018, que aprueba el Acta Final de las Comisiones de Negociación Colectiva del Gobierno Regional de Amazonas, de 27 de marzo de 2018, suscrita entre los representantes del Gobierno Regional de Amazonas y representantes del Sindicato Único de Trabajadores de la Red de Salud de Bagua.

 

Sin embargo, conforme al numeral 4 del artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional, la demanda debe ser desestimada porque el mandato contenido en la mencionada resolución administrativa es contrario a la Constitución. En efecto, como manifesté detalladamente en los votos singulares que emití en los casos Ley de Presupuesto (Expedientes 00003-2013-PI/TC, 00004-2013-PI/TC y 00023-2013-PI/TC) y Ley del Servicio Civil (Expedientes 0025-2013-PI/TC, 0003-2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC y 0017-2014-PI/TC, acumulados), la negociación colectiva es un derecho de los trabajadores del sector privado, mas no de aquellos que laboran en el sector público.

 

Lo señalado anteriormente se desprende de una interpretación sistemática de los artículos 28 y 42 de la Constitución; el primero contiene la regla y el segundo, la excepción. No puede inferirse, entonces, la negociación colectiva de los derechos a la sindicación y huelga de los servidores públicos.

 

En consecuencia, voto por declarar IMPROCEDENTE la demanda de cumplimiento.

 

S.

 

SARDÓN DE TABOADA

 

 

 

 

VOTO DE LA MAGISTRADA LEDESMA NARVÁEZ

 

 

Si en la votación de un caso concreto un magistrado del Tribunal Constitucional no se pronuncia sobre dicho caso, entonces, en sentido estricto, no ha votado, no administra justicia y no está conociendo el caso en última y definitiva instancia

 

El Reglamento Normativo es vinculante para todos, inclusive para los magistrados del Tribunal Constitucional

 

El Nuevo Código Procesal Constitucional está vigente por el poder de los votos y no de las razones jurídicas

 

En el presente caso, por las razones expuestas en la ponencia, considero que debe declararse IMPROCEDENTE la demanda. Sin perjuicio de ello, estimo necesario dejar constancia sobre tres asuntos de la mayor relevancia y que han pasado desapercibidos por los justiciables, operadores jurídicos, ámbito académico y ciudadanía: el primero, relacionado con una práctica de algunos magistrados del Tribunal Constitucional de autodenominar “votos singulares” a decisiones que no lo son, generando un grave perjuicio para los justiciables al no contar con un pronunciamiento sobre el caso por parte de tales magistrados; el segundo, vinculado al anterior, de que los referidos magistrados no acatan determinadas disposiciones del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional; y, el tercero que actualmente estamos aplicando un Nuevo Código Procesal Constitucional, que pese a contener vicios formales por contravenir la Constitución y el Reglamento del Congreso, hoy está vigente por el poder de los votos (de una mayoría parlamentaria y de tres magistrados del Tribunal Constitucional) pero no de razones jurídicas.

 

I.      SOBRE LOS “VOTOS SINGULARES” QUE NO SON VOTOS SINGULARES

 

1.     De la revisión de actuados en el presente caso, dejo constancia, respetuosamente, que el magistrado Ferrero Costa está denominando “voto singular” a una decisión que no corresponden tener esa denominación dado que no se pronuncia sobre el respectivo caso concreto. Esta forma de proceder dificulta el adecuado funcionamiento de la sala pues impide que los otros dos magistrados que integramos la sala podamos conocer el punto de vista de dicho magistrado sobre el caso concreto y así poder resolverlo mejor. Se desnaturaliza así la razón de ser de un colegiado.

 

2.     Si un magistrado o una mayoría de magistrados se ha pronunciado en el sentido de que la demanda del caso concreto es improcedente, entonces los votos singulares, de haberlos, deben contraargumentar sobre esas razones de la improcedencia u otras razones, pero siempre relacionadas a la pretensión del caso concreto.

 

3.     Lo que no corresponde hacer es que el “voto singular” trate únicamente sobre cuestiones incidentales, como aquella, sobre si se debe convocar o no a una audiencia pública, pero sin expresar ninguna razón, ni una sola, sobre el específico caso concreto. Al actuar de este modo no sólo se está desacatando el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional o la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, sino también la Constitución.

 

4.     Al respecto, cabe precisar que la Constitución establece en el artículo 139 inciso 8, como un principio de la función jurisdiccional, el de “no dejar de administrar justicia” y en el artículo 202 inciso 2 que corresponde al Tribunal Constitucional “2. Conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus, amparo, hábeas data, y acción de cumplimiento”.

 

5.     A su vez, la Ley 28301, Orgánica del Tribunal Constitucional establece en el artículo 5 que “En ningún caso el Tribunal Constitucional deja de resolver (…) Los magistrados tampoco pueden dejar de votar, debiendo hacerlo en favor o en contra en cada oportunidad (…)”.

 

6.     El Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional establece en el artículo 8 que “(…) Los Magistrados no pueden abstenerse de votar, debiendo hacerlo a favor o en contra en cada oportunidad (…)”.

 

7.     En el presente caso, de acuerdo a la normatividad antes mencionada y teniendo en consideración la posición del mencionado magistrado, no estamos propiamente ante un voto singular. En ningún extremo de su denominado “voto singular” hay algún pronunciamiento sobre la pretensión contenida en la demanda.

 

8.     Tal decisión únicamente tiene referencias a lo que considera la necesidad de que se realice lo que llaman una “audiencia de vista” y al ejercicio del derecho de defensa, afirmando que dicho derecho sólo es efectivo cuando el justiciable y sus abogados pueden exponer, de manera escrita y también de modo oral los argumentos pertinentes.

 

9.     Puede revisarse minuciosamente el denominado “voto singular” y en ninguna parte existe alguna referencia al caso concreto, a los argumentos del demandante o a la pretensión contenida en la demanda. Si no existe dicho pronunciamiento entonces no se puede denominar voto singular. En sentido estricto no han votado en el presente caso, no están administrando justicia y no están conociendo el caso en última y definitiva instancia. Hay una grave omisión en los autodenominados “votos singulares”. No se está votando ni a favor ni en contra en cada oportunidad, como exige la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y su Reglamento Normativo. Simplemente, un magistrado del Tribunal Constitucional no está votando en el caso concreto.

 

10.  Por lo tanto, entendiendo que el magistrado mencionado no ha votado en el presente caso, correspondería devolver el respectivo expediente para que se emita el voto que corresponda. Sin embargo, procedo a pronunciarme sobre la pretensión de este caso para no perjudicar los derechos fundamentales de los justiciables quienes requieren una atención con prontitud y celeridad por parte del Tribunal Constitucional.

 

Lo expuesto no es impedimento para dejar expresa constancia sobre la omisión de pronunciamiento sobre la pretensión concreta, sino también de su desacato a un acuerdo del Pleno del Tribunal Constitucional, como lo veremos en seguida.

 

II. SOBRE EL DESACATO Al REGLAMENTO NORMATIVO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

 

11.  Con dicha forma de proceder se está desacatando acuerdos del Pleno, que modificaron el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, respecto de la tramitación de los procesos de control concreto dispuesta por el Nuevo Código Procesal Constitucional, pues se está dejando resolver sobre el caso concreto en la respectiva vista de la causa.

 

12.  No sabemos qué razones tuvo el Poder Legislativo cuando elaboró el artículo 24 del Nuevo Código Procesal Constitucional (lo que de por sí es grave, pues, como es de conocimiento público, no se dio una amplia deliberación pública previa al dictado de dicho código).  Lo cierto es que, una vez publicada una ley, ésta se independiza de su autor.

 

13.  ¿Qué es lo que redactó el legislador en el artículo 24? Diremos que en uno de sus extremos redactó la expresión “vista de la causa”. ¿Existe en el derecho procesal diferentes tipos de “vista de la causa”? por supuesto que sí. Existe la “vista de la causa con informe oral” y la “vista de la causa sin informe oral”. ¿Qué establece el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional sobre el particular?  En el artículo 11-C establece que en la tramitación de los casos siempre debe haber vista de la causa y que en aquellos casos que requieran pronunciamiento de fondo se realizará la respectiva audiencia pública. En otras palabras, algunos casos no tendrán audiencia pública y algunos otros si tendrán audiencia pública, siempre y cuando lo justifique el caso.

 

14.  ¿Qué es lo deben hacer todos los magistrados del Tribunal Constitucional al respecto? Cumplir el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. ¿Qué es lo que está haciendo un magistrado del Tribunal Constitucional? Está incumpliendo el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional pues en las vistas de la causa no está votando en el caso concreto.

 

15.  Ampliando lo expuesto, cabe mencionar que el artículo 19.2 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional establece como uno de los deberes de los Magistrados del Tribunal Constitucional: “Cumplir y hacer cumplir su Ley Orgánica, el Nuevo Código Procesal Constitucional, el ordenamiento jurídico de la Nación y el presente Reglamento”.

 

16.  Asimismo, el artículo 11-C del referido cuerpo normativo establece lo siguiente: “En los procesos de hábeas corpus, amparo, hábeas data y cumplimiento, la vista de la causa es obligatoria. Si en la vista de la causa la Sala considera que la demanda es improcedente, se resuelve en ese sentido mediante auto, sin convocatoria a audiencia pública. También se resuelven sin convocatoria a audiencia pública los recursos de agravio constitucional a favor de la debida ejecución de la sentencia, las apelaciones por salto y las quejas. Si en la vista de la causa la Sala considera que la demanda requiere un pronunciamiento de fondo por parte suya, se notifica a las partes, convocando a audiencia pública. Si en la vista de la causa la Sala considera que la demanda requiere un pronunciamiento de fondo por parte del Pleno, se notifica a las partes, convocando a audiencia pública. Los secretarios de Sala están autorizados a suscribir los decretos de notificación de vistas de la causa y de celebración de audiencias públicas”.

 

17.  El mencionado artículo 11-C fue incorporado por el Artículo Quinto de la Resolución Administrativa N° 168-2021-P/TC. Si bien el acuerdo de Pleno que aprobó tal incorporación se produjo con el voto en contra de los magistrados Ferrero Costa y Blume Fortini, ello en ningún modo justifica que tales magistrados no acaten las disposiciones del Reglamento Normativo.

 

18.  Una vez aprobada la reforma del Reglamento Normativo, es vinculante para todos los magistrados, para los servidores y servidoras del Tribunal Constitucional, así como los respectivos justiciables. Eso es lo que ordena nuestro marco normativo y así se ha procedido con todas las reformas del Reglamento Normativo.

 

19.  El citado artículo 11-C del Reglamento (que no hace sino materializar lo previsto en las citadas normas de la Constitución y Ley Orgánica del Tribunal Constitucional), contiene algunos mandatos normativos, como los siguientes:

 

1) “(…) Si en la vista de la causa la Sala considera que la demanda es improcedente, se resuelve en ese sentido mediante auto, sin convocatoria a audiencia pública (…)”.

De este extremo se desprende que, si los tres magistrados de la sala consideran que la demanda es improcedente, deben resolverlo así. Ello exige un pronunciamiento sobre el caso concreto;

 

2) “También se resuelven sin convocatoria a audiencia pública los recursos de agravio constitucional a favor de la debida ejecución de la sentencia, las apelaciones por salto y las quejas”. De este extremo se desprende la exigencia un pronunciamiento sobre el caso concreto;

 

3) “Si en la vista de la causa la Sala considera que la demanda requiere un pronunciamiento de fondo por parte suya, se notifica a las partes, convocando a audiencia pública”. De este extremo se desprende la exigencia un pronunciamiento sobre el caso concreto;

 

4) “Si en la vista de la causa la Sala considera que la demanda requiere un pronunciamiento de fondo por parte del Pleno, se notifica a las partes, convocando a audiencia pública”. De este extremo se desprende la exigencia un pronunciamiento sobre el caso concreto.  

 

20.  Todos estos supuestos exigen el pronunciamiento sobre la pretensión del caso concreto. Eso es lo que dice el reglamento (y otras normas citadas) y lo que debemos cumplir todos. Si un magistrado estima que debe emitir un voto singular en cada uno de los 4 supuestos mencionados entonces dicho voto, para ser considerado como tal, debe expresar las razones que estime pertinente pero siempre vinculadas al caso concreto.

 

21.  A modo de referencia sobre la adecuada forma de manifestar la discrepancia y respeto de los acuerdos de Pleno (y otras normas citadas), debo recordar que, en octubre de 2015, mediante Resolución Administrativa N° 138-2015-P/TC, se modificó el artículo 10 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional en el sentido de exigir sólo 4 votos para aprobar un precedente.

 

22.  Dicha modificatoria fue aprobada por 4 votos (magistrados Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera) y 3 votos en contra (magistrados Urviola Hani, Ledesma Narváez y Sardón de Taboada). Pesé a que voté en contra, en ninguna oportunidad me opuse a la nueva de regla de votación que puso el Pleno pues era, es y será mi deber respetar y acatar el Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.

 

23.  No quiero analizar en detalle la argumentación del magistrado Ferrero, sino tan sólo precisar que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el derecho defensa no sólo se puede hacer valer mediante argumentos orales sino también mediante argumentos escritos. La defensa puede ser escrita o puede ser oral.

 

24.  Si el legislador que dictó el Nuevo Código Procesal Constitucional puso en el artículo 24 el texto “vista de la causa” y no puso “audiencia pública”, sus razones habrá tenido, pero una vez publicada la ley, ésta se independiza de su autor. Si hoy dice “vista de la causa”, entonces no se puede forzar la interpretación y obligarnos a entender que esta expresión es similar a “audiencia pública”.

 

25.  Basta sólo revisar la normatividad procesal en el Perú para darnos cuenta que pueden darse vistas de la causa con audiencia pública y sin audiencia pública. Así pues, el mandato expreso del legislador contenido en el artículo 24 del Nuevo Código Procesal Constitucional es que los casos que lleguen al Tribunal Constitucional tengan vista de causa, y eso es lo que se está cumpliendo.

 

26.  Por el contrario, resulta un exceso que se obligue a que estas causas tengan, en todos los casos, vistas con audiencias públicas para que los abogados puedan informar oralmente. Ello no ha sido previsto por el legislador.

 

27.  Por esto, resulta preocupante que se desacate no solo determinadas disposiciones del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, adoptados mediante Acuerdos de Pleno, sino también el mandato expreso del propio legislador (entre otras normas citadas), generando votos que no contienen un expreso pronunciamiento sobre la pretensión del caso concreto.

 

III. UN NUEVO CÓDIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL QUE ESTÁ VIGENTE POR EL PODER DE LOS VOTOS Y NO DE LAS RAZONES JURÍDICAS

 

28.  Teniendo en cuenta que en el presente caso se aplica el Nuevo Código Procesal Constitucional, Ley 31307, publicado en el diario oficial El Peruano el 23 de julio de 2021, es mi deber de jueza constitucional dejar constancia de que dicha ley es manifiestamente contraria a la Constitución y que cuando ha sido sometida a control del Tribunal Constitucional mediante un proceso de inconstitucionalidad [Expedientes 00025-2021-PI/TC y 00028-2021-PI/TC], tres magistrados, en una motivación sin ningún sustento y tan sólo de tres párrafos, han hecho posible que dicha ley, pese a su inconstitucionalidad, se aplique sin ningún cuestionamiento.

 

29.  En otras palabras, el poder de los votos y no el de las razones jurídicas ha caracterizado la historia de esta ley: el Poder Legislativo tenía los votos, así es que sin mayor deliberación e incumpliendo su propio reglamento, aprobó la ley.

 

30.  Luego, el Tribunal Constitucional, con tres votos que no tenían mayor justificación y alegando un argumento sin fundamento, convalidó dicho accionar del Poder Legislativo.

 

31.  Serán la ciudadanía, la opinión pública o la academia, entre otros, los que emitirán su punto de vista crítico para que estas situaciones no se repitan.

 

32.  Un Código Procesal Constitucional, que se debería constituir en una de las leyes más importantes del ordenamiento jurídico peruano, dado que regula los procesos de defensa de los derechos fundamentales y el control del poder, tiene hoy una versión que está vigente por el poder de los votos y no de las razones jurídicas. Es claro que ello deslegitima el Estado de Derecho y en especial la justicia constitucional.

 

33.  Este nuevo código es inconstitucional, irrefutablemente, por vicios formales (más allá de los vicios materiales). Lo voy a exponer de modo breve: La Ley 31307, Nuevo Código Procesal Constitucional, por ser una Ley Orgánica (artículo 200 de la Constitución), no de debió ser exonerada del dictamen de comisión.

 

34.  El artículo 73 del Reglamento del Congreso regula las etapas del procedimiento legislativo así como la excepción para que la Junta de Portavoces pueda exonerar a algunas etapas de tal procedimiento, pero además, y esto es lo más relevante, establece de modo expreso que “Esta excepción no se aplica a iniciativas de reforma constitucional, de leyes orgánicas ni de iniciativas sobre materia tributaria o presupuestal”.

 

35.  Asimismo, concordante con el artículo antes citado, el artículo 31-A, inciso 2, del Reglamento del Congreso de la República, regula, entre otras competencias de la Junta de Portavoces, “La exoneración, previa presentación de escrito sustentado del Grupo Parlamentario solicitante y con la aprobación de los tres quintos de los miembros del Congreso allí representados, de los trámites de envío a comisiones y prepublicación”, y luego, expresamente, establece que “Esta regla no se aplica a iniciativas de reforma constitucional, de leyes orgánicas ni de iniciativas que propongan normas sobre materia tributaria o presupuestal, de conformidad con lo que establece el artículo 73 del Reglamento del Congreso”.

 

36.  Como se aprecia, el Reglamento del Congreso, en tanto norma que forma parte del bloque de constitucionalidad, dispone que en los casos de leyes orgánicas, la Junta de Portavoces no puede exonerar del envío a comisiones en ningún supuesto.

 

37.  En el caso de las observaciones del Presidente de la República a la autógrafa de una proposición aprobada, éstas “se tramitan como cualquier proposición” [de ley] (artículo 79 del Reglamento del Congreso).

 

38.  Por tanto, ante las observaciones del Presidente de la República a una proposición de ley correspondía tramitarla como cualquier proposición de ley y, como parte de dicho trámite, enviarla a la respectiva comisión, resultando prohibido que la Junta de Portavoces exonere del trámite de envío a comisión cuando se trata de leyes orgánicas.

 

39.  En el caso del Nuevo Código Procesal Constitucional, mediante sesión virtual de la Junta de Portavoces celebrada el 12 de julio de 2021 se acordó exonerar del dictamen a las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo a la Autógrafa de Ley, pese a que se trataba de una ley orgánica.

 

40.  Esta exoneración resultaba claramente contraria al propio Reglamento del Congreso y con ello al respectivo bloque de constitucionalidad, por lo que correspondía declarar la inconstitucionalidad del Nuevo Código Procesal Constitucional por haber incurrido en vicios formales. El Congreso de la República no respetó el procedimiento de formación de la ley que el mismo fijó.

 

41.  Carece de fundamento el argumento de los tres magistrados que salvaron esta ley. Ellos sostienen que conforme al último párrafo del artículo 79 del Reglamento del Congreso, el trámite de una autógrafa de ley observada por el Presidente de la República debe pasar a comisión sólo si fue exonerada inicialmente de dicho trámite, de modo que en el caso del Nuevo Código Procesal Constitucional, al haber pasado ya por una comisión dictaminadora [antes de su primera votación], podía exonerarse a la autógrafa observada de dicho código.

 

42.  Este argumento de los tres magistrados es incorrecto pues dicho párrafo es aplicable sólo cuando se trata de leyes distintas a las leyes orgánicas o de reforma constitucional, entre otras.

 

43.  Lo digo una vez más. En el caso de las leyes orgánicas, la Junta de Portavoces del Congreso de la República, está prohibida de exonerar el envío a comisiones.  Las observaciones del Presidente de la República a la autógrafa del Nuevo Código Procesal Constitucional debieron recibir un dictamen de la comisión respectiva y, por tratarse de una ley orgánica, no podían ser objeto de ninguna exoneración sobre el trámite a comisión.

 

44.  Pese a la manifiesta inconstitucionalidad del Nuevo Código Procesal Constitucional y atendiendo a que, formalmente, una sentencia del Tribunal Constitucional, con el voto de tres magistrados, ha convalidado, en abstracto y por razones de forma, dicho código, debo proceder a aplicarlo en el caso de autos, reservándome el pronunciamiento en los casos que por razones de fondo se pueda realizar el respectivo control de constitucionalidad.

 

S.

 

LEDESMA NARVÁEZ

 

 

 

FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

 

Coincido con el sentido del voto de la magistrada Ledesma Narváez, por los motivos allí expuestos. Sin embargo, considero necesario señalar lo siguiente:

 

1.     Como he señalado en otros pronunciamientos, en líneas generales, cuando se hace referencia a los "precedentes" se alude generalmente a reglas establecidas por un organismo u órgano competente para resolver controversias puestas en su conocimiento, reglas que, por su naturaleza, no solamente serán utilizados para resolver una controversia en particular, sino que también buscarán constituirse en líneas de acción de obligatorio cumplimiento para aquellas situaciones sustancialmente iguales que pudiesen presentarse en el futuro. Así visto, aunque con matices, un precedente tiene como finalidad permitir que lo decidido para en el caso concreto sirva de pauta de referencia obligatoria para resolver futuros casos similares. Su vinculatoriedad (o por lo menos su vocación de vinculatoriedad) es, pues, a todas luces manifiesta.

 

2.     En el caso peruano, el artículo VI del Nuevo Código Procesal Constitucional regula el "precedente constitucional" y establece cuáles son las pautas que deben tenerse en cuenta para su emisión. En efecto, esta disposición señala lo siguiente:

 

"Artículo VI. Precedente Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo, formulando la regla jurídica en la que consiste el precedente. Cuando el Tribunal Constitucional resuelva apartándose del precedente, debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente (...)"

 

3.     El Tribunal Constitucional establece entonces en qué caso existe un precedente constitucional y precisa sus alcances normativos, los cuales, reiteramos, son vinculantes. Así, el "precedente constitucional" constituye una regla o criterio obligatorio del que no pueden desvincularse los órganos judiciales, e incluso los poderes públicos y particulares cuando sea el caso. Esto ha sido señalado y explicado por el Tribunal Constitucional en abundante jurisprudencia (cfr. STC Exp. Nº 1333- 2006-PA, f. j.24; STC Exp. Nº 0024-2003-AI; STC Exp. Nº 3741-2004- AA, f. j. 49).

 

4.     En este sentido, el Tribunal Constitucional, en su condición de órgano de cierre de la interpretación vigente y vinculante de la Constitución, emitió el denominado precedente “Maximiliano Villanueva” (Sentencia recaída en el Expediente 00168-2005-PC/TC) que reguló, en esencia, los requisitos mínimos comunes que debe cumplir el mandato contenido en una norma legal y en un acto administrativo para que sea exigible mediante el proceso de cumplimiento.

 

5.     En los fundamentos 14 a 16 de esta sentencia, que constituye precedente, este Tribunal estableció que para que el cumplimiento de una norma legal o la ejecución de un acto administrativo sean exigibles a través de este proceso que, como se sabe, carece de estación probatoria, es preciso que, además de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato previsto en la ley o en un acto administrativo reúna los siguientes requisitos: a) Ser un mandato vigente; b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal; c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento; y e) Ser incondicional excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.

 

Para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en tales actos se deberá: f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante, y g) Permitir individualizar al beneficiario. 

 

Así también, en los fundamentos 15 y 17 estableció que:

 

“15. Estos requisitos mínimos se justifican porque el proceso de cumplimiento, diseñado por nuestra Constitución y el Código Procesal Constitucional, dado su carácter sumario y breve, no es el adecuado para discutir los contenidos de normas generales cuyos mandatos no tienen las características mínimas a que hemos hecho referencia, o de normas legales superpuestas que remiten a otras, y estas a su vez a otras, lo cual implica una actividad interpretativa compleja que, en rigor, debe llevarse a cabo a través de las vías procedimentales específicas.”

 

“17. De no ser así, el proceso de cumplimiento terminaría convirtiéndose en un proceso declarativo, o de conocimiento, con abundancia de medios probatorios y en cuyo seno se discutan controversias propias de este tipo de procesos. (…)”

 

6.     La emisión de este precedente constitucional generó en los órganos encargados de impartir justicia, predictibilidad en sus decisiones y ordenamiento de la jurisprudencia.

 

7.     En este contexto, el 23 de julio de 2021 se publicó el Nuevo Código Procesal Constitucional, Ley 31367, que en su artículo 66, acerca del proceso de cumplimiento, dispone:

 

Artículo 66. Reglas aplicables para resolver la demanda

1. Cuando el mandato sea genérico o poco claro, el juez, previa interpretación de la norma legal o del acto administrativo firme, entra a resolver el fondo del asunto, debiendo observar las siguientes reglas:

1.1) Para la interpretación de la norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de interpretación jurídica; debiendo su resultado respetar lo que establecen las leyes de la materia y la propia Constitución.

1.2) La interpretación del acto administrativo firme debe respetar los principios generales del Derecho Administrativo; la jurisprudencia de los órganos administrativos correspondientes, así como la del Tribunal Constitucional.

2. Cuando el mandato esté sujeto a controversia compleja o a interpretaciones dispares, el juez, previo esclarecimiento de la controversia, entra a resolver el fondo del asunto. Para ello, deberá observar las siguientes reglas:

2.1) El juez aplica una mínima actividad interpretativa para superar la controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica, y aplicando los criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.

2.2) Asimismo, y de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y perentoria del proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del mandato.

3. Cuando, para determinar la obligatoriedad o incuestionabilidad del mandato contenido en una norma legal o acto administrativo firme resulte necesario entrar al fondo del asunto, el juez admite a trámite la demanda, y esclarecerá la controversia.

(…)

 

8.     Como puede verse, el legislador, en los incisos 1 a 3 del artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional, ha regulado en sentido contrario a lo establecido en precedente “Maximiliano Villanueva”, obligando al juez constitucional, según sea el caso, a ingresar al fondo de la controversia, en desmedro de su naturaleza sumaria, breve y urgente. Así, el inciso primero del artículo 66 de Nuevo Código Procesal Constitucional colisiona con la causal “b” del citado precedente (que el mandato sea cierto y claro). El inciso 2 contraviene lo estipulado en la causal “c” del precedente (no estar sujeta a controversia compleja ni a interpretaciones dispares); y el inciso 3 contradice lo estipulado en la causal “d” del precedente citado (ser de ineludible y obligatorio cumplimiento).

 

9.     Como lo he señalado en otras ocasiones (mi voto en la sentencia recaída en el Expediente 00001-2018-PI/TC) el legislador, en este caso el Congreso de la República, es el intérprete ordinario vinculante de la Constitución (al corresponderle dictar las leyes, tiende a ser el primero que va a efectuar una interpretación vinculante del texto Constitucional), pero esa interpretación puede ser revisada por entidades de naturaleza jurisdiccional como el Poder Judicial o el Tribunal Constitucional. Se repite entonces aquí también lo que mencioné al inicio de mi voto y que actualmente es una constante a nivel mundial: encomendar a los jueces ordinarios, y, sobre todo, a los jueces constitucionales de un Tribunal Constitucional el rol de intérpretes de cierre de la Constitución, pues es necesario dar un fin o término a ello.

                                                                                 

10.  Podemos concluir entonces que el legislador, al regular el artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional (i) viola la primacía que tiene el precedente frente a la ley, pues como se dijo, es el Tribunal Constitucional el intérprete calificado, vinculante y de cierre de la Constitución; (ii) obliga al órgano encargado de impartir justicia a ingresar al análisis del fondo del asunto, para lo cual permite al juez realizar actividades o trámites que son impropios para un proceso de tutela urgente. Como recordamos el proceso de cumplimiento es un proceso de condena, de ejecución, breve y sumario.

 

11.  Esta desnaturalización del proceso de cumplimiento, permitirá, no solo el incremento innecesario de la carga procesal, sino que terminará por conocerse controversias que, en rigor, debían verse en un proceso ordinario como es el proceso contencioso-administrativo, proceso declarativo en la que se actúan diversos medios probatorios.

 

 

S.

 

ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

 

 

 

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO FERRERO COSTA

 

Con el debido respeto por la opinión de nuestros colegas magistrados, emitimos el presente voto singular, pues consideramos que en el caso de autos se debe convocar a audiencia pública.

 

Con la emisión de la Ley 31307, que regula el Nuevo Código Procesal Constitucional publicado el viernes 23 de julio del presente año, se presentan novedades interesantes e importantes, las cuales, como se expresa en la parte final del texto de la exposición de motivos, se encuentran en concordancia con las políticas de Estado del Acuerdo Nacional, específicamente en lo relacionado con la plena vigencia de la Constitución, los derechos humanos, el acceso a la justicia y la independencia judicial.

 

Entre las modificaciones más significativas podríamos mencionar la prohibición de aplicar el rechazo liminar (artículo 6) y la obligatoriedad de la vista de la causa en sede del Tribunal Constitucional (segundo párrafo del artículo 24). Dicho texto señala lo siguiente: «(…) En el Tribunal Constitucional es obligatoria la vista de la causa. La falta de convocatoria de la vista y del ejercicio de la defensa invalidan el trámite del recurso de agravio constitucional». Sobre este último punto y su alcance radica nuestro desacuerdo con la resolución en mayoría.

 

En ese contexto, y como ya lo hemos reiterado desde que nos integramos al Tribunal Constitucional en septiembre de 2017, a través de nuestro primer voto singular emitido en el Expediente 00143-2016-PA/TC (publicado en la web institucional www.tc.gob.pe con fecha 30 de noviembre de 2017), en relación con el precedente vinculante Vásquez Romero, Expediente 00987-2014-PA/TC, nuestro alejamiento, respecto a la emisión de una resolución constitucional en procesos de la libertad sin que se realice la audiencia de vista, se vincula estrechamente al ejercicio del derecho a la defensa, el cual solo es efectivo cuando el justiciable y sus abogados pueden exponer, de manera escrita y oral, los argumentos pertinentes, concretándose el principio de inmediación que debe regir en todo proceso constitucional (fundamento 9 de nuestro voto), y también conforme lo ordena el artículo III del Título Preliminar del Nuevo Código Procesal Constitucional. Es decir que copulativamente se deben presentar ambas maneras de exposición de alegatos.

 

Asimismo, debemos tener en cuenta que la Constitución Política del Perú, en su artículo 202, inciso 2, prescribe que corresponde al Tribunal Constitucional «conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias dictadas en los procesos de habeas corpus, amparo, habeas data y acción de cumplimiento». Esta disposición constitucional, desde una posición de franca tutela de los derechos fundamentales, exige que el Tribunal Constitucional escuche y evalúe los alegatos de quien se estima amenazado o agraviado en alguno de los derechos fundamentales. Una lectura diversa contravendría mandatos esenciales de la Constitución, tales como el principio de defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad como fin supremo de la sociedad y del Estado.

 

Resulta relevante, en este punto, recordar que, como afirmó Raúl Ferrero Rebagliati, «la defensa del derecho de uno es, al mismo tiempo, una defensa total de la Constitución, pues si toda garantía constitucional entraña el acceso a la prestación jurisdiccional, cada cual al defender su derecho está defendiendo el de los demás y el de la comunidad que resulta oprimida o envilecida sin la protección judicial auténtica». Así pues, lo constitucional es escuchar a la parte como concretización de su derecho irrenunciable a la defensa. Al mismo tiempo, el derecho a ser oído se manifiesta como la democratización de los procesos constitucionales de libertad.

 

A mayor abundamiento, el Diccionario Panhispánico del Español Jurídico, en el que participan importantes instituciones como la Real Academia Española, la Cumbre Judicial Iberoamericana, la Asociación de Academias de la Lengua Española, entre otras, define la vista como

 

Actuación en que se relaciona ante el tribunal, con citación de las partes, un juicio o incidente, para dictar el fallo, oyendo a los defensores o interesados que a ella concurran. Es una actuación oral, sin perjuicio de su documentación escrita o por grabación de imagen y sonido, y salvo excepciones, de carácter público (cfr. https://dpej.rae.es/lema/vista ).

 

Por estos motivos, consideramos que en el caso de autos se debe convocar la vista de la causa entendida como audiencia pública, lo que garantiza que el Tribunal Constitucional, en tanto instancia última y definitiva, escuche a las personas afectadas en sus derechos fundamentales; especialmente si se tiene en cuenta que, agotada la vía constitucional, al justiciable solo le queda el camino de la jurisdicción internacional de protección de derechos humanos.

 

S.

 

FERRERO COSTA