Sala
Segunda. Sentencia 167/2022
EXP. N.° 01593-2021-PHD/TC
LA LIBERTAD
SEGUNDO FORTUNATO LOZANO CASTRO
En Lima, a los 23 días del mes de
junio de 2022, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los
magistrados Gutiérrez Ticse, Morales Saravia y
Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso
de agravio constitucional interpuesto por don Segundo Fortunato Lozano Castro contra
la Resolución 7, de fojas 49, de 2 de marzo de 2021, expedida por la Segunda Sala
Especializada en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de La Libertad, que declaró
improcedente su demanda de habeas data.
ASUNTO
Con fecha 31 de
diciembre de 2018, el recurrente interpone demanda de habeas data solicitando
se le otorgue copias de lo siguiente: «Relación Nominal de Multas Impuestas a
la Municipalidad Distrital de El Porvenir, en el Primer Trimestre del año 2018,
por incumplimiento de Mandatos Judiciales emitidos en Procesos Constitucionales».
Sostiene que lo solicitado constituye una información relacionada con el manejo
administrativo de la institución pública, al referirse al incumplimiento de
mandatos judiciales, por lo que su denegatoria implica una vulneración a su
derecho fundamental de acceso a la información pública.
La Municipalidad Distrital de El Porvenir contestó
la demanda, argumentando que mediante Carta 138-2018-OTyAC/MDEP, de 27 de diciembre de 2018, se le comunicó al
recurrente la denegatoria de su solicitud, ya que lo peticionado se encuentra
dentro de las excepciones señaladas en el artículo 17 del Texto Único
Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, aprobado por Decreto Supremo 043-2003-PCM, específicamente, en el
supuesto relativo a la información preparada u obtenida por asesores jurídicos
o abogados de la entidad, cuya publicidad pueda revelar la estrategia a
adoptarse en la tramitación de defensa en un proceso administrativo o judicial,
o de cualquier tipo de información protegida por el secreto profesional.
Mediante Resolución 3, de 25 de
junio de 2019, el Noveno Juzgado Civil de Trujillo declaró infundada la demanda,
al considerar que la
información solicitada implicaría la revelación de un número de expedientes
judiciales en los que se le ha impuesto multa a la demandada respecto de
procesos que podrían no haber concluido y que con ello se mostraría la defensa
y la actividad legal que se ejerce en cada uno de ellos, lo que se encuentra
protegido por el secreto profesional, que es un límite al derecho de acceso a
la información pública, tal como lo indica la Ley de Transparencia y Acceso
a la Información Pública.
El ad quem
revocó la apelada y declaró improcedente la demanda, al considerar que, al
hacerse referencia a expedientes judiciales en los que se ha impuesto multa por
incumplimiento de órdenes judiciales derivadas de procesos constitucionales
contra la Municipalidad Distrital de El Porvenir, se está incluyendo
información relacionada con el código de identificación, las partes procesales,
el número de los folios, la materia constitucional tramitada y la resolución
que impone la multa, lo cual implicaría que se tenga información que pudiera
revelar la estrategia de la entidad municipal demandada, por lo que la
solicitud de acceso a la información estaría requiriendo información
considerada confidencial de acuerdo con el artículo 17 del Texto Único
Ordenado de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública.
FUNDAMENTOS
Delimitación
del asunto litigioso.
1.
El
demandante solicita, en virtud de su derecho de acceso a la información
pública, se le otorgue copias de la “Relación Nominal de Multas Impuestas a la
Municipalidad Distrital de El Porvenir, en el Primer Trimestre del año 2018,
por incumplimiento de Mandatos Judiciales emitidos en Procesos Constitucionales”.
Cuestión procesal
previa.
2.
De
acuerdo con el artículo 62 del ahora derogado Código Procesal Constitucional,
para la procedencia del habeas data en
los casos de presunta afectación del derecho de acceso a la información
pública, se requería que el recurrrente previamente haya reclamado, mediante
documento de fecha cierta, el respeto de su derecho y que el demandado se haya negado
a la entrega de la información requerida, incluso si la entregare de manera
incompleta o alterada; no haya contestado el reclamo dentro del plazo
establecido o lo haya hecho de forma incompleta, denegatoria o defectuosa.
3.
Al respecto, debe precisarse que el artículo 10
del Decreto Supremo 072-2003-PCM, Reglamento de la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública, establece lo siguiente:
La
solicitud de acceso a la información pública puede ser presentada (…) ante la
unidad de recepción documentaria de la entidad, a través de su Portal de
Transparencia, a través de una dirección electrónica establecida para tal fin o
a través de cualquier otro medio idóneo que para tales efectos establezcan las
Entidades. (…) Las formalidades establecidas en este artículo tienen como
finalidad garantizar la satisfacción del derecho de acceso a la información
pública, por lo que deben interpretarse en forma favorable a la admisión y
decisión final de las pretensiones del solicitante.
4.
Esta Sala del
Tribunal Constitucional,
considera que en el caso de autos el demandante cumplió con el requisito
especial de la demanda, a través de la solicitud de fecha 20 de diciembre de
2018 (a fojas 2), habilitándose así la competencia de este colegiado para
emitir un pronunciamiento de fondo sobre la materia controvertida planteada.
Sobre el derecho de acceso a la información
pública y el principio de máxima divulgación.
5.
El habeas data
es un proceso constitucional que tiene por objeto la protección de los derechos
reconocidos en los incisos 5 y 6 del artículo 2 de la Constitución, los cuales
establecen que «toda persona tiene derecho a solicitar sin expresión de causa
la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el
plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las informaciones
que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan por ley o
por razones de seguridad nacional» y «que los servicios informáticos,
computarizados o no, públicos o privados, no suministren informaciones que
afecten la intimidad personal y familiar», respectivamente.
6.
Conforme ha sido establecido por este Tribunal
(sentencia emitida en el Expediente 01797-2002-HD/TC, FJ 16), el contenido
constitucionalmente garantizado por el derecho de acceso a la información
pública no solo comprende la mera posibilidad de acceder a la información
solicitada y, correlativamente, la obligación de dispensarla de parte de las
entidades públicas. A criterio del Tribunal, no solo se afecta el derecho de
acceso a la información cuando se niega su suministro, sin existir razones
constitucionalmente válidas para ello, sino también cuando la información que
se proporciona es fragmentaria, desactualizada, incompleta, imprecisa, falsa,
no oportuna o errada.
7.
De igual modo, este Tribunal ha sostenido que el principio
de máxima divulgación supone que la publicidad en la actuación de los
poderes públicos constituye la regla general, y el secreto -cuando cuente con
cobertura constitucional- la excepción (STC 02579-2003-HD/TC); de ahí que las
excepciones al derecho de acceso a la información pública deben ser
interpretadas de manera restrictiva y, a la vez, encontrarse debidamente fundamentadas.
8.
En ese sentido, el derecho de acceso a la información
pública tiene una faz positiva, según la cual este derecho impone a los órganos
de la Administración pública el deber de informar; y una faz negativa, la cual
exige que la información que se proporcione no sea falsa, incompleta,
fragmentaria, indiciaria o confusa.
9.
Este derecho ha sido desarrollado por el legislador
por medio del Texto Único Ordenado de la Ley 27806, de Transparencia y Acceso a
la Información Pública, en cuyo artículo 3 se señala que toda información que
posea el Estado es considerada pública, a excepción de los casos expresamente
previstos en dicha ley.
Análisis de la controversia.
10.
Esta
Sala del Tribunal Constitucional entiende que lo solicitado es la “Relación Nominal
de Multas Impuestas a la Municipalidad Distrital de El Porvenir, en el Primer
Trimestre del año 2018, por incumplimiento de Mandatos Judiciales emitidos en
Procesos Constitucionales.
11.
De autos se aprecia que mediante Carta 138-2018-OTyAC/MDEP, de 27 de
diciembre de 2018, la Municipalidad Distrital de El Porvenir rechazó lo
solicitado por el recurrente y adjuntó copia del Informe 203-2018-MDEP/PPM, en el
que se indica que lo
peticionado se encuentra dentro de la excepción al ejercicio del derecho de
acceso a la información establecido en la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública.
12.
El artículo 15-B de
la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece que
El derecho de
acceso a la información pública no podrá ser ejercido respecto de lo siguiente:
[…]
4. La información preparada u
obtenida por asesores jurídicos o abogados de las entidades de la
Administración Pública cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a
adoptarse en la tramitación o defensa en un proceso administrativo o judicial,
o de cualquier tipo de información protegida por el secreto profesional que
debe guardar el abogado respecto de su asesorado. Esta excepción termina al
concluir el proceso.
13.
La demandada y las
instancias previas han indicado que lo solicitado incurre en dicho supuesto,
porque de proporcionarse los números de los expedientes de procesos judiciales en
trámite se estaría permitiendo que personas ajenas al proceso puedan visualizar
las estrategias de defensa a través del portal de consulta de expedientes del
Poder Judicial, colocando a la municipalidad en una situación de indefensión
(fojas 4-5).
14.
Al
respecto, la demandada no ha indicado que no cuente con la información
requerida o que esta deba ser generada, sino que alude a un supuesto de reserva
por tratarse de información confidencial, lo que, a juicio de este Tribunal, no
opera en el presente caso, pues la información solicitada apunta a una relación
de multas impuestas a la Municipalidad Distrital de El
Porvenir, en el primer trimestre de 2018, por haber incumplido mandatos
judiciales emitidos en procesos constitucionales. En otras palabras,
lo solicitado tiene que ver con datos básicos de procesos judiciales que no
encajan como información confidencial, dado que los procesos judiciales son
públicos, conforme al inciso 4 del artículo 139 de la Constitución, salvo
disposición contraria de la ley [Exp. 0973-2016-PHD/TC, f. 7].
15.
Por ello, no puede
sostenerse que las resoluciones o escritos presentados en un proceso judicial
en el que se ejerce el derecho de defensa sean considerados información cuya
publicidad pudiera revelar la estrategia o defensa de un proceso judicial, ni
tampoco implica, en principio, que sea información protegida por el secreto
profesional. Siendo ello así, no se aprecia objeción alguna para que la
información solicitada sea entregada en virtud del derecho de acceso a la información
pública.
16.
Sin embargo, el artículo 13 de la Ley de Transparencia y Acceso
a la Información Pública, señala lo siguiente:
La solicitud de información no
implica la obligación de las entidades de la Administración Pùblica de crear o producir
información con la que no cuente o no tenga obligación de contar al momento de
efectuarse el pedido. En este caso la entidad de la Administración Pública
deberá comunicar por escrito que la denegatoria de la solicitud se debe a la
inexistencia de datos en su poder respecto a la información solicitada. Esta
Ley tampoco permite que los solicitantes exijan a las entidades que efectúen evaluaciones
o análisis de la información que posean.
(El subrayado es nuestro).
17.
Así las cosas, esta Sala del
Tribunal Constitucional considera que la solicitud del demandante implica la elaboración (producción)
de una relación o listado inexistente al momento de efectuarse el pedido; por
lo que no se acredita la vulneración del derecho de acceso a la información
pública.
Sobre al abuso en el ejercicio del derecho y la
desnaturalización del proceso de hábeas data y su indebida utilización para el
otorgamiento de costos procesales.
18.
Esta Sala del Tribunal Constitucional no puede pasar
por alto que el demandante en este proceso, don Segundo Fortunato Lozano Castro,
ha iniciado quince (15) procesos de habeas
data con las mismas características y en contra de diversas entidades
públicas, en su mayoría municipalidades, de los cuales tres (03) se encuentran
actualmente en trámite en sede de este Tribunal. En todos ellos se observa que
se pide diversa información, por lo general bastante amplia, pero también, y
como una constante reiterada, costos del proceso.
19.
Al respecto, este Colegiado considera que interponer
tal cantidad de demandas en serie —sin
contar las que se encuentran en trámite en el Poder Judicial y las resueltas
por este de manera estimatoria y que, por ende, no fueron recurridas ante este
Tribunal vía recurso de agravio constitucional— denota un claro abuso y
despropósito, en principio, de la tutela jurisdiccional efectiva y,
subsecuentemente, del derecho fundamental de acceso a la información pública,
que no exige justificar para qué se requiere la información exigida. Y es que,
so pretexto de invocar ante la judicatura el derecho de acceso a la información
pública o el de autodeterminación informativa, lo que se busca en realidad es
obtener costos procesales, desvirtuando la finalidad del proceso de habeas data, sin tomar en cuenta que con
ese actuar abusivo se viene generando una incontrovertible externalidad
negativa a la judicatura constitucional en sus distintos niveles, así como la
ralentización de la impartición de justicia constitucional, pues tales actuaciones
perjudican objetivamente al resto de litigantes, dado que sus causas bien
podrían haber sido resueltas —independientemente de su sentido— con mayor
premura, si no se hubieran presentado todas esas demandas de habeas data abiertamente maliciosas, lo
que ha generado que, en algunos escenarios, se declare la sustracción de la
materia; sin perjuicio de la desnaturalización de la finalidad garantista de
los procesos constitucionales.
20.
Sobre el particular, se debe destacar que este
Tribunal Constitucional ha definido el abuso del derecho como una conducta
tendiente a «desnaturalizar las finalidades u objetivos que sustentan la
existencia de cada atributo, facultad o libertad reconocida sobre las personas»
e indica que «los derechos no pueden usarse de forma ilegítima (...), sino de
manera compatible con los valores del propio ordenamiento» (Sentencia emitida
en el Expediente 00296-2007-PA, FJ 12).
21.
El accionar del recurrente ha distraído, pues, los
escasos recursos con los que cuenta la judicatura constitucional en sus
diversos niveles, deslegitimándola y desprestigiándola ante la sociedad, puesto
que, si bien la dilucidación de las causas no puede ser inmediata —pues tampoco
puede prescindirse del derecho fundamental a la defensa de la emplazada—, la
postergación de su solución producto de esa abundante carga generada por la
interposición maliciosa de demandas de habeas
data ocasiona un manifiesto daño ante la opinión pública.
22.
Tampoco puede soslayarse que, desde un punto de vista
estrictamente económico, tales actuaciones abusivas consumen el recurso más
preciado del resto de litigantes: el tiempo, que por sus propias
características es finito y limitado.
23.
En virtud de lo sostenido, por más que la información
pública solicitada pueda ser consolidada por la municipalidad demanda y no se
encuentre en ninguna de las causales de excepción para su entrega contempladas
en la normatividad infralegal de la materia; lo cierto es que el goce y
disfrute de los derechos fundamentales en el moderno Estado Constitucional tiene
como parámetro implícito la razonabilidad de su utilización, con miras a descartar
su ejercicio abusivo y así respetar la finalidad esencialmente garantista de un
proceso constitucional como el hábeas data, que ha sido consagrado para
concretizar el derecho de acceso a la información pública, el cual -si bien puede
ser ejercido “sin expresión de causa”- no por ello puede ser utilizado de forma
ilegítima e incompatible con los valores del propio ordenamiento, y mucho menos
contrariando o afectando otros bienes constitucionalmente protegidos, como la
tutela jurisdiccional efectiva que, en este tipo de casos, termina siendo
instrumentalizada para lograr una finalidad crematística y pecuniaria.
24.
Por estas consideraciones, y en forma adicional a lo
señalado en el fundamento 17 de esta sentencia, esta Sala del Tribunal
Constitucional entiende que no puede ampararse una demanda en la vía
constitucional que sea la concreción manifiesta y evidente del ejercicio
abusivo de un derecho, cuyo único propósito o motivación es la obtención de un
beneficio económico, y cuyas consecuencias deriven en la desnaturalización de
la finalidad garantista de los procesos constitucionales.
Sobre las multas a
imponerse en autos
25.
Esta Sala del Tribunal Constitucional estima que el
rol de director esencial del proceso le obliga a no permanecer indiferente ante
inconductas que generan una serie de externalidades gravosas a la justicia
constitucional y que, además, terminan desnaturalizando la finalidad de los
procesos constitucionales y pretendiendo convertirlos en instrumento de
aprovechamiento individual de carácter pecuniario.
26.
En atención a ello, y de conformidad con lo
establecido en el Art. 49 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional,
corresponde multar a don Segundo Fortunato Lozano Castro, con 10 unidades de
referencia procesal [URP], en virtud de lo previsto en el artículo 49 del
Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional.
27.
La gravedad de la inconducta graficada se condice con
la multa impuesta, puesto que, de alguna u otra manera, el multado debe
interiorizar parte del daño que ha generado —que en muchos casos es
inconmensurable—, a fin de desincentivar este tipo de actuaciones tanto en él
mismo (prevención especial) como en terceros que pretendan imitar tales
inconductas (prevención general), por cuanto la sanción tiene una finalidad
estrictamente instrumental, y no meramente recaudatoria. Pero, además, tampoco
se puede soslayar que aquel actuar abusivo termina afectando objetivamente a la
comunidad en su conjunto, porque los costos del proceso que buscan obtener son
sufragados por el escaso presupuesto estatal de las entidades demandadas —que
es financiado directa o indirectamente por la ciudadanía en general—.
28.
Por último, debe tenerse en cuenta que la imposición
de la presente multa no condiciona en lo absoluto a este Colegiado a que, ante supuestos
sustancialmente similares que puedan presentarse en el futuro, vuelva a ejercer
su facultad sancionadora inherente a su papel de director esencial del proceso.
Por estos fundamentos, el Tribunal
Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del
Perú,
HA RESUELTO
1.
Declarar INFUNDADA la demanda.
2.
MULTAR con 10 URP a don Segundo
Fortunato Lozano Castro.
Publíquese y notifíquese.
SS.
GUTIÉRREZ TICSE
MORALES SARAVIA
DOMÍNGUEZ HARO
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE