RAZÓN DE RELATORÍA
Se deja constancia de que se
publica la sentencia de fecha 3 de
noviembre de 2022, emitida en el
Expediente n.° 01389-2022-PA/TC, y que se notificará a las partes para los fines legales pertinentes,
sin la firma del magistrado Augusto Ferrero Costa, en cumplimiento del acuerdo adoptado por la Sala Segunda del Tribunal Constitucional con fecha 23 de noviembre de 2022, en concordancia
con lo establecido en el artículo 48 del Reglamento Normativo del Tribunal
Constitucional.
Por lo que, se
da fe del sentido de la votación del magistrado Augusto
Ferrero Costa, quien ha conocido la causa y está a favor de la
sentencia mencionada.
Lima, 30 de noviembre de 2022
Rubí Alcántara Torres
Secretaria de la Sala Segunda
Sala
Segunda. Sentencia 402/2022
EXP.
N.º 01389-2022-PA/TC
TACNA
JOSÉ
GABRIEL JALANOCA GÓMEZ
SENTENCIA DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 3 días del mes de noviembre de
2022, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los
magistrados Gutiérrez Ticse, Ferrero Costa y
Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio
constitucional interpuesto por don José Gabriel Jalanoca
Gómez contra la Resolución 10 (f. 179), de fecha 17 de marzo de 2022, expedida
por la Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Tacna, que confirmó
lo decidido por el a quo; y, en consecuencia, declaró improcedente la
demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 13 de
marzo de 2021, don José Gabriel Jalanoca Gómez interpuso
demanda de amparo contra el Órgano de Control Institucional de la Municipalidad
Distrital de Ciudad Nueva, así como contra dicho Gobierno subnacional, con
emplazamiento al procurador público asignado para su defensa (f. 135). Solicita
que se declare la nulidad del Informe de Control Específico 017-2020-2-4605-SCE,
mediante el cual se traslada las recomendaciones efectuadas por el órgano de
control respecto de las presuntas irregularidades detectadas en el otorgamiento
de licencias de regularización de edificaciones del año 2018, documento puesto en
conocimiento del alcalde de la Municipalidad Distrital de Ciudad Nueva mediante
Oficio 677-2020-OCI-MDCN-T, de fecha 30 de diciembre de 2020.
Así, requiere que
se ordene la suspensión de la ejecución de lo expuesto en el informe de control
cuestionado, ya que sugiere el inicio de acciones administrativas y legales en
su contra, pedido que tiene por objeto evitar “futuros daños irreparables” [sic]
(cfr. f. 93), y es que, según entiende, existió abuso de derecho por parte del
órgano de control emplazado durante la tramitación del documento de control. Finalmente,
exige que se condene al pago de costos procesales a los demandados. Denuncia
vulneración de sus derechos al debido proceso, en su manifestación a la debida
motivación.
Alega que al ser
los informes de control actos administrativos inevitablemente producen efectos
en la esfera jurídica de los administrados por imputarles responsabilidad
administrativa y civil, entre otras, al tener la calidad de servidores o
funcionarios públicos. En atención a ello, deben encontrarse motivados, lo cual
no ha sucedido en este caso, pues los comentarios de descargo que logró esbozar
en la Carta 0012020-JGJG-MDCN-T, de fecha 4 de diciembre de 2020, no fueron
tomados en cuenta por el órgano de control antes de emitir el informe
cuestionado. Indica que el informe de control “solo atina a precisar un pequeño
comentario” [sic] (cfr. f. 109) sobre sus descargos, a saber: “[…] como
resultado de la evaluación de los comentarios formulados por José Gabriel Jalanoca Gómez, se ha determinado que el hecho específico
con evidencia de irregularidad no ha sido desvirtuado y configura presunta
responsabilidad administrativa y civil […]” [sic] (cfr. f. 109); es decir, que no
expone la razones por las que no son de recibo las aclaraciones expuestas en el
documento de respuesta al pliego de hechos.
De otro lado, refiere
que, en su calidad de gerente de la Oficina de Asesoría Jurídica de la
Municipalidad Distrital de Ciudad Nueva, emitió opinión legal favorable mediante
Informe 111-2018-GAJ-GM-MDCN-T, en fecha 6 de abril de 2018, para la adopción de
la campaña de beneficio administrativo temporal de regularización de licencias
de edificación, ampliaciones, remodelaciones, refacciones o modificaciones para
el ejercicio fiscal 2018, a través de la Ordenanza Municipal 007-2018-OCI-MNDCN,
lográndose así una reducción del valor porcentual de las multas impuestas por
construir sin licencia —beneficio ampliado mediante Ordenanza Municipal
011-2018-OCI-MNDC-T, de fecha 21 de setiembre de 2018—, pero que ello se ajusta
a lo establecido en el inciso j) del artículo 78 del Reglamento de Licencias de
Habilitación Urbana y Licencias de Edificación, así como a las competencias de
las municipalidades para otorgar licencias de edificación. Añade que en el
citado reglamento no existe norma que prohíba establecer reducciones de multas,
por lo que resulta falso que la decisión adoptada por la ordenanza antes
invocada haya provocado perjuicio económico al Estado como sostiene el informe
de control cuestionado.
Mediante
Resolución 1 (f. 116), de fecha 3 de mayo de 2021, el Segundo Juzgado
Especializado Civil de la Corte Superior de Justicia de Tacna resolvió declarar
improcedente la demanda, por considerar que el informe de control cuestionado
no establece sanción alguna, ya que solo contiene recomendaciones para los órganos
administrativos correspondientes, los que de acoger tales recomendaciones iniciarán
el procedimiento respectivo, en cuya tramitación el demandante tendrá expedito
su derecho de defensa; por tanto, no advierte amenaza de violación a los
derechos invocados.
La Segunda Sala
Civil de la Corte Superior de Justicia de Tacna confirmó la apelada por
fundamento similar.
FUNDAMENTOS
Delimitación del
asunto litigioso
1. El objeto de la
demanda es que se declare la nulidad del Informe de Control Específico 017-2020-2-4605-SCE,
emitido por el Órgano de Control Institucional de la Municipalidad Distrital de
Ciudad Nueva, que comprendió la revisión de la normativa municipal relacionada
con el otorgamiento de reducciones en el valor de las multas aplicadas por la
ejecución de construcciones sin licencia en la jurisdicción de la citada comuna
por el ejercicio fiscal 2018, y que de decretarse la nulidad se ordene la
suspensión de la ejecución de las recomendaciones contenidas en tal documento.
Se invoca la vulneración del derecho a la motivación de las resoluciones
administrativas.
Análisis de
procedencia de la demanda
2. De autos se observa
que mediante Cédula de Comunicación 002-2020-OCI-SCE-MDCN-T (f. 6), el 27 de
noviembre de 2020, el Órgano de Control Institucional de la Municipalidad
Distrital de Ciudad Nueva cursó al demandante el pliego de hechos (f. 7) sobre
la verificación realizada a la reducción del valor de las multas aplicadas por
construir sin licencia en la jurisdicción de la comuna emplazada (ejercicio fiscal
2018), a lo que el demandante emitió sus descargos mediante la Carta 001-2020-JGJG-MDCN-T,
de fecha 4 de diciembre de 2020.
3. Posteriormente, el
órgano de control emitió el Informe de Control Específico 017-2020-2-4605-SCE, mediante
el cual concluyó lo siguiente:
[…] De
la revisión efectuada a la documentación, se ha evidenciado la reducción
significativa del valor porcentual de la multa por construir sin licencia,
procedimiento que fue aprobado mediante Ordenanza Municipal
007-2018-OCI-MNDCN-T de 23 de abril de 2018, teniendo como sustento el informe
técnico emitido por la Subgerencia de Desarrollo Urbano y Gestión del Riesgo de
Desastres y la opinión legal emitida por el gerente de Asesoría Jurídica,
quienes informaron favorablemente para reducir el valor porcentual de la multa,
así como también para su posterior ampliación a través de la Ordenanza
Municipal n° 011-2018-OCI-MNDCN-T de 21 de setiembre de 2018, pese que dicha
reducción no correspondía.
Lo
señalado contraviene lo establecido en los artículos 2° y 34° de la Ley n°
29090, Ley de regulación de habilitaciones urbanas y de edificaciones,
relacionadas a la obligatoriedad y unidad ejecutiva a nivel nacional de los
procedimientos y requisitos contenidos en la Ley y su Reglamento por encima de
cualquier otra normativa local y general y los incentivos de las municipalidad
y los requisitos para solicitar la regulación de habilitaciones urbanas,
artículo 2° y 78° del Decreto Supremo n° 011-2017-VIVIENDA, Decreto Supremo que
aprueba el Reglamento de Licencias de Habilitación Urbana y Licencias de
Edificación, que señala que los procedimientos administrativos son únicos y de
aplicación obligatoria a nivel nacional y establece los requisitos para obtener
la licencia de regulación de edificaciones.
Los
hechos descritos, originaron un perjuicio económico a la Entidad de S/ 81
145.35 determinando en función a lo dejado de percibir por la Entidad por no
aplicar el porcentaje del valor de la multa establecida en el Reglamento; fue
ocasionada por la negligencia de los funcionarios que propiciaron y tramitaron
el beneficio administrativo temporal de regulación de licencias de
edificaciones, mediante la cual se aprobó reducir la multa por construir sin
licencia (sic).
Y
recomendó:
Al
Titular de la Entidad:
Disponer
el inicio de las acciones administrativas para el deslinde de las
responsabilidades que correspondan, de los servidores públicos de la Entidad
comprendidos en los hechos irregulares del presente Informe de Control
Específico, de acuerdo a las normas que regulan la
materia.
Al
Procurador Público de la Entidad:
Dar
inicio a
las acciones legales contra los servidores públicos comprendidos en los hechos
con evidencias de irregularidad del presente Informe de Control Específico
(sic).
4. Dicho informe fue remitido
mediante Oficio 677-2020-OCI-MDCN-T, de fecha 30 de diciembre de 2020, a don Hélmer Fernández Chaparro, alcalde de la comuna implicada, con
el fin de que tome conocimiento del traslado de recomendaciones efectuadas por
el órgano de control interno.
5. Se advierte de
autos que el demandante solicita que se declare la nulidad del Informe de
Control Específico 017-2020-2-4605-SCE, a fin de evitar la implementación de
las recomendaciones contenidas en dicho documento, pues considera que estas
afectan su esfera jurídica. Al respecto, cabe señalar que los informes de
control emitidos por el Sistema Nacional de Control se limitan a emitir
conclusiones y recomendaciones sobre el hecho objeto de control en el ejercicio
de sus funciones y atribuciones constitucionales, trasladando sus hallazgos a
las instituciones competentes para el inicio de las acciones correspondientes. En
otras palabras, son actos que por vocación se encuentran orientados a
materializar el funcionamiento del servicio de control y no están destinados a producir
efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situación concreta, por lo que son actos de
administración interna y no actos administrativos.
Así se
reconoce en el artículo 24 de la Ley 27785, Orgánica del Sistema Nacional de
Control y de la Contraloría General de la República, al señalar que:
Los
Informes de Control […] constituyen actos de la administración interna de los
órganos conformantes de éste, y pueden ser revisados de oficio por la
Contraloría General, quien podrá disponer su reformulación, cuando su
elaboración no se haya sujetado a la normativa de control, dando las
instrucciones precisas para superar las deficiencias, sin perjuicio de la
adopción de las medidas correctivas que correspondan.
Lo expresado
tiene concordancia con lo expuesto en el inciso 2, artículo 206, de la Ley
27444 y modificatorias, del Procedimiento Administrativo General. Allí se prescribe
lo siguiente:
Solo
son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos
de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o
produzcan indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámite deberá
alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al
procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su
caso, se interponga contra el acto definitivo.
6. En virtud de lo
expuesto, se concluye que la sola emisión de un informe de control no puede considerarse
per se una lesión a los derechos reclamados. Cabe además precisar que el
recurrente tendrá expedito de ejercitar su derecho de defensa —según lo estime
conveniente— al interior de los procedimientos[1]
o procesos que, eventualmente, puedan iniciarse si así lo dispone la autoridad
municipal emplazada siguiendo las recomendaciones del informe de control cuestionado.
7. En consecuencia, corresponde
declarar improcedente la demanda de autos a tenor de lo señalado en el inciso 1
del artículo 7 del nuevo Código Procesal Constitucional.
Por estos
fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda de autos.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
FERRERO COSTA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
[1] Por citar, en
el marco del procedimiento administrativo disciplinario seguido en su contra,
iniciado mediante la Resolución de Órgano Instructor
012-2021-O.I.-P.A.D./MDCN-T (f. 190), de fecha 9 de noviembre de 2021.