EXP. N.° 00371-2022-PA/TC
LA LIBERTAD
JPS DISTRIBUCIONES EIRL
SENTENCIA DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 11 días del mes de noviembre de 2022, la Sala Primera del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Monteagudo Valdez, Pacheco Zerga y Ochoa Cardich, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto
por JPS Distribuciones EIRL contra la resolución de fojas 368, de fecha 31 de
marzo de 2021, expedida por la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia de La Libertad que, revocando y reformando la apelada, declaró
improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 13 de marzo de 2018 (f. 138), la
empresa recurrente interpuso demanda de amparo contra la Dirección General de
Medicamentos, Insumos y Drogas (Digemid) y el Ministerio de Salud (Minsa), con
emplazamiento de su respectivo procurador público. Solicita que: (i) se deje
sin efecto el requerimiento de pago de S/ 44 186.00 (cuarenta y cuatro mil ciento ochenta y seis con 00/100 soles) por
concepto de preliquidación para la certificación en buenas prácticas de
manufactura (BPM) de laboratorio extranjero Bosch Pharmaceuticals (PVT.) Ltd. –
Pakistán; (ii) se suspenda temporalmente la programación de viaje para la
auditoría programada para la certificación en buenas prácticas de manufactura
(BPM) de Laboratorio Extranjero Bosch Pharmaceuticals (PVT.) Ltd. – Pakistán; (iii)
se deje sin efecto el apercibimiento/advertencia/amenaza de darse por concluido
el trámite y procederse a la exclusión de la recurrente del listado de
laboratorios que se encuentran pendientes de certificación; y (iv) se abstenga
de dar por concluido el procedimiento de certificación en buenas prácticas de
manufactura (BPM) de laboratorio extranjero Bosch Pharmaceuticals (PVT.) Ltd. -
Pakistán o que se ordene su reactivación en el caso que ya se haya cancelado el
mencionado procedimiento.
Sostiene que, a finales del año 2016, en el
programa periodístico dominical “Panorama” se propaló sendos informes
relacionados a la gran cantidad de laboratorios pendientes de ser auditados
para certificación en BPM, algunos de ellos pendientes desde el año 2011, es
decir, con un atraso en su atención por parte de Digemid de más de 5 y 6 años,
en algunos casos. Dicho programa basó su investigación en el Oficio
01748-2016-CG/DC, de fecha 19 de setiembre de 2016, a través del cual la
Contraloría General de la República (CGR) comunicó al Minsa la situación
crítica en la que se hallan las certificaciones en BPM a cargo de la Digemid.
Es en este escenario que JPS Distribuciones Generales solicitó el 15 de mayo de
2017 ante la Digemid la preliquidación para la certificación en BPM de
laboratorios de productos farmacéuticos extranjeros referido al laboratorio
paquistaní Bosch Pharmaceuticals PVT LTD, petición que fue respondida mediante Oficio
4265-2017-DIGEMID-DICER-UFLAB-AICLAB/MINSA, notificado el 30 de junio de 2017,
otorgándole un plazo de 7 días para pagar la suma de S/ 44 186.00 por concepto
de preliquidación para la certificación en BPM de laboratorio extranjero Bosch
Pharmaceuticals (PVT.) Ltd. - Pakistán, señalando el 18 de noviembre de 2017
como fecha probable de viaje de auditoría; caso contrario, se daría por
concluido el trámite procediéndose a la exclusión del mencionado laboratorio
del listado de laboratorios que se encuentran pendientes de certificación. En
este sentido, considera que se ha programado la auditoría requerida en el
tiempo récord de un mes, cuando la Administración tiene pendiente de atender
solicitudes de otros administrados (su competencia) que son mucho más antiguas
a la suya, es decir, solo a su persona se le viene exigiendo el cumplimiento de
la ley y no a las demás empresas competidoras a la suya, de allí que un
criterio justo de programación de auditorías sería la antigüedad de las
solicitudes. Alega la afectación a sus derechos a la igualdad ante la ley, a la
libertad de empresa, a la libre competencia y a la interdicción de la
arbitrariedad.
Con fecha 18 de junio de 2018, la Digemid
contestó la demanda (f. 160) expresando que, con fecha 15 de mayo de 2017, la
ahora demandante solicitó la preliquidación para la certificación de BPM en el
extranjero del laboratorio Bosch Pharmaceuticals (PVT) LTD. Al respecto, la
Directiva Administrativa 165 MINSA/DIGEMID V.01, aprobada por Resolución
Ministerial 737-2010/MINSA, modificada mediante Resolución Ministerial
798-2016/MINSA, en el numeral 2 del Anexo 02, denominado “Procedimiento de
preliquidación de pasajes y viáticos para la certificación en BPM de
Laboratorios Extranjeros” precisó que la evaluación de las solicitudes de
preliquidación deberá ser realizada en un plazo no mayor de 10 días hábiles,
por lo que la Digemid, en cumplimiento de la normativa vigente, emitió el
Oficio 4265-2017-DIGEMID-DICER-UFLAB-AICLAB/MINSA con el cual remitió la
preliquidación por concepto de pasajes y viáticos solicitada para la
certificación en buenas prácticas de manufactura de laboratorio
correspondiente, señalándose así también, el número de inspectores, la fecha
probable de viaje y de auditoría previstas en la norma descrita. En este sentido,
no es cierto que exista un trato desigual entre la actora y otros administrados
solicitantes de preliquidación para la certificación en BPM de laboratorios
extranjeros, pues todas aquellas solicitudes de preliquidación presentadas
desde el 14 de octubre de 2016 (incluyendo la solicitud presentada por la
demandante) están siendo atendidas dentro de los plazos vigentes de la
Directiva Administrativa 165-MINSA/DIGEMID V.01.
Con fecha 18 de junio de 2018, el Minsa
contestó la demanda (f. 170) expresando que las pretensiones invocadas por la
actora están dirigidas únicamente contra el Digemid, mas no contra el Minsa;
por lo que esta no debería ser emplazada, toda vez que la pretensión intentada
en su contra le es absolutamente ajena y no puede pronunciarse sobre actos
administrativos que no han sido expedidos por él.
El Tercer Juzgado Civil de La Libertad,
mediante Resolución 8, de fecha 27 de julio de 2020 (f. 310), declaró fundada
la demanda por considerar que se evidencia que la demandante JPS Distribuciones
EIRL ha sufrido un trato diferenciado, toda vez que, habiendo requerimientos de
certificación en Buenas Prácticas de Manufactura (BPM), con mayor antigüedad,
se ha dado prioridad a la atención de la solicitud de la citada empresa
accionante.
La Sala Superior competente (f. 368), revocó la
apelada y, reformándola, declaró improcedente la demanda por considerar que no
se cuestiona la demora de la Administración sino la diligencia de cumplir con
los plazos al aplicarse la Resolución Ministerial 798-2016/MINSA, que entró en vigor
el 14 de octubre de 2016, evidenciándose que la empresa demandante realiza una
interpretación subjetiva de la afectación constitucional en beneficio de sus
intereses particulares. Afirmar lo contrario sería aceptar que existe perjuicio
cuando la Administración es aparentemente diligente, lo cual resulta
inaceptable, máxime si ni siquiera se hace referencia a qué solicitudes
estarían pendientes de ser atendidas y la antigüedad de estas. Asimismo, las
pretensiones de la empresa recurrente son susceptibles de ser atendidas en la
vía ordinaria, es decir, se evidencia claramente que las pretensiones
planteadas corresponden ser analizadas a la luz del proceso contencioso-administrativo.
FUNDAMENTOS
Delimitación del
asunto litigioso
1.
De lo expuesto por la propia empresa demandante se
advierte que la controversia está constituida por el cuestionamiento del Oficio
4265-2017-DIGEMID-DICER-UFLAB-AICLAB/MINSA, que le otorgó un plazo de 7 días
para pagar la suma de S/ 44 186.00 por concepto de preliquidación para la
certificación en BPM de laboratorio extranjero Bosch Pharmaceuticals (PVT.)
Ltd. - Pakistán, y que señaló el 18 de noviembre de 2017 como fecha probable de
viaje de auditoría; caso contrario se daría por concluido el trámite procediéndose
a la exclusión del mencionado laboratorio del listado de laboratorios que se
encuentran pendientes de certificación. Contra dicho oficio interpuso recurso
de reconsideración, el cual fue declarado infundado mediante Resolución
Directoral 3315-2017-DIGEMID-DICER, de fecha 24 de agosto de 2017 (f. 123).
Contra esta última resolución se interpuso recurso de apelación, el cual fue
declarado infundado mediante Resolución Directoral 146-2017-DIGEMID-DG-MINSA,
de fecha 3 de noviembre de 2017 (f. 132).
2.
Debe evaluarse, por tanto, si dicha controversia
corresponde que se resuelva por la vía del amparo o existe una vía ordinaria
igualmente satisfactoria.
Análisis del caso
3.
El Nuevo Código Procesal Constitucional en su artículo
7, inciso 2, establece la subsidiariedad para la procedencia de las demandas de
amparo, estableciendo que no proceden las demandas constitucionales cuando
existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la
protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado.
4.
De acuerdo a la sentencia recaída en el Expediente
02383-2013-PA/TC, una vía ordinaria resulta igualmente satisfactoria cuando no
se pone de manifiesto la urgencia de tutela (cfr. Expediente
00303-2012-PA/TC, fundamentos 5, 6, y 7) y la irreparabilidad a consecuencia de
la agresión o amenaza (cfr. Expediente 01387-2009-PA/TC, fundamento 3),
lo cual ocurre en el presente caso, ya que, sobre lo primero, no es suficiente
alegar el acaecimiento de vicios en las actuaciones administrativas, es necesario
acreditar de forma mínima en qué medida estos ameritan ser atendidos con suma
urgencia, lo cual no ocurre en el caso de autos (nótese que se pretende
dilucidar cuestiones relacionadas con la rapidez de la programación de viaje
para la inspección de certificación dispuesta en la Directiva Administrativa
165-MINSA/DIGEMID V.01, para la Certificación de Buenas Prácticas de
Manufactura en Laboratorios Nacionales y Extranjeros aprobada por Resolución
Ministerial 737-2010/MINSA, y modificada por la Resolución Ministerial
798-2016/MINSA, así como sobre la liquidación de viáticos para tal fin).
5.
En cuanto a la irreparabilidad, tampoco se advierte
tal. Cabe añadir que con el proceso contencioso-administrativo se deja abierta
la posibilidad de hacer uso de medidas cautelares a fin de garantizar la
eficacia de la ejecución de la sentencia, toda vez que se pretende dejar sin
efecto ciertos actos administrativos vinculados con el trámite de una queja por
defectos de tramitación.
6.
En consecuencia, el proceso contencioso-administrativo
se constituye en una vía procedimental específica para la remoción de los
presuntos actos lesivos de los derechos constitucionales invocados en la
demanda, permitiendo actuar medios de prueba que den certeza al juzgador de la
veracidad de sus afirmaciones y, asimismo, resulta también una vía “igualmente
satisfactoria” respecto del amparo, razón por la que la controversia planteada
debe ser dilucidada en el referido proceso. En tal sentido, resulta de
aplicación el citado inciso 2 del artículo 7 del Nuevo Código Procesal
Constitucional.
7.
A mayor abundamiento, cabe recordar que el primer
nivel de protección de los derechos fundamentales le
corresponde a los jueces del Poder Judicial a través de los procesos judiciales
ordinarios. Conforme al artículo 138 de la Constitución, los jueces imparten
justicia con arreglo a la Constitución y las leyes, puesto que ellos también
garantizan una adecuada protección de los derechos y libertades reconocidos por
la Constitución. Sostener lo contrario significaría afirmar que el amparo es el
único medio para salvaguardar los derechos fundamentales no pasibles de tutela
mediante los otros procesos constitucionales de la libertad, a pesar de que a
través de otros procesos judiciales también es posible obtener el mismo
resultado.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de autos.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MONTEAGUDO VALDEZ
PACHECO ZERGA
OCHOA CARDICH
PONENTE
MONTEAGUDO VALDEZ