Sala Segunda. Sentencia
94/2022
EXP. N.° 01900-2021-PC/TC
ÁNCASH
DELIA CORINA
ZEVALLOS DE
DAPELLO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 12 días del mes de octubre de 2021, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Ferrero Costa, Blume Fortini y Sardón de Taboada, quienes participaron en la audiencia pública, pronuncia la siguiente sentencia.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Delia Corina Zevallos de Dapello contra la resolución de fojas 249, de fecha 13 de abril de 2021, expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Áncash, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
La recurrente interpone demanda de cumplimiento contra la Dirección de la
Unidad de Gestión Educativa Local de Huaraz, con el objeto de que cumpla con lo
ordenado en la Resolución Directoral 03601-2019-UGEL Hz, de fecha 10 de julio
de 2019, que reconoce a su favor, el pago de la suma de S/. 128,122.03 por
concepto de recálculo de la bonificación especial por preparación de clases y
evaluación y la bonificación adicional del 5 % por desempeño de cargo y
preparación de documentos de gestión. Asimismo, solicita el pago de los
intereses legales y los costos procesales.
El director de la Unidad de Gestión Educativa Local de Huaraz, con fecha 27
de setiembre de 2019, contesta la demanda y solicita que sea declarada
infundada. Alega que si bien es cierto que mediante la Resolución Directoral
03601-2019-UGEL Hz, de fecha 10 de julio de 2019, se ha reconocido a favor de
la demandante el pago de la suma de S/. 128,122.03, la UGEL HUARAZ, como ente
ejecutor, no cuenta con presupuesto para el cumplimiento de la citada
resolución puesto que no maneja presupuesto para dicho concepto, por lo que a
la fecha cumple con ingresar los procesos que tienen la calidad de cosa juzgada
(sentencias) en el Aplicativo del Sistema del Ministerio de Economía y
Finanzas, institución encargada de ver los asuntos relacionados con el
endeudamiento y presupuesto del Estado, y esa institución es la encargada de asignar
el presupuesto para los pagos de esos beneficios sociales, que año en año lo
determina mediante decreto supremo.
El procurador público del Gobierno regional de Áncash, con fecha 27 de
setiembre de 2019, señala que, habiendo tomado conocimiento de la demanda
interpuesta, por convenir a su derecho se apersona al proceso y contesta la
demanda. Solicita que se la declare infundada en todos sus extremos, porque el mandamus
contenido en la Resolución Directoral 03601-2019-UGEL Hz estaría sujeto a una
condición, que es la aprobación presupuestaria y financiera otorgada por el
Ministerio de Economía y Finanzas; y que la Dirección Nacional de Presupuesto
Público del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), ante múltiples consultas
sobre bonificaciones, beneficios y demás conceptos remunerativos, mediante el
Oficio Circular 004-2003-EF/76.10, de fecha 18 de junio de 2003, señaló que «En
las Directivas para la aprobación, ejecución y control del proceso
presupuestario del sector público de cada año, se establecen que para la
determinación de las bonificaciones, beneficios y demás conceptos
remunerativos, otorgados sobre la base del sueldo, remuneración o ingreso
total, serán calculados en función a la
remuneración total permanente, de acuerdo a lo establecido en los artículos 8°
y 9° del Decreto Supremo N° 051-91-PCM». En consecuencia, la Resolución
Directoral 03601-2019-UGEL Hz, resulta inconstitucional, ya que resuelve con
carácter obligatorio que se efectúe el otorgamiento de la bonificación del 5 %
con base en la remuneración total o
íntegra, sin tomar en cuenta,
además, lo señalado en el artículo 6 de la Ley 30879, Ley del Presupuesto del
Sector Público para el año 2019, así como el artículo 26 y la Segunda y la Cuarta Disposición
Complementaria Final de la Ley 1440, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto.
El Primer Juzgado Especializado Civil de Huaraz, con fecha 23 de enero de
2020, declaró fundada la demanda y, en consecuencia, le ordenó a la Unidad de
Gestión Educativa Local de Huaraz ejecutar la Resolución Directoral
03601-2019-UGEL-Hz, por considerar que dicha resolución ha sido consentida y está
vigente, además de reunir todos los requisitos previstos por el Tribunal
Constitucional para su exigencia a través del proceso de cumplimiento.
La Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Áncash, con fecha 13 de abril
de 2021, revocó la apelada y, reformándola, declaró improcedente la demanda,
por estimar que el mandato librado en la Resolución Directoral
03601-2019-UGEL-Hz, cuyo cumplimiento se exige, no es cierto ni claro, al no
contener motivación suficiente que permita controlar la legalidad de cada uno
de los rubros que se tomaron en cuenta para el cálculo del monto que se
pretende pagar y la suma reconocida, esto es, que se permita verificar que la
liquidación ha sido efectuada de acuerdo a ley, con la correspondiente
explicación de cuál ha sido la remuneración base de cálculo utilizada y la base
legal en la que se sustenta dicho cálculo.
FUNDAMENTOS
Delimitación
del petitorio
1. La recurrente solicita el cumplimiento de lo ordenado en la Resolución
Directoral 03601-2019-UGEL-Hz, de fecha 10 de julio de 2019, que reconoce a su
favor, en su calidad de docente cesante de la jurisdicción de la UGEL Huaraz,
el pago de la suma de S/. 128,122.03, por concepto de recálculo de la bonificación
especial por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional del
5 % por desempeño de cargo y preparación de documentos de gestión, con el
pago de los intereses legales y los costos procesales.
2. Cabe señalar que con la carta notarial recibida por la entidad
demandada, con fecha 19 de julio de 2019 (f. 2) la accionante acredita que ha
cumplido con el requisito especial de la demanda de cumplimiento previsto en el
artículo 69 del Código Procesal Constitucional; por lo que
corresponde analizar si la resolución administrativa cuyo cumplimiento se
solicita reúne los requisitos mínimos comunes que debe contener un acto
administrativo para que sea exigible mediante el proceso de cumplimiento y, de
ser el caso, posteriormente, evaluar el fondo de la cuestión controvertida. Es
de mencionar que tales requisitos han sido establecidos como precedente en la
sentencia emitida en el Expediente 00168-2005-PC/TC.
Consideraciones del Tribunal Constitucional
3. El artículo 200, inciso 6, de la Constitución Política establece que la acción de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. Por su parte, el artículo 65 del nuevo Código Procesal Constitucional señala que el proceso de cumplimiento tiene por objeto que el funcionario o autoridad renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme.
4. Al respecto, en los fundamentos 14 a 16 de la sentencia recaída en el Expediente 00168-2005-PC/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 7 de octubre de 2005, que constituye precedente, conforme a lo previsto por el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, este Tribunal ha dejado establecido que para que mediante un proceso de la naturaleza que ahora toca resolver —que, como se sabe, carece de estación probatoria— se pueda expedir una sentencia estimatoria, es preciso que, además, de la renuencia del funcionario o autoridad pública, el mandato previsto en la ley o en un acto administrativo reúna los siguientes requisitos: a) ser un mandato vigente; b) ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal; c) no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) ser de ineludible y obligatorio cumplimiento y e) ser incondicional. Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los
actos administrativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en
tales actos se deberá: f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante y
g) permitir individualizar al beneficiario.
5.
En el
presente caso, el demandante solicita el cumplimiento de la
Resolución Directoral 03601-2019-UGEL-Hz, de fecha 10 de julio de 2019 (f. 5),
expedida por la Unidad de Gestión Educativa, UGEL de Huaraz, que resuelve:
(…)
Artículo 2°. DAR CUMPLIMIENTO, conforme
da cuenta en la RDR N° 4053, de fecha 22 de octubre de 2018, emitida por la
Dirección Regional de Educación de Áncash, en la que ordena la emisión de una
nueva resolución a favor de doña DELIA CORINA ZEVALLOS DE DAPELLO, Docente
Cesante de la Jurisdicción de la UGEL-HUARAZ, con domicilio en el Jr. Los
Claveles # 303, Villon Alto-Huaraz, con respecto al recálculo de la
Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación y la bonificación
adicional por el desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión
equivalente al 5% de acuerdo a las consideraciones antes mencionadas.
Artículo 3º. RECONOCER, el recálculo de la Bonificación
Especial por Preparación de Clases y Evaluación y la bonificación adicional por
el desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión equivalente
al 5%, a favor de doña DELIA CORINA ZEVALLOS DE DAPELLO, con Código Modular N°
1031619190, en la suma de CIENTO VEINTIOCHO MIL CIENTO VEINTIDOS Y 03/100 SOLES
(S/. 128,122.03), en cumplimiento de la RDR N° 4053, de fecha 22 de octubre de
2018, emitido por la Dirección Regional de Educación de Áncash, de conformidad
con el cálculo del Perito Judicial aprobado con Oficio N° 0169-2019-ME/R.A/DREA/UGEL-HZ-Plan.Ces.,
emitido por el Técnico Administrativo I - Planillas de la UGEL HUARAZ, de fecha
23 de mayo de 2019.
Artículo 4°. REMITIR, posteriormente al
Área de Administración para que inicie las coordinaciones y trámites
respectivos ante el Gobierno Regional de Áncash, y solicitarle la ampliación de
presupuesto para dar cumplimiento a lo dispuesto por el Superior Jerárquico.
(…)
6.
Lo dispuesto en la Resolución
Directoral 03601-2019-UGEL-Hz, de fecha 10 de julio de 2019 (f. 5), cuyo
cumplimiento exige la demandante, se sustenta, entre otros, en los párrafos
cuarto, noveno y décimo de sus considerandos, que señalan lo siguiente:
-
Que, de autos
se observa que la R.D.R. N° 4053, de fecha 22 de octubre de 2018, emitida por
la DRE Áncash, la cual resuelve textualmente:
1. “DECLARAR FUNDADO el Recurso de Apelación interpuesto
por DELIA CORINA ZEVALLOS DE DAPELLO, Docente Cesante de la jurisdicción UGEL
Huaraz, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Directoral N°
02726-2018-UGEL Hz, de fecha 15 de mayo de 2018, expedida por la UGEL Hz, la
misma que resuelve DECLARAR IMPROCEDENTE su pretensión referida al
reconocimiento y pago de reintegro de la Bonificación Especial por Preparación
de Clases y Evaluación Equivalente al 30% y la bonificación adicional por
preparación de documentos de gestión al 5%, en base a la remuneración total
íntegra. 2°. DECLARAR NULA la Resolución Directoral N° 02726-2018 UGEL-Huaraz,
de fecha 15 de mayo de 2018, y SE ORDERNA a la UGEL Huaraz, emita nuevo acto
administrativo reconociendo a favor de doña DELIA CORINA ZEVALLOS DE DAPELLO el
pago de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación por el
30%, y la bonificación adicional por preparación de documentos de gestión al
5%, cálculo que deberá realizarse en base a las remuneraciones totales o
íntegras mensuales de la boleta de pago, por el tiempo de servicio que
acredite…”.
-
Que,
finalmente, mediante Decreto Regional N° 001-2016-GRA/G.R., de fecha 29 de
febrero de 2016, el Gobierno Regional de Áncash, ha resuelto: “Establecer como criterio administrativo
aplicable al personal docente de la Región Ancash que, el otorgamiento y
reconocimiento del pago de la bonificación por preparación de clases y evaluación,
subsidios por luto y gastos de sepelio y asignaciones por cumplir 20, 25 y 30
años de servicios, se efectuará en base a las remuneraciones totales o
íntegras”;
-
Que, por lo
expuesto, la bonificación por preparación de clases y evaluación más la
bonificación especial mensual por preparación de documentos de gestión que
establece el artículo 48 de la Ley del Profesorado, desde el punto de vista
estrictamente jurídico, debe efectuarse sobre la base la remuneración total o íntegra y no de la remuneración total permanente, lo cual se aplica en forma general
desde el 21 de mayo de 1990, en que entra en vigencia la Ley 25212, que modifica el artículo 48 de la Ley
24029, incorporando dicho beneficio a favor de los profesores.
7.
Al respecto, cabe señalar que la
Resolución Directoral Regional 4053, de fecha 22 de
octubre de 2018 (f. 6 del expediente administrativo), emitida por la Dirección
Regional de Áncash, resuelve:
1.
DECLARAR FUNDADO el Recurso de Apelación interpuesto por DELIA CORINA ZEVALLOS DE DAPELLO, Docente Cesante de la jurisdicción de
la UGEL Huaraz, contra el acto administrativo contenido en la Resolución
Directoral N° 02726-2018-UGEL-Hz, de fecha 15 de mayo de 2018, expedida por la
UGEL Hz, la misma que resuelve DECLARAR IMPROCEDENTE su pretensión referida al
reconocimiento y pago de reintegro de la Bonificación Especial por Preparación
de Clases y Evaluación equivalente al 30% y la bonificación adicional por
preparación de documentos de gestión al 5%, en base a la remuneración total
íntegra.
2.
DECLARAR NULA la
Resolución Directoral N° 02726-2018-UGEL-Hz, de fecha 15 de mayo de 2018, y SE
ORDENA a la UGEL Huaraz, emita nuevo acto administrativo reconociendo a favor
de doña DELIA CORINA ZEVALLOS DE DAPELLO
el pago de la Bonificación Especial por Preparación de Clases y Evaluación del
30%, la bonificación adicional por preparación de documentos de gestión el 5%, cálculo
que deberá realizarse en base a las remuneraciones TOTALES O ÍNTEGRAS, sin
tomar como referencia el Informe Legal N° 524-2012-SERVIR/GPSC ni el D.S.
051-91-PCM, por el tiempo de servicios que se acredite, y deduciéndose los
montos pagados anteriormente de ser el caso. Bajo responsabilidad funcional por su incumplimiento. (énfasis agregado).
8.
En el
caso de autos, la Resolución
Directoral 03601-2019-UGEL-Hz, de fecha 10 de julio de 2019 (f. 5), en su
artículo 3 reconoce a favor de la recurrente la suma de S/. 128,122.03 como
resultado del recálculo de la bonificación especial por preparación de clases y
evaluación equivalente
al 30 % calculada sobre la base de su remuneración total o íntegra
y de la bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de
documentos de gestión equivalente al 5 % calculada con base en su remuneración
total o íntegra —con deducción de lo percibido por los citados conceptos.
9.
Por otro lado, cabe recordar
que, mediante la Resolución de Sala Plena N.º 001-2011-SERVIR/TSC –que tiene la
calidad de precedente administrativo de observancia obligatoria–, el Tribunal
del Servicio Civil señaló, de conformidad con la sentencia de este Tribunal,
recaída en el Exp. N.º 0419-2001-PA/TC, que el
Decreto Supremo N.º 051-91-PCM tiene la misma jerarquía normativa que el
Decreto Legislativo N.º 276 y que la Ley N.º 24029, por lo que resulta
pertinente su aplicación en el caso de autos.
10. Este precedente administrativo excluyó a la bonificación por preparación de clases del listado de beneficios en los que se aplica, para su cálculo, la remuneración total. En este sentido, en el Informe Legal N.º 326-2012-SERVIR/GG-OAJ, se concluyó que “El Tribunal del Servicio Civil, estableció mediante precedente administrativo de observancia obligatoria, los beneficios que tenían que ser calculados en función a la remuneración total, entre los cuales no se encuentra la bonificación mensual por preparación de clases”.
11. Teniendo presente ello, y a la luz de la STC N.º 0168-2005-PC/TC, debe concluirse que la resolución administrativa, cuyo cumplimiento se exige, conforme se ha indicado supra, está sujeta a controversia compleja y, además, no permite reconocer un derecho incuestionable de la reclamante, pues el propio Tribunal del Servicio Civil, en el precedente administrativo establecido en la Resolución de Sala Plena N.º 001-2011-SERVIR/TSC, ha excluido a la bonificación mensual por preparación de clases y evaluación, de los beneficios en los cuales sí se aplica para su cálculo la remuneración total. Asimismo, debe precisarse que, conforme con el artículo 56º de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, el concepto solicitado en la demanda, junto con otros más, han sido incorporados en la remuneración íntegra mensual.
12.
Por consiguiente, la Resolución Directoral 03601-2019-UGEL-Hz, de fecha 10 de julio de 2019 (f.
5), que reconoce a favor de la demandante el monto de S/. 128,122.03, es contraria a
lo dispuesto en la Resolución de Sala Plena
001-2011-SERVIR/TSC, de fecha 14 de junio de 2011, que constituye precedente
administrativo de observancia obligatoria.
13.
De lo expuesto se concluye que la resolución administrativa
cuyo cumplimiento se exige carece de la virtualidad suficiente para convertirse
en mandamus.
Por esta razón, la demanda debe ser desestimada.
Por estas consideraciones, el
Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución
Política del Perú,
HA RESUELTO
Declarar INFUNDADA la demanda de cumplimiento.
Publíquese y notifíquese.
SS.
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
PONENTE
BLUME FORTINI