RAZÓN
DE RELATORÍA
Se deja constancia de que se publica la sentencia de fecha 3 de noviembre de 2022, emitida en el Expediente n.° 01560-2022-PC/TC, y que se notificará a las partes para los fines legales pertinentes, sin la firma del magistrado Augusto Ferrero Costa, en cumplimiento del acuerdo adoptado por la Sala Segunda del Tribunal Constitucional con fecha 23 de noviembre de 2022, en concordancia con lo establecido en el artículo 48 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.
Por lo que, se da fe del sentido de la votación del magistrado Augusto Ferrero Costa, quien ha conocido la causa y está a favor de la sentencia mencionada.
Lima, 30 de noviembre de 2022
Rubí Alcántara Torres
Secretaria
de la Sala Segunda
Sala Segunda. Sentencia 358/2022
EXP. N.° 01560-2022-PC/TC
AYACUCHO
MARCELINA ESPERANZA CONTRERAS
PAREJA
SENTENCIA
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 3
días del mes de noviembre de 2022, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional,
integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse,
Ferrero Costa y Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Marcelina Esperanza Contreras Pareja contra la resolución de fojas 151, de 29 de enero de 2021, expedida por la Sala Civil de Huamanga de la Corte Superior de Justicia de Ayacucho, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
El 21 de marzo de 2018, la
recurrente interpuso demanda de cumplimiento contra el gobernador del Gobierno regional
de Ayacucho, con el objeto de que cumpla con ejecutar el pago de la nueva escala
de incentivo del CAFAE, aprobada por el artículo 1 de la Resolución Ejecutiva
Regional 224-2014-GRA/PRES, de 28 de marzo de 2014; y que, como consecuencia de
ello, se ordene el pago de S/4 450.00 mensuales, que corresponde a la
categoría de técnico que ostenta, a partir de abril de 2014, fecha en que entró
en vigor la referida resolución, con sus respectivos intereses y el pago de los
costos del proceso (f. 16).
El Juzgado de Derecho
Constitucional Transitorio de Huamanga, mediante Resolución 6, de fecha 17 de
abril de 2019, corregida con la Resolución 7, del 6 de mayo de 2019, admitió a
trámite la demanda (f. 65).
El apoderado judicial del
Gobierno regional de Ayacucho contesta la demanda. Manifiesta que la Resolución
Ejecutiva Regional 224-2014-GRA/PRES no contiene un mandato incondicional, pues
el considerando 9 señala que dicha disposición rige hasta el 31 de diciembre de
2014, fecha en que quedara derogada la Ley 29874, sus normas complementarias y
las normas que regulen los conceptos incorporados al incentivo único.
Además, su considerando 10 indica que,
conforme al literal b.4 de la Novena Disposición Final de la Ley 284511, Ley
General del Sistema Nacional del Presupuesto Público, el monto de los
incentivos laborales, así como su aplicación e individualización se encuentran sujetos
a la disponibilidad presupuestaria y que, en ese sentido, la resolución materia
del proceso de cumplimiento de autos no reúne los requisitos de procedibilidad
contenidos en la sentencia del Tribunal Constitucional emitida en el Expediente
00168-2005-PC/TC (f. 74).
Por su parte, el
procurador público del Gobierno regional de Ayacucho contesta la demanda. Entre
otros argumentos, señala que el acto resolutivo contenido en la Resolución
Ejecutiva Regional 224-2014-GRA/PRES no cumple los requisitos establecidos en
el artículo 200, numeral 6, de la Constitución Política ni los requisitos
mínimos fijados por el Tribunal Constitucional en la sentencia dictada en el
Expediente 00168-2005-PC/TC, debido a que fue emitido de forma ilegal,
vulnerando disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias sobre la
materia. Afirma que las pretensiones de pago de incentivos laborales,
devengados e intereses reclamadas por la actora violan las normas en materia de
la carrera administrativa a nivel nacional, pues sus cálculos deben ceñirse a la
remuneración total permanente, tal como lo establece el Decreto Supremo
051-91-PCM, que tiene rango de ley. Por tanto, el mandato contenido en la
referida resolución está sujeto a controversia compleja e interpretaciones
dispares y no resulta de ineludible y obligatorio cumplimiento, además de no
ser un acto administrativo incondicional, dado que tiene como condición previa
la existencia de disponibilidad presupuestal, la cual no fue superada (f. 84).
El a quo, mediante resolución de 19 de setiembre de 2019, declaró
fundada la demanda, por considerar que el acto administrativo contenido en la
Resolución Ejecutiva Regional 224-2014-GRA/PRES cumple todos los requisitos que
se exige para la procedencia del proceso constitucional de cumplimiento, de acuerdo a los criterios de procedibilidad establecidos
como precedente por el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el
Expediente 00168-2005-PC/TC (f. 95).
La Sala Superior revisora
revocó la apelada y declaró improcedente la demanda, por estimar que la
Resolución Ejecutiva Regional 224-2014-GRA/PRES no cumple los requisitos
indispensables para su procedencia, señalados en el Expediente
00168-2005-PC/TC, toda vez que no se ha individualizado a los beneficiarios del
incentivo laboral otorgado; además de tratarse de escalas del incentivo único
que le correspondería a cada profesional que labora en la entidad emplazada, de
acuerdo a sus niveles remunerativos, lo que hace que el mandato sea genérico y
condicional a actos administrativos previos para poder determinarlas.
Finalmente hace notar que para ello se requiere de una actividad interpretativa
compleja, que deberá llevarse a cabo a través de las vías procedimentales
específicas (f. 151).
FUNDAMENTOS
Delimitación del
petitorio
1.
La demanda tiene por objeto que la entidad
emplazada cumpla con ejecutar el pago a favor de la accionante de la nueva
escala de incentivo del CAFAE, aprobada por el artículo 1 de la Resolución
Ejecutiva Regional 224-2014-GRA/PRES, de 28 de marzo de 2014; y se ordene el
pago de S/4 450.00 mensuales, que corresponde a la categoría de técnico
que ostenta, a partir de abril de 2014, fecha en que entró en vigor la referida
resolución, con sus respectivos intereses, más el pago de los costos del
proceso.
Requisito especial de la demanda
2.
Con el documento de fecha cierta obrante a fojas
14 se acredita que la recurrente ha cumplido el requisito especial de la
demanda de cumplimiento previsto en el artículo 69 del Código Procesal
Constitucional, vigente en el momento de la interposición de la demanda
(actualmente regulado en el mismo artículo del nuevo Código Procesal
Constitucional).
Análisis de la controversia
3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 66, inciso 1, del pretérito Código Procesal Constitucional, vigente a la fecha de interposición de la demanda, señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
4. La recurrente solicita el cumplimiento del artículo 1 de la Resolución Ejecutiva Regional 224-2014-GRA/PRES, de 28 de marzo de 2014, obrante a fojas 11, que establece:
ARTÍCULO PRIMERO.- VALIDAR y APROBAR, la Escala Transitoria Mensual y la Escala de
Incentivo Único, en concordancia de la escala de incentivos laborales, aprobado
por las Resoluciones Ejecutivas Regionales N.os
0312 y 1257-2011-GRA/PRES, a favor de los trabajadores administrativos sujetos
al régimen laboral del Decreto Legislativo N° 276 - Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, de la Unidad Ejecutora:
001 Sede Central del Gobierno Regional de Ayacucho, con eficacia anticipada en
armonía a lo dispuesto por el artículo 17° numeral 17.1 de la Ley 27444 – Ley
del Procedimiento Administrativo General que, se otorga a través del Comité de
Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo – CAFAE, por los fundamentos
expuestos en la parte considerativa del presente acto administrativo, acorde al
siguiente cuadro que, se detalla:
|
CATEGORÍA / NIVEL REMUNERATIVO |
ESCALA TRANSITORIA / ESCALA DEL INCENTIVO ÚNICO |
|
(…) |
(…) |
|
TÉCNICOS |
4,450 |
|
(…) |
(…) |
5. En el presente caso, la pretensión no puede ser atendida en esta sede constitucional, porque el mandato cuyo cumplimiento se exige no reconoce un derecho incuestionable a la demandante. En efecto, a fojas 129 de autos obra el Oficio 3127-2016-EF/50.07, de fecha 16 de mayo de 2016, dirigido por el director general de la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas al gobernador del Gobierno regional del Departamento de Ayacucho, en respuesta a la demanda adicional para cumplir con el pago de escala de incentivos laborales a los trabajadores administrativos de las Unidades Ejecutoras de Transporte Ayacucho y Salud Ayacucho, basada en la Escala de Incentivo Único aprobada mediante la Resolución Ejecutiva Regional 312-2011-GRA/PRES, ratificada por la Resolución Ejecutiva Regional 224-2014-GRA/PRES.
En dicho oficio, la mencionada dirección general manifiesta que, ante un pedido similar, mediante Oficio 793-2016-EF/53.01, dirigido al Gobierno regional del Departamento de Ayacucho, se señaló lo siguiente:
7.1 En el marco del
proceso para la aprobación de la Escala del Incentivo Único dispuesto por el
Decreto Supremo N° 009-2014-EF, la Resolución Ejecutiva Regional N°
312-2011-GRA/PRES y su modificatoria Resolución Ejecutiva Regional N°
1257-201l-GRA/PRES, así como la Resolución Ejecutiva Regional N°
244-20l4-GRA/PRES, ya fueron presentadas con anterioridad por el Gobierno
Regional de Ayacucho, según Oficio N°167- 2014-GRA/PRES, sobre dicho particular,
mediante Informe N° 244-2014-EF/53.04, la Dirección General de Gestión de
Recursos Públicos, ha concluido que las mismas fueron expedidas fuera del marco
legal pertinente, por lo que no fue tomado en cuenta para la determinación de
la Escala del Incentivo Único.
(…)
7.4 Consiguientemente, la
Resolución Ejecutiva Regional N° 312-2011-GRA/PRES y su modificatoria
Resolución Ejecutiva Regional N° 1257-201l-GRA/PRES, así como la Resolución
Ejecutiva Regional N° 244-20l4-GRA/PRES, contrastadas con el marco legal
precitado, se colige que fueron expedidas fuera del mismo y por lo tanto carece
de marco legal que la valide, por contravenir las prohibiciones establecidas
por las Leyes de Presupuesto del Sector Público emitidas desde el año fiscal
2009 al 2015 y por ende no se encuentran registradas en el Aplicativo Informático,
por no enmarcarse en las normas presupuestarias de orden público y de cumplimiento
obligatorio; razón por la cual no es posible jurídica y legalmente, considerar
los montos de los incentivos a que se refiere dicha Resolución de carácter institucional,
en el marco del procedimiento regulado por la Ley N° 29874, para determinar
válidamente como la Escala de Incentivo Único para dicha Unidad Ejecutora.
6. En consecuencia, la Resolución Ejecutiva Regional 224-2014-GRA/PRE habría sido emitida desconociendo la normativa legal aplicable al incentivo único que se otorga a través del CAFAE, por lo que no fue tomada en cuenta por el Ministerio de Economía y Finanzas para la determinación de la escala de dicho incentivo.
7. Sentado lo anterior, el derecho reconocido a la recurrente mediante el acto administrativo materia del presente proceso de cumplimiento se encuentra sujeto a cuestionamiento, por lo que corresponde desestimar la demanda.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que
le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar IMPROCEDENTE la demanda.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ
TICSE
FERRERO
COSTA
DOMÍNGUEZ
HARO
PONENTE
DOMÍNGUEZ HARO